论文部分内容阅读
对孤残儿童的救助、保护是儿童福利体系的重要组成部分，也是基本公共服务均等化的重点保障内容之一。
一、上海孤残儿童集中供养养护制度的发展及现状
从上海集中供养孤残儿童养护制度发展历程看，已从单一的市级福利机构集中供养，逐渐拓展为政府供养、国内外收养、家庭寄养、机构寄养等多种方式结合的福利体系，并正在向具有普惠型的社会福利安排发展。
养护对象。18岁以下的人员主要由上海市儿童福利院（儿福院）收住和管理，18岁以上的人员主要由上海市第二社会福利院（二福院）收住和管理。
养护模式。总体上仍是“以机构集中养护为主，家庭寄养和社会收养为辅”。0-18岁人员主要由市儿福院集中监护养育，直至他们成年;对无法回归社会的人员主要由上海市第二社会福利院终身供养。
养护设施。目前上海市级层面基本形成了较为完善的集中供养孤儿、弃儿（含疑似）以及成年失智失能的人员的福利机构体系，组成孤残人员养护的完整链条。具体机构包括上海市儿童临时看护中心、上海市儿童福利院和上海市第二社会福利院。
二、上海孤残儿童集中养护体系的优势与不足
目前上海市已经形成较为成熟的市、区量及分工体系：市域内弃婴、弃儿养护责任由市级福利机构承担，具有户籍的社会散居孤儿养护责任由户籍所在地的区县政府负责。其优点具体表现在：市级层面机构集中供养孤残人员具有养护能力更加专业、养护条件和质量较为优越、养护体系较为完善、供养程序较为清晰。各区县养护对象主要是社会散居孤儿，更加贴近社区、贴近家庭，更有利于深入关注这类儿童的切身利益。
但与此同时，这一体系也面临着一系列的问题和挑战：一是短期床位紧缺的矛盾凸显。据不完全统计，目前上海全市需集中养护的孤残儿童（孤残人员）总量超过2000人，但市级福利机构的总床位只有1320张。若考虑不同年龄人员需分开养护等实际因素，床位缺口还会更大。二是护理人员依然不足。目前上述三家福利机构一线的护理员有310名左右，护理员和孤残人员的比例在1：8左右，与发达国家1：3的比例相比仍然较低。
三、孤残儿童集中供养养护体系发展趋势
（一）养护政策发展趋势
一是由补缺型向普惠型发展的趋势，二是按不同儿童群体进行分类保障的趋势，三是孤儿和困境儿童保障模式多元化的趋势，四是保障的内容和力度不断拓展和加强的趋势。
（二）孤残儿童群体发展趋势
一是新增量总体趋于减少。二是新增人员残疾情况更趋严重。三是长期养护的需求进一步加强。
（三）养护模式发展趋势
一是机构养育向多功能转型发展。二是家庭寄养向规范化、科学化发展。三是集各类养育模式优点的新融合养育模式不断发展。
四、国内外政府供养孤残人员经验借鉴
（一）英国
英国接受养护的对象不仅是孤儿，大多数是来自变故的家庭，还有一些是受虐待的儿童和反社会行为的儿童。养护模式主要为家庭寄养和机构集中寄养，约有70%的儿童是家庭寄养。
此外，英国的儿童养护体系的一大特点是政府主导，由英国政府制定法律、法规，资金绝大多数来自国库。还有一些小规模的志愿者组织机构，地方政府以向其购买服务的方式发挥政府职责。
（二）日本
日本对孤残儿童社会养护模式可以分为机构养护和家庭寄养两种类型，主要有三种形式：乳儿院、儿童福利院和家庭寄养。乳儿院主要是收养2岁以内的孤儿、弃婴;儿童福利院主要收养除乳儿以外的孤儿或受到虐待的儿童;而近年儿童养护总体上开始由福利院养育转为家庭养育。
与欧美福利模式相比，日本始终推行多元化供给主体的模式，对儿童的社会福利由国家和地方政府（地方公共团体）、同时也包括企业、民间社会团体等共同来完成。
（三）北京
目前北京共有16所儿童福利机构，养育床位近1800张。其中，市属机构3所（市儿福院、市二福院和SOS儿童村），区属机构13所。除东城、西城和海淀3个区外，每个区建有一所儿童福利院或儿童福利部。
