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摘 要 为了保护企业职工的合法权益，我国先后制定并实施了一系列法律法规，如《劳动法》、《劳动合同法》及《社会保险法》等，2010年又对《工伤保险条例》进行了重大修订。这些立法活动对我国的法制建设无疑具有重要的现实意义。但由于各地经济发展水平、行政机关的执法力度以及企业主与职工法律意识不尽相同等因素的制约，劳动保障违法案件层出不穷，其中工伤行政确认案件比较典型。为了提高社会各界对工伤行政确认案件的认识，我们在山东沂源县人民法院进行了相关案件审理方面的调查。在调查基础上，分析此类案件发生的主要原因，针对性地提出相应对策。期待调研报告能够对行政审判、行政执法、相关立法、企业参保以及广大企业职工维权均有所裨益。
关键词 工伤 行政确认 基层法院
作者简介：杨朝程，山东沂源人民法院，审判委员会委员、行政审判庭庭长，四级一级法官，从事行政审判工作；钱昕，山东法官培训学院，副教授，硕士学位，从事行政法与行政诉讼法研究与教学。
中图分类号：D925文献标识码：A文章编号：1009-0592（2012）10-186-02
一、现状
自2008年至2012上半年间，沂源县人民法院院共审理工伤行政确认案件13件，其中2008年度受理2件，2009年度受理4件，2010年度受理1件，2011年4件，2012上半年2件。上述13件案件中，裁定驳回起诉结案1件，判决维持工伤认定结案8件，经法院协调原告与第三人达成工伤补偿协议后撤回起诉的4件。四年半来，工伤行政确认案件虽在行政诉讼案件中所占比例不高，但由于案件所涉的当事人遭受了巨大的伤害，或肢体残缺、或面部毁容，加大了此类案件审理的敏感度、关注度。
二、原因
（一）企业法律意识淡薄，漠视职工合法利益
利益最大化是企业普遍的追求。一些企业（尤其是中小型私营企业）不惜牺牲职工的合法利益来实现降低生产成本，增强企业自身市场竞争力以达到利益最大化的目标。这种法律意识淡薄、漠视职工权益的做法是产生工伤行政争议的主因之一。具体体现为：一是经常要求职工加班加点，导致他们长期超负荷劳动，疲惫不堪，引发工伤事故；二是为解决用工饥荒，对新招职工不进行技能培训和安全知识教育。他们匆匆上岗，边干边学，对技术的不熟练导致工伤事故频发；三是工伤风险意识淡薄，心存侥幸，不为职工购买社会保险。有的企业甚至钻商业保险漏洞，通过花较少的保险费为一部分职工购买“人身意外伤害团险”。在发生工伤事故后，要么不承认是工伤，要么偷梁换柱，企图让商业保险公司为工伤职工支付医疗费。例如某玻纤公司诉县劳动和社会保障局工伤行政确认一案。
王某分别在沂源县城和沂源县石桥镇开办了一家建材公司和一家玻纤公司。2007年5月，玻纤公司将陈某聘为织布工为对其进行技能培训，便让其开始上班。同年6月，陈某在公司正常上班时间不慎被机器轧伤右手手指，当即被送入医院治疗。入院时公司管理人员故意将伤者陈某登记为李某。陈某伤愈后，因医疗费的支付及伤残补助等问题与玻纤公司达不成协议，陈某遂申请工伤认定，沂源县劳动和社会保障局作出陈某之伤系工伤的认定决定后，玻纤公司不服，先申请行政复议后提起行政诉讼。法院在审理该案过程中发现，陈某和其住院时登记的李某是互不相识、没有任何血缘关系的两个人。李某是王某开办的建材公司的职工。由于其在该公司工作时间较长，公司为其办理了一份人身意外伤害险。陈某发生事故后，王某为了让保险公司支付医疗费用，便安排相关人员在办理陈某住院登记时做了手脚。后保险公司发现事实并拒绝理赔。王某的计划落空后，发生了一系列行政、民事诉讼案件。
