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摘要：20世纪60年代前后，美国民族政策的变化非常明显。从历史发展趋势看，美国很好的处理了国内的民族关系，它把国内民族关系的发展纳入了制度框架。美国经验表明，坚持依法治国，是处理好民族关系的重要原则；在国家与地方的关系上，坚持“一体”与“多元”的动态平衡，非常必要。
关键词：美国；民族问题；民族政策；多元一体；依法治国；肯定性行动
中图分类号：D73文献标识码：A文章编号：1009-0118（2013）01-0062-04
一、美国的人口成份概况
（一）美国的民族人口构成情况
1997年美国管理与预算办公室将美国的种族分为五大类：白人、非洲裔美国人、亚洲裔美国人、美洲印第安人和阿拉斯加原住民、夏威夷及其他太平洋岛居民。另外，美国人口普查局还设立了一个特别的分类“其他种族”，2000年的人口普查在美国历史上第一次允许答卷者选择一个以上的种族归属。到2006年10月，美国的人口突破3亿，成为世界上第三大人口大国。
根据美国人口普查局网站公布的最新数据显示，截止2009年，少数族裔已占美国总人口的35%，逾1.07亿人。其中，西班牙语裔人口达4，840万，占人口比例15.8%；亚裔人口达1，370万，占美国人口4.5%；非洲裔人口达3770万，占美国人口12.3%。而白人人口数量增长缓慢，约一亿九千九百多万人。
（二）美国的民族人口构成特点
1、不存在多数民族，虽然人口最多的是白种人，但白人也是由许多民族构成的，其中人数最多的英格兰人和德国人也各仅占总人口的21%，爱尔兰人仅占总人口的17%，他们在总人口中都不居多数。
2、存在着种族等级观念。美国历史上实行过野蛮的种族隔离和种族歧视政策，现在虽已废黜，但种族歧视现象在社会中还随处可见。
3、各民族分散居住，没有较大的聚居区域，但有以街道为基础的民族社区。
4、随着新移民的不断增加，美国民族成份也在不断变化。现在每年进入美国的合法新移民有80余万，其中亚太地区和拉美地区移民数量增长最快。其中，亚太移民数量每隔十年翻一番，联邦人口普查局预计，到2050年，白人人口将低于50%而成为少数种族。
美利坚民族是一个特殊的民族，研究美国民族，就像在研究全世界的人，移民将世界各国的种族和文化带到美国，在这里形成一个新的整体。［1］可以说，美国是人类不同种族不同文化能否和睦相处的试验场，其中，美国民族政策的调整起到了关键作用。
纵观美国历史，20世纪六十年代是其民族政策调整的分水岭。之前，种族灭绝、种族隔离、种族歧视、种族偏见是美国社会难以医治的顽疾。20世纪六十年代，美国少数族裔掀起了大规模的民权运动，强烈冲击了美国歧视性民族政策体系，在国内外压力下，美国民族政策不断调整、完善，在不断试错的过程中逐步改进，进而走向成熟。
二、20世纪60年代以前美国的民族问题及其政策演变
（一）黑人问题及其政策演变
1619年，第一批20个非洲黑人被运送到弗吉尼亚。到17世纪中期，当地有300名黑人。当时，他们的地位与白人契约奴一样，工作到一定期限后就可获得自由。后来，殖民地农业的发展需要大批劳动力，奴隶制被带到美洲。1661年，弗吉尼亚州制定法律，确定了黑人的奴隶身份。1750年，奴隶制在美国13个州实行。到18世纪，大约有近43万黑奴被贩卖到北美。1776年，美国独立后，围绕着废奴问题，美国社会各界产生了激烈的争论。1808年，国会废止了奴隶买卖，1861年，南北战争爆发，1865年，南北战争结束，同年，国会通过宪法修正案，正式废除了奴隶制。1866年，美国给予了黑人公民权。1868年，黑人享有了选举权。
奴隶制废除后，产生了新的压迫制度，即种族隔离制。1896年由州法律规定的种族隔离获得了正式合法地位，在法律层面认为，种族之间“平等的隔离”是合乎宪法的。一些州法律还规定黑人和白人不能在同一个房子里工作、白人和黑人的孩子不能在一个学校里上学，黑人不能与白人通婚，等等。为此，黑人为废除种族隔离制展开了激烈的斗争。1955年——1964年的非暴力维权运动、1964年的平权运动，都是围绕这一核心问题展开的。
（二）印第安人问题及其政策演变
印第安人是美洲的主人，在白人到来之前，他们在美洲生活了2万年，16世纪欧洲殖民者入侵之时，美国有100万印第安人，约400个部落，他们当时大体处于新石器文化阶段。白人掠夺了印第安人的土地、屠杀了大量的印第安人。到19世纪末，美国大约还有25万印第安人。1820年到1850年间，美国政府又强迫印第安人从密西西比河向西迁徙，1830年，制定了《印第安人迁徙法案》。在以后的西部大开发中，白人又进一步侵占了印第安人的土地。1887年，美国国会通过了《土地总分配法》即《道威斯法案》，取消保留土地公有制，保留地由州管辖，迫使印第安人同化。当这些政策遭到抵制且收效不大时，1934年通过了《印第安人重新组织法》，承认印第安人拥有土地，让印第安人管理自己事务。由于保留地内生活贫困，失业率较高，1953年政府实施了《自愿移居计划》，对志愿迁出保留地的，给予迁移费，帮助在城市找工作。但是美国政府对印第安人保护区实行孤立和封锁政策，印第安人的处境并无太大改观。1961年，美国印第安人提出了“红色权利”口号，在联邦政府面前提出了自己的利益诉求。
（三）亚裔人问题及其政策演变
