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摘 要：2012年北京市检察机关率先推动以公诉部门为为主导的羁押必要性审查工作，积极开展审查起诉环节羁押必要性审查的有益尝试。本文以部分基层检察院的探索为基础，结合新刑诉法的实施，发现并提出现阶段探索工作面临的诸多方面问题，提出突破僵局的几点构想，以期对进一步完善审查起诉环节羁押必要性审查工作有所裨益。
关键词：审查起诉；羁押必要性审查；强制措施
2012年5月，北京市检察机关开始探索在审查起诉阶段由公诉部门主导，通过案件承办人员主动审查已经被批准逮捕的犯罪嫌疑人的犯罪性质、犯罪情节、主观恶性等要素，对其是否仍然具备羁押的必要进行审查。目前为止该项工作取得了很多宝贵的经验和良好的效果，但随着新刑诉法的正式实施，很多问题也逐步凸显。
一、现阶段审查起诉环节适用羁押必要性审查存在的问题
（一）适用的案件范围有待调整
探索阶段，适用规则必然以正在实施的法律法规为界限制定审查范围及可以变更强制措施的条件，且有观点认为，为免浪费司法资源，羁押必要性审查最好适用于特定案件范围，因此仅对部分案件进行审查。2013年1月1日新修订刑诉法正式实施，随之新的《人民检察院刑事诉讼规则》（以下简称《规则》）也开始施行，其中新修订刑诉法第93条明确规定，犯罪嫌疑人、被告人被逮捕后，人民检察院应当对羁押的必要性进行审查，将依法审查的案件犯罪扩大为全部逮捕案件。但实践中却仍普遍限定案件审查范围，例如仅对过失犯罪、故意伤害（轻伤）、因生活无着偶然实施盗窃等轻微刑事犯罪案件进行羁押必要性审查，而对其他刑事犯罪一般不进行羁押必要性审查，影响了羁押必要性审查的全面性和公正性。
（二）风险评估较为随意，缺乏统一标准
羁押必要性审查的核心内容是针对犯罪嫌疑人的社会危险性、执法办案风险等情况进行评估。在司法实践中，部分检察机关采用表格方式，将风险量化，针对逮捕案件，全面审查评分，此种方式操作性强，但针对逮捕后出现的变化情况不易掌握；部分检察机关综合逮捕、取保候审的相关要求，规定具体范围，符合范围的情况可以变更，此种方式规定较为原则化，随意性大。例如，在进行风险评估时要求对拟提交变更逮捕措施的犯罪嫌疑人收集“在本市由固定居住条件的证明”，目前对该条件掌握标准有：必须提供暂住证和单位、亲属、朋友出具可以提供固定住房证明两种标准。针对必须提供暂住证的标准，如何把握取得暂住证的时限，是否需要持有达到一定时间限度均无明确规定，多因承办人内心评价做出。评估缺乏统一标准和科学的制度设计，影响了程序适用的客观性和公正性。
（三）证据采集、和解程序占用审查时限较长
对于适用羁押必要性审查拟变更强制措施的案件，承办人在审查案件同时，要进一步做好调取品格证据、刑事和解、适用取保候审、风险评估等多项工作。以某基层检察院为样本进行调查，承办人员积极促成双方当事人达成和解等工作平均耗费5个工作日，调取犯罪嫌疑人固定居所证明等，平均约耗费5个工作日，按每月23个工作日计算，共占用审查期限的43%。拟适用羁押必要性审查的案件多为轻微刑事案件，案件数量大，办案时间紧，经过上述两项工作严重挤压案件审查时间，办案效率问题较为突出。
（四）替代强制措施的衔接及脱保救济问题突出
