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摘要：大众创业、万众创新是我国新常态下经济增长的“双引擎”之一，基于“双创”政策的政府主导特性，从政府规制角度对地方政府创业制度研究，可以提升地方政府“双创”政策的科学性。
关键词：创业；创新；规制
2015年12月28日，石家庄市政府出台《关于大力推进大众创业万众创新若干政策措施的实施意见》（石政发（2015）65号）及《实施细则》，为我市推进“双创”工作提供了强力制度支撑。2017年12月3日石家庄市政府又出台了《关于强化实施创新驱动发展战略进一步推进大众创业万众创新深入发展的实施意见》（石政办函（2017]193号）（以下简称石家庄市“双创”新政策），该政策是石家庄市强化实施创新驱动发展战略推动“双创”开创新局面的新实践。
1石家庄市在“双创”政策规制上的新探索
石家庄市“双创”新政策核心思想是强化实施创新驱动发展战略，着力完善机制，突破瓶颈制约，释放双创潜能。
1.1多措并举，加快科技成果转化规制
为加快科技成果转化，石家庄市“双创”新政策规制了五项具体举措：①促进高价值专利技术资本化和产业化。首先，加大知识产权金融服务，深入推进专利权质押贷款，实施科技信贷风险补偿；其次，积极探索开展专利保险和专利权投资入股试点。引导、支持企业积极开展专利资产评估及价值分析，促进优质专利的价值量化；②建设市场化专业化成果转化体系和转化政策。如加快建设线上线下相结合的技术交易网络平台；构建科技企业孵化育成体系；明确专业化众创空间的内涵特征、建设条件和建设方向；③落实科研院所科技成果转化政策。扩大科研院所自主权，激发科研院所和科技人员创新创业积极性；④促进仪器设备开放共享。探索仪器设备所有权和经营权分离机制；⑤组建高新技术产品推广应用平台。如，融入专利质押、风险补偿和投贷联动等功能，帮助中小科技企业快速实现从产品专利到经济效益的转化。
1.2創新机制，拓展创新创业融资渠道
为拓展创新创业融资渠道，石家庄市“双创”新政策规制了三项保障机制和三项激励政策。
（1）保障机制：①持续优化科技型中小企业直接融资机制；②建立财政资金、国有资本参与创业投资的投入机制；③建立健全科技创新券管理制度和运行机制。
（2）激励政策：①落实创业投资企业、新型孵化器税收优惠政策；②促进科技型企业股权融资政策。其核心是大力培育符合条件的科技型企业通过多层次资本市场体系改制、挂牌、上市；并推动石家庄市股权市场开展跨地区合作经营试点建设；③是壮大各类创新创业及产业发展基金规模。
1.3搭建平台，促进实体经济转型升级
为促进实体经济转型升级，石家庄市“双创”新政策对平台建设等内容进行了规制。
（1）首先，推进创新平台建设。争取国家、省在我市区域内建设产业创新中心、实验室、工程研究中心、协同创新平台；其次，鼓励大型企业建设“双创”服务平台等网络平台。支持企业协同开展创新创业；支持大型企业开放制造资源；发挥市场配置资源的优势，打造为中小企业提供信息化服务平台。
（2）加快建立完善战略性新兴产业发展统计体系。按国家统计分类和指标，积极开展新产业新业态新模式统计监测服务。
（3）完善高科技企业和园区项目用地管理。按照“划定区域、政府统征、可租可让、弹性出让、限定时间、区域平衡”的思路，制定相关政策，实行产业园区整体立项，同一批次征地，按项目办证；工业用地实行弹性出让年限，探索先租赁后出让等多种供地方式；坚持“先做土地、后做项目”，实施大片区土地规划收储，制定永久性用地规划。
1.4加大力度，激发人才创新创业活力
为激发人才创新创业活力，石家庄市“双创”新政策加大了人才政策规制。主要内容：①落实《人才绿卡管理办法》，配套出台《人才绿卡服务窗口运转实施细则》。构建统一规范的人力资源服务体系和多层次、多元化的就业创业服务体系；②完善高校和科研院所绩效考核办法，适当提高绩效工资总量③改革科研经费使用办法，增加科研人员成果性收入④加大返乡下乡人员创新创业支持力度。在农村承包土地经营权以及农业设施抵押贷款、集体建设用地开发、社会保险等方面提供资金支持和便利化服务。
1.5简政放权创新政府管理方式
