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摘 要：中央银行职能调整后，经理国库作为法定职责在人民银行中的地位日益重要。目前国库在风险防范中还存在诸多问题，如何更好地履行经理国库职能，保障国库资金的安全就显得尤为重要。本文拟从国库风险防范环境、防范流程和防范信息沟通三个方面建立起国库资金风险防范体系，并从动力、工作和传导三种机制方面提出完善防范体系的路径。
关键词：国库；风险防范体系；路径
中图分类号：F830．43
文献标识码：A
文章编号：1003-9031(2006)12-0072-04
课题组组长：曹协和
课题组成员：陈琼列 宁艳茹 陈 颖
国库资金是国家资金，一旦国库资金发生风险，不仅是资金损失的问题，还涉及到支付清算和金融稳定，影响经济金融的不稳定，破坏政府的声誉和形象。国库资金风险是指国库部门在办理业务的过程中，由于各种不确定的因素发生使国库资金被延解、挪用、占压而遭受损失的可能性。而国库资金风险防范体系是指为防范国库资金发生损失而形成的对相关风险进行识别、分析和应对的一系列具体制度、程序和方法的整体。2004年11月29日中国人民银行召开了全国国库风险防范电视电话会议，显示了人民银行对国库工作的重视和加强国库风险防范、杜绝国库案件的决心。当前，建立并健全国库资金风险防范体系，防范国库资金风险，保障国库资金安全，成为各级国库面临的重要课题。
一、当前国库资金风险状况的特征
1．财政国库管理制度改革的推行，国库支付风险日趋集中。随着以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的财政国库管理制度改革的不断深入，国库通过额度控制管理进行单一账户体系间财政资金支付清算，国库支付风险日趋集中。
2．国库直接加入现代化支付系统，资金清算风险成为国库风险的重要环节。国库加入现代化支付系统汇划清算，拥有自己独立的联行行号和清算方式进行资金划转，从一个相对封闭、间接的资金清算体系转换到一个开放的、直接的资金清算体系，国库资金的出口增加、风险点增多，防范国库资金风险的责任加重。
3．国库业务电子化的迅速发展，产生新的国库风险。从国库2．0版核算系统的应用，到目前各地横向联网和纵向数据集中的开发建设，国库会计核算对计算机的依赖性逐渐加深，网络、计算机以及系统安全成为国库风险的重要内容：如计算机病毒、网络非法侵害、应用系统本身设计缺陷、系统的内部控制功能不足，等等。
综上所述，国库具有较大的风险聚集性，而这一问题的提出，要求建立国库资金风险防范体系，从而保护国家的利益，实现“零风险国库”，同时提高国库运行效率。
二、国库资金风险产生的根源
近年来，低效率运行、监守自盗、代而不理以及与财政和税务的合谋等道德风险和机会主义行为在国库时有出现，这些国库资金案件的主要特点是：一是作案手段多样化，有截留资金、做假账、伪造单证、挪用税款、涂改票据、收入不入账等；二是内外勾结作案增加；三是县市支行是国库案件的高发区。深究根源，主要表现在：
1．道德风险是主要源头。主要表现为职业理想淡化，风险防范意识不强；责任感缺失，“不求无功、只求无过”；职业纪律观念淡薄，有章不循、执章不严，违规操作时有发生，给国库资金安全带来严重隐患。
2．国库管理体制和手段仍未健全。一是国库管理体制不够完善。目前国库机构体系庞大，有些基层国库存在错位、缺位、定位不当等现象，人民银行县市支行正在进一步改革当中，在机构变更、业务交接与人员精简过程中蕴藏着较大的风险。二是国库责权定位存在缺失。监管是国库基本职能，但法律、法规赋予国库部门对国库业务相应的监督检查权和相应的处罚权不够明确。三是国库管理手段仍未健全。上下级国库除考核评比外缺少有效管理手段，国库风险防范力度需进一步加强。
