论文部分内容阅读
辽宁省棚户区改造在全省人民的一致赞颂中，即将告一段落。截至今年8月15日，全省已拆迁棚户区966万平方米，超额完成省下达的两年拆迁848万平方米的拆迁任务；全省已竣工回迁房390万平方米，15余万户困难居民喜迁新居。而且，对于辽宁省有着迫切住房需求的众多特困居民和中低收入者，如何也能沐浴到党和政府的雨露阳光，解决他们的住房难问题，棚户区改造无疑是十分宝贵的经验，为我们提供了重要启示。
一、辽宁省棚户区改造的深刻内涵
自去年以来，辽宁省开展的5万平方米以上连片棚户区改造，最终为居住在这些棚户区里面的27．5万户困难居民解决了住房难问题。然而，仅把这项工作看作是为困难群体解决生活困难的措施，那是十分肤浅的。它应该蕴含更为丰富和深刻的内涵。
1．棚户区改造是为百姓搬走住房难“大山”、构建和谐辽宁的需要。改革开放的28年来，我国经济社会发展取得了举世瞩目的成绩。但是由于种种原因，也出现一些不和谐不稳定因素，特别是由于社会事业的发展远远滞后于经济建设的发展，住房难与就医难、就学难已经成为新时期压在群众头上的新的“三座大山”，成为影响社会和谐稳定的重要因素。党中央高瞻远瞩，及时提出了建设社会主义和谐社会的要求，为搬走“三座大山”奠定了思想、理论、政策基础。辽宁省的棚户区改造为解决全国普遍存在的住房难问题提供了重要的政策性启示，也为辽宁在全国率先解决住房难问题创造了可能。住房难，首先难在房价高。辽宁省大连市房价均价为5000元／平方米，沈阳住房均价3500元／平方米，其他城市也在2000元／平方米以上。而且，在中央政府一再出台住房价格调控政策的情况下，房价仍在逐步攀升，今年二季度，大连市房价上涨11．9％。住房难，其次难在百姓的收入低。2005年全省城镇居民人均收入9107元，大大低于东部沿海省份，还低于全国平均水平（10493元）。在职人员的工资水平和退休人员养老金水平更低。若一家三口人购买一户每平米3000元的90平方米的住房，则需要近10年的全部收入。即使遇到开发商成片开发居民的居住地，由于按现行拆迁安置补偿政策，应以市场评估价将旧房卖给开发商，再以市场价从开发商那里买入新房。多数居民由于新房旧房间的巨大价格差，买不起新房，而不得不离开自己居住多年的地方到城市边缘地带居住。这种事实上的不平等引发大量被拆迁人的上访，拆迁争议问题已成为辽宁省信访的重要热点，2005年，辽宁省拆迁问题集体上访达3549批次，92723人次。而本次棚户区改造，辽宁省多数地区采取“拆一还一”，不找结构差价，在人均标准面积范围内，可以增加新房面积，增加部分面积的住房实行优惠价格，每平方米仅600－800元。从而有效解决了住房价格高、居民买不起的矛盾。
2．棚户区改造是转变政府职能、建设公共政府的需要。棚户区改造的实质是政府部分投资并提供优惠政策，使困难居民得以解决住房问题。这就充分说明，向特困群体和中低收入者提供价廉质优的住房，仍然是政府的责任。换句话说，特困群体和中低收入的住房保障仍然是公共产品，需要政府通过公共政策和公共财政来实现。事实上，世界上没有哪个国家的政府可以完全推托掉这方面的职责。就是高度市场化的美国，政府也保留着约占住房资产总量的11．5％的廉租公屋，以解决困难居民最基本的住房消费问题，而香港政府仍向2／3的居民提供公共房屋。更何况我国是社会主义国家，更应为居民提供基本住房保障。但是，据有关部门公布的数据，2005年全国土地出让金收入高达5500亿元，但用于经济适用住房建设的资金只有62亿元，仅占2％。这一问题的出现，其根本原因在于地方政府多数仍是“经济增长型”的，尚未实现向“公共服务型”政府的转变。许多地方政府的领导热衷于ＧＤＰ的增长，亲自抓招商引资、政府投资、土地出让收益、商业性房地产开发，财政收入虽然呈两位数增长，但用于住房、医疗、教育等社会事业的支出却增长缓慢，这是当前社会不和谐、不稳定的重要因素。正是在这种环境下，辽宁省率先以政府大规模投入为特征的棚户区改造，为全国各地解决这一问题发挥了示范效应。辽宁省这次棚户区改造，除了提供优惠政策外，政府的大规模直接投资是无可比拟的，省财政补助各市13．35亿元，各市政府从开发银行政策性贷款54．4亿元，为广大棚户区居民住上价廉质优的新房创造了条件。可以说，这是辽宁省改革开放以来最大的一项公共服务工程。