在创新政府管理方式上，石家庄市“双创”新政策以简政放权为核心进行了规制。主要内容：①深入推进“放管服”改革。如，推行“负面清单”“承诺制”等审批制度；推进市县设立专业化行政审批机构；②推进商事制度改革。加大事中事后监管力度，创新监管体制，突破部门壁垒，积极开展跨部门联合检查，实现“双随机、一公开”监管全覆盖；③改深化“多证合一”登记制度，实行一口登记注册、限时办结，加快工商登记电子化；④推进项目建设环评备案制。在全市范围内开展项目环境影响评价文件备案制，取消环评编制前置条件，取消试生产审批手续，实行试生产备案制。
1.6优化环境营造创新创业良好氛围
在营造创新创业良好氛围上，石家庄市“双创”新政策规制以优化环境为核心。主要内容：①积极推进国家、省双创示范基地及各类专业化示范基地建设，全面推进石保廊全面创新改革试验区建设。复制推广试验、示范经验，引领全市“双创”蓬勃、健康发展；②提出加大“双创”宣传力度具体办法。如，要办好全国“双创”活动周、“创响中国”巡回接力、“互联网”大学生创业创新大赛、“创客中国”创新创业大赛等全国性活动和省、市“双创”品牌活动等。
2石家庄市“双创”政策规制的提升重点
2.1坚定实施创新驱动发展战略，全面推进创业创新
（1）坚持创新为本、高端引领，改革先行、精准施策，人才优先、主体联动，市场主导、资源聚合，价值创造、共享发展。按照国务院统一部署，紧紧围绕深入实施创新驱动发展战略，推动供给侧结构性改革，坚持问题导向，秉持创新思维，聚焦制约创新创业的痛点难点，主动作为、攻坚克难，把“双创”推向更大范围、更高层次、更深程度，进一步系统性优化创新创业生态环境，强化政策供给，突破发展瓶颈，充分释放全社会创新创业潜能。 （2）贯彻落实好党的十九大关于创新驱动发展的新精神。按照党的十九大报告要求，要加快发展先进制造业，推动互联网、大数据、人工智能和实体经济深度融合，在中高端消费、创新引领、绿色低碳、共享经济、现代供应链、人力资本服务等领域培育新增长点、形成新动能。
（3）对近年来“双创”示范基地进行评估检查。从全国看一些地方伴随“双创”的快速发展出现了一些新问题，如部分“双创”孵化器、基地“挂羊头卖狗肉”，甚至还存在以“创”骗补等情况，支持创业和创新的相关政策有待进一步合理调整。为贯彻和推动创新驱动发展战略实施，石家庄市已经建设了一批“双创”示范基地，在市内形成了创新热潮。一大批行之有效的“双创”平台应运而生，有力促进了石家庄扩大就业和经济发展新动能培育。评估检查可以及时发现问题、纠正问题。
2.2推动众创空间向专业化领域发展，加大创业培训力度
（1）要推动众创空间向专业化领域发展，服务于实体经济的转型升级。据报道，东莞的华中科技大学的研究院、海尔的HOPE平台，中科院的西安光机所搞的创业平台，为各地的“双创”企业提供了各方面的服务。石家庄可以借鉴该经验，鼓励支持本地的龙头骨干企业、科研院所和高校利用自身资源优势，打开销售渠道，零部件供应，进行试制产品，检测服务，特别是对创业导师创业团队的等方面的服务，服务于本地的青年创客，以带动量大面广的创业创新，带动实体经济的发展。
（2）对接中国制造2025和人力资源市场未来需要，本地政府要积极推动与经济转型相适应的培训转型，通过培训升级释放更多人才红利，更好支撑经济升级。培训必须聚焦需求，增强有效性。市场需要什么人才就培养什么人才，岗位需要什么技能就培训什么技能；培训必须聚焦重点，增强精准性。大力推广“互联网+职业培训”新模式，支持培训机构开发数字培训课程，支持平台开展网上创业培训等方式；培训必须聚焦转型，增强创新性。加速培育大批具有专业技能和工匠精神的高素质劳动者和技术技能人才。
2.3强化人才支撑，鼓励更多社会主体投身创新创业
（1）加快形成规模宏大、结构合理、素质优良的创新创业人才队伍。落实和扩大高校、科研院所各类创新主体对人才激励的自主权，收入分配体系要在管好、用好、放开、放活的原则下进行。为此要提高各级科技人员的稳定性收入的比例；推动科技成果转过过程中，使科技人员能够获得相应收益，带动他们的积极性；政府的科研经费当中要给科研人员更多使用自主权。对其付出的创造性劳动要有合理的补偿。