3．制度控制缺乏刚性。一是制度的有效性和可操作性不够，如按照国库岗位“四个不能兼”、“四个不得参与”的规定，国库人员至少要配备6-7人，而基层国库人员却无法满足这一要求，使得这一严密的岗位配备制度在基层国库具体实施中难以落实到位，风险防范大打折扣。二是制度存在漏洞，如预算拨款、退库凭证作为财税部门支付库款的主要凭证，未列入重要空白凭证管理，形成潜在的风险。三是制度执行不严。
4．制衡机制失衡。我国就国库资金的收纳、管理、支付任务分别委托税务、人民银行、财政三家承办，表面上看，这种“三位一体”式的安排是一种相互制衡的制度安排，达到了层层约束、环环相扣的目的，但实际则不然。由于三个部门之间长久的合作变得过分信赖，导致有些地方对账流于形式；由于人民银行经理国库是国家委托的，而财政与地方税务部门更多体现地方政府意志，因而有时会产生利益冲突。这样，使非常稳定的“硬三角”由于互相之间的缺位而变成“软三角”，为犯罪分子提供了可乘之机。
5．监督检查机制乏力。一是监督行为有限性，日常检查忙于应付，缺乏环环相扣、相互监督的动态监督机制；二是惩戒机制不够，监督者无法将监督检查的结果和对经理国库人员的奖惩有机地挂钩起来。
针对国库风险防范面对的形势，中国人民银行召开了全国国库风险防范电视电话会议，国库风险问题引起了广泛关注和重视。而且中国人民银行于2005年下发了《国库资金风险管理办法》，同时，经过广泛研究，中国人民银行在2005年重新修订了《国库会计管理规定》、《国库会计核算业务操作规程》、《资金清算业务处理手续》“三个办法”，突出了国库风险防范的要求，从制度上对国库风险防范进行了有针对性的安排和部署。
三、建立健全国库资金风险防范体系的路径
1．建立良好的国库资金风险防范环境。坚持实行委托制国库管理体制，即国家委托人民银行经理国库。人民银行经理国库的优势在于：一是人民银行负责国家支付、清算系统的正常运行，可以方便、高效地实现预算收入缴纳和库款支拨；二是人民银行作为国家银行，不以赢利为目的，没有商业性风险，有利于国家财政资金的安全；三是人民银行是国家机关，实行垂直管理，可不受或少受外部因素的影响，有利于加强对财政资金的监督。从审慎性的角度来看，国家与人民银行达成的法律上具有可执行性的契约可以克服道德风险问题和机会主义行为，可以保证国库资金的安全。但这种委托代理制也存在一些制度缺陷，如基层国库业务量成倍增加与国库人员相对较少的矛盾日益突出，商业银行代理制度造成商业银行一身两任，资金风险隐患较大等。所以要完善人民银行经理国库这种委托代理制，一是要结合近年来国库业务改革和发展的需要修订《国家金库条例及实施细则》，以国库风险防范为核心，赋予国库部门在人民银行中的相对独立地位，并授予国库履行监管职能的建议监督检查权和建议处罚权；二是改善基层国库的工 作条件，健全基层国库队伍，提高基层国库的工作质量；三是进一步研究如何从源头上控制资金风险在商业银行的分散性。
2．建立高效科学的内部控制。高效科学的国库内部控制可以概括为“三道防线、四条原则、五个要素”。(1)“三道防线”是：以岗位双人、双职、双责为基础的相互制衡的防线；相关部门、相关岗位之间的相互监督制约的工作程序的防线；以内部事后监督部门对各岗位各项业务的全面监督和反馈的防线。(2)“四条原则”是：全面性原则，即内控制度必须全面系统、完整覆盖国库内部管理各个方面以及业务流程和操作环节；分级负责原则，即国库主任、国库部门负责人、国库会计主管、国库经办人员要各司其职、各负其责；重点监控原则，即对重要业务环节的风险点作为关键点予以重点监控；成本效益原则，即内部控制的操作以经济性为限制条件，实行内部控制所产生的效率和效果应与为此而投入的成本之比呈合理状态。(3)“五个要素”是：岗位职责明晰、业务制度操作规程完备、授权分责合理、制度执行严格和内部检查考核高效。内部控制的目标是确保国库会计核算业务的全过程得到全面控制和相互制约，控制程序和措施渗透到各个岗位和环节，岗位设置和职责分工适当交叉并互相牵制，并突出四个控制点：关键人、关键岗位、关键事项、关键工作环节，做到有章必循、违章必究、令行禁止。
