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【摘 要】城乡结合部是我国土地管理系统中的重要环节，它具有过渡性﹑多样性﹑动态性﹑集约性等特征.存在农用地侵占严重﹑土地管理空间结构不合理﹑土地收益流失等突出问题.应在国家宏观调空下，加强监管力度，有效利用结合部土地。
【关键词】城乡接合部；土地可持续利用；；耕地保护
一、加强城乡结合部土地管理的必要性
1、土地管理的概念及内涵
土地管理，是国家的基本职能之一，国家通过立法机构将意志表示规范化并用法律的形式固定下来，国家管理机关即各级人民政府及土地管理部门来保证法律法规的贯彻执行，从而达到实现土地管理国家职能的目的。土地管理的概念可以这样描述，国家综合运用行政、经济、法律、技术等手段，为维护土地所有制，调整土地关系，合理组织土地利用，而进行的计划、组织、指挥、协调、控制等综合性活动。其本质是对土地的行政管理。这一概念包括6个方面的含义： ①土地管理的主体是国家。②土地管理的客体是土地，以及土地利用中产生的人与人、人与地、地与地之间的关系。③土地管理的目的是维护土地所有制、调整土地关系和合理组织土地利用。目标是不断提高土地利用的生态效益、经济效益和社会效益，以满足社会日益增长的需求。④综合运用行政、经济、法律、技术等手段管理土地。⑤管理的职能是计划、组织、指挥、协调与控制。⑥土地管理具有鲜明的阶级性，其目的和特点受社会环境的制约，特别受社会制度、土地制度的制约。
2、加强城乡结合部土地管理的意义
在我国工业化、城市化速度不断加快的今天，城乡结合部的土地因其边际效应，成为土地交易最活跃的地区之一，具有隐形交易、非法交易量大、交易秩序混乱的基本特征。具体表现在：城乡结合部建设用地快速膨胀、建设用地总量失控，各类用地交错、市场交易主体复杂，隐形交易突出、交易秩序混乱，土地交易形式多、数量大，违法用地和违法交易大量存在等几方面。因此，城乡结合部也是城市建设快速扩张的重点地区。规范城市土地市场，控制城市建设用地规模，必须从治理城乡结合部开始。
二﹑土地管理现状
当前，随着世界城市化进程加快和城市数量的增多，城市规模的扩大，城市环境问题﹑生态问题﹑社会问题日益突出，其中人与地矛盾，环境和发展的矛盾在城乡接合部尤为集中，而人类文明向前发展又使得人们对于自己的生活质量与生活环境提出了更高的要求.城乡接合部是我国土地管理系统中的重要环节，它具有过度性﹑多样性﹑动态性﹑集约性等特征.存在农民用地侵占严重﹑土地管理空间结构部合理﹑土地收益流失等突出问题.应在国家宏观调空下，加强监督管理力度，有效利用接合部土地.受区位条件﹑土地级差收益和城市经济辐射的影响，多年以来这些地区耕地被大量征占。其中，非农占用耕地及产业结构调整是城乡结合部耕地流失的主要原因。因此如何合理利用土地、实现可持续发展，这一課题具有重大现实意义。
三、城乡结合部土地管理存在的问题及其原因
1、城市扩展和郊区地价较低
城市化是社会、经济发展的必然。城市的发展使城市人口增长迅速。由于人口增长过快引起市区住房匮乏，交通拥挤，供水困难，空气和噪音污染等环境问题。在环境因素驱动下，城市必然向其边缘带区位优势虽不及城市中心区，但明显优于远离城市的乡村地区。从我国城市土地使用权和城市郊区（城乡结合部）几倍，乃至几十倍。土地价格由城市中心区到城市边缘带递减规律诱使土地开发商和房地产投资者为了降低成本放弃地价昂贵的城市中心区，转而寻找低地价但具有区位替代作用的城乡结合部的农用地，从而加速农用地非农流转。
2、城乡结合部地区征地难问题尤其突出
征地难主要表现在以下三个方面：①大量本集体外的集体经济组织或其企业通过各种方式取得集体建设用地使用权，对国有土地市场造成很大的冲击，也使正常的征地活动按耕地产值补偿难以开展。②征地审批权的高度集中有利于保护耕地和控制城市规模的盲目扩大，但在实际操作中，地方政府合度地管理部门普遍反映城区繁琐，审批时间过长，难与市场经济发展的步伐相协调，很多招商引资项目因此而错过了机会。征地难成为困扰基层政府和土地管理部门的一道难题，各种针对土地管理部门的职责（如土地部门是阻碍地方经济发展的瓶颈）等给土地管理部门造成了相当大的压力.③新法规定的土地征用补偿费标准，仍不足以补偿农民因失去土地而造成的生产生活上的利益损失，集体土地市场的发育使农民趋于选择出租土地以其获得更多的收益，并随市场的变动对资金水平不断进行调整。
