论文部分内容阅读
摘 要：如何加强检察机关内部监督制约机制建设、规范办案管理一贯是检察机关司法改革的重点课题。近几年来针对在检察机关内部设置案件管理机构的理论与实践研究为该机制完善开启了一扇崭新的大门，在其职能、运行等方面日渐提出完备的设想。鉴于目前案件管理机构设置之必然与存在仁者见仁、智者见智之状况，笔者立足厘清检察机关案件管理机构之职能定位出发，对该机构设置可能存在的问题进行探讨，并就机构设置做粗浅设想。
关键词：检察机关案件管理；职能定位；设置构想
检察机关传统的案件管理模式主要实行部门自我管理体制，在实践中日益凸显出其不足。各地检察机关在实践中也纷纷摸索新的途径与方法，并且进行反复的实证调研与探索，最终较为趋同的改革措施就是建立案件管理机构，并得到最高人民检察院的认同。2011年10月28日，最高人民检察院成立案件管理办公室，为进一步规范检察机关案件管理工作奠定了组织基础。作为具有创造性的改革机制，如何适用目前仍无统一的规范。本文即从案件管理机构的职能定位出发，为该机构设置作一些构想，以期抛砖引玉。
一、原因定位—案件管理机构为何设立
笔者认为，这是基于检察机关的职能并与其相生相长的八个字为最关键原因：“规范执法、强化监督”。检察机关是国家的法律监督机关，要监督他人执法必先自身規范。因此如何使得检察机关执法规范、加强检察机关的自我监督就极为重要。而将这一原因深入到实践当中，主要有以下几个方面的表现：
1、保障公正、效率与人权。凸显公正另一个角度来说也就是要保证案件的质量；讲求效率也就是要对办案的流程做到督促与保障；注重人权是要充分地遵守《刑事诉讼法》相关规定，充分保障每一个当事人及诉讼参与人的权益。新《刑诉法》的出台更为保障人权提出了更高的要求，也为执法机关在实践中转变传统理念与经验做法提出了挑战，而案件管理机构设置对于这样的转变无疑是起到了助力作用。
2、凸显“程序与实体”并重司法理念。之所以会存在长期以来“重实体轻程序”的理念，与一贯由办案部门自我监督办案程序有着直接的因果关系。要真正实现二者并重，就应当将“受轻者”赋予专门的机构予以管理。站在各自的侧重点实施“实现公平正义之行为”，虽为部门之间的抗衡，但却能有效地整体提高办案的质量。另一个方面也能为我们案件承办人减轻办案风险。由于案件多、任务重，程序方面的疏漏有时候就会成为失利当事人申诉的“关键击点”，故而保障程序到位有着避免风险的实际功效。
3、将监督贯穿“事前、事中与事后”。案件一进入检察诉讼环节就受到监督制约，则完全改变了事后监督所带来的监督无力或监督无为状况，并使得各部门之间的相互协调更为密切和及时，不再是“各自为政”、“各扫门前雪”的分散形态。
二、职权定位—防止部门之间职权叠加所要解决的问题
对于案件管理机构各地都有自己的宝贵经验，例如山西省检察院案件管理中心（省级首家）定位是［1］：负责对各项执法办案活动实施源头控制，全程监管，对检察业务工作进行检查考评，统筹管理。并具体为“六个统一”［2］。根据最高人民检察院的定位是：案件流程、案件质量与案件统计信息，应该来说是择其精髓而简约明了。但是笔者认为有以下两个问题应当加以明确：
1、案件管理机构是单纯“程序管理”还是兼具“实体管理”?这在实践当中是存有争议的，而这也是容易引发部门权力叠加矛盾的一个问题。就山西省检察机关确立的职权来看，案件管理机构具有案件的实体审查权力，如出具法律文书、实体审查争议案件等等职权设置都体现了这一点。也有检察机关提出要严格区分案件管理与案件办理的界限，将事务行为与业务区分开来。笔者理解，从最高人民检察院设立管理办公室的职能定位来说应该是为“程序管理”兼具“限制性实体管理”。
