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中图分类号：D601 文献标识：A 文章编号：1006-7833(2012)02-000-02
摘 要 政策执行是政策过程中间的一个环节，它是实现政策的一个最重要、最直接的阶段。一项政策制定出来以后，没有执行是无法将政策变为现实的，而执行产生偏差也会导致既定的政策目标无法实现。影响政策执行的因素有很多，本文在借鉴金登多源流框架的基础上，将影响政策有效执行的因素划分为问题流、政策流和政治流三个方面，构建起一个分析影响政策有效执行的因素的新框架
关键词 政策执行 问题流 政策流 政治流
一、新框架的出发点
新框架的出发点是多源流理论，它由美国学者金登提出，主要探讨和回答了两个方面的问题：即问题是如何引起政府官员的关注以及决策据以选择的备选方案是怎样产生的。
金登认为政策过程是由问题流、政策流、政治流三股源流所构成的过程。问题流是人们了解实际情况的方法，包括指标，焦点事件、危机与符号以及反馈；政策流是包含政策问题解决方案的支持者群体，是一个包含着官僚、国会委员会委员、学者和思想库中的研究人员的网络；政治流则由国民情绪、有组织的政治力量以及政府本身所构成。三个源流彼此独立运行，当三个源流都具备了以后，政策之窗就有了打开的可能性。政策之窗是政策建议的倡导者提出其最得意的解决办法的机会，或者是他们促使其特殊问题受到关注的机会。
金登的多源流理论被广泛运用到各种领域，它在很大范围的政策舞台上曾得以应用，每年在社会科学引用目录中显示被引用约80次。但是金登的多源流理论主要聚焦于决策前过程，那么在政策执行过程中，多源流的框架能否得到运用呢？基于这样的出发点，本文开始构建影响政策执行的因素分析的“多源流”框架。
二、新框架的基本思路
首先是问题流。多源流理论的问题流是促使问题引起政府官员及周围人关注的途径，是一个起点。在构建的框架中，问题流是指政策本身，因为问题引起关注是问题被提上议程的一个起点，同样的，政策本身是政策执行的一个起点。
其次是政策流。多源流理论的政策流主要是指包含着官僚、国会委员会委员、学者和思想库中的研究人员的网络的政策共同体，是一些具有能动性的主体。在构建的框架中，政策流则是指政策的相关利益主体，包括政策制定者、政策执行者、目标群体。正是因为这些主体基于自身利益的考量会对政策的执行产生各种各样的作用，因此将其整合在一起成为政策流。
第三个是政治流。多源流理论的政治流是包括国民情绪、有组织的政治力量以及政府本身这几个政治因素。在构建的框架中，政治流则是指制度因素和组织因素，体现的是一个大的环境背景，政治性较强。
三、新框架的具体分析
在明确了三个源流各自代表的因素后，下面具体介绍各个因素所包含的具体方面是如何影响政策的有效执行的。
（一）问题流
问题流，即政策本身。在实际生活中，很多的政策不能达到预期的目标，执行不到位并不是因为执行人员的失职或其他原因，而是因为政策本身存在缺陷。政策本身对于政策执行的影响有一下几个方面。
1．政策的合理性
政策的合理性首先表现在政策应该是根据客观的实际情况所决定的，是符合社会发展规律的。政策制定的目标不能太高，也不能过低，要符合现实的条件。政策的合理性还体现在政策的现实可行性，即制定出来的政策是可以被执行的，政策执行所需要的资源是充足的。一般来说，政策执行所需的资源包括人力资源、经费资源、信息资源和权威资源。
2．政策的明确性
政策的明确性是指政策必须清楚、确定，不能够模棱两可、含糊不清。如果政策很含糊，就会使得政策执行者无法进行把握或会出现理解错误，政策执行者或者因为实际上无法领会，或者会因为自身利益等而故意扭曲，导致政策执行出现错误。
3．政策的稳定性
政策的稳定性是指政策不应该朝令夕改，随意变动，在其有效期内应该是稳定的。如果政策经常更改，那么政策执行主体对政策的认同感和接受程度就会下降，政策执行成本会相应增加。而政策目标群体则会因为所涉及政策的先后而处于不同的规则和方案之下，会促使投机行为的产生，政策的权威性将受到影响。
4．政策的协调性