3、城乡结合部规划滞后，集体建设用地利用粗放
①城乡结合部农村居民点的改造未及时纳入城市改造的规划中，城乡用地犬牙交错，生产和居住用地相互渗透，企业用地类型分散，难以形成集聚规模；由于开发成本高，补偿安置难度大，开发商也不愿对农村居民点进行改造；②地方政府以前对村镇规划或土地管理规划重视不够，村镇规划滞后，没有及时编制规划对乡镇企业、个体经济用地进行集中区片管理，或未能严格执行规划。同时，外来人口的不断增多，租房、建房，私搭乱占等土地管理活动十分普遍，因此，更增加了城乡结合部的用地压力，成为引起城乡结合部土地问题和社会问题的重要因素之一；③土地管理规划与城市规划的衔接问题，也给管理造成了许多困难，使城乡结合部成为城镇规划和市区土地管理规划之间管理的真空地带。
4、价格缺陷，耕地保护的真正主体并未形成
城乡结合部的耕地利用具有多种用途选择，其价格必然比偏远农业区的价格高出许多，并接近于城区地价，但由于土地市场秩序不健全，征地权被滥用，土地出让不是市场机制，而是行政手段和人际关系起作用，购买者不乏囤积土地、倒卖、转卖者。这些种种原因，造成我国的土地价格，特别是城乡结合部的土地价格，并未正确的反映出供求关系，低价或免费使用土地使一些企业缺乏节约、集约用地的压力，造成土地闲置与耕地滥用并存的现象。而且国家作为耕地保护的主体，并没有发挥积极作用，农民也没有办法对自己的合法权益进行保护。 5、土地管理措施不利
由于城市发展既不同于城市建成区，也不同于农业区，尽管中央一在强调“加强土地管理切实保护耕地”，也编制了土地规划，但违法用地破坏耕地事件仍接连不断。究其原因：①财政体制上，地方财政包干造成的弊端。地方政府为有钱办事，把农民土地当成财富，把占用和出卖土地作为“经济增长点”。②管理制度上不健全，政府拥有对土地的征用权，而作为土地管理和监督部门的国土局只是政府的一个部门，“作为儿子怎管的了老子呢？”。③城市规划和土地规划脱节，土地规划滞后，城市规划喧宾夺主干扰土地规划，土地规划难以有效的约束作为部门规划的城市规划，在我国某些城市竟规定土地规划要有城规部门审批，这也与有些领导对法规文件精神理解有关。这些监管不利，造成很多地区不顾实际大规模扩大建设用地，出现了弄虚作假编造土地变更数，把大片大片农田划为城镇或工业的“建成区”，使土地管理数据、失实。
四、城乡结合部土地管理建议
1、与解决“三农”问题相结合
提高农民收入，与解决“三农”问题相结合，必然吸引农民自愿参与耕地保护，我国农业产业化水平低，农民收入低。而且我国农工产品的“剪刀差”较大，所以不能从根本上保障农民经营得到经济利益，这是耕地利用比较利益低下的深层原因。特别是城乡结合部，耕地的其他效益突显。那么，即使政策限制农民不改变耕地利用方向，也会农民种田的积极性，同样也会造成严重的耕地隱性流失。
2、合理安排乡镇企业用地，积极发展第三产业政策
乡镇企业是结合部重要的经济支柱，是城市化进程中结合的必然产物。它能充分发挥当地的资源、技术和信息等优势，为地方经济发展做出更多的贡献。针对当前结合部乡镇企业发展过快，乡镇企业用地布点多且分散的现象，必须加强规划管理，合理的确定其用地数量和用地布局，不多占、乱占土地，少占好地，实现乡镇企业用地适度集中于工业园区，一来形成了集聚效应，二来与城市化进程接轨。依托城市和乡镇企业地集聚效应，大力发展第三产业，促进结合部地经济的良性循环，立足与农村，服务与城市，成为连接城乡的枢纽和桥梁。
3、加快农村集体土地产权制度建设
