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[摘 要]基层河长是我国基层河湖治理执行到位的实际担当者和强本固基的切实执行者。从街头官僚理论看，基层河长在基层治水场域因拥有自由裁量权而享有相当大的政策执行空间、因多重角色冲突而表现出特有的政策执行逻辑，导致了“一刀切”下的政策歪曲执行、基层“权虚责实”“权责倒挂”下的政策敷衍执行、“避责”驱动下的政策隐瞒执行、“乡绅/社区自治”管束下的政策选择性执行和技术赋能下的政策象征性执行等失范表现。
实现对基层河长政策执行的权力规制和分配，需要技术官僚对接行政河长，“规范”基层河长自由裁量权;加强治水府际沟通，促成基层河长减负赋权;健全基层河长行为运作机制，探寻水环境治理公众参与模式;权衡河湖管护政策模糊与有效治理，推行水生态保护横向补偿机制;重塑基层河长技术认知，推动技术嵌入与制度完善互构发展，以期实现“河长治”。
[关键词]河长制;基层河长;街头官僚理论;政策执行
中图分类号：X52 文献标识码：A 文章编号：1008-410X（2021）01-0086-10
党的十九届五中全会明确提出要建设更加完善的“国家行政体系”，为坚持和完善中国特色社会主义行政体制开拓新的道路。
河长制秉承“善治国必先治水”的理念，是解决水资源危机和保障国家水安全的重要举措。河长制以属地管理為组织运作逻辑，将河湖治理的主体责任归属于地方各级党政主要负责人，并由其担任“河长”负责组织领导相应河湖管理和保护工作。目前基于河长制的组织体系、制度体系、责任体系，
我国已形成了河湖治理体系的基本框架：覆盖各省、市、县、乡、村五级的治水组织网络和一批较具专业水准的基层河长队伍。从表征上看旨在破解“九龙治水”顽疾的河长制确有纾解流域环境治理部门职能交叉、多头治理、元治理冲突等现实问题的“奇效”，慢慢蜕去“运动式治理”色彩，成为常态化运动。但相关实证研究表明，河长制并未显著降低水中深度污染物浓度，
这揭示了地方政府治标不治本的粉饰性治污行为[1]。
2020年6月，相关媒体就浙江杭州余杭区某条河流不明黑色液体漏排事件撰文呼吁：“河长退了，但河长制不能退！”[2]
我们应当探讨如何破除河长制中的“人治”因素，特别是作为街头官僚的基层河长在复杂的基层环境中如何推动河湖治理的在地化进程抑或克服自身失范行为，这将直接决定河长制能否实现“河长治”。
一、街头官僚理论：河长制实施的一种解读
（一）街头官僚理论概述
政策目标实现与否即行政执行的有效性与街头官僚的权力、利益、意愿和政策执行能力直接相关[3]。20世纪80年代
迈克尔·利普斯基系统阐述了街头官僚理论模型，有别于消极、被动地执行上级任务的政策形象，他将位处政策执行与公共服务第一线的街头官僚描绘成拥有很大自由裁量余地的“特殊群体”。因此，该模型被认为是政策执行研究“自下而上”分析路径的典型代表。“街头官僚”的范畴具体指那些工作在一线的执行人员，包括警察、税务官、公立学校的教师、社会工作者等，他们直接面向公众，需要在接触和互动中开展工作[4]。街头官僚事实上在政策制定和执行体系中扮演着重要角色。但囿于资源不足、公众需求高涨、目标模糊冲突和人际关系复杂，为规避工作风险街头官僚往往也被迫消极地使用自由裁量权并衍生出一系列诸如限量分配公共服务、调整心理状态、控制工作情景和工作对象等应对模式[5]。
街头官僚理论包括五个方面。一是基于街头官僚自由裁量权的核心解释。委托-代理理论指出所有权与控制权分离带来的直接问题是作为失去控制权的委托方如何监督制约拥有控制权的代理方，从而实现委托方利益最大化。
然而，权威体制与有效治理的深刻矛盾在中国政治进程中愈发凸显[6]，委托方限于信息不对称未能有效节制代理方，因此，以平衡决策统一性与执行灵活性为核心的（街头官僚）自由裁量权应运而生。不过，街头官僚能否正视其自由裁量权行使中存在的问题进而规范运用尚需实践考量[7]。二是对街头官僚执行特质的清晰深描，表现为资源稀缺性、执行在场性、工作自主性和监督匮乏性。三是对街头官僚责任控制的理论探析。科斯定理认为只要财产权是明确的（且交易成本为零或很小），则无论在开始时财产权配置如何，市场均衡的最终结果都是有效率
的[8]。产权界定与产权安排问题可引申至责任控制界面，围绕街头官僚自由裁量权而展开的责任控制研究主要囊括了街头官僚责任体系与控制机制、责任控制研究起点与争议焦点、责任控制程度论争、责任控制路径论争和责任控制转向等问题[9]。四是对街头官僚行动逻辑的深入缕析。有学者从符号生产角度研究科学，提出了行动者网络理论，尤其强调关键行动者在基层治理中的重要角色[10]（P418）。街头官僚作为相互协调行动网络中的关键行动者因其特殊的工作环境和工作性质衍生出具备特殊属性的行动逻辑，具体包括激励不足、规则依赖、选择执行和一线弃权[11]。五是对街头官僚工作界面的空间阐释，根据空间性质可划分为窗口空间、街头空间和社区空间[12]。
（二）街头官僚理论解释河长制实施的契合性
作为世界上人口最多的发展中国家，中国在全面建成小康社会，加快推进社会主义现代化的进程中，面临着水资源问题的严峻挑战。1968年加勒特·哈丁提出了著名的“公地悲剧”[13]，而J·斯密认为避免公地悲剧的唯一方法是通过创造一个私有产权模式来终止共用产权系统[14]。
在河流治污的创新实践中，河长制恰恰通过界定“产权”归属的方式依托权威治理模式实行水环境保护目标责任制和考核评价制度，从而突破了科层制的等级结构和功能性的组织形式，实现河湖跨界治理的常态化进而达到夯实河湖管护基础、推动河湖面貌持续改善的目标。在基层治水场域，镇街河长或村居河长等基层河长虽处于政策链条神经末梢，却是河湖截污、清淤、活源、固堤等全面系统综合整治的最终落实者和监督者。因此，借用街头官僚理论解析我国基层河长制执行偏差或失范现象具有一定的适应性和契合性。基层河长通过纵横协调机制在履职过程中掌握了一定程度的自由裁量权，并与普通公众直接打交道，其应对相关事件的态度和结果将在根本上影响能否营造水生态环境共建共治共享新格局及推进流域治理体系和治理能力现代化。 其一，基层河长的三重角色定位。一是官僚科层体系内的理性“经济人”。马克思·韦伯着重探讨了官僚制的组织形态——等级有序、规章制度为本、即事主义等鲜明特色，可以看出，尽管国家支配形式在更迭转换，但官僚制在这一支配形式中的合法性基础从未发生改变，即自上而下的授权[15]。根据利普斯基对街头官僚的理解，上級部门为防止政策失败而对基层官僚施以控制和考评从而塑造了街头官僚“向上负责”“受命执行”的“苦情”角色。《关于全面推行河长制的意见》指出，“县级及以上河长负责组织对相应河湖下一级河长进行考核，考核结果作为地方党政领导干部综合考核评价的重要依据，实行生态环境损害责任终身追究制”[16]。在压力型体制下，基层河长同为党政负责人（“受命执行”），政治“锦标赛”又使其置于强激励之下，容易忽视河流动态性和整体性而被迫接受上级的高压指标。二是“非正式组织”中的责任人。从严格意义上讲，河长办或河长制领导工作小组属于议事协调机构而非正式的科层组织，经费不足，以挂职形式人员借调，“过渡型”机构色彩浓厚。河长制本质上也是领导责任包干制，解决治水权威缺失、探索协同治理效度需要明晰部门权力限度和责任边界。三是“乡绅/社区自治”下的社会人。乡绅/社区自治不仅是一种社会民主实践形式，也是一种基层治理创新机制。事实上，即使存在社会公众的异质性，处于“治水一线”的基层河长内嵌于社会网络中仍能通过网格化管理实现国家同个人（村民/居民）关系的联结，但公众责任意识和参与意识不足是基层河长“单核治理”被动局面形成的充分体现。
其二，基层河长的执行特质。一是资源稀缺性。建筑于法理型控制基础之上的官僚科层制，在组织中实现了职务等级化和权力分层化。但在层级节制的权力体系下，基层河长限于人员配备不足、资金使用受困、决策时间约束、等级控制森严而经历了一个持续的资源稀缺化过程。二是执行在场性。基层河长处于“五级河长制”最底层、河湖整治最前沿，他们肩负水资源保护落实、河湖水域岸线管理保护、水污染防治、水环境治理、水生态修复和执法监督等重要使命，走在巡河的第一线，直接同公众、企业、政府职能部门接触。能否根本提升治河管河能力、促进部门业务联动和信息流转，在于基层河长最前端的执行效果。三是工作自主性。正是因为拥有自由裁量权，街头官僚的自主行动空间和正当地位才得以被接受和承认。为实现河流功能永续利用和确保河长制从“有名”向“有实”转变，探索应用河长APP、河长制信息管理系统平台和水环境治理数据库等“互联网+”技术嵌入河湖协同治理将进一步拓宽基层河长的自由裁量权限，直接影响政策执行结果。四是监督匮乏性。伴随政治势能层层递减，信息不对称风险叠加，基层河长在面对上级河长特别是总河长的各项治水指令时，往往共谋策划和形式应对，采取“上有政策，下有对策”的做法应对自上而下的政策要求和各种检查，最终导致治水执行偏离政策制定的初衷。
其三，基层河长的行动逻辑。一是激励不足。政府权力的合法性伤害、政府目标的多维性及量化困难使得激励政府官员成为行政治理的重要难题
