农业税免除后，乡镇财政收入锐减，乡镇庞大的机构和财政供养人员依然存在，但乡镇政府原有的职能已发生了新的变化。如果乡镇机构工作机制不改革、不创新，即使免除农业税，恐怕也难以避免一些地方通过其他途径间接向农民收钱问题的发生。因此，通过县乡联动，在工作机制上从合理设计乡镇政府职能、严格控制人员编制、加大乡镇合并力度、妥善安排分流人员等方面理顺、搞活，并努力探索和创新乡镇工作机制，应该是免征农业税后农村税费改革工作的后续环节和巩固改革成果的重要保障。
　　
　　■合理设计乡镇政府职能
　　
　　免征农业税之后，乡镇政府的职能已随新形势要求发生了转变。为此，乡镇政府的党政机构和事业岗位都要重新设置。因考虑到人员分流和改革成本问题，所以此次改革要着力解决乡镇机构臃肿和行政效率问题。当前，应以减轻农民负担、减少财政支出、提高党的执政能力、提高政府工作效率、发展农村生产力、发展农村社会事业的“两减”、“两提高”、“两发展”为目标，积极推进乡镇综合配套改革。要按照切实转变职能，努力建设服务型政府和法治型政府的要求，对乡镇内设机构实行综合设置，从根本上促进乡镇政府职能由“官本位”向“民本位”的转化，使乡镇政府真正转变为优质公共产品的提供者、良好经济社会环境的创造者、广大农民群众的权益维护者。
　　乡镇机构改革的重点是：一方面要推进乡镇党政机关改革，严格控制乡镇领导职数，从紧从简设置乡镇工作机构，从严核定和控制乡镇机构编制和财政供养人员数量；另一方面要推进乡镇直属事业单位改革，努力探索兴办农村公益事业的新机制新途径。一是转变乡镇职能。要按照“经济调节、市场监管、公共服务、社会管理”的要求，合理界定乡镇政府在市场经济活动中的职能范围，充分发挥乡镇政府在市场培育职能、基础设施建设职能、科技服务职能、引导发展生产职能、公共事业管理职能等方面的重要作用，推进乡镇政府由行政管理型政府向综合服务型政府的转变，从压力型政府向自主型政府转变。二是努力推进党政机关改革。要围绕服务与管理两大职能稳步推进乡镇机构的改革，科学设置乡镇机构，整合现有干部资源，严格控制领导职数。政府部门设置宜粗不宜细，不能搞上下对口，不搞一事一职。其机构设置和人员配置应根据当地经济发展水平、人口和面积等实际情况分类界定。三是推进乡镇事业单位改革。这是乡镇综合配套改革的重点，也是改革的难点。乡镇事业单位应从行政依附向社会自主转变，改变事业单位行政化的倾向。对事业单位的改革不能搞一刀切，不能规定统一的时间进度，也不能要求达到一定的比例。要在合理区分公益性和经营性职能的基础上分类管理，有机整合事业站所。强化公益性事业单位的公共服务功能，保证其财政供养经费。对于经营性事业单位，要强化其自我发展能力，促其逐步走向市场。对事业单位人员可实行合同聘用制。
　　
　　■严格控制人员编制
　　
　　由于历史的原因，传统的社会管理模式造成了政府与社会之间关系的严重失调发展。据统计，目前地方县以上各级党政机关超编60万人，地方乡镇机关超编200多万人，各级政府成倍超设机构，因此乡镇机构改革要根据乡镇人口规模、经济总量、人均财力等经济指标，重新确定乡镇行政和事业编制的规模。包括自收自支事业编制在内，以不超过50人为宜。事实上，由于历史传承的原因，各乡镇普遍存在人员严重超编的现象，这么多的工作人员人浮于事，人多生乱，并且单就人员工资来讲，无论在编还是不在编，政府都要支付工资，上面的转移支付大量用于此处，为百姓兴办公益事业就显得无能为力了。乡镇政府这种“养人”而不为群众“办事”，有违其存在的必要性。所以，乡镇机构改革必须根据实际工作的需要，根据职能设置岗位，根据岗位工作核定需求编制，然后，定编定岗，公开竞争，优者上，平者让，庸者下，择优录用，动态管理。
　　
　　■加大乡镇合并力度
　　
　　农村税费改革前，各地政府对乡镇的设立标准及其管理职能并未制定出科学的规则。不管乡镇政府规模的大小，都曾为一方百姓办过不少事情，提供过不少服务，但随着农村税费改革的进展，乡镇究竟能为百姓办多少事，到底该在多大范围内为辖区内群众提供什么质量的服务，已经成为新形势下的必答题。农村有句俗话，叫麻雀虽小，五脏俱全。不管一个乡镇管理范围有多小，辖区人口有多少，作为一级建制单位，乡镇对应上级的机构却不能少。机构不能少，人员就不能少，一个乡镇工作人员再少也会有几十号人在支撑着日常的工作。而在人际关系学非常时髦的农村官场，乡镇领导一句话就可以进去好多临时工。乡镇工作人员增多后，为安排这些人员所设置的临时性机构也多了起来，经济办、综治办、打假办、交管办等这些机构的人员多为村干部子弟所设，好进不好出，他们并不依靠每月百十元的工资，他们所要的是在乡镇政府当干部的名声。且不说这些人员文化素质和工作能力有多大，单就他们的工资支付来讲，即使工资再低，人多了就是一笔不小的数目。乡镇政府一旦顾及不上他们，这些人就会采取非法手段去勒索百姓，成为群众见了怕、走了骂的害人虫。为此，乡镇政府对这些不在编制的临时招募人员必须无条件消除。在进入无税农业时代后，农民群众已不需要那么多的乡官去管理他们的生产和生活，乡镇应大规模地合并，而且合并得越少越好。从另一个角度讲，农民群众不需要也养不起这么多的干部。所以说，乡镇必须合并，人员必须大幅度精减，合乡并镇、裁减人员已不是愿不愿搞的问题，而是必须搞、马上搞。
　　
　　■妥善安排分流人员
　　
　　在全国到处都在构建和谐社会的新形势下，乡镇机构改革仍要坚持以人为本的思想原则，既要通过改革实现精兵减政、裁减冗员的目标，又要充分尊重每个人的工作权和生存权。不能简单地处置那些超职数、超编制配备的干部职工，更不能简单把他们推向社会。目前，乡镇机构改革人员分流关键难在社会保障制度不够完善上。这个问题不解决，机构改革就很难顺利推进，而且随着时间推移，解决的难度和成本还会越来越大。因此，必须尽快建立、健全干部职工社会保障制度，出台相应完善的配套政策，以便对分流人员进行妥善安置，维持社会大局稳定。在目前情况下，对乡镇机构改革过程中分流下岗人员的安置，应把握好两个方向：一是对那些工作能力强、文化素质高、有一定致富本领的人员，乡镇政府应扶持其承包林场、洼地、水塘，发展养殖、种植项目；二是对那些适应市场经济能力差，不能独立致富只会按部就班干活的下岗人员，乡镇政府应努力推介他们进地方民营、私营企业工作。对于实在无法安置的，乡镇政府还应将其纳入乡村公路养护队和农村环境保洁公司之类的专业服务机构，靠力气维持生存。乡镇政府每年将该项开支列入乡村财政预算，从上级转移支付中列支。这样，既妥善安置了分流人员，变“养人”为“养事”，又美化、净化了农村人居环境。农村环境绿化保洁是我国农村社会文明进步需要努力的一个方向。（作者单位： 郑州大学公共管理学院）