（2）鼓励更多社会主体投身创新创业，提供全方位公共就业服务，促进高校毕业生等青年群体、农民工多渠道就业创业。为此要简化事业单位引进高层次和急需紧缺人才招录程序；把返乡下乡人员创业创新纳入“双创”相关政策支持范围。返乡农民工可在创业地参加各项社会保险；引进国际高层次人才，简化外国高层次人才办理在石家庄市工作许可和居留证件程序，开展安居保障等“一卡通”试点，实施留学人员回石家庄创业创新启动支持计划；进一步完善适应新型和灵活就业形态，完善社保、税收等相关政策。
（3）从政策上规制市属高校开设创业培训的课程和创业实践。2015年，国务院办公厅出台了《关于深化高等学校创新创业教育改革的实施意见》，创新创业教育已成为推动和深化高等教育综合改革的突破口。应高度重视创新创業教育的实习实践实训环节。
2.4优化“双创”服务质量，促进产业升级
（1）探索在战略性新兴产业相关领域率先建立财政资金支持形成的科技成果限时转化制度；简化专利等无形资产评估备案程序，实现协议、挂牌或拍卖定价；大力推动首台（套）重大技术装备示范应用；推动财政资金购置的仪器设备向社会开放；完善知识产权运用和快速协同保护体系。
（2）加快建设工业互联网平台，引导大型企业开展内部“双创”，开放供应链资源和市场渠道，促进产业链上下游、大中小微企业融通发展；研究实施更有效推进高校和科研院所“双创”的措施；依托企业建设制造业创新中心，开展关键共性重大技术研究和产业化应用示范；支持关键领域和瓶颈环节技术改造；制定发布促进数字经济发展战略纲要。
（3）增强创新创业的发展实效，着力推进创新创业与实体经济发展深度融合，结合“互联网+”“中国制造2025”和军民融合发展等重大举措，有效促进新技术、新业态、新模式加快发展和产业结构优化升级。
（4）要加大“双创”政策衔接力度，加速“双创”政策尽快落地。据报道，在我国北方某地，当地政府、科委、经信委等十几个部门曾作为牵头部门，出台过推进创新创业的政策，加上区县一级发布的政策措施，形成多层次的政策体系。这一政策体系在实际落实过程中，看似利好政策频繁出炉的表象下，实则是文件名目众多，而这其中又难免有交叉重叠、衔接不畅的地方，给企业、科技工作者甄别有用信息、申报合适政策带来较大的难度。地方政府要做好各项政策宣传和衔接，让本地的“双创”政策发挥积极效果。
关键词：创业；创新；规制
2015年12月28日，石家庄市政府出台《关于大力推进大众创业万众创新若干政策措施的实施意见》（石政发（2015）65号）及《实施细则》，为我市推进“双创”工作提供了强力制度支撑。2017年12月3日石家庄市政府又出台了《关于强化实施创新驱动发展战略进一步推进大众创业万众创新深入发展的实施意见》（石政办函（2017]193号）（以下简称石家庄市“双创”新政策），该政策是石家庄市强化实施创新驱动发展战略推动“双创”开创新局面的新实践。
1石家庄市在“双创”政策规制上的新探索
石家庄市“双创”新政策核心思想是强化实施创新驱动发展战略，着力完善机制，突破瓶颈制约，释放双创潜能。
1.1多措并举，加快科技成果转化规制
为加快科技成果转化，石家庄市“双创”新政策规制了五项具体举措：①促进高价值专利技术资本化和产业化。首先，加大知识产权金融服务，深入推进专利权质押贷款，实施科技信贷风险补偿；其次，积极探索开展专利保险和专利权投资入股试点。引导、支持企业积极开展专利资产评估及价值分析，促进优质专利的价值量化；②建设市场化专业化成果转化体系和转化政策。如加快建设线上线下相结合的技术交易网络平台；构建科技企业孵化育成体系；明确专业化众创空间的内涵特征、建设条件和建设方向；③落实科研院所科技成果转化政策。扩大科研院所自主权，激发科研院所和科技人员创新创业积极性；④促进仪器设备开放共享。探索仪器设备所有权和经营权分离机制；⑤组建高新技术产品推广应用平台。如，融入专利质押、风险补偿和投贷联动等功能，帮助中小科技企业快速实现从产品专利到经济效益的转化。
1.2創新机制，拓展创新创业融资渠道
为拓展创新创业融资渠道，石家庄市“双创”新政策规制了三项保障机制和三项激励政策。
（1）保障机制：①持续优化科技型中小企业直接融资机制；②建立财政资金、国有资本参与创业投资的投入机制；③建立健全科技创新券管理制度和运行机制。