[17]（P15）。政府治理的核心在于设计一个合理高效的激励机制防止自由裁量权演变为合法伤害权，但基层河长特别是村居河长本就不隶属于正式的国家行政系统，对其激励或约束“无从谈起”。二是规则依赖。帕金森学派将规范（规则）视为个人行动原则的基础，其对“规范”的解读大致等同于理性选择学派的最大限度原则。在循章办事的官僚主义逻辑下，基层河长在有限资源和层层压实的任务考核矛盾中为确保其自身行为安全（避责）而严格遵守组织规则和程序，游走在治水系统、非正式科层系统及非正式关系的边缘，同时深受低治理权被动逻辑的限定。
三是选择执行。管理即决策，而决策的关键是决策者如何高效地配置其稀缺的注意力
[18]（P621-622）。治水只是党政一把手社会基层治理纷繁复杂工作中的一项，因此，同为基层河长的党政一把手因处于资源稀缺、政策目标模糊且冲突的尴尬境地而对治水任务尚且未敢孤注一掷，只是在政治高压态势下保持对治水的持续关注度。
考核重压之下，基层河长为兼顾其他专项治理普遍从自身利益出发选择性执行治水政策。四是一线弃权。巡河形式化、河（段）虚位、治水之策“千篇一律”、人员配备非专业化、公众参与空缺等均是基层河长“一线弃权”的具体表现。
二、街头官僚理论视域下河长制实施的失范表现
（一）“一刀切”的政策歪曲执行
政策歪曲执行是指政策执行者在执行过程中改变原有政策的实施路径，导致政策指令意蕴背离原有政策精神实质。在中央顶层政治信号频现和刺激之下，“一票否决”的约束性指标和其他奖惩措施决定着中国水环境治理的未来发展走向。
但面对中央环保督察，基层河长为提升地方河湖治理绩效将简单粗暴“一刀切”关停企业的消极应对方式奉为规避被问责风险的理性选择或行动方略，继而导致基层政策的歪曲执行。诚然，此举虽在短期内可以缓和基层河长的被追责压力并减弱负面社会舆论，但久而久之，“一律关停”“先停再说”非但不能根本扭转河湖过度干预和高强度开发的被动局面，还会催生社会不稳定因素，增加政策执行成本。一是由“上热下冷”到突击整改。
激励结构倒置形塑了基层治水“上热下冷”的态势，疲于解读治水之策的一线河长在问责刚性约束、约谈柔性牵制之际，为转嫁被问责风险和消解社会舆论风波，试图改变此前环境治理不到位、环境执法不作为的“疲态”，以突击关停的管理方式“一刀切”式地整治排污企业（即“平时不作为，检查时乱作为”）。有的地区基层河长在采砂管理中不重视编制河道采砂规划，简单采取“一禁了之”的做法，既没有管住非法采砂，又无法发挥河道砂石的资源功能，一定程度上也加大了采砂管理难度。二是由“一河一策”到“千篇一律”。《关于全面推行河长制的意见》指出，要“坚持问题导向、因地制宜，立足不同地区不同河湖实际，统筹上下游、左右岸，实行一河一策、一湖一策”。但遗憾的是，作为对中央加大水环境政策制度供给的回应性行动，基层河长“量体裁衣”的“一河一策”多数衍变为“一刀切”式“千篇一律”的流水线产品（政策文本趋同）。 （二）基层“权虚责实”“权责倒挂”的政策敷衍执行
政策敷衍执行是指政策执行者只注重表面功夫，对上级部署虎头蛇尾、前松后紧、敷衍塞责，对政策整体目标、宗旨、内容等认知不足从而缺乏有效的执行行动。权责一致是对权力与责任关系的应然描述，公共利益是权责一致的价值导向[19]。反功能化的“权虚责实”“权责倒挂”内生于科层制组织，不仅无益于防范和化解内部非系统风险，还会使相关制度安排缺乏稳定性。一是基层河长巡河留痕形式化。河长制岗位权力的生成符合达标型压力型体制运作逻辑和公共组织的授权逻辑，治理指标量化层层下压、考核方式结果导向增加了基层河长的工作负担，加强了基层水环境治理的工作针对性。但基层河长长期深陷低治理权（“小马拉大车”）的被动治理当中，“上面千条线，下面一根针”，炮制巡河工作假象、不计代价地打造漂亮数据、混淆责任轻重、颠倒工作主次成为基层河长巡河留痕形式化的集中体现。笔者在浙江省杭州市L区C镇的调查中发现该镇曾发生过河道水质污染事件，担负河道巡查之责的3名河长，因工作流于形式，信息报送虚假受到了问责处理。二是纵向共谋规制失灵。地方共谋是指基层政府与其直接上级相互配合，采取各种策略应对来自更上级政府政策法令和检查监督的施政行为[20]。在科层组织的实际运行中，“共谋行为”已经被默认为一种制度化、常态化的非正式行为，是政府组织结构和制度环境的产物。基层河长“权虚责实”“权责倒挂”营造了地方共谋的行动空间，更进一步讲，唯“GDP至上”的地方保护主义在这一制度化的非正式行为之下得到强化。
（三）“避责”驱动的政策隐瞒执行
政策隐瞒执行是指政策执行者基于信息不对称，利用政策制定与执行环节间的松散连接，对政策反馈信息不予实报并注入不同解释。
“现代性正从古典工业社会的轮廓中脱颖而出，正在形成一种崭新的形式——风险社会”[21]（P2）。避责情结实质上是对避责风险的认定。在中国基层政府管理实践中，“避责”正逐步取代“邀功”成为政府官员行为的主要特征[22]。基层治水创新以来，考核刚性化、任务具体化和责任明晰化的目标考核制对现行水环境管理体制的重构发挥了至关重要的作用，让体制内外对制度化治水抱定了刮骨疗伤的决心。然而，体制性与非体制性风险双重叠加，组织目标的模糊化和多元化在驱动避责主体扩大化，
基于剩余控制权，基层河长也难于幸免。在这个对政府责任无限需求（政府职责泛化）的时代，基层河长间弥漫的避责偏好最终“传导”为政策隐瞒执行。一是基层河长能不报就不报、避重就轻上报。基层河长尽管能通过信息化管理平台——河长APP提高自身工作效率，在三维地图上实时记录巡河路线、时间，量化履職指标，但在职责同构体系下，一级一级向上反馈的操作最终结果仍然是问题解决需要回归本层级（基层），而受到刚性考核体系的影响，出于“多报多错，少报少错”明哲保身的心理，“能不报就不报”“避重就轻上报”所产生的不作为现象使得避责成为基层河长的必然选择。二是公众反馈渠道单一、参与边界模糊。协同治理是指公民通过自由平等的对话、讨论、审议等方式参与公共决策和政治生活，其本质在于“对话与共识”[23]（P166）。在高度集中的组织结构下，基层河长对信息的垄断和控制及自身工作的特殊性、权力的小微性给组织监控造成了事实上的困难，公民参与弱化同样为基层河长“避责”“政策隐瞒执行”提供了条件。党政领导的河湖治理责任制度是一种精英治水机制，公众实质性参与缺失必将导致基层治水偏差。首先，在理念上，公众参与仅被理解为提高自身河湖保护意识和责任意识;其次，在参与方式上，公众参与缺乏广泛开展行动的具体要求;最后，在职责规定上，基层河长并未就如何动员公众参与河湖治理作明确部署[24]。
（四）“乡绅/社区自治”管束的政策选择性执行
政策选择性执行是指一些地方政府、单位“断章取义，为我所用”对上级政策指令或命令进行过滤，选择对自身“有利”的规定执行。自上而下的上级决策与自下而上的基层自主性诉求间存在结构性矛盾[25]，在乡绅/社区自治管束背景下，选择性执行所引致的政策执行结果与既定政策目标相背离的现象时有发生。一是政策模糊搁置。“有时，决策过程是企图消除或缓解模糊性的手段，有时又是拥护和加强模糊性的手段”[26]（P139）。流域治理本身是个复杂的政策问题，良好的河湖治理既要克服信息短缺问题，以突破模糊性形成的限制，又要策略性地对政策进行模糊化的处理，实现政策原则性和灵活性的统一，提高政策的适应性和生命力[27]。但政策内容、岗位职责、事件定性等方面的模糊性确为选择性执行提供了可能性和操作空间，致使河长政策执行不彻底，出现搁置现象（漏斗式管理模式）。中央提出“全面推行河长制，健全生态保护补偿机制”，现实中仍有一部分地区在压实制度责任容量、构建水环境动态反应能力体系的过程中并未就利益补偿方案做出阐述，补偿资金仍旧以财政纵向转移支付为主，资金额度与资金的时效性受多种因素制约。因此，处于基层一线的街头河长（撬动河湖治理的支点）因人员、资金等一时难以落实而被动观望，直至错失政策执行良机。二是利益导向羁绊。一方面，河湖管理工作由于牵扯村/区集体利益，人情关系盘根错节，基层河长作为基本的河湖治理管理单元普遍缺乏执法权和相应行政资源。他们承担着联结政府与村民/居民桥梁“聚合统筹”的职责，为防基层矛盾激化容易陷入犯难境地而被迫选择性上报（依附型冲突）。
另一方面，尽管近年来环保力度持续加大，但在“政绩”驱动下，同为地方主官的基层河长在多重目标逻辑作用下仍然偏向选择更容易产生显性绩效的经济发展，导致只搞河湖治理政策宣传而不务实际的现象出现。
（五）技术赋能的政策象征性执行
马特兰德根据政策的模糊性和冲突性两个维度将政策执行依据资源、权力、情景和联盟力量具体细分为四个模式，分别是政治执行、行政执行、试验执行和象征执行[28]。其中，象征性执行是指在政策高度模糊且高度冲突的现实景观下，拖延性执行和应付性执行并存，地方微观层面大都采取观望态度，政策被束之高阁。科学治水离不开技术支撑，技术赋能（利用大数据、云计算、互联网）可以促进河长巡河方式的演进迭代、消解和重塑水环境治理体制，在保证信息即时传递真实性的同时，实现传播权利向传播权力的嬗变。但技术进步逻辑与官僚政治逻辑有着根本的内在冲突[29]，河湖治理智能化、信息化出现的“智能官僚主义”“电子官僚主义”和“信息形式主义”正在消解信息技术给河湖治理带来的正面效应， 技术治理所存在的自身限度也并不能阻止协同参与者的自利倾向和抵触情绪。因此，作为技术治理意料之外后果的象征性执行往往诱使基层河长不会过多考虑如何实现既定政策目标，而是思考如何应对频繁检查督导，及如何才能在自上而下的检查验收中通过考核。一是“双重角