“降低羁押适用比例和羁押时间，但不能降低对诉讼的保障程度。”①目前对于将逮捕强制措施变更为取保候审的案件，检察机关在对犯罪嫌疑人进行取保候审并释放后，将保证书、取保候审执行通知书、释放执行通知送达公安机关，由公安机关对犯罪嫌疑人执行取保候审决定。实践中，对于非京户籍犯罪嫌疑人由北京市公安机关还是户籍所在地公安机关执行监管，各地公安机关掌握标准不一，导致部分犯罪嫌疑人无人监管，脱保风险大大增加。而且对于犯罪嫌疑人脱保后的救济程序、将嫌疑人抓捕归案的责任人均无详细规定，对保障案件顺利诉讼造成一定困难。
（五）替代羁押措施单一，监视居住条款形同虚设
在司法实践中，针对部分犯罪嫌疑人的条件不适于取保候审，可以变更为监视居住的情况，由于目前针对监视居住场所、监管方式等缺乏有效的执行制度，无完备规则适用，导致实践中极少适用监视居住，对本应适用监视居住强制措施的或者直接取保候审，或者继续羁押，影响了变更强制措施的准确性。
二、审查起诉环节羁押必要性审查的重点
随着新修订刑事诉讼法、人民检察院刑事诉讼规则的正式施行，上述审查范围、审查程序及审查方式的相关问题或可以随着新法的实施得到统一的解决方案，而羁押必要性审查制度的核心---“必要性”标准的确定及脱保程序的救济，在新法中并无明确规定，如同“命题作文”一般，仍需办案人员在实践中不断探索，以形成较为固定的标准。
（一）实体：“必要性”的自由裁量
审查起诉阶段羁押必要性审查，是指对侦查机关移送审查起诉的犯罪嫌疑人被羁押的案件，在审查起诉阶段对犯罪嫌疑人继续适用羁押措施是否恰当进行审查，认为犯罪嫌疑人无继续羁押的必要性且具备取保候审、监视居住条件，依法予以变更羁押强制措施的一种制度。该项工作要求承办人员在掌握案件性质、案件事实、办案进度、犯罪嫌疑人的社会危险性及与羁押相关的其他个人因素基础上，得出对某个犯罪嫌疑人羁押“必要性”的综合判断，操作的关键在于“必要性”的掌握。而上述5项因素中，除案件性质、案件事实可确定为“定量”外，案件查办进度、犯罪嫌疑人的社会危险性、嫌疑人的基本情况等均包含变量因素，如，犯罪嫌疑人的社会危险性中，嫌疑人的年龄、居所、前科等为“定量”因素，而其悔罪表现、退赔情况即可在办案过程中发生变化。合理优化定、变量对于裁量的影响，达到效率与公正的双重效果，是探索“必要性”标准的基本原则。
（二）程序：解除或变更强制措施后的诉讼保障
《公安机关办理刑事案件程序规定》第87条规定，取保候审由犯罪嫌疑人居住地派出所执行，但由于辖区派出所民警数量少，并且承担的任务复杂多样，很难对辖区内被取保候审人员进行监督管理②，因此取保候审作为一种非羁押的强制措施本身在保障诉讼方面的力度相对较弱。而监视居住作为另一种替代羁押措施，同样由于适用成本问题，不能得到有效推行。鉴于上述两种情况在短时间内很难达到公检法司的有效统一，从而解决实践中较为突出的“羁押为主、非羁押为辅”的问题，实践中可以着力发展保证金方式的运用，同时加强对保证人责任的追究，使保证人能够真正重视和履行保证的义务③。 三、审查起诉环节羁押必要性审查制度之完善
（一）确定适当的案件审查范围
审前羁押又称未决羁押，是指专门机关对涉嫌犯罪者在法庭确定其有罪前暂时剥夺其人身自由的强制措施。④审前羁押不仅包括逮捕行为，实践中部分快速审理案件的拘留措施也可算作审前羁押措施在内，确定要求将案件审查范围确定为全部进入审查起诉环节的被羁押案件，才能保障所有案件当事人平等获得“释放可能性”。
（二）制定科学可行的风险评估标准