（2）激励政策：①落实创业投资企业、新型孵化器税收优惠政策；②促进科技型企业股权融资政策。其核心是大力培育符合条件的科技型企业通过多层次资本市场体系改制、挂牌、上市；并推动石家庄市股权市场开展跨地区合作经营试点建设；③是壮大各类创新创业及产业发展基金规模。
1.3搭建平台，促进实体经济转型升级
为促进实体经济转型升级，石家庄市“双创”新政策对平台建设等内容进行了规制。
（1）首先，推进创新平台建设。争取国家、省在我市区域内建设产业创新中心、实验室、工程研究中心、协同创新平台；其次，鼓励大型企业建设“双创”服务平台等网络平台。支持企业协同开展创新创业；支持大型企业开放制造资源；发挥市场配置资源的优势，打造为中小企业提供信息化服务平台。
（2）加快建立完善战略性新兴产业发展统计体系。按国家统计分类和指标，积极开展新产业新业态新模式统计监测服务。
（3）完善高科技企业和园区项目用地管理。按照“划定区域、政府统征、可租可让、弹性出让、限定时间、区域平衡”的思路，制定相关政策，实行产业园区整体立项，同一批次征地，按项目办证；工业用地实行弹性出让年限，探索先租赁后出让等多种供地方式；坚持“先做土地、后做项目”，实施大片区土地规划收储，制定永久性用地规划。
1.4加大力度，激发人才创新创业活力
为激发人才创新创业活力，石家庄市“双创”新政策加大了人才政策规制。主要内容：①落实《人才绿卡管理办法》，配套出台《人才绿卡服务窗口运转实施细则》。构建统一规范的人力资源服务体系和多层次、多元化的就业创业服务体系；②完善高校和科研院所绩效考核办法，适当提高绩效工资总量③改革科研经费使用办法，增加科研人员成果性收入④加大返乡下乡人员创新创业支持力度。在农村承包土地经营权以及农业设施抵押贷款、集体建设用地开发、社会保险等方面提供资金支持和便利化服务。
1.5简政放权创新政府管理方式
在创新政府管理方式上，石家庄市“双创”新政策以简政放权为核心进行了规制。主要内容：①深入推进“放管服”改革。如，推行“负面清单”“承诺制”等审批制度；推进市县设立专业化行政审批机构；②推进商事制度改革。加大事中事后监管力度，创新监管体制，突破部门壁垒，积极开展跨部门联合检查，实现“双随机、一公开”监管全覆盖；③改深化“多证合一”登记制度，实行一口登记注册、限时办结，加快工商登记电子化；④推进项目建设环评备案制。在全市范围内开展项目环境影响评价文件备案制，取消环评编制前置条件，取消试生产审批手续，实行试生产备案制。
1.6优化环境营造创新创业良好氛围
在营造创新创业良好氛围上，石家庄市“双创”新政策规制以优化环境为核心。主要内容：①积极推进国家、省双创示范基地及各类专业化示范基地建设，全面推进石保廊全面创新改革试验区建设。复制推广试验、示范经验，引领全市“双创”蓬勃、健康发展；②提出加大“双创”宣传力度具体办法。如，要办好全国“双创”活动周、“创响中国”巡回接力、“互联网”大学生创业创新大赛、“创客中国”创新创业大赛等全国性活动和省、市“双创”品牌活动等。
2石家庄市“双创”政策规制的提升重点
2.1坚定实施创新驱动发展战略，全面推进创业创新
（1）坚持创新为本、高端引领，改革先行、精准施策，人才优先、主体联动，市场主导、资源聚合，价值创造、共享发展。按照国务院统一部署，紧紧围绕深入实施创新驱动发展战略，推动供给侧结构性改革，坚持问题导向，秉持创新思维，聚焦制约创新创业的痛点难点，主动作为、攻坚克难，把“双创”推向更大范围、更高层次、更深程度，进一步系统性优化创新创业生态环境，强化政策供给，突破发展瓶颈，充分释放全社会创新创业潜能。 （2）贯彻落实好党的十九大关于创新驱动发展的新精神。按照党的十九大报告要求，要加快发展先进制造业，推动互联网、大数据、人工智能和实体经济深度融合，在中高端消费、创新引领、绿色低碳、共享经济、现代供应链、人力资本服务等领域培育新增长点、形成新动能。
（3）对近年来“双创”示范基地进行评估检查。从全国看一些地方伴随“双创”的快速发展出现了一些新问题，如部分“双创”孵化器、基地“挂羊头卖狗肉”，甚至还存在以“创”骗补等情况，支持创业和创新的相关政策有待进一步合理调整。为贯彻和推动创新驱动发展战略实施，石家庄市已经建设了一批“双创”示范基地，在市内形成了创新热潮。一大批行之有效的“双创”平台应运而生，有力促进了石家庄扩大就业和经济发展新动能培育。评估检查可以及时发现问题、纠正问题。
