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2014年伊始，中共中央、国务院印发了《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》，吹响了全面深化农村改革的集结号。这是自2004年以来，中央1号文件连续11年聚焦三农主题。
全面深化农村改革不是为改而改，是由问题倒逼的。保障国家粮食安全，面临的资源环境约束矛盾日益尖锐，小规模的分散经营与发展现代农业不相适应，解决谁来种地、怎么种地的问题更加紧迫。2014年中央1号文件给出了破题之策，就是“以解决地怎么种为导向加快构建新型农业经营体系”。中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文就这一破题之策接受了本刊记者的采访。
记 者：中央1号文件提出，“抓紧构建新形势下的国家粮食安全战略。把饭碗牢牢端在自己手上，是治国理政必须长期坚持的基本方针。”体现了把粮食安全从重中之重的地位上升到了基本国策。我国粮食生产已经实现了十年连续增长，为什么1号文件还要把它作为基本国策提出来？
陈锡文：虽然我国粮食生产已经连续十年实现了增长，但是我国仍然面临谁来种地怎么种地的问题。一方面，随着农村青壮年劳动力大量外出务工经商，农业面临地谁来种的问题日渐突出。据有关部门统计，2012年年底，我国农村有26261万劳动力转向了城镇和非农产业就业，占当年农村从业人员总数的48.76%。尽管目前在农业中从业的劳动力还有2.7亿多人，但其中中老年人和妇女占多数。另一方面，我国人多地少，绝大多数农户承包经营的耕地规模细小且高度分散，生产效率不高，抵御自然风险、市场风险的能力不强。种地，对于相当多数的农户而言，正在变成食之无味、弃之可惜的“鸡肋”，越来越成为农民家庭经营结构中的“兼业”，农业面临怎么种地的问题也日渐突出。
记 者：中央1号文件提出要“扶持发展新型农业经营主体”，是不是旨在解决谁来种地问题？请您谈谈。
陈锡文：据有关部门统计，到2012年年底，仍在耕地上从事农业生产经营的农民家庭约1.9亿户，他们经营的耕地面积（包括流转来的耕地），占农村家庭承包耕地总面积的92.5%。这表明，在未来相当长的时间里，农户家庭无论在主体数量上还是在经营土地的数量上，都仍将占据绝大多数。这就告诉我们，无论怎么扶持发展新型农业经营主体，都必须坚持集体土地的承包权属于农户家庭，都不能忽视农户家庭经营这个基本面，这是农村基本经营制度的根本。
与此同时，我们还要看到，农业劳动力的转移使原来由各家各户自己经营的承包耕地经营权有了集中的可能，越来越多的农产品开始走向集约化、专业化、组织化、社会化生产，这一深刻变化催生着各种新型农业经营主体的成长。中央1号文件提出要“扶持发展新型农业经营主体”就是适应新型农业经营主体成长的趋势，推动农业向现代化演进的必然选择。从各地已有的实践看，为了提高农业生产经营的效率，不同农产品的生产往往会对经营主体提出各不相同的要求。例如，粮棉油糖等大宗产品的生产效率，主要取决于耕地的规模经营，家庭农场、专业大户、土地股份合作社等，便在这一领域应运而生。瓜果蔬菜花卉等鲜活农产品的生产效率，主要取决于品种选择、栽培技术和市场营销等，由专业合作社生产这类产品就受到农户欢迎。现代化设施农业和规模化养殖场，对技术、投资、管理和营销等方面的要求，超越了大多数农户和农民专业合作社的能力，更适合引入社会资本实行企业化的经营。所以中央1号文件提出：“鼓励发展混合所有制农业产业化龙头企业，推动集群发展，密切与农户、农民合作社的利益联结关系。”我们一方面不能忽视农户家庭经营这个基本面，另一方面要扶持发展家庭农场、专业大户、农民合作社、农业企业等新型农业经营主体，以解决今后地谁来种问题。
记 者：中央1号文件提出要“以解决地怎么种为导向加快构建新型农业经营体系”，怎样去具体实施？请您谈谈。