在坚持土地归农民集体所有的前提下，适应建立社会主义市场经济的需要，在确认集体土地所有权的基础上。构建适应农村社会经济发展的农村集体土地产权制度框架，详细规定集体土地所有权和土地使用权的权利和义务。明确集体土地所有者和集体土地使用者的责、权、利关系，并通过立法确定下来，增强土地权利人的法律意识，建立农民自觉保护耕地和合理利用土地的内在机制。为规范和加强农村集体土地使用权的管理，在符合土地管理规划和用途管制要求的前提下，加快研究允许集体非农建设用地使用权有条件的进行流转的具体政策和措施，制定集体非农建设用地使用权的流转准则，加强土地变更登记。同时，为防止造成对国有土地市场的冲击，大量占用耕地，可以考虑制定有关办法，对城乡结合部和近期城市规划范围内发生流转的集体非农建设用地转为国有。
4、完善土地立法，培育健康发展的集体建设用地土地市场
随着我国土地使用制度改革的不断深入，城乡地产市场的一体化是社会经济发展的必然。在土地立法和土地管理政策制定中，要顺应市场经济发展的需要，充分发挥价格在经济发展和资源配置中的杠杆和调节作用，支持集体土地的合法流转，确立其合法的地位，从而对城乡结合部集体非农建设用地市场的管理进行正确的疏导和规范，积极引导集体土地非农建设用地市场向有利于促进城乡社会经济发展的方向发展。
5、制定科学合理的土地管理规划
城乡结合部土地管理结构与布局，不仅受到城市的约束和影响，同时还受到相邻农村地区的影响，受到当地资源条件和科学技术的制约 。城乡结合部的土地管理规划不能脱离其实际情况，而应充分考虑其对城市和农村的功能关系及其现状利用进行相应的专题研究和趋势预测。城乡结合部的土地管理规划，应该立足于长远发展，不能只顾眼前；要立足于客观实际，符合社会经济发展和城市建设的规律，作到切可行；要体现当地的地域特点、文化传统和民族风情；要坚持物质和精神文明的同步发展，实现经济、社会、生态效益的协调发展。城乡结合部的土地管理规划，应根据社会经济发展计划、国土规划和区域规划的要求，结合其自然生态和社会经济具体条件，寻求符合其特点和土地资源利用的效益最大化要求的土地管理优化体系。因此，必须制定相应的结合部土地管理规划，克服结合部规划管理的薄弱点，有效管理城乡结合部的用地数量和规模，最终促进城市与相邻农村的经济、社会、环境的协调和健康发展。
【关键词】城乡接合部；土地可持续利用；；耕地保护
一、加强城乡结合部土地管理的必要性
1、土地管理的概念及内涵
土地管理，是国家的基本职能之一，国家通过立法机构将意志表示规范化并用法律的形式固定下来，国家管理机关即各级人民政府及土地管理部门来保证法律法规的贯彻执行，从而达到实现土地管理国家职能的目的。土地管理的概念可以这样描述，国家综合运用行政、经济、法律、技术等手段，为维护土地所有制，调整土地关系，合理组织土地利用，而进行的计划、组织、指挥、协调、控制等综合性活动。其本质是对土地的行政管理。这一概念包括6个方面的含义： ①土地管理的主体是国家。②土地管理的客体是土地，以及土地利用中产生的人与人、人与地、地与地之间的关系。③土地管理的目的是维护土地所有制、调整土地关系和合理组织土地利用。目标是不断提高土地利用的生态效益、经济效益和社会效益，以满足社会日益增长的需求。④综合运用行政、经济、法律、技术等手段管理土地。⑤管理的职能是计划、组织、指挥、协调与控制。⑥土地管理具有鲜明的阶级性，其目的和特点受社会环境的制约，特别受社会制度、土地制度的制约。
2、加强城乡结合部土地管理的意义
在我国工业化、城市化速度不断加快的今天，城乡结合部的土地因其边际效应，成为土地交易最活跃的地区之一，具有隐形交易、非法交易量大、交易秩序混乱的基本特征。具体表现在：城乡结合部建设用地快速膨胀、建设用地总量失控，各类用地交错、市场交易主体复杂，隐形交易突出、交易秩序混乱，土地交易形式多、数量大，违法用地和违法交易大量存在等几方面。因此，城乡结合部也是城市建设快速扩张的重点地区。规范城市土地市场，控制城市建设用地规模，必须从治理城乡结合部开始。
二﹑土地管理现状