在职能定位和分工上，市儿童福利院负责集中养育来自东城、西城和海淀区域内捡拾的0-6岁的学龄前孤儿弃婴和不具有接受教育能力的14周岁以下孤儿;市第二儿童福利院接受市儿福院转院过来的，具有接受教育能力和条件的学龄期孤儿;北京SOS儿童村采用家庭式抚养模式养育部分孤儿和来自低保困难家庭儿童;其他13个区属儿童福利院（儿童部）负责承担本行政区域内捡拾的孤儿弃婴养育职责。
到2020年，北京市儿童养育床位总数将达到5255张，形成以市属机构为引领、区机构为支点的儿童福利设施服务网络。市级机构服务对象逐步扩展至重残、精神障碍的困境儿童。
五、上海孤残儿童福利养护发展对策建议
（一）加大儿童福利机构建设力度
床位建设仍是重中之重。国务院《关于加强孤儿保障工作的意见》（国办发〔2010〕54号，以下简称“54号文”）明确安置孤儿的四种渠道为亲属抚养、机构养育、家庭寄养和依法收養。相对于机构养育，其他三种模式均拥有家庭氛围和家庭关爱，因此通常被认为是安置孤儿的优选模式。但事实并不尽如人意。据民政部统计，我国社会收养儿童数近年来不仅没有增长，反呈不断下降态势。
同时，随着2014年《家庭寄养管理办法》对寄养条件要求的提高，导致满足要求的寄养家庭更加难以寻找。此外，由于多数被遗弃的孤残儿童具有各种各样的身体或智力缺陷，可以实现家庭寄养或者社会收养的比例更低。在其他养育模式缺位的情况下，通过增加儿童福利机构的床位建设来确保政府的兜底作用就显得更加重要。 从本市孤残儿童养育现状和未来发展趋势看，由于孤残儿童的特点，多数需要终身养护，而随着养护条件和养护水平的不断提高，成年孤残人员的寿命也在不断延长，养护数量将不断增加，现有的机构床位不能满足未来的养护需求。加大儿童福利机构建设力度具有重要的现实意义。
（二）明确市区两级政府职责分工
鉴于孤残儿童养护专业性强、投入大、养护队伍要求高的特点，从实际情况看，当前上海市级机构集中养护的方式具有不可替代的优点，如果赋予区县政府同样的职责，必然出现的问题就是由于区县政府缺乏相关经验和技术，且這种经验的积累无法通过简单的人员引进和硬件建设快速形成，势必造成对孤残儿童养护工作和养护质量的下降，对孤残儿童的成长是不利的。
为切实保障孤残儿童的利益，建议本市孤残儿童的供养仍由市级福利机构供养为宜，有利于进一步发挥市级机构的优势，减少波动。区级层面仍主要养护社会散居孤儿，以充分发挥其更加贴近社区、贴近家庭的特点和优势。
（三）重视孤残儿童的多元化需求
随着经济社会的不断发展，儿童福利设施的建设标准和功能需求也不断提高。从传统的“养、治、教”照护内容，转而更加关注孤残儿童的功能康复、社会认知、情感满足、心理健康等多方面需求。“54号文”进一步明确孤儿福利保障体系应包括基本生活保障、医疗康复保障、教育保障、成年后就业、住房保障和服务等各方面的内容。在福利机构建设中，应大力完善医疗康复、特殊教育、技能培训、监督评估等方面的功能，细化和完善针对性抚育、教育内而，推动孤残儿童养护水平的不断提升。
（四）充分发挥市级儿童福利设施的专业指导功能
从当前来说，市儿福院需要进一步发挥其专业能力，加强与区县儿童福利机构的指导和合作，以大力提升区县儿童福利机构的建设和运营水平。从长远的角度来说，儿童福利还应该进一步惠及社会困境儿童（孤儿、流动和留守儿童、残疾儿童、流浪儿童、受艾滋病影响儿童、服刑人员子女）乃至社会所有儿童。
（五）加强对困境儿童的关注
上海的困境儿童总量不多，但仍需高度重视。鉴于上海实际情况，由区县主要负责承担对困境儿童的主要救助和保障职责，更具合理性和可操作性。在不影响孤残儿童权益的前提下，市级机构也可适当考虑向困境儿童服务的延伸。（作者单位：上海投资咨询公司）