陈锡文：解决地怎么种问题，要从我国基本国情农情出发，通过农业经营体系的创新，加快探索如何在家庭承包经营基础上提高农业效率进行规模化经营。但规模经营应当适度，要与农业人口转移、农业技术进步、农业社会化水平相适应，而不是土地经营规模越大越好。因此，中央1号文件提出“土地流转和适度规模经营要尊重农民意愿，不能强制推动”。
从各地探索实践的经验看，目前我国农业经营体系的创新主要有三大类表现形式：一是通过承包土地经营权的流转，扩大家庭经营的土地规模，如发展家庭农场、专业大户等。据有关部门统计，到2012年年底，全国经营耕地面积在50亩以上的专业大户已达287.5万户。其中，家庭农场87.7万户，经营土地面积1.76亿亩，户均经营耕地200.2亩，年收益18.47万元，均明显高于普通承包农户。除了常规的承包土地经营权流转外，近年不少地方农民创造的土地托管、代耕、“土地银行”等形式，也对扩大耕地的经营规模发挥了积极作用。
二是依靠农业社会化服务体系的支持，通过“耕、种、收等主要作业环节靠社会化服务，日常田间管理主要靠家庭成员”的方式，以扩大社会化服务的规模来弥补生产经营主体耕地规模的相对不足，节本增效明显。较有代表性的是，每年夏收季节，农业部门组织数十万台联合收割机实行大范围的跨区作业，使我国3亿多亩冬小麦的收割基本实现了机械化作业，既实现了适时收割和减少粮食浪费，又使农户降低劳动强度并增加收入，还明显提高了农业机械的利用效率，可谓一举多得。
三是发展多种形式的合作与联合，既有围绕某些特定农产品的生产、销售、加工而展开的农民专业合作社，也有实行土地股份合作制的农业生产联合组织。它们的共同特点就是着力解决农民一家一户办不了、办不好、办起来不经济的事情。在不少地方，合作社的经济技术服务能力，不仅能够满足自身社员的需要，还能够向非社员提供社会化的服务，从而发挥着带动更多农户发展现代农业的作用。
根据农民合作社、家庭农场、农业产业化龙头企业等新型农业经营主体近年蓬勃兴起的新情况，1号文件顺势而为，在财政补贴、用地指标、金融支持、税收优惠、人员培训等方面，出台了扶持这些主体的系列政策，其中“允许财政项目资金直接投向符合条件的合作社，允许财政补助形成的资产转交合作社持有和管护”等政策，都是有力的举措，必将为新型主体成长营造良好的政策环境，促进它们尽快与作为基础的农户家庭发展多种形式适度规模经营的中国特色农业现代化，如1 号文件所要求：“坚持家庭经营为基础与多种经营形式共同发展，传统精耕细作与现代物质技术装备相辅相成”，以解决地怎么种为导向加快构建新型农业经营体系。 记 者：中央1号文件在确定构建新型农业经营体系时，要求“鼓励有条件的农户流转承包土地的经营权”，“鼓励地方政府和民间出资设立融资性担保公司，为新型农业经营主体提供贷款担保服务”等，这些问题都关乎新型农业经营体系的构建是否通畅，请您谈谈。
陈锡文：1号文件提出一系列改革措施，其中的重大问题归根到底都涉及农村土地。如探索推进农产品价格形成机制与政府补贴脱钩，逐步建立农产品目标价格制度，涉及农业支持政策核心的提高补贴精准性问题，都必须从农村承包地确地确权确股着手。
我国农户承包经营的耕地总体上规模细小，因此，要构建新型农业经营体系，提高农业的生产效率，就必须促使土地要素的流动和重新组合。但农户担心的问题是，土地经营权的流转是否会导致他们失去土地的承包权？这就必须解决好土地经营权进入流转后原承包农户对其承包耕地的财产权利问题。所以农村土地制度的改革必须坚持农村土地属农民集体所有的性质，必须保障承包农户的合法权利，必须有利于提高耕地的利用效率。中央1号文件提出“鼓励有条件的农户流转承包土地的经营权”，并指出“在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权、放活土地经营权，允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资”。把经营权从承包经营权中分离出来，是农村改革理论和实践上的一次重大突破。土地承包权与经营权的分离，不改变原承包农户对土地的承包关系，这就可以使农户在土地经营权进入流转后继续维护其对承包土地的合法财产权利，从而在稳定农户土地承包权基础上实现土地经营权流转、集中，发展适度规模经营，以构建上述新型农业经营体系。