3．棚户区改造是启动消费需求、带动经济良性发展的需要。辽宁省目前经济的高速发展，同全国一样，主要依赖于固定资产投资需求和对外贸易净出口需求拉动。今年上半年，辽宁省城镇固定资产投资增长39．5％，其中，房地产开发投资增长40．1％，外贸顺差增幅达27％。但是从长远而言，只有消费需求在经济增长中发挥经常性、主导性作用，经济发展才能是稳定的良性的发展。辽宁省消费需求占ＧＤＰ比例偏小，仅为45％左右，低于全国的55％的水平。这种靠投资和出口拉动经济增长的模式对全省经济持续、稳定、快速发展是极为不利的，甚至会出现重复建设、产能过剩、房地产泡沫化和金融风险。辽宁省高档商品房的高空置率就是明证。目前，中央政府加大了对本轮经济过热的调控力度，紧缩“土地闸门”和“信贷闸门”。在这种情况下，引导消费需求的增长对辽宁经济发展更具现实意义。长期以来，辽宁消费需求这个“轮子”转动不快，其中一个重要原因，就是住房难、就医难、上学难“三座大山”的沉重压力，使得普通百姓不敢消费，将有限的收入很大一部分进入储蓄，致使我国的储蓄率高达40％以上，从辽宁消费需求就可见一斑。棚户区改造使困难居民消除了最大一宗消费“大山”。如果将这一做法推而广之，使广大中低收入者都能享受到棚户区改造大致相同的政策，一方面，他们会积极将存款拿出来用于满足自己多年来梦寐以求的住房需求；另一方面，由于解除住房这一大宗消费的压力，他们会把更多的收入用于当期消费，从而大大改善辽宁省消费需求的状态。
二、努力将棚户区改造的做法转化为住房保障的长效机制
为了使辽宁省棚户区改造的深刻内涵发扬光大，让更多的普通百姓在安居上受益，必须将棚户区改造的经验做法进行全面总结，并上升到立法高度，形成住房保障的长效机制。很多人认为，棚户区改造作为一次集中统一行动，投入许多的人力、物力、财力是可行的，而要作为长效机制，巨量的政府投资是难以为继的，这种想法有一定道理。但是，从长效机制而言，在政府财力可承受范围内，政府针对困难群体的住房问题，提供优惠政策，投入一定量的资金，并相应实行组织领导机制、安置补偿机制、筹资机制、计划机制等，把这些实质内容提炼出来，固定下来，成为辽宁省解决住房难问题经常性做法是极为必要而紧迫的。
1．组织领导机制。根据棚户区改造的做法，实行一定规模的住房保障方面的建设，必须建立强有力的组织领导机制，充分体现政府主导、市场化运作的原则。《全省城市集中连片棚户区改造实施方案》中规定，“各市政府是棚户区改造方案制定、审批、资金筹措、工程组织的实施主体、投资主体和责任主体。由各市市长全权负责各自管辖区域的棚户区改造，实施严格的“市长责任制”。按照这一要求，各市党委、政府都成立了相应的领导机构，明确了责任，坚持了政府统一规划设计、统一资金管理、统一拆迁安置、统一配套建设，实现了政府补贴到位、费用减免到位、回迁安置到位、实施监管到位。这一组织领导机制，对于辽宁省今后住房保障性质的住宅建设，包括连片5万平方米以下的棚户区改造、沉陷区改造、经济适用住房建设、限价房的建设以及廉租房的建设都有重要的借鉴意义，应当长期坚持下去。
2．筹资机制。作为政府向困难群体提供公共房屋，政府出面筹资是一个基本前提，也是一个难点。本次棚户区改造形成“6个一点”筹资机制，即政府投一点、政策减一点、个人拿一点、市场挣一点、银行贷一点、企业筹一点，从而有效地解决资金来源。这一筹资机制在今后的安居工程建设中应予固定。但是，6个方面的筹资比例，则应根据各方承受力灵活安排。其中政府投资要达到本次棚户区改造的规模，在目前地方财政事权大于财权的情况下是不现实的。但随着地方政府财政收入的增加，财政支出结构的调整以及公共政府的逐步确立，地方财政这方面的支出肯定应逐步提高，并纳入预算安排。就目前而言，安居工程的基础设施和公共服务设施建设的投资，则主要应由地方财政予以保证。至于银行贷款问题，由于进行安居工程建设符合中央关于融资的政策性倾斜要求，地方政府应加大力度予以争取。