3．建立合理的国库资金风险防范流程。国库资金风险防范的流程是根据风险事件的进程对国库资金风险采取识别、排查、评估、控制等措施，保障资金安全的过程与行为(见图1)。
(1)风险识别。要想防范风险，首先要进行风险识别，识别风险就是主动地寻找各种潜在风险源。国库资金风险识别是整个防范体系工作的基础，必须考察国库会计核算的所有环节，全面掌握国库会计核算中可能存在的各种风险，如管理风险、操作风险、技术风险等。
(2)风险评估。从定量和定性两方面评估国库资金风险状况。主要是通过建立国库资金风险监测指标体系，对风险形成的各个因素逐项进行分析评估，计算出综合加权风险值，评定风险等级，并以此来制定风险防范措施。
(3)建立国库资金风险监测指标体系。首先是确定选取监测指标的原则，确定监测指标的原则应是预警和防范性原则；充分性原则；灵敏性原则。其次是在上述原则的基础上，结合国库会计核算业务的特点，编制出国库资金风险监测指标表，见表1。
(4)确定评价值指标的方法。可以从两个方面来衡量监测指标，一是重要性，即风险水平，按10分计算，10分代表风险水平最高，依次类推。二是风险级别，即根据重要性和可能性水平确定指标的风险状态，分为四种：I类权数为100％，表示这类风险会导致重大损失，资金损失非常大，Ⅱ类权数为80％，表示这类风险会导致一定的损失，并带来较大影响，Ⅲ类权数为50％，表示这类风险损失较小，但有安全隐患，Ⅳ类权数为20％，表示这类风险一般无碍大局。根据此方法，判定国库资金风险水平。根据风险监测指标体系的重要性水平和风险级别，确定整个部门的风险值，计算公式为：风险值=∑(重要性水平一指标值)×权数。然后对国库资金风险进行综合评价。根据风险度的计算结果作出国库资金风险等级的综合判断，并发出风险警报。
4．强化国库资金风险控制系统。(1)建立风险控制系统。把国库资金风险监测指标体系导入程序化管理，运用系统参数采样功能，对监测指标进行分析比较，划分风险等级，自动计算国库资金风险度；预警结果通过计算机系统发出风险警报，促使其及时解决出现的问题，防止国库资金风险的产生；保存每个国库部门的风险资料信息，达到动态查询、浏览、掌握、分析和对比，实现对国库资金风险控制电子化、程序化的目标。
(2)就监测的明细指标来看，根据选定指标的重要性等级实施“高风险实施强有力控制，低风险实施低成本控制”，明确每一个监测的明细指标所采取的控制措施，形成文件化的“风险控制措施一览表”，明确防范风险的标准、依据、方法，实现科学化、规范化、制度化的风险控制机制。
(3)就风险度状态表来看，依据计算的风险度的大小，确立合理的风险控制措施。对于一级风险，应进行常规监控，指出其存在的薄弱环节，采取预防措施及时规范会计核算行为；二级风险要加强对其非现场分析与现场检查，督促其加强风险管理，并进行局部的调整；三级风险应立即对整个会计核算工作进行风险评价，通过书面或谈话的方式，着重对风险隐患限期进行整改，降低风险以消除风险隐患；四级风险应立即执行风险预警和预案，进行危机管理，同时上报上级部门，并立即采取措施，协同消除灾难事件的发生。在日常工作中，应关注监测指标的变化情况，若风险值出现大的波动，风险资金大幅增加，应立即启动应急预案，采取紧急措施，消除风险隐患，确保国库资金的安全性与完整性。
(4)建立充分的国库资金风险防范信息沟通方式。信息沟通是国库资金风险防范体系运转的必要条件，应确保有关业务运行和管理活动中的各类信息可靠、及时、可获得，同时保证信息的沟通渠道顺畅。一方面，对风险评估后的结果要实行公开透明制度，及时通报风险状况，使各级领导和各岗位人员能及时了解风险管理情况，确保相关信息及时准确传递；另一方面，各岗位人员有责任将存在的风险问题、风险控制的意见和建议等动态信息反馈给国库主管人员和上级部门。