1号文件对农村集体土地提出落实所有权、稳定承包权、放活经营权，从而使农户承包地的所有权、承包权、经营权“三权分离”正式提上农村土地制度和产权法治建设层面，将再一次推动农村生产力的大释放。一是明确了对承包到户的集体土地，只要不改变合同规定的用途，承包农户就可以自主选择各种实现土地收益的经营形式。农户可以自己经营自己的承包土地，也可以向他人出租承包土地的经营权；可以与本集体经济组织的成员自愿互换各自所承包的地块，也可以和其他农户以土地股份合作制的形式发展农业的合作生产；可以将承包土地的经营权用于向金融机构抵押、担保融资，还可以将承包土地的经营权作为股份投入到农业产业化的经营中去。此外，在农户有了稳定的非农产业收入或迁入城镇居住、就业后，还可以将自己承包的土地自主转让给本集体经济组织的其他成员，或按自愿有偿的原则将承包的土地交还给发包方。在后两种情况下，转让或交还土地承包经营权的农户，就不再拥有本集体经济组织土地承包者的权利，甚至还可以选择退出他所在的农村集体经济组织。显然，选择以何种方式实现家庭承包土地的经营权，完全应当由农户自主选择，而不能采取任何违背农户意愿、损害农民权益的强制性办法。
二是创新农业融资途径。农民发展现代农业，需要资金，商业银行每一笔贷款都必须有有效抵押物，农民贷款困难。所以这次中央1号文件把经营权从承包经营权中单独分离出来，允许抵押担保，但承包权作为内存集体经济组织的成员权依然不许抵押。这样既能缓解农民的贷款难，又能做到风险可控，即便到期还不上贷款，农民失去的也不过是几年的经营收益，并不会威胁到他的承包权。
至于谁能接受抵押担保的土地，关系重大，我认为只有有资质的银行业金融机构才可以，一般自然人和普通企业法人不可以接受抵押，因为这种抵押很容易导致两个问题，一个是可能引发高利贷；一个是可能引发以抵押担保为名私下买卖土地。抵押担保的是哪些权利、谁有权接收、要避免出现哪些问题，都需要在下一步改革设计中进行很细致的研究。1号文件提出：“鼓励地方政府和民间出资设立融资性担保公司，为新型农业经营主体提供贷款担保服务”，这是当前现实可行的并要加紧实施的。
全面深化农村改革不是为改而改，是由问题倒逼的。保障国家粮食安全，面临的资源环境约束矛盾日益尖锐，小规模的分散经营与发展现代农业不相适应，解决谁来种地、怎么种地的问题更加紧迫。2014年中央1号文件给出了破题之策，就是“以解决地怎么种为导向加快构建新型农业经营体系”。中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文就这一破题之策接受了本刊记者的采访。
记 者：中央1号文件提出，“抓紧构建新形势下的国家粮食安全战略。把饭碗牢牢端在自己手上，是治国理政必须长期坚持的基本方针。”体现了把粮食安全从重中之重的地位上升到了基本国策。我国粮食生产已经实现了十年连续增长，为什么1号文件还要把它作为基本国策提出来？
陈锡文：虽然我国粮食生产已经连续十年实现了增长，但是我国仍然面临谁来种地怎么种地的问题。一方面，随着农村青壮年劳动力大量外出务工经商，农业面临地谁来种的问题日渐突出。据有关部门统计，2012年年底，我国农村有26261万劳动力转向了城镇和非农产业就业，占当年农村从业人员总数的48.76%。尽管目前在农业中从业的劳动力还有2.7亿多人，但其中中老年人和妇女占多数。另一方面，我国人多地少，绝大多数农户承包经营的耕地规模细小且高度分散，生产效率不高，抵御自然风险、市场风险的能力不强。种地，对于相当多数的农户而言，正在变成食之无味、弃之可惜的“鸡肋”，越来越成为农民家庭经营结构中的“兼业”，农业面临怎么种地的问题也日渐突出。
记 者：中央1号文件提出要“扶持发展新型农业经营主体”，是不是旨在解决谁来种地问题？请您谈谈。