3．计划机制。目前存在的一个突出问题是住房保障性建设规模偏小，而亟待解决住房困难的特困群体和中低收入者众多，这方面的供给明显小于需求。即使本次棚户区改造规模达900万平方米以上，仍不到当期住宅开工建设的20％。这里面既有资金问题，也有计划问题。从计划指导的角度上，应做好如下工作：一是制定总体规划。本次棚户区改造完成后，应马上制定连片5万平方米以下的棚户区改造计划，接下来，要重点制定和实施经济适用住房、限价房、廉租房建设计划。在总体规划中，要把保障对象从棚户区这样的区域对象逐步转变为困难群体对象，使得住房保障的对象更加清晰。对享受低保待遇的特困群体，其住房较为困难的，主要采取廉租房方式解决。对低收入群体，主要采取经济适用住房来解决。对中等收入群体主要通过限价房的方式解决。省政府应抓紧制定各类保障对象的收入标准和认定程序。二是制订好各类住房保障建设计划。各地要依据城市总体规划和土地利用年度计划，编制城市棚户区改造方案、经济适用住房建设计划、限价房建设计划和廉租房建设计划，并要保证住房保障性建设规模逐步扩大，有条件的地区，最好使其占住宅开工建设规模的50％以上。三是制定住房保障性建设的投资计划和信贷指导计划。根据量入为出和逐步扩大的原则，精心编制。
4．优惠政策机制。政府提供优惠政策，这是保障性住房建设的基本条件，也是地方政府能够做到和应该采取的基本措施。本次棚户区改造提供的优惠政策源于国家经济适用住房建设的政策，又高于这一政策。主要分两个方面：一方面，对棚户区改造的建设用地全部实行行政划拨，免收土地出让金，并由国土资源部门优先审批。即使对具有商业开发价值的棚户区区域，收取土地出让金等土地收益，也全部按收支两条线管理的规定全部用于棚户区改造建设。在当前土地出让金约占商品房价格1／3的情况下，这样就大大降低了新建住宅的价格。另一方面，免收城市基础设施配套费等与房屋建设有关的15项行政事业收费，并对棚户区建设有关的经营性收费项目予以减收，充分体现了让利于民的思想。这两种作法，应该作为辽宁省今后住房保障建设的基本点。
5．监管机制。按照本次棚户区改造建设监管的成功经验，应将其作为一种制度规范下来：一是对资金使用实行监管。审计、监察、财政部门都应根据各自职能，跟踪监督管理资金的全程使用，保证专款专用，防止发生腐败。二是对优惠政策的实施坚持阳光操作。对诸如棚户区改造补偿安置标准、低保户的确认、无照房和偏厦补偿的确认、拆迁安置顺序、安置用房情况等全部张榜公布，并录入微机备查。三是对工程建设实行严格监管。严格按要求搞好建设的招投标工作，并由政府主管部门和群众代表对施工质量跟踪监理。
6．安置补偿机制。安置补偿是保障对象最为关心的问题。但到目前为止，国家对保障性住房建设的安置补偿尚没有具体法规政策。现有的国家安置补偿法规仅是针对房地产开发企业进行商业开发的政策。因此，辽宁省将此次棚户区改造安置补偿的成功做法上升为地方法规，是十分必要的。在立法中，除了对困难群体取得新（下转第5页）（上接第39页）房的价格作出明确规定外，还应规定一般情况下要坚持原地回迁原则，防止将困难群体全部安排到城市边缘，产生新的不满情绪。
三、必须将政府的政策优惠转化为居民住房实惠
政府进行保障性住房建设，实行直接投资和优惠政策，其根本目的是使保障对象取得住房的实惠。而要解决这个问题，核心是住房的价格问题。辽宁省此次棚户区改造在这方面做了许多努力，但仍有较大工作空间。