华人移居美国始于1820年，最初的目的是为了淘金。1882年，移民人数达10.7万，1865——1869年，有万名华工参加了美国西部铁路的修建，为美国西部开发做出了贡献。然而，美国政府以肤色、生活方式、习惯等差异为由，在1852——1880年制定了20多项排华法律和禁令。1879年，美国国会通过了《限制华人移民》的议案。1885年5月6日，签署了《执行有关华人的某些条约规定的法案》，限制华人10年之内不准入关，禁止华人眷属入美。此后，不准华工入籍。1888年，禁止华工入美20年。1924年的移民法把中国列入无资格区。1943年，在美华人仅剩7.8万人。在第二次世界大战时，因中国地位的提高，罗斯福总统签署了《马格纳森提案》，废除了以前的排华法案，移民每年限定为105人。1868年，有148名日本人到达檀香山，到1990年，美国有日本人6万余，之后，陆续移居美国的日本人逐渐增多。1900年，加州掀起了排日浪潮，单是1931年，加州就制定了40项歧视日本人的法律，珍珠港事件发生后，罗斯福总统在1942年2月19日发布命令，把居住在西海岸的12万日本人强行迁入内地。给每个日本家庭带来了巨大的损失。亚裔美国人长期以来把精力主要放在了经济上，究其原因，跟美国政府的政治压迫有密切关系。 此外，美国历史上，还存在对天主教徒的歧视、对爱尔兰人的歧视、对犹太人的歧视、对东南欧人的歧视。央格鲁萨克逊人认为，这些民族是劣等人民，难以同化，不符合美国人的理想。
三、20世纪60年代后的美国民族政策及其演变
（一）文化构筑问题及其政策演变
1、美国文化构筑观念的历史发展进程
美国在文化构筑问题上的认识，有明显的历史进程。最初，“央格鲁遵从”是美国文化构筑的核心观念，随着时代的发展，“熔炉”文化观、“多元文化”观、“文化生成”观和“撞击——一体化”观也相继出现于美国文化构筑的历史舞台。
“央格鲁遵从”的文化观产生于17世纪，到19世纪末20世纪初，进一步系统化和社会化。这种文化观强调，央格鲁——萨克逊民族是“优秀种族”，其文化为社会主流文化，亚民族和亚文化必须接受和服从主流文化及其生活方式。但随着东南欧百万移民大军进入美国和美国进入工业化阶段，美国社会结构发生了巨变。在新环境下，“央格鲁遵从”文化观，被“熔炉”文化观所取代。
“文化多元论”的文化观，源于约翰·杜威的“民主多元”思想，霍勒斯·卡伦于1915年第一次完整的对“文化多元”思想进行了阐述。卡伦指出，民主是一切文化生存必不可少的前提。考察《独立宣言》的平等观和自然权利，卡伦认为，每一种文化作为一个整体均为美国社会做出了其独特、积极的贡献。［2］卡伦的“文化多元主义”虽对主流文化提出了挑战，但在思想深处，仍有一定的相似之处。
20世纪60年代以后，随着移民后代的族裔意识的复苏，美国传统文化构筑观无法解释日渐复杂的族裔集团的关系以及族裔集团在美国的认同和同化。“文化生成”论和“撞击——一体化”论在扬弃和改造“熔炉”论和“文化多元”论的基础上，以其鲜明的时代性和科学性得到美国社会的认可。
2、美国文化政策的演变
美国政府通过构建公民国家，逐渐实现了公民权利与民族权利的分离。1795年美国通过了第一部《归化法》，规定移民必须放弃对原籍贯国的效忠。随之而来的便是一战前后出现的“美国化”运动。但美国政府同时又允许任何一个民族集团在忠于美国的前提下，保持自身独特的宗教信仰，出版本民族语言的语文报刊、书籍，创建本民族学校，这在客观上有利于外来文化的保持和延续，从而使美国呈现出“一体多元”的文化景象。美国构筑统一的国族文化认同，并非通过禁止或削弱各少数民族的内部忠诚来实现的，而是将他们的诉求理性化、均等化，将其纳入一个具有包容性的整体之中。美国文化并非英国文化模式的翻版，而是英国文化与其他外来移民文化不断互动的产物。通过保护、发展多元的民族文化，使得构筑一体的美国文化得到了新源泉。
在这方面，美国政府致力于推行双语教育。20世纪60年代，为了让墨西哥裔选民的子女更好的受到教育，德克萨斯州的参议员亚伯勒提出了《双语教育法案》，该法案于1967年获国会通过。此后，非英语教育迅速遍及美国各地，甚至出现在已通过立法规定英语为唯一教学用语的7个州内。2001年，美国国会为双语教育拨款4.46亿美元，各州也拨了大量的经费。在推行双语教育过程中，各学校同时也对少数民族学生进行其来源国的传统文化教育。
1972年，一个联邦地方法院裁决，根据法律上的平等保护条款，新墨西哥州的学生应得到其母语和原有文化的教育。1974年，《双语教育法》的修正案规定，允许在少数民族学生顺利完成学业的必要范围内，向他们提供母语和原有文化的教学。在具体实践中，少数民族学生原有的教学包括语文、艺术、音乐、文学和历史等。虽然如今双语教育在美国一些州仍受到一些非议，但不可否认，它对保护、发展多元的少数民族文化具有重要意义，作为一体的美国文化也正是因为其多元的民族文化才得以充满活力。
（二）歧视问题与“肯定性行动”政策的产生
该政策是美国政府为了消除就业和教育等领域的种族和性别歧视，改善少数民族和妇女的社会、经济状况，自20世纪60年代中期以来所实施的各种政策和措施的总称。它主要是为那些在历史上或实际生活中基于民族或性别等因素而被剥夺了发展机会，实际上完全有能力的人提供发展的机会，并且制止将来歧视行为的再次发生。