政策的协调性是指制定的政策其本身应该是协调的，其次还应该与其他相关的政策保持协调性。如果政策之间相互冲突与矛盾，会造成政策执行主体的无所适从。政策的协调性还意味着政策应该具有一定的弹性，即政策能够随着环境的变化而适时适当的做出调整。
（二）政策流
政策流则是指由各类政策的相关利益主体所构成的政策网络，包括政策制定者、政策执行者、目标群体。公共选择理论认为，政策的执行过程实际上是一种利益选择的过程，在这个过程中，政策制定主体、执行主体和目标群体都会对政策的执行产生影响。政策制定者是上级政府，政策执行者是地方政府，而政策客体则是目标群体，这几个相关利益主体会根据自身利益的考量围绕政策展开博弈，从而影响政策执行。
1．上级政府与地方政府之间的博弈
上级政府制定政策是从全局的整体的利益来考量的，而下级政府执行政策时往往是从自身利益或部门利益出发。当上级政府制定的政策符合地方政府的利益时，政策会得到很好的执行甚至会超范围的执行（比如附加性政策执行）；当上级政府制定的政策有损于地方政府或政策执行者的利益时，地方政府就会对其产生抵抗，或者拖延执行，或者变通执行（比如替代式政策执行、象征性政策执行）。正如学者张金马所说：“由于利益的至上性，使得政策制定者与政策执行者之间出现一个利益过滤机制。下级对上级政策往往以自己的利益和损益值作为对策参考，得益越多，越乐于执行；受损越多，越不乐于执行，乃至抵制、变换。
2．地方政府之间的博弈
地方政府在执行政策的过程中，彼此之间也会博弈。当一项政策能够很明显的带来收益时，则各部门之间会相互争抢政策的执行权力，以期为自己带来物质利益或名誉、声望、升迁等方面的利益；当一项政策没有明显的收益反而需要投入很大的精力和成本时，则各部门之间会互相推诿、扯皮；而当一项政策的收益或者成本不确定时，地方政府往往会拖延政策的执行（比如观望式政策执行）。这些都容易导致政策的失灵。
3．地方政府与目标群体之间的博弈
公共政策实际上可以看作是对社会利益的权威性分配，一项政策的实施会对一部分人的利益进行分配或者调节。当目标群体认为政策能够增加自身的利益时，目标群体就会对政策表现出顺从；而当目标群体认为政策是无益的甚至会导致自身利益受损时，目标群体就会对政策的执行出现抵制或者是拒绝。
政策流对于政策执行的影响除了通过两两之间的博弈来体现以外，每个主体自身还有一些因素会影响到政策执行的效果。
4．执行主体的影响因素
执行主体中的执行人员是政策执行的主要和直接实施者。执行者对政策的认同、对政策执行行为的投入、创新精神、对工作的态度、较高的政策水平和管理水平是政策得以有效执行的重要条件所在。主要影响因素有认知水平、工作态度及业务水平等。
5．目标群体的影响因素
目标群体是政策直接作用、直接影响的对象。目标群体对于政策执行的影响主要包括目标群体对政策的认同程度、目标群体的规模和结构。目标群体的文化程度、知识水平以及传统习俗和价值取向等方面都会对其认同程度产生影响。一般来说，目标群体的规模越小，结构越简单，则政策执行越容易；反之则政策执行越难。
（三）政治流
政治流是指制度因素和环境因素，之所以将制度因素和组织因素归为政治流，是因为组织和制度是政策执行的一个承载体和大背景，它从宏观方面对政策执行产生影响，也是一个国家政治生活的具体体现。
1．制度因素
制度因素主要体现在两个方面，一是组织机构的设立，二是组织间的沟通与协调。
（1）组织机构的设立。主要包括组织的权责划分机制、执行监督机制、政策评估机制。a、权责划分机制。政府间权力划分是否合理直接决定着一个国家政府系统运转效率的高低，从纵向上看主要是中央政府和地方政府之间权力分配是否合理；从横向上来看主要是各部门之间职责分配是否明确。b、执行监督机制。在政策执行过程中，应该建立行之有效的监督机制，保证监督的广泛性、公开性和透明性。c、政策评估机制。对政策进行有效的评估，能够避免决策的随意性和盲目性，保证政策执行效果的实现。需要建立相对完善的评估标准和方法，充分发挥公众及社会组织的参与性。