5．从风险管理上改进工作机制。国库资金风险防范流程的着力点可以放在风险管理上，即把单纯的合规性防范向以风险性防范为主的方向转变：研究和确立风险防范战略；按照风险管理战略的要求改革国库组织架构，向“流程国库”转变；建立先进的信息管理系统，为风险管理提供基础支持；按照识别、评估、控制风险的管理流程健全风险管理制度、程序和操作规程。
(1)构筑“人防”体系。一要做到人员管理和风险管控相结合，树立以人为本的思想，防止内盗案件是防范国库资金风险根本所在。二要做到目标管理和过程管控相结合。做到“制度、操作、执行”三严密，只有每项业务过程、各个操作环节都达到程序化、标准化、责任化，才能使高风险环节得到强有力的控制。
(2)建设“机控”工程。主要是做到业务过程全自动化，尽可能减少业务处理人工干预度，是降低差错率和规避风险的重要方法。加强财税库横向联网建设和纵向数据集中建设，实现财税库行及上下级国库的信息共享，减少凭证传递和数据重复录入的失误，消除财税库行之间的信息间隙，提高国库数据信息的及时性、安全性和使用效率。将各类风险的防范措施和业务操作制度转化为计算机系统内在的具体要求，利用提高计算机的软件水平来强制国库人员规范业务操作。
(3)重视“操作风险”。操作风险存在于国库业务的全过程，是防范国库资金风险的重要环节。一是严格操作程序，建立不允许任何人独立完成一个业务活动全过程的监控防线；二是严抓操作环节，对拨款、退库、资金清算、国债兑付等一级的高风险环节进行重点监控。
(4)树立“大监督”体系概念和群防思想，并形成制度。一是探索国库内部检查监督模式和内容，强化国库会计业务实地检查，建立层层负责的连环监督机制。二是强化内审监督机制，发挥内审的再监督防线，加强部门之间的制约职能。三是加强国库、财政、税务等部门之间的互相制衡：严格落实对账制度；组织财税库行对易发案件风险点进行定期、不定期的联合检查，防止财税库行之间出现国库资金安全的死角；发现三方中任何一方在国库资金方面出现问题，可实行连带责任制，追究其他两方的责任。四是建立严格的问责免责机制。对形成国库资金风险的有关岗位、人员制定相应的处理与责任追究制，一旦发现问题，能够及时寻找相应的责任者，并通过完善有效的奖惩机制，促进国库人员提高警觉，进而起到防范风险的作用。
注：本文中所涉及到的图表、注解、公式等内容请以PDF格式阅读原文。
关键词：国库；风险防范体系；路径
中图分类号：F830．43
文献标识码：A
文章编号：1003-9031(2006)12-0072-04
课题组组长：曹协和
课题组成员：陈琼列 宁艳茹 陈 颖
国库资金是国家资金，一旦国库资金发生风险，不仅是资金损失的问题，还涉及到支付清算和金融稳定，影响经济金融的不稳定，破坏政府的声誉和形象。国库资金风险是指国库部门在办理业务的过程中，由于各种不确定的因素发生使国库资金被延解、挪用、占压而遭受损失的可能性。而国库资金风险防范体系是指为防范国库资金发生损失而形成的对相关风险进行识别、分析和应对的一系列具体制度、程序和方法的整体。2004年11月29日中国人民银行召开了全国国库风险防范电视电话会议，显示了人民银行对国库工作的重视和加强国库风险防范、杜绝国库案件的决心。当前，建立并健全国库资金风险防范体系，防范国库资金风险，保障国库资金安全，成为各级国库面临的重要课题。
一、当前国库资金风险状况的特征
1．财政国库管理制度改革的推行，国库支付风险日趋集中。随着以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的财政国库管理制度改革的不断深入，国库通过额度控制管理进行单一账户体系间财政资金支付清算，国库支付风险日趋集中。
2．国库直接加入现代化支付系统，资金清算风险成为国库风险的重要环节。国库加入现代化支付系统汇划清算，拥有自己独立的联行行号和清算方式进行资金划转，从一个相对封闭、间接的资金清算体系转换到一个开放的、直接的资金清算体系，国库资金的出口增加、风险点增多，防范国库资金风险的责任加重。