当前，随着世界城市化进程加快和城市数量的增多，城市规模的扩大，城市环境问题﹑生态问题﹑社会问题日益突出，其中人与地矛盾，环境和发展的矛盾在城乡接合部尤为集中，而人类文明向前发展又使得人们对于自己的生活质量与生活环境提出了更高的要求.城乡接合部是我国土地管理系统中的重要环节，它具有过度性﹑多样性﹑动态性﹑集约性等特征.存在农民用地侵占严重﹑土地管理空间结构部合理﹑土地收益流失等突出问题.应在国家宏观调空下，加强监督管理力度，有效利用接合部土地.受区位条件﹑土地级差收益和城市经济辐射的影响，多年以来这些地区耕地被大量征占。其中，非农占用耕地及产业结构调整是城乡结合部耕地流失的主要原因。因此如何合理利用土地、实现可持续发展，这一課题具有重大现实意义。
三、城乡结合部土地管理存在的问题及其原因
1、城市扩展和郊区地价较低
城市化是社会、经济发展的必然。城市的发展使城市人口增长迅速。由于人口增长过快引起市区住房匮乏，交通拥挤，供水困难，空气和噪音污染等环境问题。在环境因素驱动下，城市必然向其边缘带区位优势虽不及城市中心区，但明显优于远离城市的乡村地区。从我国城市土地使用权和城市郊区（城乡结合部）几倍，乃至几十倍。土地价格由城市中心区到城市边缘带递减规律诱使土地开发商和房地产投资者为了降低成本放弃地价昂贵的城市中心区，转而寻找低地价但具有区位替代作用的城乡结合部的农用地，从而加速农用地非农流转。
2、城乡结合部地区征地难问题尤其突出
征地难主要表现在以下三个方面：①大量本集体外的集体经济组织或其企业通过各种方式取得集体建设用地使用权，对国有土地市场造成很大的冲击，也使正常的征地活动按耕地产值补偿难以开展。②征地审批权的高度集中有利于保护耕地和控制城市规模的盲目扩大，但在实际操作中，地方政府合度地管理部门普遍反映城区繁琐，审批时间过长，难与市场经济发展的步伐相协调，很多招商引资项目因此而错过了机会。征地难成为困扰基层政府和土地管理部门的一道难题，各种针对土地管理部门的职责（如土地部门是阻碍地方经济发展的瓶颈）等给土地管理部门造成了相当大的压力.③新法规定的土地征用补偿费标准，仍不足以补偿农民因失去土地而造成的生产生活上的利益损失，集体土地市场的发育使农民趋于选择出租土地以其获得更多的收益，并随市场的变动对资金水平不断进行调整。
3、城乡结合部规划滞后，集体建设用地利用粗放
①城乡结合部农村居民点的改造未及时纳入城市改造的规划中，城乡用地犬牙交错，生产和居住用地相互渗透，企业用地类型分散，难以形成集聚规模；由于开发成本高，补偿安置难度大，开发商也不愿对农村居民点进行改造；②地方政府以前对村镇规划或土地管理规划重视不够，村镇规划滞后，没有及时编制规划对乡镇企业、个体经济用地进行集中区片管理，或未能严格执行规划。同时，外来人口的不断增多，租房、建房，私搭乱占等土地管理活动十分普遍，因此，更增加了城乡结合部的用地压力，成为引起城乡结合部土地问题和社会问题的重要因素之一；③土地管理规划与城市规划的衔接问题，也给管理造成了许多困难，使城乡结合部成为城镇规划和市区土地管理规划之间管理的真空地带。
4、价格缺陷，耕地保护的真正主体并未形成
城乡结合部的耕地利用具有多种用途选择，其价格必然比偏远农业区的价格高出许多，并接近于城区地价，但由于土地市场秩序不健全，征地权被滥用，土地出让不是市场机制，而是行政手段和人际关系起作用，购买者不乏囤积土地、倒卖、转卖者。这些种种原因，造成我国的土地价格，特别是城乡结合部的土地价格，并未正确的反映出供求关系，低价或免费使用土地使一些企业缺乏节约、集约用地的压力，造成土地闲置与耕地滥用并存的现象。而且国家作为耕地保护的主体，并没有发挥积极作用，农民也没有办法对自己的合法权益进行保护。 5、土地管理措施不利