（1）就前文所述，案件管理机构的设置是为了弥补程序监管缺失。如果设置一个新的部门也对案件进行实体性的审查，必然会导致权力叠加引发矛盾，事实上也没有重复劳动的必要。
（2）由于案件管理机构承担着审查案件质量的权能，故而也应对案件进行实体审理，但这一审理应当划分严格的界限，即“限制性实体管理”。在案件办理过程中，案件管理机构仅承担事务性、程序性工作，不插手案件实体的审查，不对案件的结论提出意见。但可以通过定期案件评查等方式来对案件实体进行管理和监督。
2、案件范围如何界定？笔者认为，从案件管理中心设置的初衷来看，是为了统一案件管理、促使规范执法，那显然就是包括进入检察机关的所有案件都应该纳入管理的体系，甚至是包括目前由控告申诉部门所受理的案件线索也应当一并管理。目前有些检察机关仅仅将案件管理的范围限囿于审查逮捕、公诉的案件［3］，也许是出于摸索阶段的保守态度，笔者认为是不妥当的。如果说审查逮捕、审查公诉的案件应当予以统一管理，规范操作，其他部门的案件也应当受到欠缺监督的质疑，这一质疑的基点与原因是完全一致的，并不存在任何实质意义的区别。
但也有意见提出控申部门受理的案件线索不应当纳入案件管理的范围［4］，理由在于案件管理机构受理的都是已经立案的案件，而控申部门受理的有大部分最终不能成案，案件管理机构没有精力对应如此多的案件线索初查。但笔者认为，既然设立专门的案件管理机构，又何必再多出一个案件线索的受理部门？既然要对案件的查处进行监督，案件线索的初查为什么又没必要接受监督？所以，不应该在一个部门设立之初，就对其职能留下一些空白，只要是符合其设立初衷的，就应该充分予以考虑和顾及。
三、职责解析—案件管理机构的具体工作构想
基于以上的阐述，笔者认为对案件管理机构的职能定位为：事务服务、流程监管、案件质量评查。
（一）事务服务
1、统一受案、分案、送案等案件流转工作。负责与公安、法院等其他部门进行案件流转与事务衔接。定期对各个业务部门的办案数据进行整理、统计，并进行综合分析。2、进行权利义务告知。例如告知被告人有权委托辩护人、被害人有权委托诉讼代理人，被害人有权申请刑事附带民事诉讼权利等等。并负责为符合条件的犯罪嫌疑人及被告人联系法律援助。3、与辩护人、诉讼代理人进行衔接。统一接受当事人及辩护人、法定代理人的诉讼请求。4、负责对涉案赃款赃物的统一管理。规范赃款赃物管理也是办案过程中十分重要的一环，但一直都没有引起相应的重视，通过案件管理部门对其进行统一规范管理顺理成章。 （二）办案流程监督。
由于各个业务部门的流程各有不同，故而应当各有侧重。总体来说主要为：（1）期限。笔者了解到丰城市检察院案件管理部门对案件流转的监控，采用期限预警制。例如报捕案件提前一天、其他各类案件到期前5天向承办人、科室提醒，在发出“办案期限预警通知书”的同时，通过办案软件在院局域网发出“预警报告”。这不能不说是个行之有效的方法，值得我们借鉴与推广。
（2）诉讼程序的保障。如前所述，虽有部分的诉讼程序是由案件管理部门直接管理，但却并非全部。例如侦查阶段讯问犯罪嫌疑人要同步录音录像，逮捕决定后要对犯罪嫌疑人进行讯问等等。根据新《刑事诉讼法》第九十三条规定的羁押必要性审查没有规定具體部门，有专家［5］提出由监所部门负责。由于监所检察部门主要职责在于对羁押场所的犯罪行为进行侦查，再赋予其对羁押必要性审查，有违监督初衷之嫌。再者，羁押必要性主要是结合案情以及其现实危险性而言，其在羁押场所的表现也只是考量标准之一。笔者认为，此项职责赋予案件管理部门更为妥当与合理，也恰合案件管理部门的职能定位。