（2）组织间的沟通和协调。组织间的沟通主要是指信息的交流和传递，只有通过良好的沟通，各相关主体才能对于政策目标等达成一致。协调是指当在政策执行过程中发生矛盾时，需要各执行主体相互之间进行协商来消除矛盾，重新达成一致。
2．环境因素
政策的执行都会受到其所处的社会环境的影响和制约，影响政策执行的环境因素主要包括有政治环境、经济环境、文化环境和社会心理环境等。政治环境主要是政府形象、社会公众的态度和舆论导向、政治局势的稳定；经济环境的影响主要体现在社会的经济发展水平上；文化环境通过影响政策执行的方式、方法、态度以及执行主体和执行客体的认知程度等对政策执行产生影响；社会心理环境则主要表现为感情、风俗、习惯、成见、自发的倾向和信念等，有着极大的影响力。
四、小结
通过分析论述构建起了影响政策执行的因素分析的“多源流”框架（图1），保持了金登“多源流”框架的形式，但其实质内容发生了改变。问题流是政策执行的起点，即政策本身，包括有政策的合理性、政策的明确性、政策的稳定性、政策的协调性。政策流是指由各类政策的相关利益主体所构成的政策网络，包括政策制定者、政策执行者、目标群体，除了分析了其基于利益的两两博弈关系外，还对执行人员和目标群体的自身影响因素进行了论述。第三个源流是政治流，主要包括制度因素和环境因素两个大类，制度因素包括组织机构的设立和组织间的沟通与协调，而环境因素则包含政治环境、经济环境、文化环境和社会心理环境等。
参考文献：
[1]丁煌.政策执行阻滞机制及其防治对策——项基于行为和制度的分析.北京:人民出版社.2002．
[2]陈振明.公共政策学—政策分析的理论、方法和技术.北京:中国人民大学.
[3]张金马.公共政策分析.北京:人民出版社.2004．
[4][美]约翰•W•金登.议程、备选方案与公共政策.北京:中国人民大学出版社.2004．
[5]保罗•A•.萨巴蒂尔.政策过程理论.北京:生活•读书•新知三联书店.2004．
[6]夏艳.我国公共政策执行偏差分析及对策研究.上海:华东师范大学.2008．
[7]徐敏宁.从博弈论视角探析公共政策执行失灵及规制.党政干部学刊.2008(1):30-32．
[8]于波,周柏春.公共政策执行及其影响因素分析.行政论坛.2005(4):34-36．
摘 要 政策执行是政策过程中间的一个环节，它是实现政策的一个最重要、最直接的阶段。一项政策制定出来以后，没有执行是无法将政策变为现实的，而执行产生偏差也会导致既定的政策目标无法实现。影响政策执行的因素有很多，本文在借鉴金登多源流框架的基础上，将影响政策有效执行的因素划分为问题流、政策流和政治流三个方面，构建起一个分析影响政策有效执行的因素的新框架
关键词 政策执行 问题流 政策流 政治流
一、新框架的出发点
新框架的出发点是多源流理论，它由美国学者金登提出，主要探讨和回答了两个方面的问题：即问题是如何引起政府官员的关注以及决策据以选择的备选方案是怎样产生的。
金登认为政策过程是由问题流、政策流、政治流三股源流所构成的过程。问题流是人们了解实际情况的方法，包括指标，焦点事件、危机与符号以及反馈；政策流是包含政策问题解决方案的支持者群体，是一个包含着官僚、国会委员会委员、学者和思想库中的研究人员的网络；政治流则由国民情绪、有组织的政治力量以及政府本身所构成。三个源流彼此独立运行，当三个源流都具备了以后，政策之窗就有了打开的可能性。政策之窗是政策建议的倡导者提出其最得意的解决办法的机会，或者是他们促使其特殊问题受到关注的机会。
金登的多源流理论被广泛运用到各种领域，它在很大范围的政策舞台上曾得以应用，每年在社会科学引用目录中显示被引用约80次。但是金登的多源流理论主要聚焦于决策前过程，那么在政策执行过程中，多源流的框架能否得到运用呢？基于这样的出发点，本文开始构建影响政策执行的因素分析的“多源流”框架。
二、新框架的基本思路
首先是问题流。多源流理论的问题流是促使问题引起政府官员及周围人关注的途径，是一个起点。在构建的框架中，问题流是指政策本身，因为问题引起关注是问题被提上议程的一个起点，同样的，政策本身是政策执行的一个起点。