色”派生“搭便车”行径。在河湖治理实践中，通过建构技术权力、培育技术自觉、实现治理智能化等技术路径，基层河长集“政策执行者”和“信息传递者”的双重角色于一身。在此过程中，形式主义出现“新变种”，基层河长既无须实地调研，也无须深入一线，只需通过“电子化台账”完成组织任务，
其“厌烦” 情绪和投机心理伴随着信息内容突破时空限制，实现了数据的同步交互，并利用其供给技术差异度派生“搭便车”行径，
主要表现为基层河长工作“台账”雷同、重复录入数据等。
二是技术赋能沦为“技术负能”。现代信息技术、数据技术和图像技术的应用，横亘于河长制发现、反应、督查和责任四类运行机制当中[30]，基层河长借助信息技术力促协同治水局面形成同样有效回应了治水精细化、规范化和高效化的治理要求。但旨在透过信息平台促进数据流转的信息技术却在实践中变相增加了基层河长的信任负担，“耗散”了传统河湖治理结构和相关制度安排，
令其产生厌烦心理和抵触行为。此外，为解决部门协同困境会危及部门“自主权”而孕育技术恐惧和技术焦虑，加之基层共生关系消解技术创新[31]，形成了技术赋能的效率悖论。碍于技术治理的单向运行和工具理性，基层“越级上报”情形并未因河长制信息化管理系统技术的应用而明显增加。
三、街头官僚理论视域下河长制实施的治理之道
（一）技术官僚对接行政河长，“规范”基层河长自由裁量权
为改善特定时间内地区环境质量评价指标，部分基层河长在压力传导机制下限于专业素养试图罔顾河涌现实状况和发展规律，“灵活”运用自由裁量权，以情景应激式行为——怀着“多一事不如省一事”的消极心态，“一刀切”地处理事件，这不仅损害了政府公信力，亦违背了生态环境保护工作的初心和使命。基层河长在对河湖管理的实践中，对河湖治理普遍缺乏预期，各地河涌污染历史欠账复杂，加之公共治理权力或自由裁量权的垄断性形式，河湖治理的主体目标有时不再是出于落实绿色发展理念、推进河湖生态恢复的迫切需要，而是单纯地把塑造地方形象、完成考核指标定为主基调。
事實证明，当基层河长缺乏专业知识去执行河湖治理之策时，必然会向基层非正式关系借力，通过各种变通执行、法外设权、权力寻租等变异行为
完成考核要求。
技术官僚被视作政治官僚的对立面，其追求的是技术理性，并将“专业性”摆在突出位置。弗朗西斯·福山曾言：“东亚经济自20世纪下半叶以来的快速增长，始于技术官僚的强国推动”[32]（P358）。
因此，设立技术河长（即技术官僚）被认为是实现基层治水政权规范化建设和信息技术现代化更替的有效举措。技术河长可以通过对接行政河长，将河湖数字信息在地化、系统化，行政河长得以改善基层河湖治理过程中的信息不对称，提升信息处理能力，提高行政执法能力、水平和效率，
优化河湖整治。一是拓展基层治水视角。过去，由于专业知识缺失和技术条件制约，基层行政河长在治水工作中，一般只能通过组织科层体系上传下达或肉眼观察人为获取河湖部分数据，而无法了解河湖数据信息全貌，导致基层河长突击整改和治河之策“千篇一律”。但伴随技术河长介入河湖治理及大数据、互联网、云计算的日臻成熟，基层行政河长能够有效且及时地掌握大部分乃至全部河湖细节信息，对河涌及周边环境形成全面认识，从而以更加全面的视角开展河湖治理工作。二是完善治水工作流程。要有效缓解日愈沉重的基层治水负担，单凭行政河长是远远不够的，还需依赖技术河长发挥专业优势和科技创新优势，对症下药，应用大数据等信息技术，以“数据跑路”代替“干部跑步”重塑基层治水工作流程。三是促进部门协同合作。技术河长在做好“技术员”的同时扮演着“联络员”的技术辅助角色，
克服只讲“技术”不讲“政治”的倾向，开发搭建河长制信息平台、建立统一的数据共享平台、创建网格化管理中心，协调水利部门、环保部门等，从而形成治水合力。
（二）加强治水府际沟通，促成基层河长减负赋权
“无权责大”是基层河长的真实写照，权责机制不匹配（“权虚责实”“权责倒挂”）是诱发基层河湖治理局部空转
基层河湖治理局部空转是指基层政府政策执行有违上级政策制定，导致政策流于形式并未得到根本落实，致使政策指令处于空转状态，本文提及的基层河长巡河形式化、纵向共谋规制失灵皆是基层治理局部空转的外在表现。
的显性因素。理想状态下，权责匹配成为有效实施基层治理的重要支撑[33]，但现实问题是，在治水科层链条中，基层河长处于金字塔结构底层且未获得相应的资源调配权、行政执法权和行政审批权，他们常常以此为理由“出工不出力”，慑于上级党政部门特殊地位只能沦为被动执行任务和接受问责考核的对象，非均衡性权责机制由此成为常态，而权责匹配不均衡必然诱发基层河湖治理局部空转现象。能否实现有效的府际沟通并促成基层减负赋权，直接影响着基层河长“无为而治”政策敷衍执行及基层河湖治理局部空转行为是否产生。
其一，以理顺基层河长权责关系为目标加强府际沟通。一方面，构建科学合理的横纵府际关系。如果说政策敷衍执行、局部空转是权责错位理念的表现，那么构建科学合理的横纵府际关系就是其“撒手锏”。科学合理的横纵府际关系是解决上级河长“责任甩锅”“权力超载”和提升基层河长积极性和创造性的必要举措。因而，为避免滥用属地原则，必须从秩序上理顺权责关系，出台制度明确划分河湖治理上下级河长权责清单和任务分工，明晰基层河长行动边界和职责范围，疏通横纵向府际关系，减少形式权重，增加绩效比例。 另一方面，保障信息流转顺畅以改善“事权下沉，实权上移”的窘况。全面问责体制不仅提升河湖治理效能，也会导致基层河长履职时间精力被严重挤兑，倒逼基层河长由积极作为向逃避不为、反向避责转变。实际上，基层河长既要应对上级督查考核问责，又要面对各类群众诉求，其履职实属不易。信息流转顺畅是河湖高效治理的基础和前提，也是切实扭转信息不对称问题的主要着力点。对上级河长而言，基层河长难以按照“上行下效”的被动逻辑行事，容易基于利己主义隐瞒执行，局部空转得以产生，从而影响上级河长准确掌握基层河湖治理实况;于基层河长来讲，上级河长容易借用优势地位，在上传下达过程中给基层河湖治理任务“添砖加瓦”“层层加码”。但无论何种情形，信息流转顺畅都将是避免信息人为遮蔽和保证各级河长全面、准确了解河湖信息的最直接渠道，改善“事权下沉，实权上移”的窘况。
其二，以“基层减负”为抓手加大基层河长赋权力度。习近平强调，要解决一些困扰基层的形式主义问题，切实为基层减负。
《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》指出，要严格控制“一票否决”事项，不能动辄签“责任状”，变相推卸责任。基层减负本质在于解决困扰基层形式主义突出问题，纠正错位政绩观的观念，根本上为基层“松绑”，但“减负”不等同于减少职责。因此，要在“基层减负”和简政放权背景下，为改变河湖治理“事下人不下，责下权不下”的不对等关系。一是为基层河长任务下沉配备资源。
丰富的人力、物力和财力是基层河湖治理的资源基础，而当前基层河湖治理资源相对不足（人才短板、基础设施薄弱）和综合实力相对羸弱的事实致使基层河长管河护河缺乏魄力和底气。
二是为基层河长事权下放设置实权。基层河长执法权、行政审批权等权力的缺失严重消解基层河湖治理的治理效能，导致基层河湖治理过重的行政化倾向，不利于基层河湖治理的“韧性”建设。
（三）健全基层河长行为运作机制，探寻水环境治理公众参与模式
作为河湖管理的基层维护者和监督者，基层河长本该充分考虑水环境治理公众主体认知和培育护河民间力量，扎实推进治水“最后一公里”问题。
然而，组织间风险责任的变化无常和社会风险的迭代增生（避责）引致基层治水实践背离水环境善治的应然运行逻辑，造成基层河长的政策隐瞒执行和“单核治理”的能力短板。为提升（河长制）制度合法性，应充分健全基层河长行为运作机制，探寻水环境治理公众参与模式。
其一，强化基层河长行政责任意识，系统推动基层河长履职尽责。“差序格局”下基层河长的自私性与行政责任的公共性相悖，容易扰乱河湖管护的公共行政秩序，也会无形中弱化基层河长的行政责任意识，导致公共责任失范问题。另外，河长制本就是依赖治理结构创新后的清晰化治理结果（即“责任制”），一旦基层河长丧失责任意识必将严重掣肘河长制实施和治理成效。在山水林田系统治水理念的指导下，在谈到治水之责时，也并不能只是单纯地为了问责，最终目的仍是更好地归责和确责，加之河长制框架扩展下信息传递技术发生重大变革，技术进步所产生的工具革命和功能转换同样对基层河长管河护水行政责任的定义和要求产生影响。一方面，完善基层河长干部管理体制。为激发基层河长从事治水活动的政治动机和责任意识，弥补中央治水缺位，需要健全选拔用人制度，优化基层河长（干部）队伍组成，选取科学的考评机制，进一步改善基层河长健康发展的政治生态。另一方面，构建基层河长容错纠错机制。容错纠错机制是宽容干部失误错误、鼓励干部改革创新的重要保障。一线治水负荷较大，在强问责和弱激励的双重作用下，基层河长不适应性明显增强，“怕而不为”“隐形不作为”“不担当慢作为”成为普遍现象。因此，亟待推进容错纠错制度化，增强考核精准度，完善考核程序建设，强化考核结果运用，增强基层河长积极向上的激励机制，推动基层河长履职尽责。