实践中，可综合案件性质、案件事实、办案进度、犯罪嫌疑人的社会危险性及与羁押相关的个人因素五项标准，建立评估表格，将其中的变量与定量分列，针对定量按照相关标准评分，达到固定分数，可进行变量的考核，变量以画“√”方式进行，存在相关情况即可画“√”，保障，承办人的自由裁量权。如：将犯罪嫌疑人的责任年龄、前科、居住状况等基本情况细化评分，通过评分，将对犯罪嫌疑人个体的风险评估行为由承办人内心确信为依据转移到量化分数为依据。对退赔退赃、有无变更条件等可变标准通过变量考核分析显示，既保障评估的公平性，又突出变更可行性。
（三）完善替代羁押措施
一是积极促成公检法司形成统一的取保候审执行规定，加强取保候审措施的适用活力。二是针对部分来京务工时间短、罪行轻微的犯罪嫌疑人，针对其无法找到取保候审保证人的情况，一方面简化保证金缴纳程序，推广保证金适用方式；另一方面根据犯罪嫌疑人的危险性及罪行轻重，提高保证金额度，使犯罪嫌疑人针对保障诉讼的义务确实有所顾及。三是完善保证人责任追究制度，事前完整告知保证人的相关义务，犯罪嫌疑人脱保后对保证人及时追究责任，使保证人制度切实发挥实效。四是同步推进监视居住强制措施的适用，探索切实可行的执行制度。
（四）完善相关考核制度
竞争高度激烈的现今社会，人类趋利避害的本能复杂的作用于各类职业人员，作为司法工作人员也不例外。在考核项目中增设羁押必要性审查案件考核，根据变更数量、变更准确度等情况进行量化考评，促使办案人员人员克服变更难度大、风险高的心理障碍，有效推动羁押必要性审查工作的开展。
另外，还可简化羁押必要性审查相关程序，逐步放弃书面审查，以汇报、审批方式节约办案时间，提高审查效率。
注 释：
①参见姚秋红、韩新华：《审查起诉环节继续羁押必要性审查机制的构建》，载《中国检察官》2010年第6期.
②参见刘松、刘中发：《羁押必要性审查制度探究》，载《刑事诉讼法修改与检察工作——第八届高级检察官论坛论文集》，中国检察出版社2012年版，第303页.
③参见北京市石景山区人民检察院课题组：《审查起诉阶段羁押必要性审查现状及其完善》，载《中国检察官》2013年第5期.
④参见万春：《减少审前羁押的若干思考》，载《河南社会科学》2011年第3期.
关键词：审查起诉；羁押必要性审查；强制措施
2012年5月，北京市检察机关开始探索在审查起诉阶段由公诉部门主导，通过案件承办人员主动审查已经被批准逮捕的犯罪嫌疑人的犯罪性质、犯罪情节、主观恶性等要素，对其是否仍然具备羁押的必要进行审查。目前为止该项工作取得了很多宝贵的经验和良好的效果，但随着新刑诉法的正式实施，很多问题也逐步凸显。
一、现阶段审查起诉环节适用羁押必要性审查存在的问题
（一）适用的案件范围有待调整
探索阶段，适用规则必然以正在实施的法律法规为界限制定审查范围及可以变更强制措施的条件，且有观点认为，为免浪费司法资源，羁押必要性审查最好适用于特定案件范围，因此仅对部分案件进行审查。2013年1月1日新修订刑诉法正式实施，随之新的《人民检察院刑事诉讼规则》（以下简称《规则》）也开始施行，其中新修订刑诉法第93条明确规定，犯罪嫌疑人、被告人被逮捕后，人民检察院应当对羁押的必要性进行审查，将依法审查的案件犯罪扩大为全部逮捕案件。但实践中却仍普遍限定案件审查范围，例如仅对过失犯罪、故意伤害（轻伤）、因生活无着偶然实施盗窃等轻微刑事犯罪案件进行羁押必要性审查，而对其他刑事犯罪一般不进行羁押必要性审查，影响了羁押必要性审查的全面性和公正性。
（二）风险评估较为随意，缺乏统一标准