“肯定性行动”萌芽于20世纪30、40年代，在二战期间，罗斯福总统两次发布总统令，禁止在联邦公务员雇佣和晋升方面及国防工业部门内的歧视做法。1948年、1951年，杜鲁门总统也先后发布了要求军队取消种族歧视，要求与政府签订合同的承包商和分包商遵守反歧视规定的命。杜鲁门总统还设了民权委员会，专门处理种族歧视问题。20世纪50——60年代，美国爆发了由马丁·路德·金领导的著名的黑人民权运动，使美国的种族主义受到了沉重的打击，也迫使美国政府颁布了一系列《民权法》以及总统的行政命令，采取了一系列“平权措施”。这些措施，也就是现代意义上的美国民族政策。1961年，肯尼迪总统颁布了10925号行政命令，第一次使用“肯定性行动”一词。该行政命令宣布美国政府有明确的义务，推动和保证所有的人不分种族、信仰、肤色或民族血统，在受雇于或申请联邦政府的职位时，在争取联邦政府的合同时，享有平等的机会。1964年，美国国会通过的《民权法》和《少数民族专门条款》明确规定，保障黑人的选举权，禁止在公共场所、学校、就业方面的种族歧视。1964年的《民权法》以法律的形式强化了10925号行政命令中的“肯定行动”政策，并为以后该行动计划的实施提供了法律依据。为了贯彻1964年的《民权法》，约翰逊总统、尼克松总统相继发布总统令，保障少数民族在各类企业的就业、选举方面的平等权利。为了确保“肯定性行动”政策的实施，美国总统还授权劳工部联邦合同管理办公室作为主管部门，该办公室于1968年5月、1970年2月和1971年12月，先后多次发布相应的实施条例，使“肯定性行动”政策具体化。同时，美国政府也逐步把该行动的对象从黑人扩大到西班牙语裔人、印第安人等弱势群体。20世纪80年代以来，美国政府继续在就业、教育、住房等领域推行“肯定性行动”。虽然从90年代起美国社会对“肯定性行动”提出了许多异议，“右翼”势力甚至认为这是对白人的歧视，但美国政府并未放弃这一政策的实施，因为这关系到美国国内民族关系的稳定。以非洲裔黑人问题为例，尽管今天美国黑人群体的平均收入大约只有白人群体的60%，黑人失业率比白人高几倍，但是近年来随着美国黑人中产阶级的成长和黑人青年精英被吸收进国家体制，50-60年代美国风起云涌的黑人运动已经基本平息。 （三）夏威夷人问题及其政策演变
夏威夷是由火山喷发形成的岛屿。全州有132个小岛，主要岛屿有8个，陆地面积16705平方公里。1810年，夏威夷王国建立，1826年，美国承认夏威夷为独立国家。卡拉卡瓦国王在美国的武力威胁下，于1887年制定了有利于美国吞并夏威夷的新宪法，使其成为美国的傀儡。1891年继位的莉留奥卡拉尼女王，决心废除1887年宪法，收回主权，但1893年被以美国商人为主成立的“兼并俱乐部”发动政变所推翻。夏威夷1898年并入美国，1959年成为美国第50个州。夏威夷人对这段历史耿耿于怀，多次要求美国政府承认推翻夏威夷王国是非法的，并提出对所失土地给予赔偿，恢复夏威夷民族传统。
1920年，夏威夷土著人曾提出“夏威夷家园法案”，当时司法部和内务部探讨过给予托管权利，放弃一部分公共用地，用于安排土著人重居的办法。1971年，阿拉斯加的土著人居住要求法案被通过，又唤起了夏威夷土著人对土地要求的热情。近年来，有些夏威夷土著人要求给予自治权或一定程度的主权，也有个别人提出了独立的要求。
1978年，夏威夷州修改州宪法，提出要进一步保护土著人的利益与传统，同年，通过了《夏威夷家园管理法》，并批准成立夏威夷事务办公室。重建夏威夷土著人政府和要求对所失主权与土地进行赔偿，这是夏威夷人保护自己权益的集中要求，他们想比照印第安人的做法，享受类似保留地或自治政府那样的特殊政策。在1993年女王被推翻100周年的时候，夏威夷人草拟了《对夏威夷土著人认可和重建法案（草案）》和《解决夏威夷土著人要求法（草案）》，并向法院起诉，系统地提出了这些主张。他们要求国会授权夏威夷土著人事务局召开宪法会议，使土著人自己选择适当方式组织管理政府，这种夏威夷土著人重建政府有类似印第安部落与联邦政府关系那样的地位，拥有对成员资格作出决定、通过立法管理成员的活动、管理内部关系和遗产、管理征税、管理土地上的经营行为、管理狩猎捕鱼活动以及保持夏威夷传统或习俗等方面的权利。1994年，美国政府就1893年推翻夏威夷女王一事正式向夏威夷人道歉，但此后没有采取其他正式行动。
目前，夏威夷土著人的要求没有完全落实，但夏威夷事务办公室的经费来源于被割让土地的补偿。王国被割让土地中房地产税收的20%归夏威夷土著人事务办公室。现在夏威夷土著人事务基金有2.4亿美元。他们表示还要争取更多的钱，以鼓励夏威夷土著人参加政治过程，帮助他们发展经济和教育、改善住房等生活条件，等等。
（四）印第安人问题及其政策演变
印第安人的恢复自治，源于1934年通过的《印第安人重新组织法》，1946年国会通过法案，组建印第安人诉讼委员会并成立特别法庭，受理印第安人各部落提出的联邦政府过去的违法行为带来的经济损失方面的案件。1975年，政府根据判决，一次付出5.5亿多美元的赔偿。1968年，《印第安民权法》明确了印第安人的各项权利，如政府承认各个印第安部落是单独的民族，享有自治权利，印第安人具有“双重公民身份”，在保留地内收到部落法律的约束，在保留地之外受联邦法律约束。1972年的《印第安人教育法》规定，印第安人求职时在同等条件下优先录用，为其提供两种语言和两种文化的教学计划。1974年的《印第安人财政法》规定，扩大向印第安人企业提供信贷的来源。1975年，福特总统签署了《印第安人自治法》，鼓励保留地内的印第安人实行自治，这是美国印第安人新自治的开始。美国约有53.8万印第安人居住在315块保留地内，有560个被联邦政府承认的印第安人部落，部落政府是印第安人的自治机构。印第安人保留地制度在很大程度上不是通过美国联邦政府的具体政策来规定和设计的，而是通过国会的立法工作，以及美国各级法院根据对国会的各种法律、法令所作出解释和裁定建构起来的。因此，美国印第安人保留地制度的基本框架主要体现在相关的《印第安人法》之中。