其二，吸纳公众参与河湖治理，破解基层治水困局。公众既是水体污染的直接受害者，也是水污染防治的既得利益者，具有矫正基层治水偏差、避免“政府本位”治水逻辑和提升河长制执行效率的天然内在动力。因此，在河长制全面推行的背景下，是否充分吸纳和鼓励公众参与水环境治理、构建同当地环境相适应的河湖治理公众参与模式，是河长制能否长效运行的保障。首先，搭建公众参与河道管护的激励机制，赋予公众参与河湖管理规划和决策的实质性权力，开启公众参与的机会之窗，引导公众全过程参与河湖治理，活跃基层治水氛围，实现公众利益与政府目标的无缝衔接。其次，厘清公众参与水环境治理的边界秩序，拓展公众参与基层治水的渠道和路径，如设置民间河长，通过完善立法，规范流域治理公众参与方式、权利义务和程序，推动形成上下互动的治水策略共识和河湖治理保护共建共治共享的新格局。
（四）权衡河湖管护政策模糊与有效治理，推行水生态保护横向补偿机制
河湖治理政策模糊程度厘定是河长制政策执行体系不容回避的重要问题。在中国大力治水的背景下，河长制的顺利实施需要模糊化的制度安排，但政策执行风险裹同执行权限下移基层，河长制政策方案设计的模糊性又与基层河长所拥有的自由裁量权产生互动，助长了基層河长与政策对象的合谋，从而塑造“策略活动空间”，引发选择性执行。从现实情景来看，河长制政策模糊程度选择根本上取决于能否带来河湖有效治理，切实消解分散于基层的不满情绪（治水整治行动会触碰基层利益“奶酪”）和满足目标群体的需求偏好（关涉公众对“河长制”的政治认同和支持），实现上级河长考核问责与基层河长自主治理的激励相容。因而，我们应当以受偿方的直接损失、机会成本为基础，以水生态服务功能价值为参考，全面推行水生态保护横向补偿机制（清晰化治理改善地方水环境治理绩效）。一方面，建立横向水生态保护分级分类补偿标准。分级分类补偿标准淡化、水污染外部性成本较低是导致水生态环境保护与守住村社居民“衣食饭碗”出现分裂的重要原因。因此，通过评估每条河流的水资源承载力，确定补偿权重，再综合补偿权重确定不同类型河流的补偿系数，可以实现补偿依据稳定可靠、补偿标准科学准确，从而提升水污染外部性成本，形成受益者付费、保护者得到合理补偿的新局面。另一方面，构建由总河长主导、涉水企业、社会与基层河长共同参与的多主体协同补偿机制，实现补偿主体和补偿资金多元化。建议由（总河长）省市河长制领导工作小组统筹现有水资源保护和生态补偿的财政资金，提高资金使用的精准性和效益，同时建立动态增长机制，敦促各级河长按照上一年度地方财政收入的一定比例上调水生态保护补偿金基数。此外，依据地方企业和村社居民水污染物排放量确定水资源保护准备金提取标准，水资源保护准备金专项用于水环境治理和生态补偿。 （五）重塑基层河长技术认知，推动技术嵌入与制度完善互构发展
以大数据、人工智能、区块链等为代表的新一轮信息技术的应用标志着基层从“河湖管理”走向“河湖治理”的技术条件已基本成熟，但如何应对技术应用加持河湖治理所面临的现实问题（技术改造难以撼动科层体制运转中的深层矛盾、技术介入无法突破原有利益结构的制约）及基层河长“技术赋能”派生“搭便车”行径、“技术赋能”沦为“技术负能”对河湖治理造成的负面干扰，这是信息时代基层河湖治理的核心挑战。技术建构论者很早就认识到技术是组织或制度结构的一个处境性因素，而社会建构论者指出技术是否适用还取决于技术是否匹配组织结构[34]。意图解决“环保不下水，水利不上岸”问题的河长制技术平台提供了基层协同治水的基本场域，但其指向任务联动而非数据协同的技术属性并未过度挑战包括基层河长在内的各个核心行动者自成一体的相对封闭格局，基于虚拟架构所构建的技术协同仍只能算一种折中安排。
因此，部门立场所内生的专业主义并未因技术嵌入而彻底丧失，技术焦虑和恐惧大可不必。技术并不能自动地作用于个人和制度，如何重塑基层河长对“互联网+治水”技术的认知，推动技术嵌入与制度完善（河长制）互构发展才是重中之重。
此外，为防基层河长“搭便车”行径，我们需从技术治理本身入手，围绕河长制技术平台和河湖治理数据开展全生命周期管理，提升基层河长河湖数据管理能力。一方面，理清各基层河长、各河长制技术平台的河湖管控数据“家底”，尽快为数据“确权”，建立和完善基层河长网上行为责任制度体系，以便精准开展河湖治理监督考评。另一方面，统筹基层河长线上线下治理，将电子治理行为纳入河长制制度规范，借助新兴技术确保数据安全流转，着力推进河湖数据有序流动，使河湖数据最大限度地发挥其治理价值。
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责任编辑：梅少粉
How the River Chief System Realizes "Long-Term River Governance"
——Analysis Perspective Based on Street Bureaucracy Theory
Li Yiyu， Yang Xu
Abstract：
The grass-roots river chief is the actual person responsible for the implementation of the river and lake governance at the grass-roots level in our country. However， after reviewing under the theoretical framework of street bureaucracy， it is found that in the field of grass-roots water governance， the grass-roots river chiefs enjoy considerable policy execution space due to their discretionary powers， and they exhibit unique policy execution logic due to multiple role conflicts. Distorted implementation of policies under “one size fits all”， perfunctory implementation of policies under “rights and responsibilities” and “inversion of powers and responsibilities” at the grass-roots level， policy concealment implementation driven by “responsibility avoidance”， and policy choices under the control of “squire/community autonomy”. Non-standard performances such as the symbolic execution of policies under the influence of sexual execution and technological empowerment. In order to realize the power regulation and distribution of the policy implementation of the grass-roots river chiefs， it is proposed that the technocrats connect with the administrative river chiefs and “standardize” the discretionary powers of the grass-roots river chiefs; strengthen the communication between the water control governments and promote the reduction of the burden on the grass-roots river chiefs; improve the basic river chiefs Behavioral operation mechanism， exploring the public participation mode of water environment governance; weighing the fuzzy and effective governance of river and lake management and protection policies， and implementing a horizontal compensation mechanism for water ecological protection; reshaping the technical cognition of grass-roots river leaders， and promoting the development of technology embedding and system improvement. Policy recommendations， hope to explore the way to improve rivers and lakes in order to achieve
“long-term river governance”.