陈锡文：据有关部门统计，到2012年年底，仍在耕地上从事农业生产经营的农民家庭约1.9亿户，他们经营的耕地面积（包括流转来的耕地），占农村家庭承包耕地总面积的92.5%。这表明，在未来相当长的时间里，农户家庭无论在主体数量上还是在经营土地的数量上，都仍将占据绝大多数。这就告诉我们，无论怎么扶持发展新型农业经营主体，都必须坚持集体土地的承包权属于农户家庭，都不能忽视农户家庭经营这个基本面，这是农村基本经营制度的根本。
与此同时，我们还要看到，农业劳动力的转移使原来由各家各户自己经营的承包耕地经营权有了集中的可能，越来越多的农产品开始走向集约化、专业化、组织化、社会化生产，这一深刻变化催生着各种新型农业经营主体的成长。中央1号文件提出要“扶持发展新型农业经营主体”就是适应新型农业经营主体成长的趋势，推动农业向现代化演进的必然选择。从各地已有的实践看，为了提高农业生产经营的效率，不同农产品的生产往往会对经营主体提出各不相同的要求。例如，粮棉油糖等大宗产品的生产效率，主要取决于耕地的规模经营，家庭农场、专业大户、土地股份合作社等，便在这一领域应运而生。瓜果蔬菜花卉等鲜活农产品的生产效率，主要取决于品种选择、栽培技术和市场营销等，由专业合作社生产这类产品就受到农户欢迎。现代化设施农业和规模化养殖场，对技术、投资、管理和营销等方面的要求，超越了大多数农户和农民专业合作社的能力，更适合引入社会资本实行企业化的经营。所以中央1号文件提出：“鼓励发展混合所有制农业产业化龙头企业，推动集群发展，密切与农户、农民合作社的利益联结关系。”我们一方面不能忽视农户家庭经营这个基本面，另一方面要扶持发展家庭农场、专业大户、农民合作社、农业企业等新型农业经营主体，以解决今后地谁来种问题。
记 者：中央1号文件提出要“以解决地怎么种为导向加快构建新型农业经营体系”，怎样去具体实施？请您谈谈。
陈锡文：解决地怎么种问题，要从我国基本国情农情出发，通过农业经营体系的创新，加快探索如何在家庭承包经营基础上提高农业效率进行规模化经营。但规模经营应当适度，要与农业人口转移、农业技术进步、农业社会化水平相适应，而不是土地经营规模越大越好。因此，中央1号文件提出“土地流转和适度规模经营要尊重农民意愿，不能强制推动”。
从各地探索实践的经验看，目前我国农业经营体系的创新主要有三大类表现形式：一是通过承包土地经营权的流转，扩大家庭经营的土地规模，如发展家庭农场、专业大户等。据有关部门统计，到2012年年底，全国经营耕地面积在50亩以上的专业大户已达287.5万户。其中，家庭农场87.7万户，经营土地面积1.76亿亩，户均经营耕地200.2亩，年收益18.47万元，均明显高于普通承包农户。除了常规的承包土地经营权流转外，近年不少地方农民创造的土地托管、代耕、“土地银行”等形式，也对扩大耕地的经营规模发挥了积极作用。
二是依靠农业社会化服务体系的支持，通过“耕、种、收等主要作业环节靠社会化服务，日常田间管理主要靠家庭成员”的方式，以扩大社会化服务的规模来弥补生产经营主体耕地规模的相对不足，节本增效明显。较有代表性的是，每年夏收季节，农业部门组织数十万台联合收割机实行大范围的跨区作业，使我国3亿多亩冬小麦的收割基本实现了机械化作业，既实现了适时收割和减少粮食浪费，又使农户降低劳动强度并增加收入，还明显提高了农业机械的利用效率，可谓一举多得。
三是发展多种形式的合作与联合，既有围绕某些特定农产品的生产、销售、加工而展开的农民专业合作社，也有实行土地股份合作制的农业生产联合组织。它们的共同特点就是着力解决农民一家一户办不了、办不好、办起来不经济的事情。在不少地方，合作社的经济技术服务能力，不仅能够满足自身社员的需要，还能够向非社员提供社会化的服务，从而发挥着带动更多农户发展现代农业的作用。