其次是政策流。多源流理论的政策流主要是指包含着官僚、国会委员会委员、学者和思想库中的研究人员的网络的政策共同体，是一些具有能动性的主体。在构建的框架中，政策流则是指政策的相关利益主体，包括政策制定者、政策执行者、目标群体。正是因为这些主体基于自身利益的考量会对政策的执行产生各种各样的作用，因此将其整合在一起成为政策流。
第三个是政治流。多源流理论的政治流是包括国民情绪、有组织的政治力量以及政府本身这几个政治因素。在构建的框架中，政治流则是指制度因素和组织因素，体现的是一个大的环境背景，政治性较强。
三、新框架的具体分析
在明确了三个源流各自代表的因素后，下面具体介绍各个因素所包含的具体方面是如何影响政策的有效执行的。
（一）问题流
问题流，即政策本身。在实际生活中，很多的政策不能达到预期的目标，执行不到位并不是因为执行人员的失职或其他原因，而是因为政策本身存在缺陷。政策本身对于政策执行的影响有一下几个方面。
1．政策的合理性
政策的合理性首先表现在政策应该是根据客观的实际情况所决定的，是符合社会发展规律的。政策制定的目标不能太高，也不能过低，要符合现实的条件。政策的合理性还体现在政策的现实可行性，即制定出来的政策是可以被执行的，政策执行所需要的资源是充足的。一般来说，政策执行所需的资源包括人力资源、经费资源、信息资源和权威资源。
2．政策的明确性
政策的明确性是指政策必须清楚、确定，不能够模棱两可、含糊不清。如果政策很含糊，就会使得政策执行者无法进行把握或会出现理解错误，政策执行者或者因为实际上无法领会，或者会因为自身利益等而故意扭曲，导致政策执行出现错误。
3．政策的稳定性
政策的稳定性是指政策不应该朝令夕改，随意变动，在其有效期内应该是稳定的。如果政策经常更改，那么政策执行主体对政策的认同感和接受程度就会下降，政策执行成本会相应增加。而政策目标群体则会因为所涉及政策的先后而处于不同的规则和方案之下，会促使投机行为的产生，政策的权威性将受到影响。
4．政策的协调性
政策的协调性是指制定的政策其本身应该是协调的，其次还应该与其他相关的政策保持协调性。如果政策之间相互冲突与矛盾，会造成政策执行主体的无所适从。政策的协调性还意味着政策应该具有一定的弹性，即政策能够随着环境的变化而适时适当的做出调整。
（二）政策流
政策流则是指由各类政策的相关利益主体所构成的政策网络，包括政策制定者、政策执行者、目标群体。公共选择理论认为，政策的执行过程实际上是一种利益选择的过程，在这个过程中，政策制定主体、执行主体和目标群体都会对政策的执行产生影响。政策制定者是上级政府，政策执行者是地方政府，而政策客体则是目标群体，这几个相关利益主体会根据自身利益的考量围绕政策展开博弈，从而影响政策执行。
1．上级政府与地方政府之间的博弈
上级政府制定政策是从全局的整体的利益来考量的，而下级政府执行政策时往往是从自身利益或部门利益出发。当上级政府制定的政策符合地方政府的利益时，政策会得到很好的执行甚至会超范围的执行（比如附加性政策执行）；当上级政府制定的政策有损于地方政府或政策执行者的利益时，地方政府就会对其产生抵抗，或者拖延执行，或者变通执行（比如替代式政策执行、象征性政策执行）。正如学者张金马所说：“由于利益的至上性，使得政策制定者与政策执行者之间出现一个利益过滤机制。下级对上级政策往往以自己的利益和损益值作为对策参考，得益越多，越乐于执行；受损越多，越不乐于执行，乃至抵制、变换。
2．地方政府之间的博弈
地方政府在执行政策的过程中，彼此之间也会博弈。当一项政策能够很明显的带来收益时，则各部门之间会相互争抢政策的执行权力，以期为自己带来物质利益或名誉、声望、升迁等方面的利益；当一项政策没有明显的收益反而需要投入很大的精力和成本时，则各部门之间会互相推诿、扯皮；而当一项政策的收益或者成本不确定时，地方政府往往会拖延政策的执行（比如观望式政策执行）。这些都容易导致政策的失灵。
3．地方政府与目标群体之间的博弈
公共政策实际上可以看作是对社会利益的权威性分配，一项政策的实施会对一部分人的利益进行分配或者调节。当目标群体认为政策能够增加自身的利益时，目标群体就会对政策表现出顺从；而当目标群体认为政策是无益的甚至会导致自身利益受损时，目标群体就会对政策的执行出现抵制或者是拒绝。