Key words：
river chief system， basic river chief， street bureaucratic theory， policy implementation
收稿日期：2020-10-15
作者簡介：
李熠煜（1972-），女，湖南资兴人，湘潭大学公共管理学院教授，博士生导师，湖南湘潭 411105;杨 旭（1993-），男，山西晋中人，湘潭大学公共管理学院硕士生，湖南湘潭 411105
本文为国家社科基金项目 “农村空心化背景下社会组织参与养老服务的供给侧改革研究”（批准号16BZZ055）和湖南省社科评审规划重点项目“湖南省攻坚扶贫中的社会组织参与研究”（批准号XSP18ZD1010）的阶段性研究成果。
实现对基层河长政策执行的权力规制和分配，需要技术官僚对接行政河长，“规范”基层河长自由裁量权;加强治水府际沟通，促成基层河长减负赋权;健全基层河长行为运作机制，探寻水环境治理公众参与模式;权衡河湖管护政策模糊与有效治理，推行水生态保护横向补偿机制;重塑基层河长技术认知，推动技术嵌入与制度完善互构发展，以期实现“河长治”。
[关键词]河长制;基层河长;街头官僚理论;政策执行
中图分类号：X52 文献标识码：A 文章编号：1008-410X（2021）01-0086-10
党的十九届五中全会明确提出要建设更加完善的“国家行政体系”，为坚持和完善中国特色社会主义行政体制开拓新的道路。
河长制秉承“善治国必先治水”的理念，是解决水资源危机和保障国家水安全的重要举措。河长制以属地管理為组织运作逻辑，将河湖治理的主体责任归属于地方各级党政主要负责人，并由其担任“河长”负责组织领导相应河湖管理和保护工作。目前基于河长制的组织体系、制度体系、责任体系，
我国已形成了河湖治理体系的基本框架：覆盖各省、市、县、乡、村五级的治水组织网络和一批较具专业水准的基层河长队伍。从表征上看旨在破解“九龙治水”顽疾的河长制确有纾解流域环境治理部门职能交叉、多头治理、元治理冲突等现实问题的“奇效”，慢慢蜕去“运动式治理”色彩，成为常态化运动。但相关实证研究表明，河长制并未显著降低水中深度污染物浓度，
这揭示了地方政府治标不治本的粉饰性治污行为[1]。
2020年6月，相关媒体就浙江杭州余杭区某条河流不明黑色液体漏排事件撰文呼吁：“河长退了，但河长制不能退！”[2]
我们应当探讨如何破除河长制中的“人治”因素，特别是作为街头官僚的基层河长在复杂的基层环境中如何推动河湖治理的在地化进程抑或克服自身失范行为，这将直接决定河长制能否实现“河长治”。
一、街头官僚理论：河长制实施的一种解读
（一）街头官僚理论概述
政策目标实现与否即行政执行的有效性与街头官僚的权力、利益、意愿和政策执行能力直接相关[3]。20世纪80年代
迈克尔·利普斯基系统阐述了街头官僚理论模型，有别于消极、被动地执行上级任务的政策形象，他将位处政策执行与公共服务第一线的街头官僚描绘成拥有很大自由裁量余地的“特殊群体”。因此，该模型被认为是政策执行研究“自下而上”分析路径的典型代表。“街头官僚”的范畴具体指那些工作在一线的执行人员，包括警察、税务官、公立学校的教师、社会工作者等，他们直接面向公众，需要在接触和互动中开展工作[4]。街头官僚事实上在政策制定和执行体系中扮演着重要角色。但囿于资源不足、公众需求高涨、目标模糊冲突和人际关系复杂，为规避工作风险街头官僚往往也被迫消极地使用自由裁量权并衍生出一系列诸如限量分配公共服务、调整心理状态、控制工作情景和工作对象等应对模式[5]。
街头官僚理论包括五个方面。一是基于街头官僚自由裁量权的核心解释。委托-代理理论指出所有权与控制权分离带来的直接问题是作为失去控制权的委托方如何监督制约拥有控制权的代理方，从而实现委托方利益最大化。
然而，权威体制与有效治理的深刻矛盾在中国政治进程中愈发凸显[6]，委托方限于信息不对称未能有效节制代理方，因此，以平衡决策统一性与执行灵活性为核心的（街头官僚）自由裁量权应运而生。不过，街头官僚能否正视其自由裁量权行使中存在的问题进而规范运用尚需实践考量[7]。二是对街头官僚执行特质的清晰深描，表现为资源稀缺性、执行在场性、工作自主性和监督匮乏性。三是对街头官僚责任控制的理论探析。科斯定理认为只要财产权是明确的（且交易成本为零或很小），则无论在开始时财产权配置如何，市场均衡的最终结果都是有效率
的[8]。产权界定与产权安排问题可引申至责任控制界面，围绕街头官僚自由裁量权而展开的责任控制研究主要囊括了街头官僚责任体系与控制机制、责任控制研究起点与争议焦点、责任控制程度论争、责任控制路径论争和责任控制转向等问题[9]。四是对街头官僚行动逻辑的深入缕析。有学者从符号生产角度研究科学，提出了行动者网络理论，尤其强调关键行动者在基层治理中的重要角色[10]（P418）。街头官僚作为相互协调行动网络中的关键行动者因其特殊的工作环境和工作性质衍生出具备特殊属性的行动逻辑，具体包括激励不足、规则依赖、选择执行和一线弃权[11]。五是对街头官僚工作界面的空间阐释，根据空间性质可划分为窗口空间、街头空间和社区空间[12]。
（二）街头官僚理论解释河长制实施的契合性
作为世界上人口最多的发展中国家，中国在全面建成小康社会，加快推进社会主义现代化的进程中，面临着水资源问题的严峻挑战。1968年加勒特·哈丁提出了著名的“公地悲剧”[13]，而J·斯密认为避免公地悲剧的唯一方法是通过创造一个私有产权模式来终止共用产权系统[14]。
在河流治污的创新实践中，河长制恰恰通过界定“产权”归属的方式依托权威治理模式实行水环境保护目标责任制和考核评价制度，从而突破了科层制的等级结构和功能性的组织形式，实现河湖跨界治理的常态化进而达到夯实河湖管护基础、推动河湖面貌持续改善的目标。在基层治水场域，镇街河长或村居河长等基层河长虽处于政策链条神经末梢，却是河湖截污、清淤、活源、固堤等全面系统综合整治的最终落实者和监督者。因此，借用街头官僚理论解析我国基层河长制执行偏差或失范现象具有一定的适应性和契合性。基层河长通过纵横协调机制在履职过程中掌握了一定程度的自由裁量权，并与普通公众直接打交道，其应对相关事件的态度和结果将在根本上影响能否营造水生态环境共建共治共享新格局及推进流域治理体系和治理能力现代化。 其一，基层河长的三重角色定位。一是官僚科层体系内的理性“经济人”。马克思·韦伯着重探讨了官僚制的组织形态——等级有序、规章制度为本、即事主义等鲜明特色，可以看出，尽管国家支配形式在更迭转换，但官僚制在这一支配形式中的合法性基础从未发生改变，即自上而下的授权[15]。根据利普斯基对街头官僚的理解，上級部门为防止政策失败而对基层官僚施以控制和考评从而塑造了街头官僚“向上负责”“受命执行”的“苦情”角色。《关于全面推行河长制的意见》指出，“县级及以上河长负责组织对相应河湖下一级河长进行考核，考核结果作为地方党政领导干部综合考核评价的重要依据，实行生态环境损害责任终身追究制”[16]。在压力型体制下，基层河长同为党政负责人（“受命执行”），政治“锦标赛”又使其置于强激励之下，容易忽视河流动态性和整体性而被迫接受上级的高压指标。二是“非正式组织”中的责任人。从严格意义上讲，河长办或河长制领导工作小组属于议事协调机构而非正式的科层组织，经费不足，以挂职形式人员借调，“过渡型”机构色彩浓厚。河长制本质上也是领导责任包干制，解决治水权威缺失、探索协同治理效度需要明晰部门权力限度和责任边界。三是“乡绅/社区自治”下的社会人。乡绅/社区自治不仅是一种社会民主实践形式，也是一种基层治理创新机制。事实上，即使存在社会公众的异质性，处于“治水一线”的基层河长内嵌于社会网络中仍能通过网格化管理实现国家同个人（村民/居民）关系的联结，但公众责任意识和参与意识不足是基层河长“单核治理”被动局面形成的充分体现。
其二，基层河长的执行特质。一是资源稀缺性。建筑于法理型控制基础之上的官僚科层制，在组织中实现了职务等级化和权力分层化。但在层级节制的权力体系下，基层河长限于人员配备不足、资金使用受困、决策时间约束、等级控制森严而经历了一个持续的资源稀缺化过程。二是执行在场性。基层河长处于“五级河长制”最底层、河湖整治最前沿，他们肩负水资源保护落实、河湖水域岸线管理保护、水污染防治、水环境治理、水生态修复和执法监督等重要使命，走在巡河的第一线，直接同公众、企业、政府职能部门接触。能否根本提升治河管河能力、促进部门业务联动和信息流转，在于基层河长最前端的执行效果。三是工作自主性。正是因为拥有自由裁量权，街头官僚的自主行动空间和正当地位才得以被接受和承认。为实现河流功能永续利用和确保河长制从“有名”向“有实”转变，探索应用河长APP、河长制信息管理系统平台和水环境治理数据库等“互联网+”技术嵌入河湖协同治理将进一步拓宽基层河长的自由裁量权限，直接影响政策执行结果。四是监督匮乏性。伴随政治势能层层递减，信息不对称风险叠加，基层河长在面对上级河长特别是总河长的各项治水指令时，往往共谋策划和形式应对，采取“上有政策，下有对策”的做法应对自上而下的政策要求和各种检查，最终导致治水执行偏离政策制定的初衷。
其三，基层河长的行动逻辑。一是激励不足。政府权力的合法性伤害、政府目标的多维性及量化困难使得激励政府官员成为行政治理的重要难题
[17]（P15）。政府治理的核心在于设计一个合理高效的激励机制防止自由裁量权演变为合法伤害权，但基层河长特别是村居河长本就不隶属于正式的国家行政系统，对其激励或约束“无从谈起”。二是规则依赖。帕金森学派将规范（规则）视为个人行动原则的基础，其对“规范”的解读大致等同于理性选择学派的最大限度原则。在循章办事的官僚主义逻辑下，基层河长在有限资源和层层压实的任务考核矛盾中为确保其自身行为安全（避责）而严格遵守组织规则和程序，游走在治水系统、非正式科层系统及非正式关系的边缘，同时深受低治理权被动逻辑的限定。