3．国库业务电子化的迅速发展，产生新的国库风险。从国库2．0版核算系统的应用，到目前各地横向联网和纵向数据集中的开发建设，国库会计核算对计算机的依赖性逐渐加深，网络、计算机以及系统安全成为国库风险的重要内容：如计算机病毒、网络非法侵害、应用系统本身设计缺陷、系统的内部控制功能不足，等等。
综上所述，国库具有较大的风险聚集性，而这一问题的提出，要求建立国库资金风险防范体系，从而保护国家的利益，实现“零风险国库”，同时提高国库运行效率。
二、国库资金风险产生的根源
近年来，低效率运行、监守自盗、代而不理以及与财政和税务的合谋等道德风险和机会主义行为在国库时有出现，这些国库资金案件的主要特点是：一是作案手段多样化，有截留资金、做假账、伪造单证、挪用税款、涂改票据、收入不入账等；二是内外勾结作案增加；三是县市支行是国库案件的高发区。深究根源，主要表现在：
1．道德风险是主要源头。主要表现为职业理想淡化，风险防范意识不强；责任感缺失，“不求无功、只求无过”；职业纪律观念淡薄，有章不循、执章不严，违规操作时有发生，给国库资金安全带来严重隐患。
2．国库管理体制和手段仍未健全。一是国库管理体制不够完善。目前国库机构体系庞大，有些基层国库存在错位、缺位、定位不当等现象，人民银行县市支行正在进一步改革当中，在机构变更、业务交接与人员精简过程中蕴藏着较大的风险。二是国库责权定位存在缺失。监管是国库基本职能，但法律、法规赋予国库部门对国库业务相应的监督检查权和相应的处罚权不够明确。三是国库管理手段仍未健全。上下级国库除考核评比外缺少有效管理手段，国库风险防范力度需进一步加强。
3．制度控制缺乏刚性。一是制度的有效性和可操作性不够，如按照国库岗位“四个不能兼”、“四个不得参与”的规定，国库人员至少要配备6-7人，而基层国库人员却无法满足这一要求，使得这一严密的岗位配备制度在基层国库具体实施中难以落实到位，风险防范大打折扣。二是制度存在漏洞，如预算拨款、退库凭证作为财税部门支付库款的主要凭证，未列入重要空白凭证管理，形成潜在的风险。三是制度执行不严。
4．制衡机制失衡。我国就国库资金的收纳、管理、支付任务分别委托税务、人民银行、财政三家承办，表面上看，这种“三位一体”式的安排是一种相互制衡的制度安排，达到了层层约束、环环相扣的目的，但实际则不然。由于三个部门之间长久的合作变得过分信赖，导致有些地方对账流于形式；由于人民银行经理国库是国家委托的，而财政与地方税务部门更多体现地方政府意志，因而有时会产生利益冲突。这样，使非常稳定的“硬三角”由于互相之间的缺位而变成“软三角”，为犯罪分子提供了可乘之机。
5．监督检查机制乏力。一是监督行为有限性，日常检查忙于应付，缺乏环环相扣、相互监督的动态监督机制；二是惩戒机制不够，监督者无法将监督检查的结果和对经理国库人员的奖惩有机地挂钩起来。
针对国库风险防范面对的形势，中国人民银行召开了全国国库风险防范电视电话会议，国库风险问题引起了广泛关注和重视。而且中国人民银行于2005年下发了《国库资金风险管理办法》，同时，经过广泛研究，中国人民银行在2005年重新修订了《国库会计管理规定》、《国库会计核算业务操作规程》、《资金清算业务处理手续》“三个办法”，突出了国库风险防范的要求，从制度上对国库风险防范进行了有针对性的安排和部署。
三、建立健全国库资金风险防范体系的路径
1．建立良好的国库资金风险防范环境。坚持实行委托制国库管理体制，即国家委托人民银行经理国库。人民银行经理国库的优势在于：一是人民银行负责国家支付、清算系统的正常运行，可以方便、高效地实现预算收入缴纳和库款支拨；二是人民银行作为国家银行，不以赢利为目的，没有商业性风险，有利于国家财政资金的安全；三是人民银行是国家机关，实行垂直管理，可不受或少受外部因素的影响，有利于加强对财政资金的监督。从审慎性的角度来看，国家与人民银行达成的法律上具有可执行性的契约可以克服道德风险问题和机会主义行为，可以保证国库资金的安全。但这种委托代理制也存在一些制度缺陷，如基层国库业务量成倍增加与国库人员相对较少的矛盾日益突出，商业银行代理制度造成商业银行一身两任，资金风险隐患较大等。所以要完善人民银行经理国库这种委托代理制，一是要结合近年来国库业务改革和发展的需要修订《国家金库条例及实施细则》，以国库风险防范为核心，赋予国库部门在人民银行中的相对独立地位，并授予国库履行监管职能的建议监督检查权和建议处罚权；二是改善基层国库的工 作条件，健全基层国库队伍，提高基层国库的工作质量；三是进一步研究如何从源头上控制资金风险在商业银行的分散性。
