中国的城市化、城镇化到目前为止主要的特征是政府主导，这种政府主导的模式是历史形成的，大概分为两个阶段：第一阶段，政府抑制城市化的发展。其主要原因是当时整个国家比较穷，有点钱就拿去搞工业化，搞城市化被认为是浪费的。政府并不理解城市和工业之间有一个重要的互动关系；第二阶段，改革开放以后，从抑制城市化的政府主导政策转向了推进、鼓励、承认城市化的发展。这个转变非常重要。从数据上看，中国城市化率已经从上世纪80年代初的不到19%，到目前达到了51%-52%（注：根据中国社科院《2012中国新型城市化报告》，2011年中国内地城市化率已首次突破50%，达到了51.3%）。


　　但问题是中国现在推进城市化（城镇化）所依赖的很多制度、政策，都是在过去抑制城市化时期形成的，其中有不少冲突和摩擦。举个例子，一个地方叫不叫城市要经过非常严格的审批，而在日本，一个很小的地方也可以叫市，在中国则只能叫镇，中国甚至有几十万人口的 镇。之所以不批准其叫市，一个重要原因是批准后要组建（党、政、人大、政协）四套班子。如果够5万人口就叫市，我们地方的上层建筑将庞大得不得了。这种行政划定城市或镇的做法，并不能反映以人口密度状况来定义的城市化。
　　1954年宪法曾明文规定，公民有居住和迁徙的自由，但1975年以后，“迁徙自由”就从宪法中消失了。在这方面，中国学习的是苏联模式。这势必阻碍城市化的发展。
　　在中国特色的生硬的行政化指令性的城市化模式下，在城市化这个人口的空间结构发生变化的过程当中，有很多因素是我们驾驭不了的，也不完全知道——包括专家和政府都是如此。现行体制在处理这些变量上缺乏弹性。比如说农民进入城市，选择到哪个城市并不能被笼统地规定，有高度的不确定性。
　　城镇化进程中难以驾驭的变量
　　全球的城市化案例也证明了这种不确定性。苏联的城市化很失败，因为当时的苏联中央计划官员试图让国土均衡发展，不光要在欧洲地区实现工业化，中部、东部地区也要进行工业化，动用了各种国家政策、投资。上世纪30年代以后，苏联的城市化率从百分之二三十上升到了百分之六七十。但这种资源错配的后果是，苏联解体后，到现在俄罗斯东部没有什么城市真正成为非常有活力、持续发展的地方，原来被迁移到中东部的人还是往欧洲地区去。
　　大东京也曾遭遇类似问题。一开始涌进东京的人太多了，政府曾经设置很多政策引导人口外流，但居民、企业、经济活动在权衡之下还是集中到了大东京地区。所以，现在大东京地区占日本国土面积约4%，却集中了全国百分之二三十的人口。
　　政府可以在文件上规定很多，但对于微观个体而言，去哪里生活，到哪里工作，受无数因素的影响，不可能对其实现制度控制。
　　此外，城市化不仅仅是农民进城，还包括在城市之间的流动。美国的城市化率79%，每年有4000万人移动住处，其中800万人择州而居。最近底特律“鬼城”的故事引起了中国人的关注，（由于汽车工业的衰落等因素，）底特律城市人口从1700万减少到了70万。不要以为这样的情形在中国不会发生。城市有其兴衰，城市之间也有人口流动。底特律减少的人口并没有到乡下去，而是到别的城市去了。这个因素也不是我们认知上可控的，不能做一个计划、下一道命令就把人像棋子一样装到地图的某个位置上。强行去做后果非常严重，会把很多的资源布错地方。
　　而且城市的形态也是变化的。美国一个时期呈现的“郊区化模式”，其实是由汽车工业和高速公路派生出来的一种城市发展类型。但由于人们对便利生活的要求很高，摊大饼、郊区化模式已经变得不太受欢迎，像大东京这样多种多样城市功能集合社区模式重新有了感召力。随着轨道交通、通讯模式的变化，其对人们的居住模式一定会有影响。
　　再者，政府的管制、法律、法令、政策等在城镇化发展过程中常常滞后。这方面教训最大的就是印度的孟买，大量人口涌入，但是城市管理者认为要把容积率降低，结果非法建筑大量产生，形成了世界上难见的景观。从机场跑道开始一直到市中心都是非法建筑。这个问题中国内地也有，土地开发强度高，密度不高，香港则是强度低密度高（香港开发强度是23.7%，上海在50%左右，北京也接近48%）。
　　最后就是城市化过程中最难驾驭的一个变量——人气。有的城市很有人气，但有的地方人气很差，特别是国内近阶段快速起来的城镇，房子很漂亮，规划也不错，就是没有人气。我们城市化现在高度注意的是硬件城市化，对软的城市化比如增加人气、增加城市活动注意不够。
　　把权力还给市场和社会


　　总的来说，城市化大的方针没有问题。稳步推进健康的城市化，这个方向是正确的，问题是老的制度形成之后，环境已经发生了变化，制度也要相应地变革，至少有两个方面要松动。
　　第一，更多地依靠市场。中国目前工业用地占的比例惊人，深圳的工业用地占城市用地的35%，地价也已经很高。上海要好很多，但是跟东京、新加坡比还有不小的距离（中国657座城市的居住用地与工业用地的比例是1.5：1，而日本三大都市圈的居住用地是工业用地的6倍，法国的居住用地和工业用地比例是5：1）。怎么造成的？我们招商引资，人为地压低地价，把土地分成这个用途那个用途，对它的价格形成过程任意进行干预，不让价格反映机会成本，这样资源是配置不好的。所以现在不是出了问题就把管制搞得更细，而是应该去掉一些管制，让价格机制在更大区间、更大的范围、更多的品种当中发挥作用。同时，要推进土地市场和金融市场的建设。目前过分依赖土地筹资的模式金融风险很大。
　　第二，减少政府主导，动员社会机制。我们的规划很大程度上是长官意志的一种包装，我们有很不错的规划专家，但是很多规划专家的意见不能体现到规划里去。这个机制不改，中国城市化就很难吸收全人类城市化的经验教训。仅仅有专家也不够，还要有公众参与规划。现在规划界在讲“使用者缺位”的问题——民众在城市里生活，但是对这个城市怎么形成，道路怎么规划，设施怎么配备却没有发言权。我们很多规划里面没有市民参与公共生活、公共秩序形成的讨论。
　　因此总体而言，现在中国城镇化面临的挑战非常大，需要解决的问题也非常多。我主要想强调的两条就是：一是要把政府主导这个历史形成的模式做一点修订；二要把一部分权力还给市场，把一部分控制机制还给社会。因为市场和社会的机制有更大的弹性，更适合处理我们完全不知道的事务，更能有弹性地驾驭城市化的发展。