三是选择执行。管理即决策，而决策的关键是决策者如何高效地配置其稀缺的注意力
[18]（P621-622）。治水只是党政一把手社会基层治理纷繁复杂工作中的一项，因此，同为基层河长的党政一把手因处于资源稀缺、政策目标模糊且冲突的尴尬境地而对治水任务尚且未敢孤注一掷，只是在政治高压态势下保持对治水的持续关注度。
考核重压之下，基层河长为兼顾其他专项治理普遍从自身利益出发选择性执行治水政策。四是一线弃权。巡河形式化、河（段）虚位、治水之策“千篇一律”、人员配备非专业化、公众参与空缺等均是基层河长“一线弃权”的具体表现。
二、街头官僚理论视域下河长制实施的失范表现
（一）“一刀切”的政策歪曲执行
政策歪曲执行是指政策执行者在执行过程中改变原有政策的实施路径，导致政策指令意蕴背离原有政策精神实质。在中央顶层政治信号频现和刺激之下，“一票否决”的约束性指标和其他奖惩措施决定着中国水环境治理的未来发展走向。
但面对中央环保督察，基层河长为提升地方河湖治理绩效将简单粗暴“一刀切”关停企业的消极应对方式奉为规避被问责风险的理性选择或行动方略，继而导致基层政策的歪曲执行。诚然，此举虽在短期内可以缓和基层河长的被追责压力并减弱负面社会舆论，但久而久之，“一律关停”“先停再说”非但不能根本扭转河湖过度干预和高强度开发的被动局面，还会催生社会不稳定因素，增加政策执行成本。一是由“上热下冷”到突击整改。
激励结构倒置形塑了基层治水“上热下冷”的态势，疲于解读治水之策的一线河长在问责刚性约束、约谈柔性牵制之际，为转嫁被问责风险和消解社会舆论风波，试图改变此前环境治理不到位、环境执法不作为的“疲态”，以突击关停的管理方式“一刀切”式地整治排污企业（即“平时不作为，检查时乱作为”）。有的地区基层河长在采砂管理中不重视编制河道采砂规划，简单采取“一禁了之”的做法，既没有管住非法采砂，又无法发挥河道砂石的资源功能，一定程度上也加大了采砂管理难度。二是由“一河一策”到“千篇一律”。《关于全面推行河长制的意见》指出，要“坚持问题导向、因地制宜，立足不同地区不同河湖实际，统筹上下游、左右岸，实行一河一策、一湖一策”。但遗憾的是，作为对中央加大水环境政策制度供给的回应性行动，基层河长“量体裁衣”的“一河一策”多数衍变为“一刀切”式“千篇一律”的流水线产品（政策文本趋同）。 （二）基层“权虚责实”“权责倒挂”的政策敷衍执行
政策敷衍执行是指政策执行者只注重表面功夫，对上级部署虎头蛇尾、前松后紧、敷衍塞责，对政策整体目标、宗旨、内容等认知不足从而缺乏有效的执行行动。权责一致是对权力与责任关系的应然描述，公共利益是权责一致的价值导向[19]。反功能化的“权虚责实”“权责倒挂”内生于科层制组织，不仅无益于防范和化解内部非系统风险，还会使相关制度安排缺乏稳定性。一是基层河长巡河留痕形式化。河长制岗位权力的生成符合达标型压力型体制运作逻辑和公共组织的授权逻辑，治理指标量化层层下压、考核方式结果导向增加了基层河长的工作负担，加强了基层水环境治理的工作针对性。但基层河长长期深陷低治理权（“小马拉大车”）的被动治理当中，“上面千条线，下面一根针”，炮制巡河工作假象、不计代价地打造漂亮数据、混淆责任轻重、颠倒工作主次成为基层河长巡河留痕形式化的集中体现。笔者在浙江省杭州市L区C镇的调查中发现该镇曾发生过河道水质污染事件，担负河道巡查之责的3名河长，因工作流于形式，信息报送虚假受到了问责处理。二是纵向共谋规制失灵。地方共谋是指基层政府与其直接上级相互配合，采取各种策略应对来自更上级政府政策法令和检查监督的施政行为[20]。在科层组织的实际运行中，“共谋行为”已经被默认为一种制度化、常态化的非正式行为，是政府组织结构和制度环境的产物。基层河长“权虚责实”“权责倒挂”营造了地方共谋的行动空间，更进一步讲，唯“GDP至上”的地方保护主义在这一制度化的非正式行为之下得到强化。
（三）“避责”驱动的政策隐瞒执行
政策隐瞒执行是指政策执行者基于信息不对称，利用政策制定与执行环节间的松散连接，对政策反馈信息不予实报并注入不同解释。
“现代性正从古典工业社会的轮廓中脱颖而出，正在形成一种崭新的形式——风险社会”[21]（P2）。避责情结实质上是对避责风险的认定。在中国基层政府管理实践中，“避责”正逐步取代“邀功”成为政府官员行为的主要特征[22]。基层治水创新以来，考核刚性化、任务具体化和责任明晰化的目标考核制对现行水环境管理体制的重构发挥了至关重要的作用，让体制内外对制度化治水抱定了刮骨疗伤的决心。然而，体制性与非体制性风险双重叠加，组织目标的模糊化和多元化在驱动避责主体扩大化，
基于剩余控制权，基层河长也难于幸免。在这个对政府责任无限需求（政府职责泛化）的时代，基层河长间弥漫的避责偏好最终“传导”为政策隐瞒执行。一是基层河长能不报就不报、避重就轻上报。基层河长尽管能通过信息化管理平台——河长APP提高自身工作效率，在三维地图上实时记录巡河路线、时间，量化履職指标，但在职责同构体系下，一级一级向上反馈的操作最终结果仍然是问题解决需要回归本层级（基层），而受到刚性考核体系的影响，出于“多报多错，少报少错”明哲保身的心理，“能不报就不报”“避重就轻上报”所产生的不作为现象使得避责成为基层河长的必然选择。二是公众反馈渠道单一、参与边界模糊。协同治理是指公民通过自由平等的对话、讨论、审议等方式参与公共决策和政治生活，其本质在于“对话与共识”[23]（P166）。在高度集中的组织结构下，基层河长对信息的垄断和控制及自身工作的特殊性、权力的小微性给组织监控造成了事实上的困难，公民参与弱化同样为基层河长“避责”“政策隐瞒执行”提供了条件。党政领导的河湖治理责任制度是一种精英治水机制，公众实质性参与缺失必将导致基层治水偏差。首先，在理念上，公众参与仅被理解为提高自身河湖保护意识和责任意识;其次，在参与方式上，公众参与缺乏广泛开展行动的具体要求;最后，在职责规定上，基层河长并未就如何动员公众参与河湖治理作明确部署[24]。
（四）“乡绅/社区自治”管束的政策选择性执行
政策选择性执行是指一些地方政府、单位“断章取义，为我所用”对上级政策指令或命令进行过滤，选择对自身“有利”的规定执行。自上而下的上级决策与自下而上的基层自主性诉求间存在结构性矛盾[25]，在乡绅/社区自治管束背景下，选择性执行所引致的政策执行结果与既定政策目标相背离的现象时有发生。一是政策模糊搁置。“有时，决策过程是企图消除或缓解模糊性的手段，有时又是拥护和加强模糊性的手段”[26]（P139）。流域治理本身是个复杂的政策问题，良好的河湖治理既要克服信息短缺问题，以突破模糊性形成的限制，又要策略性地对政策进行模糊化的处理，实现政策原则性和灵活性的统一，提高政策的适应性和生命力[27]。但政策内容、岗位职责、事件定性等方面的模糊性确为选择性执行提供了可能性和操作空间，致使河长政策执行不彻底，出现搁置现象（漏斗式管理模式）。中央提出“全面推行河长制，健全生态保护补偿机制”，现实中仍有一部分地区在压实制度责任容量、构建水环境动态反应能力体系的过程中并未就利益补偿方案做出阐述，补偿资金仍旧以财政纵向转移支付为主，资金额度与资金的时效性受多种因素制约。因此，处于基层一线的街头河长（撬动河湖治理的支点）因人员、资金等一时难以落实而被动观望，直至错失政策执行良机。二是利益导向羁绊。一方面，河湖管理工作由于牵扯村/区集体利益，人情关系盘根错节，基层河长作为基本的河湖治理管理单元普遍缺乏执法权和相应行政资源。他们承担着联结政府与村民/居民桥梁“聚合统筹”的职责，为防基层矛盾激化容易陷入犯难境地而被迫选择性上报（依附型冲突）。
另一方面，尽管近年来环保力度持续加大，但在“政绩”驱动下，同为地方主官的基层河长在多重目标逻辑作用下仍然偏向选择更容易产生显性绩效的经济发展，导致只搞河湖治理政策宣传而不务实际的现象出现。
（五）技术赋能的政策象征性执行
马特兰德根据政策的模糊性和冲突性两个维度将政策执行依据资源、权力、情景和联盟力量具体细分为四个模式，分别是政治执行、行政执行、试验执行和象征执行[28]。其中，象征性执行是指在政策高度模糊且高度冲突的现实景观下，拖延性执行和应付性执行并存，地方微观层面大都采取观望态度，政策被束之高阁。科学治水离不开技术支撑，技术赋能（利用大数据、云计算、互联网）可以促进河长巡河方式的演进迭代、消解和重塑水环境治理体制，在保证信息即时传递真实性的同时，实现传播权利向传播权力的嬗变。但技术进步逻辑与官僚政治逻辑有着根本的内在冲突[29]，河湖治理智能化、信息化出现的“智能官僚主义”“电子官僚主义”和“信息形式主义”正在消解信息技术给河湖治理带来的正面效应， 技术治理所存在的自身限度也并不能阻止协同参与者的自利倾向和抵触情绪。因此，作为技术治理意料之外后果的象征性执行往往诱使基层河长不会过多考虑如何实现既定政策目标，而是思考如何应对频繁检查督导，及如何才能在自上而下的检查验收中通过考核。一是“双重角
色”派生“搭便车”行径。在河湖治理实践中，通过建构技术权力、培育技术自觉、实现治理智能化等技术路径，基层河长集“政策执行者”和“信息传递者”的双重角色于一身。在此过程中，形式主义出现“新变种”，基层河长既无须实地调研，也无须深入一线，只需通过“电子化台账”完成组织任务，