（二）职工维权意识不强，自我保护认识不足
随着现代科技的推广，农村生产力水平的不断提高。这解放了一大批劳动力。这些剩余劳动力不断涌入城市打工，开始从事非农业生产。由于文化水平、专业技术等方面的制约，许多人从事劳动强度大、危险性强的职业。一些人还存在短期打工的想法，他们与企业主或管理人员谈妥一天或一个月的工钱后匆忙上岗，既不要求签订劳动合同，也不要求加入工伤保险。由于缺乏专业技能指导和安全知识培训，他们不适应新工作或操作生疏，往往上岗不几天就发生工伤事故。此时，受害者可能连工友的名字都说不上来，企业主却拒不配合社会保险行政部门的调查。如此，相关证据难以提取，受伤职工长时间得不到赔偿。比如，农民工秦某的案件。
由于家中承包土地少，农闲时间较多，秦某便利用在空闲时进城打工，且选择的工作不固定。2007年5月，秦某在一免烧砖厂打工的第3天，不慎被压砖机轧伤右小臂，造成重大工伤事故。伤愈后，其右臂截肢，经鉴定为六级伤残。企业没有与秦某签订书面劳动合同，也没有为其加入工伤保险。为了获得工伤赔偿，秦某先后经历了劳动争议仲裁、工伤认定、工伤行政复议等程序，最终于2009年3月诉到法院，形成行政诉讼。该免烧砖厂的企业主认为：一是秦某为企业工作时间很短，未做出多大贡献；二是其受伤主要由于自身操作不规范，与企业没有多大关系；三是企业经济效益不好，随时可能关闭。在诉讼过程中一直主张与秦某之间不存在劳动关系。这拖延了其承担工伤赔偿责任的时间。后虽经法院协调，秦某作出重大让步，免烧砖厂当即支付了秦某的部分工伤赔偿金，案件得以和解解决，但对于秦某来说，其遭受的损害无法完全靠赔偿金来弥补，其寻求救济的艰辛更是无法用语言来表达。此案值得广大农民工借鉴。
（三）法律宣传不够深入，执法监督不够到位
虽然国家颁布实施了一系列法律法规，来规范企业用工行为，保护劳动者的合法利益，但是相关法律知识的宣传和执行较为落后。当新的企业和组织成立时，往往一方面缺乏技术与资金，另一方面缺乏安全生产的认识和对职工合法权益的尊重。因此，劳动保障行政部门在依法征收社会保险费的同时，应同时注重对企业、职工宣传缴纳社会保险费的重要性和必要性。而实践中，由于行政机关的宣传工作做得不够深入，企业或组织的管理人员对社会保险费的征收存在误解，影响了其参加社会保险的积极性。如某企业因不缴纳社会保险费被行政机关发现并申请法院强制执行。办案人员在向该企业送达有关法律文书时，由于该企业负责人长期不在单位上班，其他有关管理人员接待。他们的态度非常冷淡，拒不配合执行工作。经座谈得知，他们认为缴纳社会保险费是国家变相向企业要钱，加重企业负担，对职工没有什么好处，还不如将这部分保险费用于发福利。 另外，调查中还发现劳动保障行政部门的监督工作存在不够到位的现象，这也是发案原因之一。一些企业，特别是小型企业开办后，没有及时向社会保险征收机构申报、缴纳职工社会保险，劳动保障监察机构也未及时发现并予以监督、处罚，一旦发生工伤事故，很容易发展为行政诉讼案件。
（四）法定救济程序繁琐，部分企业恶意诉讼
