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摘 要 市管县体制是20世纪80年代旨在促进城乡一体化发展的制度选择，现在已经阻碍了生产力发展，改革势在必行，省直管县体制也存在一些现实困境，本文在分析省直管县的背景困境的基础上，提出了较为可行的应对策略。
关键词 省直管县 市管县 行政效率
中图分类号：D670 文献标识码：A
目前，省直管县体制已由学者讨论层面逐渐走向国家政策层面，全国已有10多个省份开始省直管县体制的试点和推广。然而，笔者认为，面对这样一项将对中国政府产生深远影响而又让人期待的改革，应该用理性的眼光来看待。在缺乏广泛认同的基础上，如果强制推行，就会遭到政府内外的有力抵制，最终走向失败，所以需要慎之又慎。
一、背景
20世纪80年代，在中共中央和国务院一系列关于充分发挥中心城市在经济管理体制中的作用的思路推动下，从1982年开始，江苏、四川、广东、吉林、山东等省纷纷尝试“市管县”的新体制。1983年２月15日，中共中央、国务院正式决定实行“市管县”的体制。当年，全国就撤消了35个行政公署，将368个县划归城市领导，另有22个县与市合并，40个县改为县级市或地级市。江苏、辽宁和广东分别于1983、1984和1988年全部撤消了地区，经过十余年的发展，到1992年，191个地级市中有178个共管理县691个。这种体制安排在城市化发展中确实发挥了显著作用，起到了加强城乡联系，促进农工商结合的作用，特别是城市支持农村的力度明显加大，对乡镇企业的发展也起了一定的推动作用。但在我国初步确立市场经济体制，大都市圈经济兴起、城市区域化进程加快等新趋势下，市管县体制的优势开始逐渐丧失，并逐渐成为市场经济发展和国家行政体制改革的障碍。
（一）与宪法和法律的矛盾。
1954年诞生的新中国第一部《宪法》第53条规定，我国地方政府管理层次为省、自治区、直辖市；自治州、县、自治县、市；乡、民族乡、镇三级，1982年宪法又明确规定；（1）全国分为省、自治区、直辖市；（2）省、自治区分为自治州、县、自治县、市；（3）县、自治县分为乡、民族乡、镇。直辖市和较大的市分为区、县。然而，目前我国多数地方实行的四级行政体制显然多了一级——地级市。另外，宪法只对直辖市和较大的市管县作出规定，并未对一般地级市能否管县作出明确规定，而且现在多数的地级市无论从市区的面积，人口数，还是从经济实力上看，均不属于“较大的市”，因为我国《地方组织法》规定，“较大的市”专指经国务院批准，拥有与省会自治区首府城市相同的地方性法规和规章制定权的城市，因此，严格的说，依据宪法和法律，大多数的地级市都不是较大的市，可见，现行的市管县体制缺乏足够的法律依据。
（二）与提高行政效率之间的矛盾。
行政管理体制改革的目标都是提高行政效率，我国实行市管县体制以后，我国多数地方的行政区划成了省―市―县―乡四级，管理层次之多为各国之首。从信息传输上看，省的各种政令先下达到市，通过市传达到县，再由县到乡镇，这样极大地影响了行政效率。从科学管理的角度而言，信息传递的中间环节越多，决策层和实施层的距离越大，越不便于上下沟通与行政效率的提高。另外，由于长期以来形成的条块管理要求上下对口设置机构等原因，市的机构设置与省级机构趋同，容易产生机构臃肿，人浮于事的现象，致使行政管理成本高昂，行政效率低下。
（三）与区域经济一体化发展之间的矛盾。
随着区域经济一体化发展，区域经济蓬勃发展，而现有的市管县体制成为限制区域经济发展特别是县域经济的发展，在利益驱动下，有些市往往通过截留指标、资金、争项目、财政提取和各种行政审批侵占县的利益，从而不仅影响束缚了县域经济的发展，而且导致了市县之间的经济、行政、管理等矛盾逐渐增多，从而不利于县域经济的发展，不利于农村小康社会的建设。