其“厌烦” 情绪和投机心理伴随着信息内容突破时空限制，实现了数据的同步交互，并利用其供给技术差异度派生“搭便车”行径，
主要表现为基层河长工作“台账”雷同、重复录入数据等。
二是技术赋能沦为“技术负能”。现代信息技术、数据技术和图像技术的应用，横亘于河长制发现、反应、督查和责任四类运行机制当中[30]，基层河长借助信息技术力促协同治水局面形成同样有效回应了治水精细化、规范化和高效化的治理要求。但旨在透过信息平台促进数据流转的信息技术却在实践中变相增加了基层河长的信任负担，“耗散”了传统河湖治理结构和相关制度安排，
令其产生厌烦心理和抵触行为。此外，为解决部门协同困境会危及部门“自主权”而孕育技术恐惧和技术焦虑，加之基层共生关系消解技术创新[31]，形成了技术赋能的效率悖论。碍于技术治理的单向运行和工具理性，基层“越级上报”情形并未因河长制信息化管理系统技术的应用而明显增加。
三、街头官僚理论视域下河长制实施的治理之道
（一）技术官僚对接行政河长，“规范”基层河长自由裁量权
为改善特定时间内地区环境质量评价指标，部分基层河长在压力传导机制下限于专业素养试图罔顾河涌现实状况和发展规律，“灵活”运用自由裁量权，以情景应激式行为——怀着“多一事不如省一事”的消极心态，“一刀切”地处理事件，这不仅损害了政府公信力，亦违背了生态环境保护工作的初心和使命。基层河长在对河湖管理的实践中，对河湖治理普遍缺乏预期，各地河涌污染历史欠账复杂，加之公共治理权力或自由裁量权的垄断性形式，河湖治理的主体目标有时不再是出于落实绿色发展理念、推进河湖生态恢复的迫切需要，而是单纯地把塑造地方形象、完成考核指标定为主基调。
事實证明，当基层河长缺乏专业知识去执行河湖治理之策时，必然会向基层非正式关系借力，通过各种变通执行、法外设权、权力寻租等变异行为
完成考核要求。
技术官僚被视作政治官僚的对立面，其追求的是技术理性，并将“专业性”摆在突出位置。弗朗西斯·福山曾言：“东亚经济自20世纪下半叶以来的快速增长，始于技术官僚的强国推动”[32]（P358）。
因此，设立技术河长（即技术官僚）被认为是实现基层治水政权规范化建设和信息技术现代化更替的有效举措。技术河长可以通过对接行政河长，将河湖数字信息在地化、系统化，行政河长得以改善基层河湖治理过程中的信息不对称，提升信息处理能力，提高行政执法能力、水平和效率，
优化河湖整治。一是拓展基层治水视角。过去，由于专业知识缺失和技术条件制约，基层行政河长在治水工作中，一般只能通过组织科层体系上传下达或肉眼观察人为获取河湖部分数据，而无法了解河湖数据信息全貌，导致基层河长突击整改和治河之策“千篇一律”。但伴随技术河长介入河湖治理及大数据、互联网、云计算的日臻成熟，基层行政河长能够有效且及时地掌握大部分乃至全部河湖细节信息，对河涌及周边环境形成全面认识，从而以更加全面的视角开展河湖治理工作。二是完善治水工作流程。要有效缓解日愈沉重的基层治水负担，单凭行政河长是远远不够的，还需依赖技术河长发挥专业优势和科技创新优势，对症下药，应用大数据等信息技术，以“数据跑路”代替“干部跑步”重塑基层治水工作流程。三是促进部门协同合作。技术河长在做好“技术员”的同时扮演着“联络员”的技术辅助角色，
克服只讲“技术”不讲“政治”的倾向，开发搭建河长制信息平台、建立统一的数据共享平台、创建网格化管理中心，协调水利部门、环保部门等，从而形成治水合力。
（二）加强治水府际沟通，促成基层河长减负赋权
“无权责大”是基层河长的真实写照，权责机制不匹配（“权虚责实”“权责倒挂”）是诱发基层河湖治理局部空转
基层河湖治理局部空转是指基层政府政策执行有违上级政策制定，导致政策流于形式并未得到根本落实，致使政策指令处于空转状态，本文提及的基层河长巡河形式化、纵向共谋规制失灵皆是基层治理局部空转的外在表现。
的显性因素。理想状态下，权责匹配成为有效实施基层治理的重要支撑[33]，但现实问题是，在治水科层链条中，基层河长处于金字塔结构底层且未获得相应的资源调配权、行政执法权和行政审批权，他们常常以此为理由“出工不出力”，慑于上级党政部门特殊地位只能沦为被动执行任务和接受问责考核的对象，非均衡性权责机制由此成为常态，而权责匹配不均衡必然诱发基层河湖治理局部空转现象。能否实现有效的府际沟通并促成基层减负赋权，直接影响着基层河长“无为而治”政策敷衍执行及基层河湖治理局部空转行为是否产生。
其一，以理顺基层河长权责关系为目标加强府际沟通。一方面，构建科学合理的横纵府际关系。如果说政策敷衍执行、局部空转是权责错位理念的表现，那么构建科学合理的横纵府际关系就是其“撒手锏”。科学合理的横纵府际关系是解决上级河长“责任甩锅”“权力超载”和提升基层河长积极性和创造性的必要举措。因而，为避免滥用属地原则，必须从秩序上理顺权责关系，出台制度明确划分河湖治理上下级河长权责清单和任务分工，明晰基层河长行动边界和职责范围，疏通横纵向府际关系，减少形式权重，增加绩效比例。 另一方面，保障信息流转顺畅以改善“事权下沉，实权上移”的窘况。全面问责体制不仅提升河湖治理效能，也会导致基层河长履职时间精力被严重挤兑，倒逼基层河长由积极作为向逃避不为、反向避责转变。实际上，基层河长既要应对上级督查考核问责，又要面对各类群众诉求，其履职实属不易。信息流转顺畅是河湖高效治理的基础和前提，也是切实扭转信息不对称问题的主要着力点。对上级河长而言，基层河长难以按照“上行下效”的被动逻辑行事，容易基于利己主义隐瞒执行，局部空转得以产生，从而影响上级河长准确掌握基层河湖治理实况;于基层河长来讲，上级河长容易借用优势地位，在上传下达过程中给基层河湖治理任务“添砖加瓦”“层层加码”。但无论何种情形，信息流转顺畅都将是避免信息人为遮蔽和保证各级河长全面、准确了解河湖信息的最直接渠道，改善“事权下沉，实权上移”的窘况。
其二，以“基层减负”为抓手加大基层河长赋权力度。习近平强调，要解决一些困扰基层的形式主义问题，切实为基层减负。
《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》指出，要严格控制“一票否决”事项，不能动辄签“责任状”，变相推卸责任。基层减负本质在于解决困扰基层形式主义突出问题，纠正错位政绩观的观念，根本上为基层“松绑”，但“减负”不等同于减少职责。因此，要在“基层减负”和简政放权背景下，为改变河湖治理“事下人不下，责下权不下”的不对等关系。一是为基层河长任务下沉配备资源。
丰富的人力、物力和财力是基层河湖治理的资源基础，而当前基层河湖治理资源相对不足（人才短板、基础设施薄弱）和综合实力相对羸弱的事实致使基层河长管河护河缺乏魄力和底气。
二是为基层河长事权下放设置实权。基层河长执法权、行政审批权等权力的缺失严重消解基层河湖治理的治理效能，导致基层河湖治理过重的行政化倾向，不利于基层河湖治理的“韧性”建设。
（三）健全基层河长行为运作机制，探寻水环境治理公众参与模式
作为河湖管理的基层维护者和监督者，基层河长本该充分考虑水环境治理公众主体认知和培育护河民间力量，扎实推进治水“最后一公里”问题。
然而，组织间风险责任的变化无常和社会风险的迭代增生（避责）引致基层治水实践背离水环境善治的应然运行逻辑，造成基层河长的政策隐瞒执行和“单核治理”的能力短板。为提升（河长制）制度合法性，应充分健全基层河长行为运作机制，探寻水环境治理公众参与模式。
其一，强化基层河长行政责任意识，系统推动基层河长履职尽责。“差序格局”下基层河长的自私性与行政责任的公共性相悖，容易扰乱河湖管护的公共行政秩序，也会无形中弱化基层河长的行政责任意识，导致公共责任失范问题。另外，河长制本就是依赖治理结构创新后的清晰化治理结果（即“责任制”），一旦基层河长丧失责任意识必将严重掣肘河长制实施和治理成效。在山水林田系统治水理念的指导下，在谈到治水之责时，也并不能只是单纯地为了问责，最终目的仍是更好地归责和确责，加之河长制框架扩展下信息传递技术发生重大变革，技术进步所产生的工具革命和功能转换同样对基层河长管河护水行政责任的定义和要求产生影响。一方面，完善基层河长干部管理体制。为激发基层河长从事治水活动的政治动机和责任意识，弥补中央治水缺位，需要健全选拔用人制度，优化基层河长（干部）队伍组成，选取科学的考评机制，进一步改善基层河长健康发展的政治生态。另一方面，构建基层河长容错纠错机制。容错纠错机制是宽容干部失误错误、鼓励干部改革创新的重要保障。一线治水负荷较大，在强问责和弱激励的双重作用下，基层河长不适应性明显增强，“怕而不为”“隐形不作为”“不担当慢作为”成为普遍现象。因此，亟待推进容错纠错制度化，增强考核精准度，完善考核程序建设，强化考核结果运用，增强基层河长积极向上的激励机制，推动基层河长履职尽责。
其二，吸纳公众参与河湖治理，破解基层治水困局。公众既是水体污染的直接受害者，也是水污染防治的既得利益者，具有矫正基层治水偏差、避免“政府本位”治水逻辑和提升河长制执行效率的天然内在动力。因此，在河长制全面推行的背景下，是否充分吸纳和鼓励公众参与水环境治理、构建同当地环境相适应的河湖治理公众参与模式，是河长制能否长效运行的保障。首先，搭建公众参与河道管护的激励机制，赋予公众参与河湖管理规划和决策的实质性权力，开启公众参与的机会之窗，引导公众全过程参与河湖治理，活跃基层治水氛围，实现公众利益与政府目标的无缝衔接。其次，厘清公众参与水环境治理的边界秩序，拓展公众参与基层治水的渠道和路径，如设置民间河长，通过完善立法，规范流域治理公众参与方式、权利义务和程序，推动形成上下互动的治水策略共识和河湖治理保护共建共治共享的新格局。