根据有关法律规定，如果企业职工未与用人单位签订书面劳动合同，因工受伤后，与用人单位发生纠纷，寻求工伤赔偿的最长程序为：劳动关系确认——劳动仲裁—劳动争议民事一审、二审，工伤确认——行政复议——行政诉讼一审、二审，工伤赔偿一审、二审，民事执行。尽管现行的《工伤保险条例》，取消了工伤确认案件的行政复议前置程序，但即便当事人对工伤确认决定不经行政复议程序而直接提起行政诉讼，受伤职工自与用人单位产生工伤赔偿纠纷之日起，到最终获得赔偿仍可能需要二至三年的时间。如此繁琐的程序，为用人单位恶意申请行政复议与提起行政诉讼、人为拖长赔偿时间提供了合法的口实。调查中发现有就有这样的实例。
王某是某餐饮服务公司厨师。2007年6月，在一次烤制“巴西烤肉”时，其头、面部不慎被烧伤，当即被公司人员送往医院治疗。王某伤愈后被鉴定为八级伤残，部分丧失劳动能力。为获得赔偿，王某经历了劳动争议仲裁，劳动争议民事诉讼一、二审，工伤确认行政复议（必经程序）。2009年9月，餐饮服务公司在不服工伤确认行政复议决定后，又向我院提起了行政诉讼。这距事故的发生已经过了两年多的时间。等待王某的可能还有行政诉讼二审、民事赔偿诉讼、执行等一系列程序。如此看来若最终获得赔偿，可能还需要一到两年的时间。
三、对策
（一）企业应当改进的地方
1.加强对职工的技能培训和安全生产教育
针对企业职工由于技术不过关、操作不熟练导致的工伤案件，最好的防范措施是由企业组织他们进行技能培训和安全生产知识教育。通过这两项活动提高职工的安全生产能力，从源头上减少工伤事故的发生。
2.积极参加社会保险、分散工伤风险
社会保险是是一种为丧失劳动能力、暂时失去劳动岗位或因健康原因造成损失的人口提供收入或补偿的一种社会和经济制度。它的目标是保证物质及劳动力的再生产和社会的稳定。企业应做好社会保险费的缴纳工作，在保障职工的合法利益的同时，分散工伤事故给企业带来的风险，提高竞争能力。
（二）执法机关的努力方向
1.做好服务工作
社会的发展要求政府从“管理型”向“服务型”转变。在劳动与社会保障行政管理活动中，安监、工商、社会保险等部门应当相互配合，帮助企业从设立初期就完善用工制度，加强对企业、职工的安全生产知识培训和职业技能指导，提高企业为职工加入社会保险的认识，促进职工主动要求与用人单位签订书面劳动合同并加入工伤保险。这样才能更好地发挥政府的服务职能，进一步降低安全生产事故的发生率，消除企业与行政机关之间由于对社会保险的理解不同产生的隔阂。
2.加强监督力度
由于经济的快速增长，劳动违法案件日益增多，而行政执法人员则出现了老龄化问题。社会保险行政部门需要充分调动内部各部门的积极性，通力合作，并主动寻求与其他相关行政机关配合以克服人员不足的问题。同时，还应加大对企业非法用工、拒签劳动合同、拒缴或不按时缴纳社会保险费等违法行为的查处力度。服务、教育与惩戒相结合是维护企业职工的合法利益的科学管理之道。
（三）立法部门的关注重点
完善立法可以从根本上防止部分企业规避法律的情形。《劳动法》、《劳动合同法》、《社会保险法》、《工伤保险条例》等一系列法律、法规以及相关的规章的制定，其根本目的在于规范行政执法行为，保护企业职工的合法权益，分散企业劳保、工伤、医疗等风险和压力，同时也提高行政机关解决劳动争议的效率。但由于过于考虑对劳动者的实体权利的维护，法律规定了繁琐的权利救济程序，反而为有些当事人逃避责任，或通过恶意复议或诉讼来拖长承担责任的时间提供了合法的依据。故有必要考虑部分权利救济程序法律条文的正当性。