2.2推动众创空间向专业化领域发展，加大创业培训力度
（1）要推动众创空间向专业化领域发展，服务于实体经济的转型升级。据报道，东莞的华中科技大学的研究院、海尔的HOPE平台，中科院的西安光机所搞的创业平台，为各地的“双创”企业提供了各方面的服务。石家庄可以借鉴该经验，鼓励支持本地的龙头骨干企业、科研院所和高校利用自身资源优势，打开销售渠道，零部件供应，进行试制产品，检测服务，特别是对创业导师创业团队的等方面的服务，服务于本地的青年创客，以带动量大面广的创业创新，带动实体经济的发展。
（2）对接中国制造2025和人力资源市场未来需要，本地政府要积极推动与经济转型相适应的培训转型，通过培训升级释放更多人才红利，更好支撑经济升级。培训必须聚焦需求，增强有效性。市场需要什么人才就培养什么人才，岗位需要什么技能就培训什么技能；培训必须聚焦重点，增强精准性。大力推广“互联网+职业培训”新模式，支持培训机构开发数字培训课程，支持平台开展网上创业培训等方式；培训必须聚焦转型，增强创新性。加速培育大批具有专业技能和工匠精神的高素质劳动者和技术技能人才。
2.3强化人才支撑，鼓励更多社会主体投身创新创业
（1）加快形成规模宏大、结构合理、素质优良的创新创业人才队伍。落实和扩大高校、科研院所各类创新主体对人才激励的自主权，收入分配体系要在管好、用好、放开、放活的原则下进行。为此要提高各级科技人员的稳定性收入的比例；推动科技成果转过过程中，使科技人员能够获得相应收益，带动他们的积极性；政府的科研经费当中要给科研人员更多使用自主权。对其付出的创造性劳动要有合理的补偿。
（2）鼓励更多社会主体投身创新创业，提供全方位公共就业服务，促进高校毕业生等青年群体、农民工多渠道就业创业。为此要简化事业单位引进高层次和急需紧缺人才招录程序；把返乡下乡人员创业创新纳入“双创”相关政策支持范围。返乡农民工可在创业地参加各项社会保险；引进国际高层次人才，简化外国高层次人才办理在石家庄市工作许可和居留证件程序，开展安居保障等“一卡通”试点，实施留学人员回石家庄创业创新启动支持计划；进一步完善适应新型和灵活就业形态，完善社保、税收等相关政策。
（3）从政策上规制市属高校开设创业培训的课程和创业实践。2015年，国务院办公厅出台了《关于深化高等学校创新创业教育改革的实施意见》，创新创业教育已成为推动和深化高等教育综合改革的突破口。应高度重视创新创業教育的实习实践实训环节。
2.4优化“双创”服务质量，促进产业升级
（1）探索在战略性新兴产业相关领域率先建立财政资金支持形成的科技成果限时转化制度；简化专利等无形资产评估备案程序，实现协议、挂牌或拍卖定价；大力推动首台（套）重大技术装备示范应用；推动财政资金购置的仪器设备向社会开放；完善知识产权运用和快速协同保护体系。
（2）加快建设工业互联网平台，引导大型企业开展内部“双创”，开放供应链资源和市场渠道，促进产业链上下游、大中小微企业融通发展；研究实施更有效推进高校和科研院所“双创”的措施；依托企业建设制造业创新中心，开展关键共性重大技术研究和产业化应用示范；支持关键领域和瓶颈环节技术改造；制定发布促进数字经济发展战略纲要。
（3）增强创新创业的发展实效，着力推进创新创业与实体经济发展深度融合，结合“互联网+”“中国制造2025”和军民融合发展等重大举措，有效促进新技术、新业态、新模式加快发展和产业结构优化升级。
（4）要加大“双创”政策衔接力度，加速“双创”政策尽快落地。据报道，在我国北方某地，当地政府、科委、经信委等十几个部门曾作为牵头部门，出台过推进创新创业的政策，加上区县一级发布的政策措施，形成多层次的政策体系。这一政策体系在实际落实过程中，看似利好政策频繁出炉的表象下，实则是文件名目众多，而这其中又难免有交叉重叠、衔接不畅的地方，给企业、科技工作者甄别有用信息、申报合适政策带来较大的难度。地方政府要做好各项政策宣传和衔接，让本地的“双创”政策发挥积极效果。