由于城市发展既不同于城市建成区，也不同于农业区，尽管中央一在强调“加强土地管理切实保护耕地”，也编制了土地规划，但违法用地破坏耕地事件仍接连不断。究其原因：①财政体制上，地方财政包干造成的弊端。地方政府为有钱办事，把农民土地当成财富，把占用和出卖土地作为“经济增长点”。②管理制度上不健全，政府拥有对土地的征用权，而作为土地管理和监督部门的国土局只是政府的一个部门，“作为儿子怎管的了老子呢？”。③城市规划和土地规划脱节，土地规划滞后，城市规划喧宾夺主干扰土地规划，土地规划难以有效的约束作为部门规划的城市规划，在我国某些城市竟规定土地规划要有城规部门审批，这也与有些领导对法规文件精神理解有关。这些监管不利，造成很多地区不顾实际大规模扩大建设用地，出现了弄虚作假编造土地变更数，把大片大片农田划为城镇或工业的“建成区”，使土地管理数据、失实。
四、城乡结合部土地管理建议
1、与解决“三农”问题相结合
提高农民收入，与解决“三农”问题相结合，必然吸引农民自愿参与耕地保护，我国农业产业化水平低，农民收入低。而且我国农工产品的“剪刀差”较大，所以不能从根本上保障农民经营得到经济利益，这是耕地利用比较利益低下的深层原因。特别是城乡结合部，耕地的其他效益突显。那么，即使政策限制农民不改变耕地利用方向，也会农民种田的积极性，同样也会造成严重的耕地隱性流失。
2、合理安排乡镇企业用地，积极发展第三产业政策
乡镇企业是结合部重要的经济支柱，是城市化进程中结合的必然产物。它能充分发挥当地的资源、技术和信息等优势，为地方经济发展做出更多的贡献。针对当前结合部乡镇企业发展过快，乡镇企业用地布点多且分散的现象，必须加强规划管理，合理的确定其用地数量和用地布局，不多占、乱占土地，少占好地，实现乡镇企业用地适度集中于工业园区，一来形成了集聚效应，二来与城市化进程接轨。依托城市和乡镇企业地集聚效应，大力发展第三产业，促进结合部地经济的良性循环，立足与农村，服务与城市，成为连接城乡的枢纽和桥梁。
3、加快农村集体土地产权制度建设
在坚持土地归农民集体所有的前提下，适应建立社会主义市场经济的需要，在确认集体土地所有权的基础上。构建适应农村社会经济发展的农村集体土地产权制度框架，详细规定集体土地所有权和土地使用权的权利和义务。明确集体土地所有者和集体土地使用者的责、权、利关系，并通过立法确定下来，增强土地权利人的法律意识，建立农民自觉保护耕地和合理利用土地的内在机制。为规范和加强农村集体土地使用权的管理，在符合土地管理规划和用途管制要求的前提下，加快研究允许集体非农建设用地使用权有条件的进行流转的具体政策和措施，制定集体非农建设用地使用权的流转准则，加强土地变更登记。同时，为防止造成对国有土地市场的冲击，大量占用耕地，可以考虑制定有关办法，对城乡结合部和近期城市规划范围内发生流转的集体非农建设用地转为国有。
4、完善土地立法，培育健康发展的集体建设用地土地市场
随着我国土地使用制度改革的不断深入，城乡地产市场的一体化是社会经济发展的必然。在土地立法和土地管理政策制定中，要顺应市场经济发展的需要，充分发挥价格在经济发展和资源配置中的杠杆和调节作用，支持集体土地的合法流转，确立其合法的地位，从而对城乡结合部集体非农建设用地市场的管理进行正确的疏导和规范，积极引导集体土地非农建设用地市场向有利于促进城乡社会经济发展的方向发展。
5、制定科学合理的土地管理规划
城乡结合部土地管理结构与布局，不仅受到城市的约束和影响，同时还受到相邻农村地区的影响，受到当地资源条件和科学技术的制约 。城乡结合部的土地管理规划不能脱离其实际情况，而应充分考虑其对城市和农村的功能关系及其现状利用进行相应的专题研究和趋势预测。城乡结合部的土地管理规划，应该立足于长远发展，不能只顾眼前；要立足于客观实际，符合社会经济发展和城市建设的规律，作到切可行；要体现当地的地域特点、文化传统和民族风情；要坚持物质和精神文明的同步发展，实现经济、社会、生态效益的协调发展。城乡结合部的土地管理规划，应根据社会经济发展计划、国土规划和区域规划的要求，结合其自然生态和社会经济具体条件，寻求符合其特点和土地资源利用的效益最大化要求的土地管理优化体系。因此，必须制定相应的结合部土地管理规划，克服结合部规划管理的薄弱点，有效管理城乡结合部的用地数量和规模，最终促进城市与相邻农村的经济、社会、环境的协调和健康发展。