【摘要】：“法治”是政府治理现代化的关键所在，并贯穿于政府治理的所有环节。而公民作为参与政府治理的一大主体，能够广泛而深刻地反映不同权益主体的利益和价值。因此，公民参与政府治理仅有政治上的认同还不够，作为法治国家，更需要完善的法律制度对其进行保障。本文侧重对利益相关方和弱势群体参与主体上及形式上法律保障的探讨，旨在将公民参与政府治理落到实处。
　　【关键词】：公民参与;政府治理;法律保障;
　　“治理”理念是对传统“统治”和“管理”观念的扬弃，与“政府管理”相比，“政府治理”具有以下特点：其一，治理主体的多元。政府与社会组织、企事业单位、社区以及公民等行为主体共同参与，实现多元合作治理;其二，治理过程的互动。民主政体与社会主体间通过“参与”、“谈判”、“协商”等方式交互与互动，并要求政府对社会、市场、公民的主张做出快速的回应，从而形成符合整体公共利益的公共政策;其三，治理机制的法治。俞可平在《治理与善治》中提出：“法治是善治的基本要求，没有健全的法制，没有对法律的充分尊重，没有建立在法律之上的社会程序，就没有善治。”可以说，“法治”是政府治理现代化的关键所在，并贯穿于政府治理的所有环节。而公民作为参与政府治理的一大主体而言，更需要完善的法律制度对其进行保障。
　　一、公民作为参与政府治理主体的意义
　　就政治参与的主体而言，美国学者亨廷顿和纳尔逊均认为应是平民，即政治参与是“平民试图影响政府决策的活动”。政府治理实际上就是对相关主体的多元利益诉求及其冲突的一种平衡，也是对社会中不同利益群体的利益调整和平衡，体现各种利益主体博弈中的社会公平和正义。因此，在政府治理实践过程中，应该对利益相关者及其利益进行界定和细分，同时找到利益的平衡点，确保治理的顺利进行。
　　二、公民参与政府治理的现状
　　公民参与政府治理不能仅仅是专家学者作为政府的智囊协助公共权力者完成治理任务。当代中国的政治参与必须是利益相关者的参与，以往的公民参与往往是公民作为被选出的政治代表的参与，多是政府机关遴选甚至指定某些人作为代表参与政府治理。如今，公民面对自己的利益问题，更愿意直接参与，或作为利益相关方的利益代表参与。公民参与总是流于形式，主要是因为公共权力挑选了公民参与而没有让真正的利益相关方参与决策。制度设计应该科学界定有关的利益相关者，区分其在该政策中的利益攸关性，明确其在政府治理中的利益诉求，保障参与政府治理的相对方具有广泛的代表性，科学确定相对方的利益代表人。
　　政府治理具体实践过程中的利益相关者因不同的因素影响（如经济地位、组织构成的不同等），各方的诉求也不尽相同，其中弱势利益相关方参与权利的保障是关键。约翰·克莱顿·托马斯认为：“被忽视、排斥的利益团体对公共决策造成的威胁也可能远远大于那些没 有被忽视的非相关利益团体的威胁。”任何立法都将对不同的利益相关者产生不同的影响，或得到利益，或遭受损失。因此，在立法前，努力实现所有的利益相关者均能表达其利益诉求，使其积极参与政府治理和决策，将会大大减少立法失误、立法不足等问题所带来的不良后果。弱势群体往往不是集中的，非集中的弱势群体相关方，其弱势不仅体现在经济上，也体现在政治上。由于这一群体的利益表达能力较低，其在政府治理参与过程中很难有发言权，这就使得关系切身利益的政府治理参与成为了可望而不可及的事。由于弱势群体参与能力有限，加之参与成本过高等因素，便产生了“搭便车”的心理，由于这种心理的作用，使他们很少采取组团争取利益的行动，从而造成了弱势群体参与政府治理的资源和条件存在先天不足，最终成为了被遗忘的“忍气吞声群体”。通常我们只关注弱势群体的经济补助而忽视弱势群体的权利保障特别是政治权利的保障，因而应从参与权利上保护弱势群体，切实保障他们在政治权利上的参与。女性、儿童、老人、残疾人等往往是政府制定各种政策时考虑的因素，但却没有给予政策直接调整对象提出意见或充分听取他们意见的机会，这样出台的政策很容易出现问题。比如制定最低生活保障金的应具备的条件时，没有考虑到很多鳏寡孤独者出于情感寂寞而饲养小动物的问题，却直接将饲养宠物列为不能发放最低生活保障金的条件。
　　三、公民参与政府治理的法制保障
　　为了保障政府治理中利益相关各方尤其是非集中弱势个体及集体的参与权，保障公民代表的代表性，在法律保障上应做好以下几项工作：一是保障弱势个体的参与名额，有效保证少数人利益代表者的存在;二是保证遴选程序和机制的科学性和民主性。这种科学与民主，应为一种由利益相关方、非政府组织和政府三方互动共同协商的机制与格局，从而避免政府对代表资格决定权的垄断。代表资格决定权垄断的结果就是其代表性的缺失。政府只能代表政府，很容易忽视政府以外利益相关方的利益。三是保证各方代表不同意见、少数意见、反对意见都能得到应有的重视。对于一般公民参与的意见均能倾听，使一般性参与意见得以表达，但对于不同意见、少数意见甚至是反对意见，因名额少、代表性低，导致这类意见往往被漠视。然而，恰恰应保证对这类意见的重视，如对于已采纳意见的公开说明与公示、对未采纳意见的说明与解释等，只有这样，才能保证公民参与政府治理的效果。四是保证信息公开和对称。一个富有诚意和公民协商对话的政府应该注重公民的知情权，只有对相关的政策形势有全面的了解和把握，公民才可能顺利参与到政府决策中来。因此，政府应该通过各种途径将相关信息传达给公民，不但要保证核心利益相关者完全了解情况，也要让边缘利益相关者、潜在利益相关者知晓情况，以保证信息的有效沟通。
　　在我国公民参与政府治理的实践中，公民代表产生的途径一般有两种：一种是发布公告，接受报名，政府选人。例如参与听证会听证人选的确定，首先要由政府发布听证会公告，然后接受公民及组织的社会报名，最后由听证组织者在报名名单中选择参与听证陈述或旁听的人选;另一种是由非政府组织指定，如消费者协会、行业协会等。从中可以看出，在保障参与者权利方面，后者更具优势。然而，代表弱势群体与非集中利益个体的组织，例如律師协会、消费者协会、注册会计师协会等，都或多或少、或明或暗地受到政府的影响。公民参与的代表性受到限制，参与治理的功能就会被政府权力同化或吸纳。在报名选人途径中，非政府组织及其成员无法通过政府指定的人员或机构来表达自己的治理愿望，在参与政府治理过程中很难发挥作用。因此，淡化行业协会等社会中介组织的行政色彩，加强社会中介组织的市场化改造已成为完善我国公民参与政府治理的必然选择。更进一步讲，政府治理的民主化应该通过强化社会中介组织来形成政府治理的公民参与局面，只有这样，利益诉求相同和不尽相同的利益相关方才能真正形成自己的利益代言组织，产生与政府以及其它社会群团共同参与治理的真正力量，否则，政府治理的公民参与只能是符号和口号。