1．确定“保本微利”原则，实行政府定价或政府指导价。在剔除政府投资和政策性优惠的基础上，保本微利原则是国家已经确定的经济适用住房建设的原则，应扩展到所有的保障性住房建设中。特别是在市场化运作中，选择开发商来进行这方面的建设，更应核算开发成本，确定合理利润（国家要求3％），实行政府定价或政府指导价，真正把政府的优惠政策落实到困难居民身上。而对开发商而言，成本核算是最不情愿的事。因此，政府有关部门对按国家规定的成本项目核算和价格制定必须实行严格监管，并实行阳光操作，向社会公开，以便接受广大群众的监督。
2．开展取消开发商这一中间环节的试点。我国的房地产开发商不搞房屋建设却在经营房屋，他们已经成为我国推动房价暴涨、官商勾结的暴富集团。如果在政府保障性住房建设中将其作为建设主体，一旦监管失灵，他们必然克扣群众，抬高房价，侵蚀政府的优惠政策。而在保障性住房建设中实行市场化运作，并非即指开发商运作。本次棚户区改造将具有商业开发价值的棚户区实行商业性土地转让，对建成新区的经营性设施实行商业开发，这些都是一些很好的启示。既然向困难群体提供公共住房是公共政府的一种责任，那么，就可专门成立一个事业性机构，专门负责从规划设计到建设和安置的“一条龙”工作，这样必将大大降低开发成本，使政府的政策优惠变成居民的住房实惠。
3．按照住房保障的不同类型，确定不同优惠安置办法。大致可分为三类：一类是按困难群体居住区成片区域改造，对于具有唯一旧房的，应当确定采取“拆一还一”，不找结构差价的产权调换安置办法，对于在标准范围内增加面积，实行优惠价。还应针对许多无产籍的旧房，实行区别对待。凡是自建公助、解放前建设的房屋、有地照无房照的房屋，都实事求是予以确认，并给予适当安置补偿。二类是针对中低收入者住房保障办法。这里不涉及成片开发，旧房补偿安置问题。但是必须明确中低收入的标准，并确定相应认定程序和购买程序。在此基础上向他们提供优惠价格的经济适用住房或限价房，这一价格必须与同一地区的商品房有明显的价格差。三类是针对特困群体，一般指享受低保待遇而住房又低于一定标准的，主要通过提供廉租房方式实行保障。既可以向其提供低租金的实物房屋，也可以向其提供定量租金，由其选择廉租住房，前提是政府必须有计划地建成一定量的廉租住房以供选用。
（作者单位：辽宁省信访局、辽宁省政府办公厅）
责任编辑 杜福洲
一、辽宁省棚户区改造的深刻内涵
自去年以来，辽宁省开展的5万平方米以上连片棚户区改造，最终为居住在这些棚户区里面的27．5万户困难居民解决了住房难问题。然而，仅把这项工作看作是为困难群体解决生活困难的措施，那是十分肤浅的。它应该蕴含更为丰富和深刻的内涵。
1．棚户区改造是为百姓搬走住房难“大山”、构建和谐辽宁的需要。改革开放的28年来，我国经济社会发展取得了举世瞩目的成绩。但是由于种种原因，也出现一些不和谐不稳定因素，特别是由于社会事业的发展远远滞后于经济建设的发展，住房难与就医难、就学难已经成为新时期压在群众头上的新的“三座大山”，成为影响社会和谐稳定的重要因素。党中央高瞻远瞩，及时提出了建设社会主义和谐社会的要求，为搬走“三座大山”奠定了思想、理论、政策基础。辽宁省的棚户区改造为解决全国普遍存在的住房难问题提供了重要的政策性启示，也为辽宁在全国率先解决住房难问题创造了可能。住房难，首先难在房价高。辽宁省大连市房价均价为5000元／平方米，沈阳住房均价3500元／平方米，其他城市也在2000元／平方米以上。而且，在中央政府一再出台住房价格调控政策的情况下，房价仍在逐步攀升，今年二季度，大连市房价上涨11．9％。住房难，其次难在百姓的收入低。2005年全省城镇居民人均收入9107元，大大低于东部沿海省份，还低于全国平均水平（10493元）。在职人员的工资水平和退休人员养老金水平更低。若一家三口人购买一户每平米3000元的90平方米的住房，则需要近10年的全部收入。即使遇到开发商成片开发居民的居住地，由于按现行拆迁安置补偿政策，应以市场评估价将旧房卖给开发商，再以市场价从开发商那里买入新房。多数居民由于新房旧房间的巨大价格差，买不起新房，而不得不离开自己居住多年的地方到城市边缘地带居住。这种事实上的不平等引发大量被拆迁人的上访，拆迁争议问题已成为辽宁省信访的重要热点，2005年，辽宁省拆迁问题集体上访达3549批次，92723人次。而本次棚户区改造，辽宁省多数地区采取“拆一还一”，不找结构差价，在人均标准面积范围内，可以增加新房面积，增加部分面积的住房实行优惠价格，每平方米仅600－800元。从而有效解决了住房价格高、居民买不起的矛盾。