（四）权衡河湖管护政策模糊与有效治理，推行水生态保护横向补偿机制
河湖治理政策模糊程度厘定是河长制政策执行体系不容回避的重要问题。在中国大力治水的背景下，河长制的顺利实施需要模糊化的制度安排，但政策执行风险裹同执行权限下移基层，河长制政策方案设计的模糊性又与基层河长所拥有的自由裁量权产生互动，助长了基層河长与政策对象的合谋，从而塑造“策略活动空间”，引发选择性执行。从现实情景来看，河长制政策模糊程度选择根本上取决于能否带来河湖有效治理，切实消解分散于基层的不满情绪（治水整治行动会触碰基层利益“奶酪”）和满足目标群体的需求偏好（关涉公众对“河长制”的政治认同和支持），实现上级河长考核问责与基层河长自主治理的激励相容。因而，我们应当以受偿方的直接损失、机会成本为基础，以水生态服务功能价值为参考，全面推行水生态保护横向补偿机制（清晰化治理改善地方水环境治理绩效）。一方面，建立横向水生态保护分级分类补偿标准。分级分类补偿标准淡化、水污染外部性成本较低是导致水生态环境保护与守住村社居民“衣食饭碗”出现分裂的重要原因。因此，通过评估每条河流的水资源承载力，确定补偿权重，再综合补偿权重确定不同类型河流的补偿系数，可以实现补偿依据稳定可靠、补偿标准科学准确，从而提升水污染外部性成本，形成受益者付费、保护者得到合理补偿的新局面。另一方面，构建由总河长主导、涉水企业、社会与基层河长共同参与的多主体协同补偿机制，实现补偿主体和补偿资金多元化。建议由（总河长）省市河长制领导工作小组统筹现有水资源保护和生态补偿的财政资金，提高资金使用的精准性和效益，同时建立动态增长机制，敦促各级河长按照上一年度地方财政收入的一定比例上调水生态保护补偿金基数。此外，依据地方企业和村社居民水污染物排放量确定水资源保护准备金提取标准，水资源保护准备金专项用于水环境治理和生态补偿。 （五）重塑基层河长技术认知，推动技术嵌入与制度完善互构发展
以大数据、人工智能、区块链等为代表的新一轮信息技术的应用标志着基层从“河湖管理”走向“河湖治理”的技术条件已基本成熟，但如何应对技术应用加持河湖治理所面临的现实问题（技术改造难以撼动科层体制运转中的深层矛盾、技术介入无法突破原有利益结构的制约）及基层河长“技术赋能”派生“搭便车”行径、“技术赋能”沦为“技术负能”对河湖治理造成的负面干扰，这是信息时代基层河湖治理的核心挑战。技术建构论者很早就认识到技术是组织或制度结构的一个处境性因素，而社会建构论者指出技术是否适用还取决于技术是否匹配组织结构[34]。意图解决“环保不下水，水利不上岸”问题的河长制技术平台提供了基层协同治水的基本场域，但其指向任务联动而非数据协同的技术属性并未过度挑战包括基层河长在内的各个核心行动者自成一体的相对封闭格局，基于虚拟架构所构建的技术协同仍只能算一种折中安排。
因此，部门立场所内生的专业主义并未因技术嵌入而彻底丧失，技术焦虑和恐惧大可不必。技术并不能自动地作用于个人和制度，如何重塑基层河长对“互联网+治水”技术的认知，推动技术嵌入与制度完善（河长制）互构发展才是重中之重。
此外，为防基层河长“搭便车”行径，我们需从技术治理本身入手，围绕河长制技术平台和河湖治理数据开展全生命周期管理，提升基层河长河湖数据管理能力。一方面，理清各基层河长、各河长制技术平台的河湖管控数据“家底”，尽快为数据“确权”，建立和完善基层河长网上行为责任制度体系，以便精准开展河湖治理监督考评。另一方面，统筹基层河长线上线下治理，将电子治理行为纳入河长制制度规范，借助新兴技术确保数据安全流转，着力推进河湖数据有序流动，使河湖数据最大限度地发挥其治理价值。
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责任编辑：梅少粉
How the River Chief System Realizes "Long-Term River Governance"
——Analysis Perspective Based on Street Bureaucracy Theory
Li Yiyu， Yang Xu
Abstract：
The grass-roots river chief is the actual person responsible for the implementation of the river and lake governance at the grass-roots level in our country. However， after reviewing under the theoretical framework of street bureaucracy， it is found that in the field of grass-roots water governance， the grass-roots river chiefs enjoy considerable policy execution space due to their discretionary powers， and they exhibit unique policy execution logic due to multiple role conflicts. Distorted implementation of policies under “one size fits all”， perfunctory implementation of policies under “rights and responsibilities” and “inversion of powers and responsibilities” at the grass-roots level， policy concealment implementation driven by “responsibility avoidance”， and policy choices under the control of “squire/community autonomy”. Non-standard performances such as the symbolic execution of policies under the influence of sexual execution and technological empowerment. In order to realize the power regulation and distribution of the policy implementation of the grass-roots river chiefs， it is proposed that the technocrats connect with the administrative river chiefs and “standardize” the discretionary powers of the grass-roots river chiefs; strengthen the communication between the water control governments and promote the reduction of the burden on the grass-roots river chiefs; improve the basic river chiefs Behavioral operation mechanism， exploring the public participation mode of water environment governance; weighing the fuzzy and effective governance of river and lake management and protection policies， and implementing a horizontal compensation mechanism for water ecological protection; reshaping the technical cognition of grass-roots river leaders， and promoting the development of technology embedding and system improvement. Policy recommendations， hope to explore the way to improve rivers and lakes in order to achieve
“long-term river governance”.
Key words：
river chief system， basic river chief， street bureaucratic theory， policy implementation
收稿日期：2020-10-15
作者簡介：
李熠煜（1972-），女，湖南资兴人，湘潭大学公共管理学院教授，博士生导师，湖南湘潭 411105;杨 旭（1993-），男，山西晋中人，湘潭大学公共管理学院硕士生，湖南湘潭 411105
本文为国家社科基金项目 “农村空心化背景下社会组织参与养老服务的供给侧改革研究”（批准号16BZZ055）和湖南省社科评审规划重点项目“湖南省攻坚扶贫中的社会组织参与研究”（批准号XSP18ZD1010）的阶段性研究成果。