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摘 要：2017年初财政部发出《行政事业单位内部控制报告管理制度（试行）》（财会〔2017〕1号）和《财政部关于开展2016年度行政事业单位内部控制报告编报工作的通知》（财会函〔2017〕3号），各单位应当确定推进行政事业单位内部控制的总体要求，组织、推动本单位内部控制建设，规范内部经济和业务活动，强化对内部权力运行的制约，实现合理保证单位经济活动合法合规、资产安全和使用有效、财务信息真实完整，有效防范舞弊和预防腐败，提高单位公共服务效能和内部治理水平。各单位应在单位主要负责人直接领导下制定本单位内部控制制度，遵循相关原则，采用科学、有效的方法，建立适合本单位实际情况的内部控制体系。
关键词：内部控制 行政单位 建设研究
内部控制，是指一个单位为了实现其经营目标，保护资产的安全完整，保证会计信息资料的正确可靠，确保经营方针的贯彻执行，保证经营活动的经济性、效率性和效果性而在单位内部采取的自我调整、约束、规划、评价和控制的一系列方法、手段与措施的总称。应用于会计领域最广泛的制度。
我国全面推进行政事业单位内部控制建设，建立健全科学高效的制约和监督体系，为强化对行政权力制约和监督，加强对政府内部权力的制约，防止内部权力滥用，促进单位公共服务效能和内部治理水平不断提高，及财政资金分配使用、国有资产监管、政府投资、政府采购、公共资源转让、公共工程建设等权力集中的部门和岗位实行分事行权、分岗设权、分级授权，定期轮岗，强化内部流程控制，防止权力滥用。
一、内部控制建设的原则
1.全面性原则。内部控制报告应当包括行政事业单位内部控制的建立与实施、覆盖单位层面和业务层面各类经济业务活动，能够综合反映行政事业单位的内部控制建设情况。
2.重要性原则。内部控制报告应当重点关注行政事业单位重点领域和关键岗位，突出重点、兼顾一般，推动行政事业单位围绕重点开展内部控制建设，着力防范可能产生的重大风险。
3.客观性原则。内部控制报告应当立足于行政事业单位的实际情况，坚持实事求是，真实、完整地反映行政事业单位内部控制建立与实施情况。
4.规范性原则。行政事业单位应当按照财政部规定的统一报告格式及信息要求编制内部控制报告，不得自行修改或删减报告及附表格式。
二、内部控制建设步骤
1.组织召开内部控制宣讲会。由单位“一把手”参加，组织召开内部控制建设动员会，单位各部门及财务负责人、内部控制建设方面相关咨询专家列席会议。通过内部控制宣讲会，就内部控制建设任务做出明确部署，明确各部门内部控制建设责任分工，切实强调各部门对内部控制开展工作的配合责任，各部门负责人应及时向各部门相关人员传达宣讲会会议内容。
2.及时成立内部控制组织机构。
2.1成立“内部控制体系建设领导小组”，由单位主要领导以及财务、审计、纪检等各业务部门负责人组成，负责组织制定内部控制体系建设实施方案、协调解决重大事项、监督指导工作开展；
2.2成立“内部控制体系建设联合工作小组”，明确牵头部门，具体负责日常组织协调工作，联合其他业务部门内部控制建设相关负责人，负责本部门内部控制工作的推进、督促、指导、检查等工作，并承担全部责任。
2.3各部门在宣讲会后明确指定1名内部控制专员，负责与项目工作人员的日常联络事项。
3.进行材料收集、业务访谈及流程梳理。结合单位内部控制建设实际业务，全面收集单位各业务现阶段制定的制度规定及审核审批材料，结合基础评估工作结果与进一步的访谈结果，全面梳理单位制度及流程，绘制Visio流程图，每一流程均细化到每一环节、明确每一岗位，从而全面了解单位目前整体运行情况。
4.准确识别风险问题并确定解决范围。在流程梳理及访谈确认基础上，依据内部控制规范要求，对单位运行各项风险点进行系统性排查，科学、全面识别单位层面以及预算、收支、采购、合同、基建、资产管理业务层面存在的影响组织目标实现的重大经济业务活动风险，分析风险产生原因，并明确日常内部控制工作管控重点。
5.内部控制制度优化设计，形成单位内部控制规范管理手册。在内部控制风险识别基础上，结合单位实际情况，科学设计、优化单位在预算、收支、采购、合同、基建、资产基本业务及相关组织架构方面的管理内容，构建完善基本业务内部控制制度体系，形成单位内部控制规范管理手册。
三、内部控制建设成果
1.形成《内部控制风险评估报告》。全面梳理并呈现单位层面及预算、收支、采购、合同、基建、资产及特色业务等业务层面存在的重大经济和业务活动风险。
2.形成《内部控制管理建议书》。从单位层面、业务层面以及对内部控制监督考评等方面的薄弱环节和关键领域有針对性地提出实质性改进建议。