二、现实困境
近年来，由于市管县体制暴露出了种种弊端，多数学者认为省直管县体制有助于增强县级政府的事权和财权，促进县域经济的发展，有助于减少行政层级，降低行政成本和提高行政效率等等，然而，省直管县体制也并非万能灵药，该体制同样存在着自身难以消弭的困境。
（一）省直管县的实施不一定能降低行政成本。
省直管县体制虽然能缩小市级行政事权，可能节约市级行政成本，但同时一定会增加省级行政管理的难度和管理成本，并且很多省下辖的县很多，如四川省下辖181个县，河北省下辖172个县，河南省下辖159个县，平均每个省级行政单位下辖89个县，这样省级政府由于省直管县的推行行政成本很可能成倍增加，再加上市级裁撤机构及分流人员的安置，又要耗费很多行政成本，总体而言降低行政成本很难。
（二）省直管县下恶性竞争可能加剧。
在市管县的约束下县级政府之间的竞争还受到市级政府之间竞争的牵制，在没有其它配套改革的情况下，县级政府权限增加很可能导致县级政府之间恶性竞争越演越烈，参与竞争的县越来越多，竞争的参照系也相应提高，以前是各市下辖县之间的低水平低标准竞争，现在可能变成各省辖的众多市和县的恶劣竞争。从税收优惠竞争到财政支出竞争，从绩效竞争到政绩竞争。有的县甚至会为展现地方形象便于招商引资而不顾实际情况大建豪华办公楼，为竞争职务晋升而争夺因省直管县而变得更为稀缺的职务晋升机会而展开不择手段的政绩竞争，从而消弱地方财政收入，膨胀地方财政支出规模，导致腐败不可避免的滋生。
（三）省的管理幅度过大，影响政府的管理效能，同时对领导能力提出了更高的要求。
在特定的组织中，管理层次与管理幅度呈反比例关系，也就是说减少了市这一级管理层次，必然加大省的管理幅度，只有当管理层次与管理幅度在组织中的配置达到均衡状态时，组织的管理效能才能得到充分的发挥，国内外很多学者研究后认为，省级直接管理的县市数量以40个左右为宜，我国若推行省直管县制度，将有24个省区大大超出这一控制幅度，其中我国100个县以上的有八个省，80～99个县的有7 个省，50～79个县的有9个省，这么大的管理幅度，若完全实行省直管县体制，将严重影响省级政府的管理效能，并对省级领导的能力提出严峻挑战。
三、应对策略
（一）省直管县改革不宜“一刀切”。
省直管县改革不可能是一个整齐划一的过程，必然需要选择若干条件相对成熟的省份的部分地区率先进行尝试，并且改革要逐渐稳步推进，要严格按照条件实施。而不能按照计划规定的时间，一窝蜂地纷纷走向省直管县，要摸着石头过河，要与各省的实际情况相结合，充分考虑到各省长期形成的文化、历史、习俗上的差异。行政组织结构的变革，绝不可能是一刀切的，而必须以多样化为基础，根据多样化的需求采取多样化的组织结构，特别在我们这样一个地大物博，人口众多，地区差异巨大的泱泱大国更是如此，这样才能少走弯路，更好的提高行政绩效，为社会服务，为人民服务。
（二）转变政府职能。
转变政府职能的关键是转变我国各级政府的经济职能，塑造能够科学决策，协调运转，精简高效的服务型政府，实现无限政府向有限政府的转变。扩大政府的社会服务功能，缩小政府的管理职能。在市场经济体系已经基本在我国建立的背景下，省直管县体制必须要打破经济社会发展的行政壁垒，要把转变政府职能的主题贯穿于省直管县改革的始终，实事求是地讲，在政府职能转变没有取得关键性进展，经济建设型政府向服务型政府的转型没有取得实质性成效的情况下，省直管县改革的绩效必将是有限的。
（三）扩权强县。
扩权强县是指在暂时不涉及行政区域层级调整的情况下，将原来归属于市级政府的财权及经济社会事务的管理权直接授予县级政府，以调动县级政府的积极性，推进县域经济的发展。扩权强县，有利于理顺省、市、县三级政府的权责关系，使财权与事权相匹配，并有助于探索扁平化的行政管理新模式，为提高县级政府的社会管理和公共服务的能力，更直接更主动地为市场主体和社会公众提供服务创造良好的条件。