2．建立高效科学的内部控制。高效科学的国库内部控制可以概括为“三道防线、四条原则、五个要素”。(1)“三道防线”是：以岗位双人、双职、双责为基础的相互制衡的防线；相关部门、相关岗位之间的相互监督制约的工作程序的防线；以内部事后监督部门对各岗位各项业务的全面监督和反馈的防线。(2)“四条原则”是：全面性原则，即内控制度必须全面系统、完整覆盖国库内部管理各个方面以及业务流程和操作环节；分级负责原则，即国库主任、国库部门负责人、国库会计主管、国库经办人员要各司其职、各负其责；重点监控原则，即对重要业务环节的风险点作为关键点予以重点监控；成本效益原则，即内部控制的操作以经济性为限制条件，实行内部控制所产生的效率和效果应与为此而投入的成本之比呈合理状态。(3)“五个要素”是：岗位职责明晰、业务制度操作规程完备、授权分责合理、制度执行严格和内部检查考核高效。内部控制的目标是确保国库会计核算业务的全过程得到全面控制和相互制约，控制程序和措施渗透到各个岗位和环节，岗位设置和职责分工适当交叉并互相牵制，并突出四个控制点：关键人、关键岗位、关键事项、关键工作环节，做到有章必循、违章必究、令行禁止。
3．建立合理的国库资金风险防范流程。国库资金风险防范的流程是根据风险事件的进程对国库资金风险采取识别、排查、评估、控制等措施，保障资金安全的过程与行为(见图1)。
(1)风险识别。要想防范风险，首先要进行风险识别，识别风险就是主动地寻找各种潜在风险源。国库资金风险识别是整个防范体系工作的基础，必须考察国库会计核算的所有环节，全面掌握国库会计核算中可能存在的各种风险，如管理风险、操作风险、技术风险等。
(2)风险评估。从定量和定性两方面评估国库资金风险状况。主要是通过建立国库资金风险监测指标体系，对风险形成的各个因素逐项进行分析评估，计算出综合加权风险值，评定风险等级，并以此来制定风险防范措施。
(3)建立国库资金风险监测指标体系。首先是确定选取监测指标的原则，确定监测指标的原则应是预警和防范性原则；充分性原则；灵敏性原则。其次是在上述原则的基础上，结合国库会计核算业务的特点，编制出国库资金风险监测指标表，见表1。
(4)确定评价值指标的方法。可以从两个方面来衡量监测指标，一是重要性，即风险水平，按10分计算，10分代表风险水平最高，依次类推。二是风险级别，即根据重要性和可能性水平确定指标的风险状态，分为四种：I类权数为100％，表示这类风险会导致重大损失，资金损失非常大，Ⅱ类权数为80％，表示这类风险会导致一定的损失，并带来较大影响，Ⅲ类权数为50％，表示这类风险损失较小，但有安全隐患，Ⅳ类权数为20％，表示这类风险一般无碍大局。根据此方法，判定国库资金风险水平。根据风险监测指标体系的重要性水平和风险级别，确定整个部门的风险值，计算公式为：风险值=∑(重要性水平一指标值)×权数。然后对国库资金风险进行综合评价。根据风险度的计算结果作出国库资金风险等级的综合判断，并发出风险警报。
4．强化国库资金风险控制系统。(1)建立风险控制系统。把国库资金风险监测指标体系导入程序化管理，运用系统参数采样功能，对监测指标进行分析比较，划分风险等级，自动计算国库资金风险度；预警结果通过计算机系统发出风险警报，促使其及时解决出现的问题，防止国库资金风险的产生；保存每个国库部门的风险资料信息，达到动态查询、浏览、掌握、分析和对比，实现对国库资金风险控制电子化、程序化的目标。