3.形成《内部控制基本制度》。规范单位内部控制建设原则、内部控制组织架构和业务层面内部控制（包括预算管理业务、收支管理业务、采购管理业务、固定资产管理业务、合同管理业务等）以及内部控制自我评价和监督等方面的内容。
4.形成《内部控制规范管理手册》。
4.1预算和收支业务内部控制规范管理手册科学建立单位内部预算指标分解和批复制度，强化预算执行。划分预算事项（功能科目）和支出事项（经济科目）分类方法，在人员经费、“三公”经费及其他重点管控经费、机构运行经费以及业务经费等支出事项基础上，结合各类专项支出的行业性质，实行分类管控，详细规定每类支出事项的支出范围、支出标准、审批权限、报销和审核注意事项等制度和流程内容，最终形成《预算管理业务规范》和《收支管理业务规范》，合理保证单位在资金使用方面的安全性以及有效性。
4.2采购、合同业务内部控制规范管理手册。从需要进行采购管理的支出入手，建立单位政府采购业务中的政府集中采购和单位内部采购业务流程，在采购业务中，将合同管理嵌入到采购合同签订、执行和后续管理业务中，最终形成《采购管理业务规范》、《合同管理业务规范》
4.3基建和资产业务内部控制规范管理手册。单位从采购和合同业务出发，对预算资金支出进行规范，最终完善以预算支出和采购业务为基础的基建管理和资产管理，将分类事项管控和采购控制的要求和方法嵌入基建管理业务流程，并与资产管理业务流程进行对接，建立资产配置、使用和处置的全过程资产管理，形成《基建管理业务规范》和《资产管理业务规范》。最终构建《内部控制业务规范手册》（文字版）和《内部控制业务操作规程》（流程版），或《内部控制制度流程手册》（合订版）
5.形成《内部控制基础性评价报告》及《内部控制报告》。按照单位层面、业务层面进行内部控制基础性评价工作，给出单位内部控制基础性评价总分和分项得分，实现以评促建，确定单位内部控制建设的方向和重点，坚持问题导向，加强对内部控制重点、难点问题的分析及评价结果的应用，并通过指导和监督检查推动所属单位内部控制问题整改，更好地发挥内部控制在提升单位内部治理水平、规范内部权力运行、促进依法行政、推进廉政建设中的重要作用，《内部控制报告》应当作为部门决算报告和财务报告的重要组成内容进行报告。
总之，建立适合本单位实际情况的内部控制体系，需要全面梳理业务流程，明确业务环节，分析风险隐患，完善风险评估机制，制定风险应对策略；有效运用不相容岗位相互分离、内部授权审批控制、归口管理、预算控制、财产保护控制、会计控制、单据控制、信息内部公开等内部控制基本方法，加强对单位层面和业务层面的内部控制，实现内部控制体系全面、有效实施，更好地发挥内部控制在提升单位内部治理水平、规范内部权力运行、促进依法行政、推进廉政建设中的重要作用。
关键词：内部控制 行政单位 建设研究
内部控制，是指一个单位为了实现其经营目标，保护资产的安全完整，保证会计信息资料的正确可靠，确保经营方针的贯彻执行，保证经营活动的经济性、效率性和效果性而在单位内部采取的自我调整、约束、规划、评价和控制的一系列方法、手段与措施的总称。应用于会计领域最广泛的制度。
我国全面推进行政事业单位内部控制建设，建立健全科学高效的制约和监督体系，为强化对行政权力制约和监督，加强对政府内部权力的制约，防止内部权力滥用，促进单位公共服务效能和内部治理水平不断提高，及财政资金分配使用、国有资产监管、政府投资、政府采购、公共资源转让、公共工程建设等权力集中的部门和岗位实行分事行权、分岗设权、分级授权，定期轮岗，强化内部流程控制，防止权力滥用。
一、内部控制建设的原则
1.全面性原则。内部控制报告应当包括行政事业单位内部控制的建立与实施、覆盖单位层面和业务层面各类经济业务活动，能够综合反映行政事业单位的内部控制建设情况。
2.重要性原则。内部控制报告应当重点关注行政事业单位重点领域和关键岗位，突出重点、兼顾一般，推动行政事业单位围绕重点开展内部控制建设，着力防范可能产生的重大风险。
3.客观性原则。内部控制报告应当立足于行政事业单位的实际情况，坚持实事求是，真实、完整地反映行政事业单位内部控制建立与实施情况。
4.规范性原则。行政事业单位应当按照财政部规定的统一报告格式及信息要求编制内部控制报告，不得自行修改或删减报告及附表格式。
二、内部控制建设步骤
1.组织召开内部控制宣讲会。由单位“一把手”参加，组织召开内部控制建设动员会，单位各部门及财务负责人、内部控制建设方面相关咨询专家列席会议。通过内部控制宣讲会，就内部控制建设任务做出明确部署，明确各部门内部控制建设责任分工，切实强调各部门对内部控制开展工作的配合责任，各部门负责人应及时向各部门相关人员传达宣讲会会议内容。