一、上海孤残儿童集中供养养护制度的发展及现状
从上海集中供养孤残儿童养护制度发展历程看，已从单一的市级福利机构集中供养，逐渐拓展为政府供养、国内外收养、家庭寄养、机构寄养等多种方式结合的福利体系，并正在向具有普惠型的社会福利安排发展。
养护对象。18岁以下的人员主要由上海市儿童福利院（儿福院）收住和管理，18岁以上的人员主要由上海市第二社会福利院（二福院）收住和管理。
养护模式。总体上仍是“以机构集中养护为主，家庭寄养和社会收养为辅”。0-18岁人员主要由市儿福院集中监护养育，直至他们成年;对无法回归社会的人员主要由上海市第二社会福利院终身供养。
养护设施。目前上海市级层面基本形成了较为完善的集中供养孤儿、弃儿（含疑似）以及成年失智失能的人员的福利机构体系，组成孤残人员养护的完整链条。具体机构包括上海市儿童临时看护中心、上海市儿童福利院和上海市第二社会福利院。
二、上海孤残儿童集中养护体系的优势与不足
目前上海市已经形成较为成熟的市、区量及分工体系：市域内弃婴、弃儿养护责任由市级福利机构承担，具有户籍的社会散居孤儿养护责任由户籍所在地的区县政府负责。其优点具体表现在：市级层面机构集中供养孤残人员具有养护能力更加专业、养护条件和质量较为优越、养护体系较为完善、供养程序较为清晰。各区县养护对象主要是社会散居孤儿，更加贴近社区、贴近家庭，更有利于深入关注这类儿童的切身利益。
但与此同时，这一体系也面临着一系列的问题和挑战：一是短期床位紧缺的矛盾凸显。据不完全统计，目前上海全市需集中养护的孤残儿童（孤残人员）总量超过2000人，但市级福利机构的总床位只有1320张。若考虑不同年龄人员需分开养护等实际因素，床位缺口还会更大。二是护理人员依然不足。目前上述三家福利机构一线的护理员有310名左右，护理员和孤残人员的比例在1：8左右，与发达国家1：3的比例相比仍然较低。
三、孤残儿童集中供养养护体系发展趋势
（一）养护政策发展趋势
一是由补缺型向普惠型发展的趋势，二是按不同儿童群体进行分类保障的趋势，三是孤儿和困境儿童保障模式多元化的趋势，四是保障的内容和力度不断拓展和加强的趋势。
（二）孤残儿童群体发展趋势
一是新增量总体趋于减少。二是新增人员残疾情况更趋严重。三是长期养护的需求进一步加强。
（三）养护模式发展趋势
一是机构养育向多功能转型发展。二是家庭寄养向规范化、科学化发展。三是集各类养育模式优点的新融合养育模式不断发展。
四、国内外政府供养孤残人员经验借鉴
（一）英国
英国接受养护的对象不仅是孤儿，大多数是来自变故的家庭，还有一些是受虐待的儿童和反社会行为的儿童。养护模式主要为家庭寄养和机构集中寄养，约有70%的儿童是家庭寄养。
此外，英国的儿童养护体系的一大特点是政府主导，由英国政府制定法律、法规，资金绝大多数来自国库。还有一些小规模的志愿者组织机构，地方政府以向其购买服务的方式发挥政府职责。
（二）日本
日本对孤残儿童社会养护模式可以分为机构养护和家庭寄养两种类型，主要有三种形式：乳儿院、儿童福利院和家庭寄养。乳儿院主要是收养2岁以内的孤儿、弃婴;儿童福利院主要收养除乳儿以外的孤儿或受到虐待的儿童;而近年儿童养护总体上开始由福利院养育转为家庭养育。
与欧美福利模式相比，日本始终推行多元化供给主体的模式，对儿童的社会福利由国家和地方政府（地方公共团体）、同时也包括企业、民间社会团体等共同来完成。
（三）北京
目前北京共有16所儿童福利机构，养育床位近1800张。其中，市属机构3所（市儿福院、市二福院和SOS儿童村），区属机构13所。除东城、西城和海淀3个区外，每个区建有一所儿童福利院或儿童福利部。