（3）检委会决议的执行情况。在没有设立案件管理部门之前，检委会决议执行情况的监督都是由检委会办事机构来执行，但也没有明确规范的方式与制裁方法。而由案件管理部门统一检委会决议的执行情况监督有其合理之处，因为本身对于案件的处理就要融汇到该部门，处理情况是否与检委会决议一致案件管理部门完全掌握，也能更加及时地对不符合之处提出纠正意见，或者阻断此后果的产生，使得这一监督更具力度。
(4)案件的归档管理事项。目前实践都是到一定时期后统一进行案件归档，产生的问题也很多，例如案件材料遗失，遗忘案件等等，导致有些案件几年甚至十几年都没有能够归档管理，成为案件办理的一个“死角”。所以案件管理部门还应当监督案件的及时归档，为案件办理划好句号。
（三）案件质量评查。
应当定期组织本院案件质量检查，检查的范围必须由检察长指定。可就某个专题进行案件查办质量抽查、或依上级通知规定办理。检查的重点有重大社会影响的案件、与其他办案部门存有重大分歧案件、不捕、不诉、不立案、撤案、撤回起诉案件、可能引发社会矛盾的案件等。质量检查情况要在结束后3个工作日内形成书面材料，报请检察长或检察委员会决定。
注释：
［1］2010年4月5日11：26 正义网报道
［2］六个统一：统一受理、分配、流转案件；统一管理、出具法律文书、动态监管办案环节；统一受理和办理当事人、委托律师、相关单位对检察机关出具有结论性决定提出异议的案件；统一对交办、督办案件及社会反响强烈的事实定性发生变化的案件进行实体审查；统一查封、扣押涉案款物进行管理、处置；统一对本院执法办案进行质量评估、业务综合分析。
［3］安徽亳州 2011年8月3日 10:20 来源：正义网
［4］《案件管理部门的职能定位》2011年12月05日 02:58 来源：检察日报
［5］陈卫华教授在2012年5月14日于江西省检察院进行新《刑事诉讼法》专题讲座时谈及。
参考文献：
［1］向泽选 葛琳《案件管理部门的职能定位》来源：《检察日报》 2011年12月05日 02:58 作者单位:最高人民检察院检察理论研究所
（作者通讯地址：江西省宜春市袁州区人民检察院，江西宜春 336000）
关键词：检察机关案件管理；职能定位；设置构想
检察机关传统的案件管理模式主要实行部门自我管理体制，在实践中日益凸显出其不足。各地检察机关在实践中也纷纷摸索新的途径与方法，并且进行反复的实证调研与探索，最终较为趋同的改革措施就是建立案件管理机构，并得到最高人民检察院的认同。2011年10月28日，最高人民检察院成立案件管理办公室，为进一步规范检察机关案件管理工作奠定了组织基础。作为具有创造性的改革机制，如何适用目前仍无统一的规范。本文即从案件管理机构的职能定位出发，为该机构设置作一些构想，以期抛砖引玉。
一、原因定位—案件管理机构为何设立
笔者认为，这是基于检察机关的职能并与其相生相长的八个字为最关键原因：“规范执法、强化监督”。检察机关是国家的法律监督机关，要监督他人执法必先自身規范。因此如何使得检察机关执法规范、加强检察机关的自我监督就极为重要。而将这一原因深入到实践当中，主要有以下几个方面的表现：
1、保障公正、效率与人权。凸显公正另一个角度来说也就是要保证案件的质量；讲求效率也就是要对办案的流程做到督促与保障；注重人权是要充分地遵守《刑事诉讼法》相关规定，充分保障每一个当事人及诉讼参与人的权益。新《刑诉法》的出台更为保障人权提出了更高的要求，也为执法机关在实践中转变传统理念与经验做法提出了挑战，而案件管理机构设置对于这样的转变无疑是起到了助力作用。