2.及时成立内部控制组织机构。
2.1成立“内部控制体系建设领导小组”，由单位主要领导以及财务、审计、纪检等各业务部门负责人组成，负责组织制定内部控制体系建设实施方案、协调解决重大事项、监督指导工作开展；
2.2成立“内部控制体系建设联合工作小组”，明确牵头部门，具体负责日常组织协调工作，联合其他业务部门内部控制建设相关负责人，负责本部门内部控制工作的推进、督促、指导、检查等工作，并承担全部责任。
2.3各部门在宣讲会后明确指定1名内部控制专员，负责与项目工作人员的日常联络事项。
3.进行材料收集、业务访谈及流程梳理。结合单位内部控制建设实际业务，全面收集单位各业务现阶段制定的制度规定及审核审批材料，结合基础评估工作结果与进一步的访谈结果，全面梳理单位制度及流程，绘制Visio流程图，每一流程均细化到每一环节、明确每一岗位，从而全面了解单位目前整体运行情况。
4.准确识别风险问题并确定解决范围。在流程梳理及访谈确认基础上，依据内部控制规范要求，对单位运行各项风险点进行系统性排查，科学、全面识别单位层面以及预算、收支、采购、合同、基建、资产管理业务层面存在的影响组织目标实现的重大经济业务活动风险，分析风险产生原因，并明确日常内部控制工作管控重点。
5.内部控制制度优化设计，形成单位内部控制规范管理手册。在内部控制风险识别基础上，结合单位实际情况，科学设计、优化单位在预算、收支、采购、合同、基建、资产基本业务及相关组织架构方面的管理内容，构建完善基本业务内部控制制度体系，形成单位内部控制规范管理手册。
三、内部控制建设成果
1.形成《内部控制风险评估报告》。全面梳理并呈现单位层面及预算、收支、采购、合同、基建、资产及特色业务等业务层面存在的重大经济和业务活动风险。
2.形成《内部控制管理建议书》。从单位层面、业务层面以及对内部控制监督考评等方面的薄弱环节和关键领域有針对性地提出实质性改进建议。
3.形成《内部控制基本制度》。规范单位内部控制建设原则、内部控制组织架构和业务层面内部控制（包括预算管理业务、收支管理业务、采购管理业务、固定资产管理业务、合同管理业务等）以及内部控制自我评价和监督等方面的内容。
4.形成《内部控制规范管理手册》。
4.1预算和收支业务内部控制规范管理手册科学建立单位内部预算指标分解和批复制度，强化预算执行。划分预算事项（功能科目）和支出事项（经济科目）分类方法，在人员经费、“三公”经费及其他重点管控经费、机构运行经费以及业务经费等支出事项基础上，结合各类专项支出的行业性质，实行分类管控，详细规定每类支出事项的支出范围、支出标准、审批权限、报销和审核注意事项等制度和流程内容，最终形成《预算管理业务规范》和《收支管理业务规范》，合理保证单位在资金使用方面的安全性以及有效性。
4.2采购、合同业务内部控制规范管理手册。从需要进行采购管理的支出入手，建立单位政府采购业务中的政府集中采购和单位内部采购业务流程，在采购业务中，将合同管理嵌入到采购合同签订、执行和后续管理业务中，最终形成《采购管理业务规范》、《合同管理业务规范》
4.3基建和资产业务内部控制规范管理手册。单位从采购和合同业务出发，对预算资金支出进行规范，最终完善以预算支出和采购业务为基础的基建管理和资产管理，将分类事项管控和采购控制的要求和方法嵌入基建管理业务流程，并与资产管理业务流程进行对接，建立资产配置、使用和处置的全过程资产管理，形成《基建管理业务规范》和《资产管理业务规范》。最终构建《内部控制业务规范手册》（文字版）和《内部控制业务操作规程》（流程版），或《内部控制制度流程手册》（合订版）
5.形成《内部控制基础性评价报告》及《内部控制报告》。按照单位层面、业务层面进行内部控制基础性评价工作，给出单位内部控制基础性评价总分和分项得分，实现以评促建，确定单位内部控制建设的方向和重点，坚持问题导向，加强对内部控制重点、难点问题的分析及评价结果的应用，并通过指导和监督检查推动所属单位内部控制问题整改，更好地发挥内部控制在提升单位内部治理水平、规范内部权力运行、促进依法行政、推进廉政建设中的重要作用，《内部控制报告》应当作为部门决算报告和财务报告的重要组成内容进行报告。
总之，建立适合本单位实际情况的内部控制体系，需要全面梳理业务流程，明确业务环节，分析风险隐患，完善风险评估机制，制定风险应对策略；有效运用不相容岗位相互分离、内部授权审批控制、归口管理、预算控制、财产保护控制、会计控制、单据控制、信息内部公开等内部控制基本方法，加强对单位层面和业务层面的内部控制，实现内部控制体系全面、有效实施，更好地发挥内部控制在提升单位内部治理水平、规范内部权力运行、促进依法行政、推进廉政建设中的重要作用。