（四）调整行政区划。
目前，由于我国省的管辖范围和管理幅度过大，导致省直管县的困难，针对这种情况，笔者认为可以采取以下几种方法；一是增设直辖市。这样可以分流省辖县的数目，同时又可以让直辖市管县，带动周边县域的发展。二是撤并县市。就是将一些辖域偏小的县，区位相邻的县进行合并，从而扩大县域范围，减小省的管理幅度，提高行政效率，提高区域经济竞争力。三是实行县市分等。我国2000多个县市，不论从人口面积，还是经济规模，都悬殊很大。100万人口以上的有近130个县，10万人以下的县有230多个。人口最多的广东省潮阳市（县级市）有210万人，人口少的如西藏扎达县5300人。面积大的超过20万平方公里的如新疆的若羌县，面积小的如山东长岛县仅52平方公里。经济规模也存在很大差距，东部有的市县的经济实力超过西部一些省的经济实力。所以要根据实际情况，参考我国古代或近代民国时期南京政府的做法，根据人口、面积、赋税等把县划分为若干等级，然后分类指导，区别对待，以免使很多政策无法贯彻落实，更不利于市县之间的平等竞争。
（作者单位：云南民族大学管理学院）
参考文献：
[1]朱光磊.当代中国政府进程，天津人民出版社，2002.9.第二版。
[2]马斌.省管县体制变迁的浙江模式；渐进改革与制度路径.理论与改革2010.(1).
[3]汤伶俐.我国县级财政困难与省管县财政体制研究.体制改革2010.(2).
[4]何显明.省管县改革的绩效预期及现实挑战.一个理性的省察.体制改革2009(12).
[5]刘卓珺.省直管县财政改革的意义和政策安排.体制改革2010(2).
[6]刘笑萍.关于省直管县车在体制改革若干问题的思考.西北大学学报.2009(3).
[7]马雁军.海南省直管县体制新一轮改革实践与启示.中国行政管理2009(10).
[8]周仁标省管县与市管县协调并举——破解体制迷局之方略.改革与发展2009(6).
[9]陶希东.省直管县市:我国深化行政体制改革的路径选择.上海行政学院学报.2009(7).
关键词 省直管县 市管县 行政效率
中图分类号：D670 文献标识码：A
目前，省直管县体制已由学者讨论层面逐渐走向国家政策层面，全国已有10多个省份开始省直管县体制的试点和推广。然而，笔者认为，面对这样一项将对中国政府产生深远影响而又让人期待的改革，应该用理性的眼光来看待。在缺乏广泛认同的基础上，如果强制推行，就会遭到政府内外的有力抵制，最终走向失败，所以需要慎之又慎。
一、背景
20世纪80年代，在中共中央和国务院一系列关于充分发挥中心城市在经济管理体制中的作用的思路推动下，从1982年开始，江苏、四川、广东、吉林、山东等省纷纷尝试“市管县”的新体制。1983年２月15日，中共中央、国务院正式决定实行“市管县”的体制。当年，全国就撤消了35个行政公署，将368个县划归城市领导，另有22个县与市合并，40个县改为县级市或地级市。江苏、辽宁和广东分别于1983、1984和1988年全部撤消了地区，经过十余年的发展，到1992年，191个地级市中有178个共管理县691个。这种体制安排在城市化发展中确实发挥了显著作用，起到了加强城乡联系，促进农工商结合的作用，特别是城市支持农村的力度明显加大，对乡镇企业的发展也起了一定的推动作用。但在我国初步确立市场经济体制，大都市圈经济兴起、城市区域化进程加快等新趋势下，市管县体制的优势开始逐渐丧失，并逐渐成为市场经济发展和国家行政体制改革的障碍。
（一）与宪法和法律的矛盾。