2．棚户区改造是转变政府职能、建设公共政府的需要。棚户区改造的实质是政府部分投资并提供优惠政策，使困难居民得以解决住房问题。这就充分说明，向特困群体和中低收入者提供价廉质优的住房，仍然是政府的责任。换句话说，特困群体和中低收入的住房保障仍然是公共产品，需要政府通过公共政策和公共财政来实现。事实上，世界上没有哪个国家的政府可以完全推托掉这方面的职责。就是高度市场化的美国，政府也保留着约占住房资产总量的11．5％的廉租公屋，以解决困难居民最基本的住房消费问题，而香港政府仍向2／3的居民提供公共房屋。更何况我国是社会主义国家，更应为居民提供基本住房保障。但是，据有关部门公布的数据，2005年全国土地出让金收入高达5500亿元，但用于经济适用住房建设的资金只有62亿元，仅占2％。这一问题的出现，其根本原因在于地方政府多数仍是“经济增长型”的，尚未实现向“公共服务型”政府的转变。许多地方政府的领导热衷于ＧＤＰ的增长，亲自抓招商引资、政府投资、土地出让收益、商业性房地产开发，财政收入虽然呈两位数增长，但用于住房、医疗、教育等社会事业的支出却增长缓慢，这是当前社会不和谐、不稳定的重要因素。正是在这种环境下，辽宁省率先以政府大规模投入为特征的棚户区改造，为全国各地解决这一问题发挥了示范效应。辽宁省这次棚户区改造，除了提供优惠政策外，政府的大规模直接投资是无可比拟的，省财政补助各市13．35亿元，各市政府从开发银行政策性贷款54．4亿元，为广大棚户区居民住上价廉质优的新房创造了条件。可以说，这是辽宁省改革开放以来最大的一项公共服务工程。
3．棚户区改造是启动消费需求、带动经济良性发展的需要。辽宁省目前经济的高速发展，同全国一样，主要依赖于固定资产投资需求和对外贸易净出口需求拉动。今年上半年，辽宁省城镇固定资产投资增长39．5％，其中，房地产开发投资增长40．1％，外贸顺差增幅达27％。但是从长远而言，只有消费需求在经济增长中发挥经常性、主导性作用，经济发展才能是稳定的良性的发展。辽宁省消费需求占ＧＤＰ比例偏小，仅为45％左右，低于全国的55％的水平。这种靠投资和出口拉动经济增长的模式对全省经济持续、稳定、快速发展是极为不利的，甚至会出现重复建设、产能过剩、房地产泡沫化和金融风险。辽宁省高档商品房的高空置率就是明证。目前，中央政府加大了对本轮经济过热的调控力度，紧缩“土地闸门”和“信贷闸门”。在这种情况下，引导消费需求的增长对辽宁经济发展更具现实意义。长期以来，辽宁消费需求这个“轮子”转动不快，其中一个重要原因，就是住房难、就医难、上学难“三座大山”的沉重压力，使得普通百姓不敢消费，将有限的收入很大一部分进入储蓄，致使我国的储蓄率高达40％以上，从辽宁消费需求就可见一斑。棚户区改造使困难居民消除了最大一宗消费“大山”。如果将这一做法推而广之，使广大中低收入者都能享受到棚户区改造大致相同的政策，一方面，他们会积极将存款拿出来用于满足自己多年来梦寐以求的住房需求；另一方面，由于解除住房这一大宗消费的压力，他们会把更多的收入用于当期消费，从而大大改善辽宁省消费需求的状态。
二、努力将棚户区改造的做法转化为住房保障的长效机制