总体而言，美国关于印第安人的法律有以下几个根本特征：1、部落被视为联邦政府之下拥有固定自治权的独立实体；2、部落的独立地位不是绝对的，国会拥有管理和调整部落地位的权力；3、处理与管制部落的权力专属于联邦政府（除非得到国会的授权，否则各州政府不得介入印第安人的内部事务）；4、联邦政府负有防止印第安人的部落和财产权利遭到各州政府及其公民侵犯的责任。
此外，联邦法院在对涉及印第安人的法律进行司法解释所遵循的“条约解释三准则”也有利于维护印第安人的权益。这三个原则包括：由条约含混引起的正义必须按照有利于印第安人的方式加以解决；对这些条约的解释必须使印第安人能够理解；在对条约的解释上必须使其字面解释有利于印第安人。
印第安人部落在保留地的自治权，除拥有各州拥有的各种权力之外，还包括：在印第安人自己选择的政府形势下开展工作权；成为部落成员的资格和条件确定权；内部成员之间的关系管理权；继承确定权；征税权；在部落管辖范围内的财产管理权；通过自治地方的立法对部落成员行为行使约束权；行使审判权。
印第安人的这种部落自治权，虽建立在联邦政府提供的指导和馈赠基础之上，但无可否认，这种自治权的存在对保护印第安人权益，有着强大的生命力。
四、美国民族政策的评价
（一）非民族聚居的联邦制
联邦单位的权利不以民族为单位，联邦自治权是建立在地域基础之上的。在民族矛盾尖锐的国家里实行民族联邦制，并不一定能促进多民族国家的统一和国家的凝聚。前苏联、前南斯拉夫的解体似乎可以说明这一点。由于整个政权体制（如众议院、参议院等机构）都与各州有密切的联系，美国的联邦制从根本上否定了以“民族”为单位寻求民族权利的可能，它成功的将多元化的地域利益纳入到一个具有包容性的规则体系之中。
（二）美国严格限制和防范大民族体下的小民族体
民族成分的地理分布绝对集中是民族问题产生的不可回避的因素。如加拿大的魁北克民族问题就是因为法裔群体的绝对集中而引发的。从美国宪法到一般的地方政策，都反对将民族聚落模式地域化，以及任何试图以民族为单位建立政治实体的努力。任何民族集团在政治上都不会得到任何认可和正式的身份（由于历史原因产生的印第安人除外）。这种民族政策体现了美国开放性的价值观，基本剔除了任何以地域操纵人们思想、行为的可能性。任何民族身份的公民在这个开放的社会都可以凭借自身的竞争能力适应美国社会。 （三）对不同民族的经济、语言、文化整合与构筑国族认同
现代社会维系各民族联系的主要因素是经济。市场经济下形成的地域混杂与人员流动腐蚀着族体的民族特性。建立在密不可分的经济联系基础之上的民族关系才是最牢固的。将不同个人、民族、地域的经济利益纳入到国家经济发展框架之中，是孕育美国人民共同体意识的关键。语言的多样性是影响国家整合的重要因素。但在美国，人口的高流动性推动了语言的整合，英语是通用语。但这并不意味着英语是美国唯一存在的语言。自由、平等、个人主义、平民主义是美国建国以来奉行的一整套思想价值体系。在多民族并存的开放性社会，这种普世价值观念深入人心。在这种思想价值观念基础上，美国逐步推行各民族的文化整合与国族构筑。
五、美国民族政策的启示
（一）依法治国必须坚持
美国关于民族方面的法律规定，是解决民族问题的权威阐述和刚性制度。这就避免了人治条件下“人存政举，人亡政息”的随意性和政府更迭带来的政策反复性。美国宪法——联邦法律——州宪法——州法律这一完整的法律层级体系，既保持了美国民族政策一体性与地域性的统一，也在维护中央权威的同时，保护了各州根据具体实际制定民族政策的灵活性。
由于法治意识深入人心，当民族矛盾发生时，当事者都能在尊重法律和司法程序的基础上，以社会认可的、代价最小的方式解决。200多年来，美国的民族矛盾都能在法律框架下解决而不是运用行政或其他方式解决，这是世界其他国家难以比拟的。美国的宪法、各级立法机构在历史上为解决民族问题而确立起来的法律，以及司法机关在关于民族问题上的司法判决，已为美国处理民族问题，提供了一个被证明是较为有效的制度框架。
（二）维持“一体”与“多元”的动态平衡
在多民族并存的国家，不可能不存在民族矛盾。永远消除民族矛盾的民族政策，是不存在的。判断一个多民族国家民族政策是否成功的重要标准，就是看其能否在“一体”与“多元”之间维持动态的平衡。有效的消弭民族因素、宗教因素、文化因素的异质性带来的冲突甚至是离心倾向，在尊重“多元”的基础上维护“一体”的统一，是美国民族政策的成功之处。若多元利益与联邦一体性之间的动态平衡能够很好的维护，多元主义也能造就国内各民族的团结与和睦的氛围，也能加强各民族之间的文化联系与交流，也能加速同质性文化的发展和群体间共性的提高。在某种意义上说，这比刻意追求和强制民族同化政策更能促进和巩固国家认同。
参考文献：
［1］钱皓.美国民族理论考释［J］.世界民族，2003，（2）.