新《工伤保险条例》已将工伤确认案件的诉讼程序进行了修改，取消了行政复议的前置条件，又对事实劳动关系的确认程序作了新的规定，统一在工伤认定工程中加以确认，而不必经劳动争议仲裁程序。这些都更有利于对劳动者合法权益进行保护。对于其他的法律、法规以及规章等，立法部门同样应注重它们在实践中执行状况的调研，发现有影响劳动者的合法权权益的程序，既包括实体上的权益也包括程序上的权益（迟到的正义非正义，经过长期煎熬得到的救济难说是公正的），适时予以修改。
关键词 工伤 行政确认 基层法院
作者简介：杨朝程，山东沂源人民法院，审判委员会委员、行政审判庭庭长，四级一级法官，从事行政审判工作；钱昕，山东法官培训学院，副教授，硕士学位，从事行政法与行政诉讼法研究与教学。
中图分类号：D925文献标识码：A文章编号：1009-0592（2012）10-186-02
一、现状
自2008年至2012上半年间，沂源县人民法院院共审理工伤行政确认案件13件，其中2008年度受理2件，2009年度受理4件，2010年度受理1件，2011年4件，2012上半年2件。上述13件案件中，裁定驳回起诉结案1件，判决维持工伤认定结案8件，经法院协调原告与第三人达成工伤补偿协议后撤回起诉的4件。四年半来，工伤行政确认案件虽在行政诉讼案件中所占比例不高，但由于案件所涉的当事人遭受了巨大的伤害，或肢体残缺、或面部毁容，加大了此类案件审理的敏感度、关注度。
二、原因
（一）企业法律意识淡薄，漠视职工合法利益
利益最大化是企业普遍的追求。一些企业（尤其是中小型私营企业）不惜牺牲职工的合法利益来实现降低生产成本，增强企业自身市场竞争力以达到利益最大化的目标。这种法律意识淡薄、漠视职工权益的做法是产生工伤行政争议的主因之一。具体体现为：一是经常要求职工加班加点，导致他们长期超负荷劳动，疲惫不堪，引发工伤事故；二是为解决用工饥荒，对新招职工不进行技能培训和安全知识教育。他们匆匆上岗，边干边学，对技术的不熟练导致工伤事故频发；三是工伤风险意识淡薄，心存侥幸，不为职工购买社会保险。有的企业甚至钻商业保险漏洞，通过花较少的保险费为一部分职工购买“人身意外伤害团险”。在发生工伤事故后，要么不承认是工伤，要么偷梁换柱，企图让商业保险公司为工伤职工支付医疗费。例如某玻纤公司诉县劳动和社会保障局工伤行政确认一案。
王某分别在沂源县城和沂源县石桥镇开办了一家建材公司和一家玻纤公司。2007年5月，玻纤公司将陈某聘为织布工为对其进行技能培训，便让其开始上班。同年6月，陈某在公司正常上班时间不慎被机器轧伤右手手指，当即被送入医院治疗。入院时公司管理人员故意将伤者陈某登记为李某。陈某伤愈后，因医疗费的支付及伤残补助等问题与玻纤公司达不成协议，陈某遂申请工伤认定，沂源县劳动和社会保障局作出陈某之伤系工伤的认定决定后，玻纤公司不服，先申请行政复议后提起行政诉讼。法院在审理该案过程中发现，陈某和其住院时登记的李某是互不相识、没有任何血缘关系的两个人。李某是王某开办的建材公司的职工。由于其在该公司工作时间较长，公司为其办理了一份人身意外伤害险。陈某发生事故后，王某为了让保险公司支付医疗费用，便安排相关人员在办理陈某住院登记时做了手脚。后保险公司发现事实并拒绝理赔。王某的计划落空后，发生了一系列行政、民事诉讼案件。
（二）职工维权意识不强，自我保护认识不足