(2)就监测的明细指标来看，根据选定指标的重要性等级实施“高风险实施强有力控制，低风险实施低成本控制”，明确每一个监测的明细指标所采取的控制措施，形成文件化的“风险控制措施一览表”，明确防范风险的标准、依据、方法，实现科学化、规范化、制度化的风险控制机制。
(3)就风险度状态表来看，依据计算的风险度的大小，确立合理的风险控制措施。对于一级风险，应进行常规监控，指出其存在的薄弱环节，采取预防措施及时规范会计核算行为；二级风险要加强对其非现场分析与现场检查，督促其加强风险管理，并进行局部的调整；三级风险应立即对整个会计核算工作进行风险评价，通过书面或谈话的方式，着重对风险隐患限期进行整改，降低风险以消除风险隐患；四级风险应立即执行风险预警和预案，进行危机管理，同时上报上级部门，并立即采取措施，协同消除灾难事件的发生。在日常工作中，应关注监测指标的变化情况，若风险值出现大的波动，风险资金大幅增加，应立即启动应急预案，采取紧急措施，消除风险隐患，确保国库资金的安全性与完整性。
(4)建立充分的国库资金风险防范信息沟通方式。信息沟通是国库资金风险防范体系运转的必要条件，应确保有关业务运行和管理活动中的各类信息可靠、及时、可获得，同时保证信息的沟通渠道顺畅。一方面，对风险评估后的结果要实行公开透明制度，及时通报风险状况，使各级领导和各岗位人员能及时了解风险管理情况，确保相关信息及时准确传递；另一方面，各岗位人员有责任将存在的风险问题、风险控制的意见和建议等动态信息反馈给国库主管人员和上级部门。
5．从风险管理上改进工作机制。国库资金风险防范流程的着力点可以放在风险管理上，即把单纯的合规性防范向以风险性防范为主的方向转变：研究和确立风险防范战略；按照风险管理战略的要求改革国库组织架构，向“流程国库”转变；建立先进的信息管理系统，为风险管理提供基础支持；按照识别、评估、控制风险的管理流程健全风险管理制度、程序和操作规程。
(1)构筑“人防”体系。一要做到人员管理和风险管控相结合，树立以人为本的思想，防止内盗案件是防范国库资金风险根本所在。二要做到目标管理和过程管控相结合。做到“制度、操作、执行”三严密，只有每项业务过程、各个操作环节都达到程序化、标准化、责任化，才能使高风险环节得到强有力的控制。
(2)建设“机控”工程。主要是做到业务过程全自动化，尽可能减少业务处理人工干预度，是降低差错率和规避风险的重要方法。加强财税库横向联网建设和纵向数据集中建设，实现财税库行及上下级国库的信息共享，减少凭证传递和数据重复录入的失误，消除财税库行之间的信息间隙，提高国库数据信息的及时性、安全性和使用效率。将各类风险的防范措施和业务操作制度转化为计算机系统内在的具体要求，利用提高计算机的软件水平来强制国库人员规范业务操作。
(3)重视“操作风险”。操作风险存在于国库业务的全过程，是防范国库资金风险的重要环节。一是严格操作程序，建立不允许任何人独立完成一个业务活动全过程的监控防线；二是严抓操作环节，对拨款、退库、资金清算、国债兑付等一级的高风险环节进行重点监控。
(4)树立“大监督”体系概念和群防思想，并形成制度。一是探索国库内部检查监督模式和内容，强化国库会计业务实地检查，建立层层负责的连环监督机制。二是强化内审监督机制，发挥内审的再监督防线，加强部门之间的制约职能。三是加强国库、财政、税务等部门之间的互相制衡：严格落实对账制度；组织财税库行对易发案件风险点进行定期、不定期的联合检查，防止财税库行之间出现国库资金安全的死角；发现三方中任何一方在国库资金方面出现问题，可实行连带责任制，追究其他两方的责任。四是建立严格的问责免责机制。对形成国库资金风险的有关岗位、人员制定相应的处理与责任追究制，一旦发现问题，能够及时寻找相应的责任者，并通过完善有效的奖惩机制，促进国库人员提高警觉，进而起到防范风险的作用。
注：本文中所涉及到的图表、注解、公式等内容请以PDF格式阅读原文。