为了使辽宁省棚户区改造的深刻内涵发扬光大，让更多的普通百姓在安居上受益，必须将棚户区改造的经验做法进行全面总结，并上升到立法高度，形成住房保障的长效机制。很多人认为，棚户区改造作为一次集中统一行动，投入许多的人力、物力、财力是可行的，而要作为长效机制，巨量的政府投资是难以为继的，这种想法有一定道理。但是，从长效机制而言，在政府财力可承受范围内，政府针对困难群体的住房问题，提供优惠政策，投入一定量的资金，并相应实行组织领导机制、安置补偿机制、筹资机制、计划机制等，把这些实质内容提炼出来，固定下来，成为辽宁省解决住房难问题经常性做法是极为必要而紧迫的。
1．组织领导机制。根据棚户区改造的做法，实行一定规模的住房保障方面的建设，必须建立强有力的组织领导机制，充分体现政府主导、市场化运作的原则。《全省城市集中连片棚户区改造实施方案》中规定，“各市政府是棚户区改造方案制定、审批、资金筹措、工程组织的实施主体、投资主体和责任主体。由各市市长全权负责各自管辖区域的棚户区改造，实施严格的“市长责任制”。按照这一要求，各市党委、政府都成立了相应的领导机构，明确了责任，坚持了政府统一规划设计、统一资金管理、统一拆迁安置、统一配套建设，实现了政府补贴到位、费用减免到位、回迁安置到位、实施监管到位。这一组织领导机制，对于辽宁省今后住房保障性质的住宅建设，包括连片5万平方米以下的棚户区改造、沉陷区改造、经济适用住房建设、限价房的建设以及廉租房的建设都有重要的借鉴意义，应当长期坚持下去。
2．筹资机制。作为政府向困难群体提供公共房屋，政府出面筹资是一个基本前提，也是一个难点。本次棚户区改造形成“6个一点”筹资机制，即政府投一点、政策减一点、个人拿一点、市场挣一点、银行贷一点、企业筹一点，从而有效地解决资金来源。这一筹资机制在今后的安居工程建设中应予固定。但是，6个方面的筹资比例，则应根据各方承受力灵活安排。其中政府投资要达到本次棚户区改造的规模，在目前地方财政事权大于财权的情况下是不现实的。但随着地方政府财政收入的增加，财政支出结构的调整以及公共政府的逐步确立，地方财政这方面的支出肯定应逐步提高，并纳入预算安排。就目前而言，安居工程的基础设施和公共服务设施建设的投资，则主要应由地方财政予以保证。至于银行贷款问题，由于进行安居工程建设符合中央关于融资的政策性倾斜要求，地方政府应加大力度予以争取。
3．计划机制。目前存在的一个突出问题是住房保障性建设规模偏小，而亟待解决住房困难的特困群体和中低收入者众多，这方面的供给明显小于需求。即使本次棚户区改造规模达900万平方米以上，仍不到当期住宅开工建设的20％。这里面既有资金问题，也有计划问题。从计划指导的角度上，应做好如下工作：一是制定总体规划。本次棚户区改造完成后，应马上制定连片5万平方米以下的棚户区改造计划，接下来，要重点制定和实施经济适用住房、限价房、廉租房建设计划。在总体规划中，要把保障对象从棚户区这样的区域对象逐步转变为困难群体对象，使得住房保障的对象更加清晰。对享受低保待遇的特困群体，其住房较为困难的，主要采取廉租房方式解决。对低收入群体，主要采取经济适用住房来解决。对中等收入群体主要通过限价房的方式解决。省政府应抓紧制定各类保障对象的收入标准和认定程序。二是制订好各类住房保障建设计划。各地要依据城市总体规划和土地利用年度计划，编制城市棚户区改造方案、经济适用住房建设计划、限价房建设计划和廉租房建设计划，并要保证住房保障性建设规模逐步扩大，有条件的地区，最好使其占住宅开工建设规模的50％以上。三是制定住房保障性建设的投资计划和信贷指导计划。根据量入为出和逐步扩大的原则，精心编制。
4．优惠政策机制。政府提供优惠政策，这是保障性住房建设的基本条件，也是地方政府能够做到和应该采取的基本措施。本次棚户区改造提供的优惠政策源于国家经济适用住房建设的政策，又高于这一政策。主要分两个方面：一方面，对棚户区改造的建设用地全部实行行政划拨，免收土地出让金，并由国土资源部门优先审批。即使对具有商业开发价值的棚户区区域，收取土地出让金等土地收益，也全部按收支两条线管理的规定全部用于棚户区改造建设。在当前土地出让金约占商品房价格1／3的情况下，这样就大大降低了新建住宅的价格。另一方面，免收城市基础设施配套费等与房屋建设有关的15项行政事业收费，并对棚户区建设有关的经营性收费项目予以减收，充分体现了让利于民的思想。这两种作法，应该作为辽宁省今后住房保障建设的基本点。