随着现代科技的推广，农村生产力水平的不断提高。这解放了一大批劳动力。这些剩余劳动力不断涌入城市打工，开始从事非农业生产。由于文化水平、专业技术等方面的制约，许多人从事劳动强度大、危险性强的职业。一些人还存在短期打工的想法，他们与企业主或管理人员谈妥一天或一个月的工钱后匆忙上岗，既不要求签订劳动合同，也不要求加入工伤保险。由于缺乏专业技能指导和安全知识培训，他们不适应新工作或操作生疏，往往上岗不几天就发生工伤事故。此时，受害者可能连工友的名字都说不上来，企业主却拒不配合社会保险行政部门的调查。如此，相关证据难以提取，受伤职工长时间得不到赔偿。比如，农民工秦某的案件。
由于家中承包土地少，农闲时间较多，秦某便利用在空闲时进城打工，且选择的工作不固定。2007年5月，秦某在一免烧砖厂打工的第3天，不慎被压砖机轧伤右小臂，造成重大工伤事故。伤愈后，其右臂截肢，经鉴定为六级伤残。企业没有与秦某签订书面劳动合同，也没有为其加入工伤保险。为了获得工伤赔偿，秦某先后经历了劳动争议仲裁、工伤认定、工伤行政复议等程序，最终于2009年3月诉到法院，形成行政诉讼。该免烧砖厂的企业主认为：一是秦某为企业工作时间很短，未做出多大贡献；二是其受伤主要由于自身操作不规范，与企业没有多大关系；三是企业经济效益不好，随时可能关闭。在诉讼过程中一直主张与秦某之间不存在劳动关系。这拖延了其承担工伤赔偿责任的时间。后虽经法院协调，秦某作出重大让步，免烧砖厂当即支付了秦某的部分工伤赔偿金，案件得以和解解决，但对于秦某来说，其遭受的损害无法完全靠赔偿金来弥补，其寻求救济的艰辛更是无法用语言来表达。此案值得广大农民工借鉴。
（三）法律宣传不够深入，执法监督不够到位
虽然国家颁布实施了一系列法律法规，来规范企业用工行为，保护劳动者的合法利益，但是相关法律知识的宣传和执行较为落后。当新的企业和组织成立时，往往一方面缺乏技术与资金，另一方面缺乏安全生产的认识和对职工合法权益的尊重。因此，劳动保障行政部门在依法征收社会保险费的同时，应同时注重对企业、职工宣传缴纳社会保险费的重要性和必要性。而实践中，由于行政机关的宣传工作做得不够深入，企业或组织的管理人员对社会保险费的征收存在误解，影响了其参加社会保险的积极性。如某企业因不缴纳社会保险费被行政机关发现并申请法院强制执行。办案人员在向该企业送达有关法律文书时，由于该企业负责人长期不在单位上班，其他有关管理人员接待。他们的态度非常冷淡，拒不配合执行工作。经座谈得知，他们认为缴纳社会保险费是国家变相向企业要钱，加重企业负担，对职工没有什么好处，还不如将这部分保险费用于发福利。 另外，调查中还发现劳动保障行政部门的监督工作存在不够到位的现象，这也是发案原因之一。一些企业，特别是小型企业开办后，没有及时向社会保险征收机构申报、缴纳职工社会保险，劳动保障监察机构也未及时发现并予以监督、处罚，一旦发生工伤事故，很容易发展为行政诉讼案件。
（四）法定救济程序繁琐，部分企业恶意诉讼
根据有关法律规定，如果企业职工未与用人单位签订书面劳动合同，因工受伤后，与用人单位发生纠纷，寻求工伤赔偿的最长程序为：劳动关系确认——劳动仲裁—劳动争议民事一审、二审，工伤确认——行政复议——行政诉讼一审、二审，工伤赔偿一审、二审，民事执行。尽管现行的《工伤保险条例》，取消了工伤确认案件的行政复议前置程序，但即便当事人对工伤确认决定不经行政复议程序而直接提起行政诉讼，受伤职工自与用人单位产生工伤赔偿纠纷之日起，到最终获得赔偿仍可能需要二至三年的时间。如此繁琐的程序，为用人单位恶意申请行政复议与提起行政诉讼、人为拖长赔偿时间提供了合法的口实。调查中发现有就有这样的实例。