羁押必要性审查的核心内容是针对犯罪嫌疑人的社会危险性、执法办案风险等情况进行评估。在司法实践中，部分检察机关采用表格方式，将风险量化，针对逮捕案件，全面审查评分，此种方式操作性强，但针对逮捕后出现的变化情况不易掌握；部分检察机关综合逮捕、取保候审的相关要求，规定具体范围，符合范围的情况可以变更，此种方式规定较为原则化，随意性大。例如，在进行风险评估时要求对拟提交变更逮捕措施的犯罪嫌疑人收集“在本市由固定居住条件的证明”，目前对该条件掌握标准有：必须提供暂住证和单位、亲属、朋友出具可以提供固定住房证明两种标准。针对必须提供暂住证的标准，如何把握取得暂住证的时限，是否需要持有达到一定时间限度均无明确规定，多因承办人内心评价做出。评估缺乏统一标准和科学的制度设计，影响了程序适用的客观性和公正性。
（三）证据采集、和解程序占用审查时限较长
对于适用羁押必要性审查拟变更强制措施的案件，承办人在审查案件同时，要进一步做好调取品格证据、刑事和解、适用取保候审、风险评估等多项工作。以某基层检察院为样本进行调查，承办人员积极促成双方当事人达成和解等工作平均耗费5个工作日，调取犯罪嫌疑人固定居所证明等，平均约耗费5个工作日，按每月23个工作日计算，共占用审查期限的43%。拟适用羁押必要性审查的案件多为轻微刑事案件，案件数量大，办案时间紧，经过上述两项工作严重挤压案件审查时间，办案效率问题较为突出。
（四）替代强制措施的衔接及脱保救济问题突出
“降低羁押适用比例和羁押时间，但不能降低对诉讼的保障程度。”①目前对于将逮捕强制措施变更为取保候审的案件，检察机关在对犯罪嫌疑人进行取保候审并释放后，将保证书、取保候审执行通知书、释放执行通知送达公安机关，由公安机关对犯罪嫌疑人执行取保候审决定。实践中，对于非京户籍犯罪嫌疑人由北京市公安机关还是户籍所在地公安机关执行监管，各地公安机关掌握标准不一，导致部分犯罪嫌疑人无人监管，脱保风险大大增加。而且对于犯罪嫌疑人脱保后的救济程序、将嫌疑人抓捕归案的责任人均无详细规定，对保障案件顺利诉讼造成一定困难。
（五）替代羁押措施单一，监视居住条款形同虚设
在司法实践中，针对部分犯罪嫌疑人的条件不适于取保候审，可以变更为监视居住的情况，由于目前针对监视居住场所、监管方式等缺乏有效的执行制度，无完备规则适用，导致实践中极少适用监视居住，对本应适用监视居住强制措施的或者直接取保候审，或者继续羁押，影响了变更强制措施的准确性。
二、审查起诉环节羁押必要性审查的重点
随着新修订刑事诉讼法、人民检察院刑事诉讼规则的正式施行，上述审查范围、审查程序及审查方式的相关问题或可以随着新法的实施得到统一的解决方案，而羁押必要性审查制度的核心---“必要性”标准的确定及脱保程序的救济，在新法中并无明确规定，如同“命题作文”一般，仍需办案人员在实践中不断探索，以形成较为固定的标准。
（一）实体：“必要性”的自由裁量
审查起诉阶段羁押必要性审查，是指对侦查机关移送审查起诉的犯罪嫌疑人被羁押的案件，在审查起诉阶段对犯罪嫌疑人继续适用羁押措施是否恰当进行审查，认为犯罪嫌疑人无继续羁押的必要性且具备取保候审、监视居住条件，依法予以变更羁押强制措施的一种制度。该项工作要求承办人员在掌握案件性质、案件事实、办案进度、犯罪嫌疑人的社会危险性及与羁押相关的其他个人因素基础上，得出对某个犯罪嫌疑人羁押“必要性”的综合判断，操作的关键在于“必要性”的掌握。而上述5项因素中，除案件性质、案件事实可确定为“定量”外，案件查办进度、犯罪嫌疑人的社会危险性、嫌疑人的基本情况等均包含变量因素，如，犯罪嫌疑人的社会危险性中，嫌疑人的年龄、居所、前科等为“定量”因素，而其悔罪表现、退赔情况即可在办案过程中发生变化。合理优化定、变量对于裁量的影响，达到效率与公正的双重效果，是探索“必要性”标准的基本原则。