1954年诞生的新中国第一部《宪法》第53条规定，我国地方政府管理层次为省、自治区、直辖市；自治州、县、自治县、市；乡、民族乡、镇三级，1982年宪法又明确规定；（1）全国分为省、自治区、直辖市；（2）省、自治区分为自治州、县、自治县、市；（3）县、自治县分为乡、民族乡、镇。直辖市和较大的市分为区、县。然而，目前我国多数地方实行的四级行政体制显然多了一级——地级市。另外，宪法只对直辖市和较大的市管县作出规定，并未对一般地级市能否管县作出明确规定，而且现在多数的地级市无论从市区的面积，人口数，还是从经济实力上看，均不属于“较大的市”，因为我国《地方组织法》规定，“较大的市”专指经国务院批准，拥有与省会自治区首府城市相同的地方性法规和规章制定权的城市，因此，严格的说，依据宪法和法律，大多数的地级市都不是较大的市，可见，现行的市管县体制缺乏足够的法律依据。
（二）与提高行政效率之间的矛盾。
行政管理体制改革的目标都是提高行政效率，我国实行市管县体制以后，我国多数地方的行政区划成了省―市―县―乡四级，管理层次之多为各国之首。从信息传输上看，省的各种政令先下达到市，通过市传达到县，再由县到乡镇，这样极大地影响了行政效率。从科学管理的角度而言，信息传递的中间环节越多，决策层和实施层的距离越大，越不便于上下沟通与行政效率的提高。另外，由于长期以来形成的条块管理要求上下对口设置机构等原因，市的机构设置与省级机构趋同，容易产生机构臃肿，人浮于事的现象，致使行政管理成本高昂，行政效率低下。
（三）与区域经济一体化发展之间的矛盾。
随着区域经济一体化发展，区域经济蓬勃发展，而现有的市管县体制成为限制区域经济发展特别是县域经济的发展，在利益驱动下，有些市往往通过截留指标、资金、争项目、财政提取和各种行政审批侵占县的利益，从而不仅影响束缚了县域经济的发展，而且导致了市县之间的经济、行政、管理等矛盾逐渐增多，从而不利于县域经济的发展，不利于农村小康社会的建设。
二、现实困境
近年来，由于市管县体制暴露出了种种弊端，多数学者认为省直管县体制有助于增强县级政府的事权和财权，促进县域经济的发展，有助于减少行政层级，降低行政成本和提高行政效率等等，然而，省直管县体制也并非万能灵药，该体制同样存在着自身难以消弭的困境。
（一）省直管县的实施不一定能降低行政成本。
省直管县体制虽然能缩小市级行政事权，可能节约市级行政成本，但同时一定会增加省级行政管理的难度和管理成本，并且很多省下辖的县很多，如四川省下辖181个县，河北省下辖172个县，河南省下辖159个县，平均每个省级行政单位下辖89个县，这样省级政府由于省直管县的推行行政成本很可能成倍增加，再加上市级裁撤机构及分流人员的安置，又要耗费很多行政成本，总体而言降低行政成本很难。
（二）省直管县下恶性竞争可能加剧。
在市管县的约束下县级政府之间的竞争还受到市级政府之间竞争的牵制，在没有其它配套改革的情况下，县级政府权限增加很可能导致县级政府之间恶性竞争越演越烈，参与竞争的县越来越多，竞争的参照系也相应提高，以前是各市下辖县之间的低水平低标准竞争，现在可能变成各省辖的众多市和县的恶劣竞争。从税收优惠竞争到财政支出竞争，从绩效竞争到政绩竞争。有的县甚至会为展现地方形象便于招商引资而不顾实际情况大建豪华办公楼，为竞争职务晋升而争夺因省直管县而变得更为稀缺的职务晋升机会而展开不择手段的政绩竞争，从而消弱地方财政收入，膨胀地方财政支出规模，导致腐败不可避免的滋生。
（三）省的管理幅度过大，影响政府的管理效能，同时对领导能力提出了更高的要求。
在特定的组织中，管理层次与管理幅度呈反比例关系，也就是说减少了市这一级管理层次，必然加大省的管理幅度，只有当管理层次与管理幅度在组织中的配置达到均衡状态时，组织的管理效能才能得到充分的发挥，国内外很多学者研究后认为，省级直接管理的县市数量以40个左右为宜，我国若推行省直管县制度，将有24个省区大大超出这一控制幅度，其中我国100个县以上的有八个省，80～99个县的有7 个省，50～79个县的有9个省，这么大的管理幅度，若完全实行省直管县体制，将严重影响省级政府的管理效能，并对省级领导的能力提出严峻挑战。