根据农民合作社、家庭农场、农业产业化龙头企业等新型农业经营主体近年蓬勃兴起的新情况，1号文件顺势而为，在财政补贴、用地指标、金融支持、税收优惠、人员培训等方面，出台了扶持这些主体的系列政策，其中“允许财政项目资金直接投向符合条件的合作社，允许财政补助形成的资产转交合作社持有和管护”等政策，都是有力的举措，必将为新型主体成长营造良好的政策环境，促进它们尽快与作为基础的农户家庭发展多种形式适度规模经营的中国特色农业现代化，如1 号文件所要求：“坚持家庭经营为基础与多种经营形式共同发展，传统精耕细作与现代物质技术装备相辅相成”，以解决地怎么种为导向加快构建新型农业经营体系。 记 者：中央1号文件在确定构建新型农业经营体系时，要求“鼓励有条件的农户流转承包土地的经营权”，“鼓励地方政府和民间出资设立融资性担保公司，为新型农业经营主体提供贷款担保服务”等，这些问题都关乎新型农业经营体系的构建是否通畅，请您谈谈。
陈锡文：1号文件提出一系列改革措施，其中的重大问题归根到底都涉及农村土地。如探索推进农产品价格形成机制与政府补贴脱钩，逐步建立农产品目标价格制度，涉及农业支持政策核心的提高补贴精准性问题，都必须从农村承包地确地确权确股着手。
我国农户承包经营的耕地总体上规模细小，因此，要构建新型农业经营体系，提高农业的生产效率，就必须促使土地要素的流动和重新组合。但农户担心的问题是，土地经营权的流转是否会导致他们失去土地的承包权？这就必须解决好土地经营权进入流转后原承包农户对其承包耕地的财产权利问题。所以农村土地制度的改革必须坚持农村土地属农民集体所有的性质，必须保障承包农户的合法权利，必须有利于提高耕地的利用效率。中央1号文件提出“鼓励有条件的农户流转承包土地的经营权”，并指出“在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权、放活土地经营权，允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资”。把经营权从承包经营权中分离出来，是农村改革理论和实践上的一次重大突破。土地承包权与经营权的分离，不改变原承包农户对土地的承包关系，这就可以使农户在土地经营权进入流转后继续维护其对承包土地的合法财产权利，从而在稳定农户土地承包权基础上实现土地经营权流转、集中，发展适度规模经营，以构建上述新型农业经营体系。
1号文件对农村集体土地提出落实所有权、稳定承包权、放活经营权，从而使农户承包地的所有权、承包权、经营权“三权分离”正式提上农村土地制度和产权法治建设层面，将再一次推动农村生产力的大释放。一是明确了对承包到户的集体土地，只要不改变合同规定的用途，承包农户就可以自主选择各种实现土地收益的经营形式。农户可以自己经营自己的承包土地，也可以向他人出租承包土地的经营权；可以与本集体经济组织的成员自愿互换各自所承包的地块，也可以和其他农户以土地股份合作制的形式发展农业的合作生产；可以将承包土地的经营权用于向金融机构抵押、担保融资，还可以将承包土地的经营权作为股份投入到农业产业化的经营中去。此外，在农户有了稳定的非农产业收入或迁入城镇居住、就业后，还可以将自己承包的土地自主转让给本集体经济组织的其他成员，或按自愿有偿的原则将承包的土地交还给发包方。在后两种情况下，转让或交还土地承包经营权的农户，就不再拥有本集体经济组织土地承包者的权利，甚至还可以选择退出他所在的农村集体经济组织。显然，选择以何种方式实现家庭承包土地的经营权，完全应当由农户自主选择，而不能采取任何违背农户意愿、损害农民权益的强制性办法。
二是创新农业融资途径。农民发展现代农业，需要资金，商业银行每一笔贷款都必须有有效抵押物，农民贷款困难。所以这次中央1号文件把经营权从承包经营权中单独分离出来，允许抵押担保，但承包权作为内存集体经济组织的成员权依然不许抵押。这样既能缓解农民的贷款难，又能做到风险可控，即便到期还不上贷款，农民失去的也不过是几年的经营收益，并不会威胁到他的承包权。
至于谁能接受抵押担保的土地，关系重大，我认为只有有资质的银行业金融机构才可以，一般自然人和普通企业法人不可以接受抵押，因为这种抵押很容易导致两个问题，一个是可能引发高利贷；一个是可能引发以抵押担保为名私下买卖土地。抵押担保的是哪些权利、谁有权接收、要避免出现哪些问题，都需要在下一步改革设计中进行很细致的研究。1号文件提出：“鼓励地方政府和民间出资设立融资性担保公司，为新型农业经营主体提供贷款担保服务”，这是当前现实可行的并要加紧实施的。