（二）程序：解除或变更强制措施后的诉讼保障
《公安机关办理刑事案件程序规定》第87条规定，取保候审由犯罪嫌疑人居住地派出所执行，但由于辖区派出所民警数量少，并且承担的任务复杂多样，很难对辖区内被取保候审人员进行监督管理②，因此取保候审作为一种非羁押的强制措施本身在保障诉讼方面的力度相对较弱。而监视居住作为另一种替代羁押措施，同样由于适用成本问题，不能得到有效推行。鉴于上述两种情况在短时间内很难达到公检法司的有效统一，从而解决实践中较为突出的“羁押为主、非羁押为辅”的问题，实践中可以着力发展保证金方式的运用，同时加强对保证人责任的追究，使保证人能够真正重视和履行保证的义务③。 三、审查起诉环节羁押必要性审查制度之完善
（一）确定适当的案件审查范围
审前羁押又称未决羁押，是指专门机关对涉嫌犯罪者在法庭确定其有罪前暂时剥夺其人身自由的强制措施。④审前羁押不仅包括逮捕行为，实践中部分快速审理案件的拘留措施也可算作审前羁押措施在内，确定要求将案件审查范围确定为全部进入审查起诉环节的被羁押案件，才能保障所有案件当事人平等获得“释放可能性”。
（二）制定科学可行的风险评估标准
实践中，可综合案件性质、案件事实、办案进度、犯罪嫌疑人的社会危险性及与羁押相关的个人因素五项标准，建立评估表格，将其中的变量与定量分列，针对定量按照相关标准评分，达到固定分数，可进行变量的考核，变量以画“√”方式进行，存在相关情况即可画“√”，保障，承办人的自由裁量权。如：将犯罪嫌疑人的责任年龄、前科、居住状况等基本情况细化评分，通过评分，将对犯罪嫌疑人个体的风险评估行为由承办人内心确信为依据转移到量化分数为依据。对退赔退赃、有无变更条件等可变标准通过变量考核分析显示，既保障评估的公平性，又突出变更可行性。
（三）完善替代羁押措施
一是积极促成公检法司形成统一的取保候审执行规定，加强取保候审措施的适用活力。二是针对部分来京务工时间短、罪行轻微的犯罪嫌疑人，针对其无法找到取保候审保证人的情况，一方面简化保证金缴纳程序，推广保证金适用方式；另一方面根据犯罪嫌疑人的危险性及罪行轻重，提高保证金额度，使犯罪嫌疑人针对保障诉讼的义务确实有所顾及。三是完善保证人责任追究制度，事前完整告知保证人的相关义务，犯罪嫌疑人脱保后对保证人及时追究责任，使保证人制度切实发挥实效。四是同步推进监视居住强制措施的适用，探索切实可行的执行制度。
（四）完善相关考核制度
竞争高度激烈的现今社会，人类趋利避害的本能复杂的作用于各类职业人员，作为司法工作人员也不例外。在考核项目中增设羁押必要性审查案件考核，根据变更数量、变更准确度等情况进行量化考评，促使办案人员人员克服变更难度大、风险高的心理障碍，有效推动羁押必要性审查工作的开展。
另外，还可简化羁押必要性审查相关程序，逐步放弃书面审查，以汇报、审批方式节约办案时间，提高审查效率。
注 释：
①参见姚秋红、韩新华：《审查起诉环节继续羁押必要性审查机制的构建》，载《中国检察官》2010年第6期.
②参见刘松、刘中发：《羁押必要性审查制度探究》，载《刑事诉讼法修改与检察工作——第八届高级检察官论坛论文集》，中国检察出版社2012年版，第303页.
③参见北京市石景山区人民检察院课题组：《审查起诉阶段羁押必要性审查现状及其完善》，载《中国检察官》2013年第5期.
④参见万春：《减少审前羁押的若干思考》，载《河南社会科学》2011年第3期.