三、应对策略
（一）省直管县改革不宜“一刀切”。
省直管县改革不可能是一个整齐划一的过程，必然需要选择若干条件相对成熟的省份的部分地区率先进行尝试，并且改革要逐渐稳步推进，要严格按照条件实施。而不能按照计划规定的时间，一窝蜂地纷纷走向省直管县，要摸着石头过河，要与各省的实际情况相结合，充分考虑到各省长期形成的文化、历史、习俗上的差异。行政组织结构的变革，绝不可能是一刀切的，而必须以多样化为基础，根据多样化的需求采取多样化的组织结构，特别在我们这样一个地大物博，人口众多，地区差异巨大的泱泱大国更是如此，这样才能少走弯路，更好的提高行政绩效，为社会服务，为人民服务。
（二）转变政府职能。
转变政府职能的关键是转变我国各级政府的经济职能，塑造能够科学决策，协调运转，精简高效的服务型政府，实现无限政府向有限政府的转变。扩大政府的社会服务功能，缩小政府的管理职能。在市场经济体系已经基本在我国建立的背景下，省直管县体制必须要打破经济社会发展的行政壁垒，要把转变政府职能的主题贯穿于省直管县改革的始终，实事求是地讲，在政府职能转变没有取得关键性进展，经济建设型政府向服务型政府的转型没有取得实质性成效的情况下，省直管县改革的绩效必将是有限的。
（三）扩权强县。
扩权强县是指在暂时不涉及行政区域层级调整的情况下，将原来归属于市级政府的财权及经济社会事务的管理权直接授予县级政府，以调动县级政府的积极性，推进县域经济的发展。扩权强县，有利于理顺省、市、县三级政府的权责关系，使财权与事权相匹配，并有助于探索扁平化的行政管理新模式，为提高县级政府的社会管理和公共服务的能力，更直接更主动地为市场主体和社会公众提供服务创造良好的条件。
（四）调整行政区划。
目前，由于我国省的管辖范围和管理幅度过大，导致省直管县的困难，针对这种情况，笔者认为可以采取以下几种方法；一是增设直辖市。这样可以分流省辖县的数目，同时又可以让直辖市管县，带动周边县域的发展。二是撤并县市。就是将一些辖域偏小的县，区位相邻的县进行合并，从而扩大县域范围，减小省的管理幅度，提高行政效率，提高区域经济竞争力。三是实行县市分等。我国2000多个县市，不论从人口面积，还是经济规模，都悬殊很大。100万人口以上的有近130个县，10万人以下的县有230多个。人口最多的广东省潮阳市（县级市）有210万人，人口少的如西藏扎达县5300人。面积大的超过20万平方公里的如新疆的若羌县，面积小的如山东长岛县仅52平方公里。经济规模也存在很大差距，东部有的市县的经济实力超过西部一些省的经济实力。所以要根据实际情况，参考我国古代或近代民国时期南京政府的做法，根据人口、面积、赋税等把县划分为若干等级，然后分类指导，区别对待，以免使很多政策无法贯彻落实，更不利于市县之间的平等竞争。
（作者单位：云南民族大学管理学院）
参考文献：
[1]朱光磊.当代中国政府进程，天津人民出版社，2002.9.第二版。
[2]马斌.省管县体制变迁的浙江模式；渐进改革与制度路径.理论与改革2010.(1).
[3]汤伶俐.我国县级财政困难与省管县财政体制研究.体制改革2010.(2).
[4]何显明.省管县改革的绩效预期及现实挑战.一个理性的省察.体制改革2009(12).
[5]刘卓珺.省直管县财政改革的意义和政策安排.体制改革2010(2).
[6]刘笑萍.关于省直管县车在体制改革若干问题的思考.西北大学学报.2009(3).
[7]马雁军.海南省直管县体制新一轮改革实践与启示.中国行政管理2009(10).
[8]周仁标省管县与市管县协调并举——破解体制迷局之方略.改革与发展2009(6).
[9]陶希东.省直管县市:我国深化行政体制改革的路径选择.上海行政学院学报.2009(7).