2、凸显“程序与实体”并重司法理念。之所以会存在长期以来“重实体轻程序”的理念，与一贯由办案部门自我监督办案程序有着直接的因果关系。要真正实现二者并重，就应当将“受轻者”赋予专门的机构予以管理。站在各自的侧重点实施“实现公平正义之行为”，虽为部门之间的抗衡，但却能有效地整体提高办案的质量。另一个方面也能为我们案件承办人减轻办案风险。由于案件多、任务重，程序方面的疏漏有时候就会成为失利当事人申诉的“关键击点”，故而保障程序到位有着避免风险的实际功效。
3、将监督贯穿“事前、事中与事后”。案件一进入检察诉讼环节就受到监督制约，则完全改变了事后监督所带来的监督无力或监督无为状况，并使得各部门之间的相互协调更为密切和及时，不再是“各自为政”、“各扫门前雪”的分散形态。
二、职权定位—防止部门之间职权叠加所要解决的问题
对于案件管理机构各地都有自己的宝贵经验，例如山西省检察院案件管理中心（省级首家）定位是［1］：负责对各项执法办案活动实施源头控制，全程监管，对检察业务工作进行检查考评，统筹管理。并具体为“六个统一”［2］。根据最高人民检察院的定位是：案件流程、案件质量与案件统计信息，应该来说是择其精髓而简约明了。但是笔者认为有以下两个问题应当加以明确：
1、案件管理机构是单纯“程序管理”还是兼具“实体管理”?这在实践当中是存有争议的，而这也是容易引发部门权力叠加矛盾的一个问题。就山西省检察机关确立的职权来看，案件管理机构具有案件的实体审查权力，如出具法律文书、实体审查争议案件等等职权设置都体现了这一点。也有检察机关提出要严格区分案件管理与案件办理的界限，将事务行为与业务区分开来。笔者理解，从最高人民检察院设立管理办公室的职能定位来说应该是为“程序管理”兼具“限制性实体管理”。
（1）就前文所述，案件管理机构的设置是为了弥补程序监管缺失。如果设置一个新的部门也对案件进行实体性的审查，必然会导致权力叠加引发矛盾，事实上也没有重复劳动的必要。
（2）由于案件管理机构承担着审查案件质量的权能，故而也应对案件进行实体审理，但这一审理应当划分严格的界限，即“限制性实体管理”。在案件办理过程中，案件管理机构仅承担事务性、程序性工作，不插手案件实体的审查，不对案件的结论提出意见。但可以通过定期案件评查等方式来对案件实体进行管理和监督。
2、案件范围如何界定？笔者认为，从案件管理中心设置的初衷来看，是为了统一案件管理、促使规范执法，那显然就是包括进入检察机关的所有案件都应该纳入管理的体系，甚至是包括目前由控告申诉部门所受理的案件线索也应当一并管理。目前有些检察机关仅仅将案件管理的范围限囿于审查逮捕、公诉的案件［3］，也许是出于摸索阶段的保守态度，笔者认为是不妥当的。如果说审查逮捕、审查公诉的案件应当予以统一管理，规范操作，其他部门的案件也应当受到欠缺监督的质疑，这一质疑的基点与原因是完全一致的，并不存在任何实质意义的区别。
但也有意见提出控申部门受理的案件线索不应当纳入案件管理的范围［4］，理由在于案件管理机构受理的都是已经立案的案件，而控申部门受理的有大部分最终不能成案，案件管理机构没有精力对应如此多的案件线索初查。但笔者认为，既然设立专门的案件管理机构，又何必再多出一个案件线索的受理部门？既然要对案件的查处进行监督，案件线索的初查为什么又没必要接受监督？所以，不应该在一个部门设立之初，就对其职能留下一些空白，只要是符合其设立初衷的，就应该充分予以考虑和顾及。
三、职责解析—案件管理机构的具体工作构想
基于以上的阐述，笔者认为对案件管理机构的职能定位为：事务服务、流程监管、案件质量评查。
（一）事务服务