5．监管机制。按照本次棚户区改造建设监管的成功经验，应将其作为一种制度规范下来：一是对资金使用实行监管。审计、监察、财政部门都应根据各自职能，跟踪监督管理资金的全程使用，保证专款专用，防止发生腐败。二是对优惠政策的实施坚持阳光操作。对诸如棚户区改造补偿安置标准、低保户的确认、无照房和偏厦补偿的确认、拆迁安置顺序、安置用房情况等全部张榜公布，并录入微机备查。三是对工程建设实行严格监管。严格按要求搞好建设的招投标工作，并由政府主管部门和群众代表对施工质量跟踪监理。
6．安置补偿机制。安置补偿是保障对象最为关心的问题。但到目前为止，国家对保障性住房建设的安置补偿尚没有具体法规政策。现有的国家安置补偿法规仅是针对房地产开发企业进行商业开发的政策。因此，辽宁省将此次棚户区改造安置补偿的成功做法上升为地方法规，是十分必要的。在立法中，除了对困难群体取得新（下转第5页）（上接第39页）房的价格作出明确规定外，还应规定一般情况下要坚持原地回迁原则，防止将困难群体全部安排到城市边缘，产生新的不满情绪。
三、必须将政府的政策优惠转化为居民住房实惠
政府进行保障性住房建设，实行直接投资和优惠政策，其根本目的是使保障对象取得住房的实惠。而要解决这个问题，核心是住房的价格问题。辽宁省此次棚户区改造在这方面做了许多努力，但仍有较大工作空间。
1．确定“保本微利”原则，实行政府定价或政府指导价。在剔除政府投资和政策性优惠的基础上，保本微利原则是国家已经确定的经济适用住房建设的原则，应扩展到所有的保障性住房建设中。特别是在市场化运作中，选择开发商来进行这方面的建设，更应核算开发成本，确定合理利润（国家要求3％），实行政府定价或政府指导价，真正把政府的优惠政策落实到困难居民身上。而对开发商而言，成本核算是最不情愿的事。因此，政府有关部门对按国家规定的成本项目核算和价格制定必须实行严格监管，并实行阳光操作，向社会公开，以便接受广大群众的监督。
2．开展取消开发商这一中间环节的试点。我国的房地产开发商不搞房屋建设却在经营房屋，他们已经成为我国推动房价暴涨、官商勾结的暴富集团。如果在政府保障性住房建设中将其作为建设主体，一旦监管失灵，他们必然克扣群众，抬高房价，侵蚀政府的优惠政策。而在保障性住房建设中实行市场化运作，并非即指开发商运作。本次棚户区改造将具有商业开发价值的棚户区实行商业性土地转让，对建成新区的经营性设施实行商业开发，这些都是一些很好的启示。既然向困难群体提供公共住房是公共政府的一种责任，那么，就可专门成立一个事业性机构，专门负责从规划设计到建设和安置的“一条龙”工作，这样必将大大降低开发成本，使政府的政策优惠变成居民的住房实惠。
3．按照住房保障的不同类型，确定不同优惠安置办法。大致可分为三类：一类是按困难群体居住区成片区域改造，对于具有唯一旧房的，应当确定采取“拆一还一”，不找结构差价的产权调换安置办法，对于在标准范围内增加面积，实行优惠价。还应针对许多无产籍的旧房，实行区别对待。凡是自建公助、解放前建设的房屋、有地照无房照的房屋，都实事求是予以确认，并给予适当安置补偿。二类是针对中低收入者住房保障办法。这里不涉及成片开发，旧房补偿安置问题。但是必须明确中低收入的标准，并确定相应认定程序和购买程序。在此基础上向他们提供优惠价格的经济适用住房或限价房，这一价格必须与同一地区的商品房有明显的价格差。三类是针对特困群体，一般指享受低保待遇而住房又低于一定标准的，主要通过提供廉租房方式实行保障。既可以向其提供低租金的实物房屋，也可以向其提供定量租金，由其选择廉租住房，前提是政府必须有计划地建成一定量的廉租住房以供选用。
（作者单位：辽宁省信访局、辽宁省政府办公厅）
责任编辑 杜福洲