［2］余志森.试论美国文化多元性的成因及特征［J］.中南民族大学学报，2005，（4）.
关键词：美国；民族问题；民族政策；多元一体；依法治国；肯定性行动
中图分类号：D73文献标识码：A文章编号：1009-0118（2013）01-0062-04
一、美国的人口成份概况
（一）美国的民族人口构成情况
1997年美国管理与预算办公室将美国的种族分为五大类：白人、非洲裔美国人、亚洲裔美国人、美洲印第安人和阿拉斯加原住民、夏威夷及其他太平洋岛居民。另外，美国人口普查局还设立了一个特别的分类“其他种族”，2000年的人口普查在美国历史上第一次允许答卷者选择一个以上的种族归属。到2006年10月，美国的人口突破3亿，成为世界上第三大人口大国。
根据美国人口普查局网站公布的最新数据显示，截止2009年，少数族裔已占美国总人口的35%，逾1.07亿人。其中，西班牙语裔人口达4，840万，占人口比例15.8%；亚裔人口达1，370万，占美国人口4.5%；非洲裔人口达3770万，占美国人口12.3%。而白人人口数量增长缓慢，约一亿九千九百多万人。
（二）美国的民族人口构成特点
1、不存在多数民族，虽然人口最多的是白种人，但白人也是由许多民族构成的，其中人数最多的英格兰人和德国人也各仅占总人口的21%，爱尔兰人仅占总人口的17%，他们在总人口中都不居多数。
2、存在着种族等级观念。美国历史上实行过野蛮的种族隔离和种族歧视政策，现在虽已废黜，但种族歧视现象在社会中还随处可见。
3、各民族分散居住，没有较大的聚居区域，但有以街道为基础的民族社区。
4、随着新移民的不断增加，美国民族成份也在不断变化。现在每年进入美国的合法新移民有80余万，其中亚太地区和拉美地区移民数量增长最快。其中，亚太移民数量每隔十年翻一番，联邦人口普查局预计，到2050年，白人人口将低于50%而成为少数种族。
美利坚民族是一个特殊的民族，研究美国民族，就像在研究全世界的人，移民将世界各国的种族和文化带到美国，在这里形成一个新的整体。［1］可以说，美国是人类不同种族不同文化能否和睦相处的试验场，其中，美国民族政策的调整起到了关键作用。
纵观美国历史，20世纪六十年代是其民族政策调整的分水岭。之前，种族灭绝、种族隔离、种族歧视、种族偏见是美国社会难以医治的顽疾。20世纪六十年代，美国少数族裔掀起了大规模的民权运动，强烈冲击了美国歧视性民族政策体系，在国内外压力下，美国民族政策不断调整、完善，在不断试错的过程中逐步改进，进而走向成熟。
二、20世纪60年代以前美国的民族问题及其政策演变
（一）黑人问题及其政策演变
1619年，第一批20个非洲黑人被运送到弗吉尼亚。到17世纪中期，当地有300名黑人。当时，他们的地位与白人契约奴一样，工作到一定期限后就可获得自由。后来，殖民地农业的发展需要大批劳动力，奴隶制被带到美洲。1661年，弗吉尼亚州制定法律，确定了黑人的奴隶身份。1750年，奴隶制在美国13个州实行。到18世纪，大约有近43万黑奴被贩卖到北美。1776年，美国独立后，围绕着废奴问题，美国社会各界产生了激烈的争论。1808年，国会废止了奴隶买卖，1861年，南北战争爆发，1865年，南北战争结束，同年，国会通过宪法修正案，正式废除了奴隶制。1866年，美国给予了黑人公民权。1868年，黑人享有了选举权。
奴隶制废除后，产生了新的压迫制度，即种族隔离制。1896年由州法律规定的种族隔离获得了正式合法地位，在法律层面认为，种族之间“平等的隔离”是合乎宪法的。一些州法律还规定黑人和白人不能在同一个房子里工作、白人和黑人的孩子不能在一个学校里上学，黑人不能与白人通婚，等等。为此，黑人为废除种族隔离制展开了激烈的斗争。1955年——1964年的非暴力维权运动、1964年的平权运动，都是围绕这一核心问题展开的。
（二）印第安人问题及其政策演变
印第安人是美洲的主人，在白人到来之前，他们在美洲生活了2万年，16世纪欧洲殖民者入侵之时，美国有100万印第安人，约400个部落，他们当时大体处于新石器文化阶段。白人掠夺了印第安人的土地、屠杀了大量的印第安人。到19世纪末，美国大约还有25万印第安人。1820年到1850年间，美国政府又强迫印第安人从密西西比河向西迁徙，1830年，制定了《印第安人迁徙法案》。在以后的西部大开发中，白人又进一步侵占了印第安人的土地。1887年，美国国会通过了《土地总分配法》即《道威斯法案》，取消保留土地公有制，保留地由州管辖，迫使印第安人同化。当这些政策遭到抵制且收效不大时，1934年通过了《印第安人重新组织法》，承认印第安人拥有土地，让印第安人管理自己事务。由于保留地内生活贫困，失业率较高，1953年政府实施了《自愿移居计划》，对志愿迁出保留地的，给予迁移费，帮助在城市找工作。但是美国政府对印第安人保护区实行孤立和封锁政策，印第安人的处境并无太大改观。1961年，美国印第安人提出了“红色权利”口号，在联邦政府面前提出了自己的利益诉求。
（三）亚裔人问题及其政策演变