1、统一受案、分案、送案等案件流转工作。负责与公安、法院等其他部门进行案件流转与事务衔接。定期对各个业务部门的办案数据进行整理、统计，并进行综合分析。2、进行权利义务告知。例如告知被告人有权委托辩护人、被害人有权委托诉讼代理人，被害人有权申请刑事附带民事诉讼权利等等。并负责为符合条件的犯罪嫌疑人及被告人联系法律援助。3、与辩护人、诉讼代理人进行衔接。统一接受当事人及辩护人、法定代理人的诉讼请求。4、负责对涉案赃款赃物的统一管理。规范赃款赃物管理也是办案过程中十分重要的一环，但一直都没有引起相应的重视，通过案件管理部门对其进行统一规范管理顺理成章。 （二）办案流程监督。
由于各个业务部门的流程各有不同，故而应当各有侧重。总体来说主要为：（1）期限。笔者了解到丰城市检察院案件管理部门对案件流转的监控，采用期限预警制。例如报捕案件提前一天、其他各类案件到期前5天向承办人、科室提醒，在发出“办案期限预警通知书”的同时，通过办案软件在院局域网发出“预警报告”。这不能不说是个行之有效的方法，值得我们借鉴与推广。
（2）诉讼程序的保障。如前所述，虽有部分的诉讼程序是由案件管理部门直接管理，但却并非全部。例如侦查阶段讯问犯罪嫌疑人要同步录音录像，逮捕决定后要对犯罪嫌疑人进行讯问等等。根据新《刑事诉讼法》第九十三条规定的羁押必要性审查没有规定具體部门，有专家［5］提出由监所部门负责。由于监所检察部门主要职责在于对羁押场所的犯罪行为进行侦查，再赋予其对羁押必要性审查，有违监督初衷之嫌。再者，羁押必要性主要是结合案情以及其现实危险性而言，其在羁押场所的表现也只是考量标准之一。笔者认为，此项职责赋予案件管理部门更为妥当与合理，也恰合案件管理部门的职能定位。
（3）检委会决议的执行情况。在没有设立案件管理部门之前，检委会决议执行情况的监督都是由检委会办事机构来执行，但也没有明确规范的方式与制裁方法。而由案件管理部门统一检委会决议的执行情况监督有其合理之处，因为本身对于案件的处理就要融汇到该部门，处理情况是否与检委会决议一致案件管理部门完全掌握，也能更加及时地对不符合之处提出纠正意见，或者阻断此后果的产生，使得这一监督更具力度。
(4)案件的归档管理事项。目前实践都是到一定时期后统一进行案件归档，产生的问题也很多，例如案件材料遗失，遗忘案件等等，导致有些案件几年甚至十几年都没有能够归档管理，成为案件办理的一个“死角”。所以案件管理部门还应当监督案件的及时归档，为案件办理划好句号。
（三）案件质量评查。
应当定期组织本院案件质量检查，检查的范围必须由检察长指定。可就某个专题进行案件查办质量抽查、或依上级通知规定办理。检查的重点有重大社会影响的案件、与其他办案部门存有重大分歧案件、不捕、不诉、不立案、撤案、撤回起诉案件、可能引发社会矛盾的案件等。质量检查情况要在结束后3个工作日内形成书面材料，报请检察长或检察委员会决定。
注释：
［1］2010年4月5日11：26 正义网报道
［2］六个统一：统一受理、分配、流转案件；统一管理、出具法律文书、动态监管办案环节；统一受理和办理当事人、委托律师、相关单位对检察机关出具有结论性决定提出异议的案件；统一对交办、督办案件及社会反响强烈的事实定性发生变化的案件进行实体审查；统一查封、扣押涉案款物进行管理、处置；统一对本院执法办案进行质量评估、业务综合分析。
［3］安徽亳州 2011年8月3日 10:20 来源：正义网
［4］《案件管理部门的职能定位》2011年12月05日 02:58 来源：检察日报
［5］陈卫华教授在2012年5月14日于江西省检察院进行新《刑事诉讼法》专题讲座时谈及。
参考文献：
［1］向泽选 葛琳《案件管理部门的职能定位》来源：《检察日报》 2011年12月05日 02:58 作者单位:最高人民检察院检察理论研究所
（作者通讯地址：江西省宜春市袁州区人民检察院，江西宜春 336000）