政策流对于政策执行的影响除了通过两两之间的博弈来体现以外，每个主体自身还有一些因素会影响到政策执行的效果。
4．执行主体的影响因素
执行主体中的执行人员是政策执行的主要和直接实施者。执行者对政策的认同、对政策执行行为的投入、创新精神、对工作的态度、较高的政策水平和管理水平是政策得以有效执行的重要条件所在。主要影响因素有认知水平、工作态度及业务水平等。
5．目标群体的影响因素
目标群体是政策直接作用、直接影响的对象。目标群体对于政策执行的影响主要包括目标群体对政策的认同程度、目标群体的规模和结构。目标群体的文化程度、知识水平以及传统习俗和价值取向等方面都会对其认同程度产生影响。一般来说，目标群体的规模越小，结构越简单，则政策执行越容易；反之则政策执行越难。
（三）政治流
政治流是指制度因素和环境因素，之所以将制度因素和组织因素归为政治流，是因为组织和制度是政策执行的一个承载体和大背景，它从宏观方面对政策执行产生影响，也是一个国家政治生活的具体体现。
1．制度因素
制度因素主要体现在两个方面，一是组织机构的设立，二是组织间的沟通与协调。
（1）组织机构的设立。主要包括组织的权责划分机制、执行监督机制、政策评估机制。a、权责划分机制。政府间权力划分是否合理直接决定着一个国家政府系统运转效率的高低，从纵向上看主要是中央政府和地方政府之间权力分配是否合理；从横向上来看主要是各部门之间职责分配是否明确。b、执行监督机制。在政策执行过程中，应该建立行之有效的监督机制，保证监督的广泛性、公开性和透明性。c、政策评估机制。对政策进行有效的评估，能够避免决策的随意性和盲目性，保证政策执行效果的实现。需要建立相对完善的评估标准和方法，充分发挥公众及社会组织的参与性。
（2）组织间的沟通和协调。组织间的沟通主要是指信息的交流和传递，只有通过良好的沟通，各相关主体才能对于政策目标等达成一致。协调是指当在政策执行过程中发生矛盾时，需要各执行主体相互之间进行协商来消除矛盾，重新达成一致。
2．环境因素
政策的执行都会受到其所处的社会环境的影响和制约，影响政策执行的环境因素主要包括有政治环境、经济环境、文化环境和社会心理环境等。政治环境主要是政府形象、社会公众的态度和舆论导向、政治局势的稳定；经济环境的影响主要体现在社会的经济发展水平上；文化环境通过影响政策执行的方式、方法、态度以及执行主体和执行客体的认知程度等对政策执行产生影响；社会心理环境则主要表现为感情、风俗、习惯、成见、自发的倾向和信念等，有着极大的影响力。
四、小结
通过分析论述构建起了影响政策执行的因素分析的“多源流”框架（图1），保持了金登“多源流”框架的形式，但其实质内容发生了改变。问题流是政策执行的起点，即政策本身，包括有政策的合理性、政策的明确性、政策的稳定性、政策的协调性。政策流是指由各类政策的相关利益主体所构成的政策网络，包括政策制定者、政策执行者、目标群体，除了分析了其基于利益的两两博弈关系外，还对执行人员和目标群体的自身影响因素进行了论述。第三个源流是政治流，主要包括制度因素和环境因素两个大类，制度因素包括组织机构的设立和组织间的沟通与协调，而环境因素则包含政治环境、经济环境、文化环境和社会心理环境等。
参考文献：
[1]丁煌.政策执行阻滞机制及其防治对策——项基于行为和制度的分析.北京:人民出版社.2002．
[2]陈振明.公共政策学—政策分析的理论、方法和技术.北京:中国人民大学.
[3]张金马.公共政策分析.北京:人民出版社.2004．
[4][美]约翰•W•金登.议程、备选方案与公共政策.北京:中国人民大学出版社.2004．
[5]保罗•A•.萨巴蒂尔.政策过程理论.北京:生活•读书•新知三联书店.2004．
[6]夏艳.我国公共政策执行偏差分析及对策研究.上海:华东师范大学.2008．
[7]徐敏宁.从博弈论视角探析公共政策执行失灵及规制.党政干部学刊.2008(1):30-32．
[8]于波,周柏春.公共政策执行及其影响因素分析.行政论坛.2005(4):34-36．