华人移居美国始于1820年，最初的目的是为了淘金。1882年，移民人数达10.7万，1865——1869年，有万名华工参加了美国西部铁路的修建，为美国西部开发做出了贡献。然而，美国政府以肤色、生活方式、习惯等差异为由，在1852——1880年制定了20多项排华法律和禁令。1879年，美国国会通过了《限制华人移民》的议案。1885年5月6日，签署了《执行有关华人的某些条约规定的法案》，限制华人10年之内不准入关，禁止华人眷属入美。此后，不准华工入籍。1888年，禁止华工入美20年。1924年的移民法把中国列入无资格区。1943年，在美华人仅剩7.8万人。在第二次世界大战时，因中国地位的提高，罗斯福总统签署了《马格纳森提案》，废除了以前的排华法案，移民每年限定为105人。1868年，有148名日本人到达檀香山，到1990年，美国有日本人6万余，之后，陆续移居美国的日本人逐渐增多。1900年，加州掀起了排日浪潮，单是1931年，加州就制定了40项歧视日本人的法律，珍珠港事件发生后，罗斯福总统在1942年2月19日发布命令，把居住在西海岸的12万日本人强行迁入内地。给每个日本家庭带来了巨大的损失。亚裔美国人长期以来把精力主要放在了经济上，究其原因，跟美国政府的政治压迫有密切关系。 此外，美国历史上，还存在对天主教徒的歧视、对爱尔兰人的歧视、对犹太人的歧视、对东南欧人的歧视。央格鲁萨克逊人认为，这些民族是劣等人民，难以同化，不符合美国人的理想。
三、20世纪60年代后的美国民族政策及其演变
（一）文化构筑问题及其政策演变
1、美国文化构筑观念的历史发展进程
美国在文化构筑问题上的认识，有明显的历史进程。最初，“央格鲁遵从”是美国文化构筑的核心观念，随着时代的发展，“熔炉”文化观、“多元文化”观、“文化生成”观和“撞击——一体化”观也相继出现于美国文化构筑的历史舞台。
“央格鲁遵从”的文化观产生于17世纪，到19世纪末20世纪初，进一步系统化和社会化。这种文化观强调，央格鲁——萨克逊民族是“优秀种族”，其文化为社会主流文化，亚民族和亚文化必须接受和服从主流文化及其生活方式。但随着东南欧百万移民大军进入美国和美国进入工业化阶段，美国社会结构发生了巨变。在新环境下，“央格鲁遵从”文化观，被“熔炉”文化观所取代。
“文化多元论”的文化观，源于约翰·杜威的“民主多元”思想，霍勒斯·卡伦于1915年第一次完整的对“文化多元”思想进行了阐述。卡伦指出，民主是一切文化生存必不可少的前提。考察《独立宣言》的平等观和自然权利，卡伦认为，每一种文化作为一个整体均为美国社会做出了其独特、积极的贡献。［2］卡伦的“文化多元主义”虽对主流文化提出了挑战，但在思想深处，仍有一定的相似之处。
20世纪60年代以后，随着移民后代的族裔意识的复苏，美国传统文化构筑观无法解释日渐复杂的族裔集团的关系以及族裔集团在美国的认同和同化。“文化生成”论和“撞击——一体化”论在扬弃和改造“熔炉”论和“文化多元”论的基础上，以其鲜明的时代性和科学性得到美国社会的认可。
2、美国文化政策的演变
美国政府通过构建公民国家，逐渐实现了公民权利与民族权利的分离。1795年美国通过了第一部《归化法》，规定移民必须放弃对原籍贯国的效忠。随之而来的便是一战前后出现的“美国化”运动。但美国政府同时又允许任何一个民族集团在忠于美国的前提下，保持自身独特的宗教信仰，出版本民族语言的语文报刊、书籍，创建本民族学校，这在客观上有利于外来文化的保持和延续，从而使美国呈现出“一体多元”的文化景象。美国构筑统一的国族文化认同，并非通过禁止或削弱各少数民族的内部忠诚来实现的，而是将他们的诉求理性化、均等化，将其纳入一个具有包容性的整体之中。美国文化并非英国文化模式的翻版，而是英国文化与其他外来移民文化不断互动的产物。通过保护、发展多元的民族文化，使得构筑一体的美国文化得到了新源泉。
在这方面，美国政府致力于推行双语教育。20世纪60年代，为了让墨西哥裔选民的子女更好的受到教育，德克萨斯州的参议员亚伯勒提出了《双语教育法案》，该法案于1967年获国会通过。此后，非英语教育迅速遍及美国各地，甚至出现在已通过立法规定英语为唯一教学用语的7个州内。2001年，美国国会为双语教育拨款4.46亿美元，各州也拨了大量的经费。在推行双语教育过程中，各学校同时也对少数民族学生进行其来源国的传统文化教育。
1972年，一个联邦地方法院裁决，根据法律上的平等保护条款，新墨西哥州的学生应得到其母语和原有文化的教育。1974年，《双语教育法》的修正案规定，允许在少数民族学生顺利完成学业的必要范围内，向他们提供母语和原有文化的教学。在具体实践中，少数民族学生原有的教学包括语文、艺术、音乐、文学和历史等。虽然如今双语教育在美国一些州仍受到一些非议，但不可否认，它对保护、发展多元的少数民族文化具有重要意义，作为一体的美国文化也正是因为其多元的民族文化才得以充满活力。
（二）歧视问题与“肯定性行动”政策的产生
该政策是美国政府为了消除就业和教育等领域的种族和性别歧视，改善少数民族和妇女的社会、经济状况，自20世纪60年代中期以来所实施的各种政策和措施的总称。它主要是为那些在历史上或实际生活中基于民族或性别等因素而被剥夺了发展机会，实际上完全有能力的人提供发展的机会，并且制止将来歧视行为的再次发生。