王某是某餐饮服务公司厨师。2007年6月，在一次烤制“巴西烤肉”时，其头、面部不慎被烧伤，当即被公司人员送往医院治疗。王某伤愈后被鉴定为八级伤残，部分丧失劳动能力。为获得赔偿，王某经历了劳动争议仲裁，劳动争议民事诉讼一、二审，工伤确认行政复议（必经程序）。2009年9月，餐饮服务公司在不服工伤确认行政复议决定后，又向我院提起了行政诉讼。这距事故的发生已经过了两年多的时间。等待王某的可能还有行政诉讼二审、民事赔偿诉讼、执行等一系列程序。如此看来若最终获得赔偿，可能还需要一到两年的时间。
三、对策
（一）企业应当改进的地方
1.加强对职工的技能培训和安全生产教育
针对企业职工由于技术不过关、操作不熟练导致的工伤案件，最好的防范措施是由企业组织他们进行技能培训和安全生产知识教育。通过这两项活动提高职工的安全生产能力，从源头上减少工伤事故的发生。
2.积极参加社会保险、分散工伤风险
社会保险是是一种为丧失劳动能力、暂时失去劳动岗位或因健康原因造成损失的人口提供收入或补偿的一种社会和经济制度。它的目标是保证物质及劳动力的再生产和社会的稳定。企业应做好社会保险费的缴纳工作，在保障职工的合法利益的同时，分散工伤事故给企业带来的风险，提高竞争能力。
（二）执法机关的努力方向
1.做好服务工作
社会的发展要求政府从“管理型”向“服务型”转变。在劳动与社会保障行政管理活动中，安监、工商、社会保险等部门应当相互配合，帮助企业从设立初期就完善用工制度，加强对企业、职工的安全生产知识培训和职业技能指导，提高企业为职工加入社会保险的认识，促进职工主动要求与用人单位签订书面劳动合同并加入工伤保险。这样才能更好地发挥政府的服务职能，进一步降低安全生产事故的发生率，消除企业与行政机关之间由于对社会保险的理解不同产生的隔阂。
2.加强监督力度
由于经济的快速增长，劳动违法案件日益增多，而行政执法人员则出现了老龄化问题。社会保险行政部门需要充分调动内部各部门的积极性，通力合作，并主动寻求与其他相关行政机关配合以克服人员不足的问题。同时，还应加大对企业非法用工、拒签劳动合同、拒缴或不按时缴纳社会保险费等违法行为的查处力度。服务、教育与惩戒相结合是维护企业职工的合法利益的科学管理之道。
（三）立法部门的关注重点
完善立法可以从根本上防止部分企业规避法律的情形。《劳动法》、《劳动合同法》、《社会保险法》、《工伤保险条例》等一系列法律、法规以及相关的规章的制定，其根本目的在于规范行政执法行为，保护企业职工的合法权益，分散企业劳保、工伤、医疗等风险和压力，同时也提高行政机关解决劳动争议的效率。但由于过于考虑对劳动者的实体权利的维护，法律规定了繁琐的权利救济程序，反而为有些当事人逃避责任，或通过恶意复议或诉讼来拖长承担责任的时间提供了合法的依据。故有必要考虑部分权利救济程序法律条文的正当性。
新《工伤保险条例》已将工伤确认案件的诉讼程序进行了修改，取消了行政复议的前置条件，又对事实劳动关系的确认程序作了新的规定，统一在工伤认定工程中加以确认，而不必经劳动争议仲裁程序。这些都更有利于对劳动者合法权益进行保护。对于其他的法律、法规以及规章等，立法部门同样应注重它们在实践中执行状况的调研，发现有影响劳动者的合法权权益的程序，既包括实体上的权益也包括程序上的权益（迟到的正义非正义，经过长期煎熬得到的救济难说是公正的），适时予以修改。