在职能定位和分工上，市儿童福利院负责集中养育来自东城、西城和海淀区域内捡拾的0-6岁的学龄前孤儿弃婴和不具有接受教育能力的14周岁以下孤儿;市第二儿童福利院接受市儿福院转院过来的，具有接受教育能力和条件的学龄期孤儿;北京SOS儿童村采用家庭式抚养模式养育部分孤儿和来自低保困难家庭儿童;其他13个区属儿童福利院（儿童部）负责承担本行政区域内捡拾的孤儿弃婴养育职责。
到2020年，北京市儿童养育床位总数将达到5255张，形成以市属机构为引领、区机构为支点的儿童福利设施服务网络。市级机构服务对象逐步扩展至重残、精神障碍的困境儿童。
五、上海孤残儿童福利养护发展对策建议
（一）加大儿童福利机构建设力度
床位建设仍是重中之重。国务院《关于加强孤儿保障工作的意见》（国办发〔2010〕54号，以下简称“54号文”）明确安置孤儿的四种渠道为亲属抚养、机构养育、家庭寄养和依法收養。相对于机构养育，其他三种模式均拥有家庭氛围和家庭关爱，因此通常被认为是安置孤儿的优选模式。但事实并不尽如人意。据民政部统计，我国社会收养儿童数近年来不仅没有增长，反呈不断下降态势。
同时，随着2014年《家庭寄养管理办法》对寄养条件要求的提高，导致满足要求的寄养家庭更加难以寻找。此外，由于多数被遗弃的孤残儿童具有各种各样的身体或智力缺陷，可以实现家庭寄养或者社会收养的比例更低。在其他养育模式缺位的情况下，通过增加儿童福利机构的床位建设来确保政府的兜底作用就显得更加重要。 从本市孤残儿童养育现状和未来发展趋势看，由于孤残儿童的特点，多数需要终身养护，而随着养护条件和养护水平的不断提高，成年孤残人员的寿命也在不断延长，养护数量将不断增加，现有的机构床位不能满足未来的养护需求。加大儿童福利机构建设力度具有重要的现实意义。
（二）明确市区两级政府职责分工
鉴于孤残儿童养护专业性强、投入大、养护队伍要求高的特点，从实际情况看，当前上海市级机构集中养护的方式具有不可替代的优点，如果赋予区县政府同样的职责，必然出现的问题就是由于区县政府缺乏相关经验和技术，且這种经验的积累无法通过简单的人员引进和硬件建设快速形成，势必造成对孤残儿童养护工作和养护质量的下降，对孤残儿童的成长是不利的。
为切实保障孤残儿童的利益，建议本市孤残儿童的供养仍由市级福利机构供养为宜，有利于进一步发挥市级机构的优势，减少波动。区级层面仍主要养护社会散居孤儿，以充分发挥其更加贴近社区、贴近家庭的特点和优势。
（三）重视孤残儿童的多元化需求
随着经济社会的不断发展，儿童福利设施的建设标准和功能需求也不断提高。从传统的“养、治、教”照护内容，转而更加关注孤残儿童的功能康复、社会认知、情感满足、心理健康等多方面需求。“54号文”进一步明确孤儿福利保障体系应包括基本生活保障、医疗康复保障、教育保障、成年后就业、住房保障和服务等各方面的内容。在福利机构建设中，应大力完善医疗康复、特殊教育、技能培训、监督评估等方面的功能，细化和完善针对性抚育、教育内而，推动孤残儿童养护水平的不断提升。
（四）充分发挥市级儿童福利设施的专业指导功能
从当前来说，市儿福院需要进一步发挥其专业能力，加强与区县儿童福利机构的指导和合作，以大力提升区县儿童福利机构的建设和运营水平。从长远的角度来说，儿童福利还应该进一步惠及社会困境儿童（孤儿、流动和留守儿童、残疾儿童、流浪儿童、受艾滋病影响儿童、服刑人员子女）乃至社会所有儿童。
（五）加强对困境儿童的关注
上海的困境儿童总量不多，但仍需高度重视。鉴于上海实际情况，由区县主要负责承担对困境儿童的主要救助和保障职责，更具合理性和可操作性。在不影响孤残儿童权益的前提下，市级机构也可适当考虑向困境儿童服务的延伸。（作者单位：上海投资咨询公司）