“肯定性行动”萌芽于20世纪30、40年代，在二战期间，罗斯福总统两次发布总统令，禁止在联邦公务员雇佣和晋升方面及国防工业部门内的歧视做法。1948年、1951年，杜鲁门总统也先后发布了要求军队取消种族歧视，要求与政府签订合同的承包商和分包商遵守反歧视规定的命。杜鲁门总统还设了民权委员会，专门处理种族歧视问题。20世纪50——60年代，美国爆发了由马丁·路德·金领导的著名的黑人民权运动，使美国的种族主义受到了沉重的打击，也迫使美国政府颁布了一系列《民权法》以及总统的行政命令，采取了一系列“平权措施”。这些措施，也就是现代意义上的美国民族政策。1961年，肯尼迪总统颁布了10925号行政命令，第一次使用“肯定性行动”一词。该行政命令宣布美国政府有明确的义务，推动和保证所有的人不分种族、信仰、肤色或民族血统，在受雇于或申请联邦政府的职位时，在争取联邦政府的合同时，享有平等的机会。1964年，美国国会通过的《民权法》和《少数民族专门条款》明确规定，保障黑人的选举权，禁止在公共场所、学校、就业方面的种族歧视。1964年的《民权法》以法律的形式强化了10925号行政命令中的“肯定行动”政策，并为以后该行动计划的实施提供了法律依据。为了贯彻1964年的《民权法》，约翰逊总统、尼克松总统相继发布总统令，保障少数民族在各类企业的就业、选举方面的平等权利。为了确保“肯定性行动”政策的实施，美国总统还授权劳工部联邦合同管理办公室作为主管部门，该办公室于1968年5月、1970年2月和1971年12月，先后多次发布相应的实施条例，使“肯定性行动”政策具体化。同时，美国政府也逐步把该行动的对象从黑人扩大到西班牙语裔人、印第安人等弱势群体。20世纪80年代以来，美国政府继续在就业、教育、住房等领域推行“肯定性行动”。虽然从90年代起美国社会对“肯定性行动”提出了许多异议，“右翼”势力甚至认为这是对白人的歧视，但美国政府并未放弃这一政策的实施，因为这关系到美国国内民族关系的稳定。以非洲裔黑人问题为例，尽管今天美国黑人群体的平均收入大约只有白人群体的60%，黑人失业率比白人高几倍，但是近年来随着美国黑人中产阶级的成长和黑人青年精英被吸收进国家体制，50-60年代美国风起云涌的黑人运动已经基本平息。 （三）夏威夷人问题及其政策演变
夏威夷是由火山喷发形成的岛屿。全州有132个小岛，主要岛屿有8个，陆地面积16705平方公里。1810年，夏威夷王国建立，1826年，美国承认夏威夷为独立国家。卡拉卡瓦国王在美国的武力威胁下，于1887年制定了有利于美国吞并夏威夷的新宪法，使其成为美国的傀儡。1891年继位的莉留奥卡拉尼女王，决心废除1887年宪法，收回主权，但1893年被以美国商人为主成立的“兼并俱乐部”发动政变所推翻。夏威夷1898年并入美国，1959年成为美国第50个州。夏威夷人对这段历史耿耿于怀，多次要求美国政府承认推翻夏威夷王国是非法的，并提出对所失土地给予赔偿，恢复夏威夷民族传统。
1920年，夏威夷土著人曾提出“夏威夷家园法案”，当时司法部和内务部探讨过给予托管权利，放弃一部分公共用地，用于安排土著人重居的办法。1971年，阿拉斯加的土著人居住要求法案被通过，又唤起了夏威夷土著人对土地要求的热情。近年来，有些夏威夷土著人要求给予自治权或一定程度的主权，也有个别人提出了独立的要求。
1978年，夏威夷州修改州宪法，提出要进一步保护土著人的利益与传统，同年，通过了《夏威夷家园管理法》，并批准成立夏威夷事务办公室。重建夏威夷土著人政府和要求对所失主权与土地进行赔偿，这是夏威夷人保护自己权益的集中要求，他们想比照印第安人的做法，享受类似保留地或自治政府那样的特殊政策。在1993年女王被推翻100周年的时候，夏威夷人草拟了《对夏威夷土著人认可和重建法案（草案）》和《解决夏威夷土著人要求法（草案）》，并向法院起诉，系统地提出了这些主张。他们要求国会授权夏威夷土著人事务局召开宪法会议，使土著人自己选择适当方式组织管理政府，这种夏威夷土著人重建政府有类似印第安部落与联邦政府关系那样的地位，拥有对成员资格作出决定、通过立法管理成员的活动、管理内部关系和遗产、管理征税、管理土地上的经营行为、管理狩猎捕鱼活动以及保持夏威夷传统或习俗等方面的权利。1994年，美国政府就1893年推翻夏威夷女王一事正式向夏威夷人道歉，但此后没有采取其他正式行动。
目前，夏威夷土著人的要求没有完全落实，但夏威夷事务办公室的经费来源于被割让土地的补偿。王国被割让土地中房地产税收的20%归夏威夷土著人事务办公室。现在夏威夷土著人事务基金有2.4亿美元。他们表示还要争取更多的钱，以鼓励夏威夷土著人参加政治过程，帮助他们发展经济和教育、改善住房等生活条件，等等。
（四）印第安人问题及其政策演变
印第安人的恢复自治，源于1934年通过的《印第安人重新组织法》，1946年国会通过法案，组建印第安人诉讼委员会并成立特别法庭，受理印第安人各部落提出的联邦政府过去的违法行为带来的经济损失方面的案件。1975年，政府根据判决，一次付出5.5亿多美元的赔偿。1968年，《印第安民权法》明确了印第安人的各项权利，如政府承认各个印第安部落是单独的民族，享有自治权利，印第安人具有“双重公民身份”，在保留地内收到部落法律的约束，在保留地之外受联邦法律约束。1972年的《印第安人教育法》规定，印第安人求职时在同等条件下优先录用，为其提供两种语言和两种文化的教学计划。1974年的《印第安人财政法》规定，扩大向印第安人企业提供信贷的来源。1975年，福特总统签署了《印第安人自治法》，鼓励保留地内的印第安人实行自治，这是美国印第安人新自治的开始。美国约有53.8万印第安人居住在315块保留地内，有560个被联邦政府承认的印第安人部落，部落政府是印第安人的自治机构。印第安人保留地制度在很大程度上不是通过美国联邦政府的具体政策来规定和设计的，而是通过国会的立法工作，以及美国各级法院根据对国会的各种法律、法令所作出解释和裁定建构起来的。因此，美国印第安人保留地制度的基本框架主要体现在相关的《印第安人法》之中。
总体而言，美国关于印第安人的法律有以下几个根本特征：1、部落被视为联邦政府之下拥有固定自治权的独立实体；2、部落的独立地位不是绝对的，国会拥有管理和调整部落地位的权力；3、处理与管制部落的权力专属于联邦政府（除非得到国会的授权，否则各州政府不得介入印第安人的内部事务）；4、联邦政府负有防止印第安人的部落和财产权利遭到各州政府及其公民侵犯的责任。
此外，联邦法院在对涉及印第安人的法律进行司法解释所遵循的“条约解释三准则”也有利于维护印第安人的权益。这三个原则包括：由条约含混引起的正义必须按照有利于印第安人的方式加以解决；对这些条约的解释必须使印第安人能够理解；在对条约的解释上必须使其字面解释有利于印第安人。
印第安人部落在保留地的自治权，除拥有各州拥有的各种权力之外，还包括：在印第安人自己选择的政府形势下开展工作权；成为部落成员的资格和条件确定权；内部成员之间的关系管理权；继承确定权；征税权；在部落管辖范围内的财产管理权；通过自治地方的立法对部落成员行为行使约束权；行使审判权。
印第安人的这种部落自治权，虽建立在联邦政府提供的指导和馈赠基础之上，但无可否认，这种自治权的存在对保护印第安人权益，有着强大的生命力。
四、美国民族政策的评价
（一）非民族聚居的联邦制
联邦单位的权利不以民族为单位，联邦自治权是建立在地域基础之上的。在民族矛盾尖锐的国家里实行民族联邦制，并不一定能促进多民族国家的统一和国家的凝聚。前苏联、前南斯拉夫的解体似乎可以说明这一点。由于整个政权体制（如众议院、参议院等机构）都与各州有密切的联系，美国的联邦制从根本上否定了以“民族”为单位寻求民族权利的可能，它成功的将多元化的地域利益纳入到一个具有包容性的规则体系之中。
（二）美国严格限制和防范大民族体下的小民族体
民族成分的地理分布绝对集中是民族问题产生的不可回避的因素。如加拿大的魁北克民族问题就是因为法裔群体的绝对集中而引发的。从美国宪法到一般的地方政策，都反对将民族聚落模式地域化，以及任何试图以民族为单位建立政治实体的努力。任何民族集团在政治上都不会得到任何认可和正式的身份（由于历史原因产生的印第安人除外）。这种民族政策体现了美国开放性的价值观，基本剔除了任何以地域操纵人们思想、行为的可能性。任何民族身份的公民在这个开放的社会都可以凭借自身的竞争能力适应美国社会。 （三）对不同民族的经济、语言、文化整合与构筑国族认同
现代社会维系各民族联系的主要因素是经济。市场经济下形成的地域混杂与人员流动腐蚀着族体的民族特性。建立在密不可分的经济联系基础之上的民族关系才是最牢固的。将不同个人、民族、地域的经济利益纳入到国家经济发展框架之中，是孕育美国人民共同体意识的关键。语言的多样性是影响国家整合的重要因素。但在美国，人口的高流动性推动了语言的整合，英语是通用语。但这并不意味着英语是美国唯一存在的语言。自由、平等、个人主义、平民主义是美国建国以来奉行的一整套思想价值体系。在多民族并存的开放性社会，这种普世价值观念深入人心。在这种思想价值观念基础上，美国逐步推行各民族的文化整合与国族构筑。
五、美国民族政策的启示
（一）依法治国必须坚持
美国关于民族方面的法律规定，是解决民族问题的权威阐述和刚性制度。这就避免了人治条件下“人存政举，人亡政息”的随意性和政府更迭带来的政策反复性。美国宪法——联邦法律——州宪法——州法律这一完整的法律层级体系，既保持了美国民族政策一体性与地域性的统一，也在维护中央权威的同时，保护了各州根据具体实际制定民族政策的灵活性。
由于法治意识深入人心，当民族矛盾发生时，当事者都能在尊重法律和司法程序的基础上，以社会认可的、代价最小的方式解决。200多年来，美国的民族矛盾都能在法律框架下解决而不是运用行政或其他方式解决，这是世界其他国家难以比拟的。美国的宪法、各级立法机构在历史上为解决民族问题而确立起来的法律，以及司法机关在关于民族问题上的司法判决，已为美国处理民族问题，提供了一个被证明是较为有效的制度框架。
（二）维持“一体”与“多元”的动态平衡
在多民族并存的国家，不可能不存在民族矛盾。永远消除民族矛盾的民族政策，是不存在的。判断一个多民族国家民族政策是否成功的重要标准，就是看其能否在“一体”与“多元”之间维持动态的平衡。有效的消弭民族因素、宗教因素、文化因素的异质性带来的冲突甚至是离心倾向，在尊重“多元”的基础上维护“一体”的统一，是美国民族政策的成功之处。若多元利益与联邦一体性之间的动态平衡能够很好的维护，多元主义也能造就国内各民族的团结与和睦的氛围，也能加强各民族之间的文化联系与交流，也能加速同质性文化的发展和群体间共性的提高。在某种意义上说，这比刻意追求和强制民族同化政策更能促进和巩固国家认同。
参考文献：
［1］钱皓.美国民族理论考释［J］.世界民族，2003，（2）.
［2］余志森.试论美国文化多元性的成因及特征［J］.中南民族大学学报，2005，（4）.