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近年来,因全球经济危机影响下振兴经济的需要,以及国家对农村经济发展的不断重视,我国尤其是东部沿海地区的城镇化建设呈现飞跃发展之态势。在此大规模城镇化进程中,农村土地的价值愈加得以彰显,农村基层组织人员涉土受贿犯罪亦大量增加。其直接危害了群众的切身重大利益,极易激化社会矛盾甚至引发大规模集体上访,将严重影响农村经济发展和社会稳定和谐。因此有力打击农村基层组织人员涉土受贿犯罪刻不容缓且意义重大。但在司法实践中,对涉土受贿犯罪的农村基层组织人员以国家工作人员还是非国家工作人员的定性问题,严重困扰着“公检法”三家司法机关。本文以东阳市某一基层农村干部的案例为切入点,对实践中大量出现的农村基层组织人员涉土受贿犯罪相关问题进行思考与厘清,以求教于各位同仁。
一、案情简介
1、2007年,东阳某公司法定代表人韩某欲将公司厂房所占性质为集体所有的土地,通过政府土地征收程序从而转为国有出让土地。因土地征收需经土地所在小区(系自然村)的村两委讨论,并由全体村民代表三分之二以上签字同意,为此韩某找到时任该小区事务管理组组长(职权、职责与村委会主任相同)的任某,希望得到其关照。任某要求韩某给其30万元从而答应土地由政府征收,并出面做小区其他干部和村民代表的工作。韩某表示同意并分次支付30万元。嗣后,在任某的帮助下,最终该小区与政府签订了征地协议。
2、任某在担任小区事务管理组组长期间,在协助政府从事农村私人建房用地审批(以下简称“宅基地审批”)工作中,多次非法收受及索要他人财物共12万元。
对本案的定性,我院公诉部门出现了两种不同的意见:
意见一:任某利用担任某小区事务管理组组长的职务之便,在协助政府进行土地征收以及从事宅基地审批工作过程中,收受及索要他人财物数额巨大。任某的上述犯罪行为,系在协助人民政府从事《全国人民代表大会常务委员会关于〈中华人民共和国刑法〉第九十三条第二款的解释》(以下简称《解释》)所规定的行政管理工作过程中发生,其主体身份应认定为国家工作人员,应以受贿罪追究其刑事责任。
意见二:任某系在从事村务管理活动中受贿,故应以非国家工作人员受贿罪追究其刑事责任。
二、问题的提出:国家工作人员还是非国家工作人员的定性之殇
对本案的定性之争,非常典型的反映了当前检察机关在打击农村基层组织人员职务犯罪实践中普遍存在的困惑:农村基层组织人员在实践中发生的大量职务犯罪行为,究竟应以贪污罪、受贿罪或挪用公款罪追究刑责,还是以职务侵占罪、非国家工作人员受贿罪或挪用资金罪定罪?国家工作人员还是非国家工作人员的定性之殇,极度困扰着检察机关自侦部门与公安机关经济侦查部门办案工作的开展,也影响着审判机关对相应案件最终的定罪量刑。
关于职务犯罪主体“国家工作人员”的概念,在刑事法律实务和理论研究中一直是长期具有争议性的议题。为解决刑事法律实务中对“国家工作人员”认定标准不一致的问题,第九届全国人大常委会第十五次会议于2000年4月25日通过了《解释》,规定了村民委员会等村基层组织人员协助人民政府从事的七种行政管理工作属于刑法规定的“其他依照法律从事公务”的活动,在此过程中利用职务上的便利,非法占有公共财物、挪用公款、索取他人财物或者非法收受他人财物,构成犯罪的,适用贪污罪、挪用公款罪和受贿罪的规定。
《解释》以立法解释的形式将村级基层组织人员的职务犯罪行为列入了刑法调整范围,并进一步厘清了主体认定、行为特征及案件管辖分工等问题,一定程度上弥补了相关立法的漏洞,并给具体实践中的法律适用提供了比较明确的依据。故从此角度而言,其对检察机关的重要指导和实践意义是值得肯定的。
《解释》虽明确规定了农村基层组织人员应视为“从事公务活动”的七种情况,但囿于立法固有的“有限性”及“时滞性”之缺陷,仅此列举式的表述是绝对无法完全涵盖农村基层工作的内容并进而厘清其性质的,故立法者又在最后加了一条“兜底条款”——协助人民政府从事的其他行政管理工作。因此在实务中究竟应以何种标准界定“行政管理工作”又成了引发相关争议的主要根源。另一方面,当前农村基层工作事务经常存在公务行为、村务自治行为和经营管理行为的交叉与混同,且这些具体工作事务纷繁复杂、日新月异,不同地域之间也不尽相同,亦造成了对农村基层组织人员所从事的职务活动如何进行性质界定所面临的巨大现实困难。
三、定性分析:基于是否属于协助人民政府从事行政管理工作的角度
农村基层工作事务纷繁复杂、权责交错,对农村基层组织人员相应职务行为性质的认定,就直接决定了其主体身份的认定,也直接决定了案件的定性。具体到本案,任某的相关职务活动,都属于协助人民政府从事相应的行政管理工作,其利用职务之便收受及索要他人财物且数额巨大,应认定构成受贿罪。
1、农村基层组织人员在宅基地审批过程中利用职务之便索要或收受他人财物行为的定性。
《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定:“农村村民住宅用地,经乡(镇)人民政府审核,由县级人民政府批准。”国务院《村庄和集镇规划建设管理条例》第十八条规定:“农村村民在村庄、集镇规划区内使用原有宅基地的,应当先向村集体经济组织或者村委会提出建房申请,经村委会讨论通过后,由县乡级人民政府批准。”《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第三十六条规定:“农村村民建造住宅用地,应当向户口所在地的村民委员会或者集体经济组织提出书面申请,经村民委员会或者集体经济组织讨论通过并予以公布,乡(镇)人民政府审核,报县级人民政府批准。”浙江省国土资源厅《关于进一步加强农村宅基地管理的意见》规定:“对农村村民住宅建设利用村内存量建设用地和原拆原建的,由村民委员会、乡镇人民政府(街道办事处)审核,报县级人民政府批准。”《东阳市土地管理实施细则》第四十三条规定:“私人建房(包括新建、迁建、重建等)按下列程序报批:(一)申请。符合条件的农户向所在村民委员会提出申请;(二)张榜公布。对符合条件的农户,根据本人申请,由村民委员会讨论通过后,落实建房位置,并将建房户的现有住房、人口、建房地点等张榜公布;(三)国土资源所初审,填写有关表格;(四)镇乡人民政府审查;(五)市土地行政主管部门审核;(六)市人民政府审批”。第四十五条规定:“私人建房自批准之日起三个月内镇乡人民政府应同国土资源所及村主要领导到场丈量定桩……。”《东阳市农村私人建房报批工作若干规定》规定:“村委会意见栏中必须由村支书、村主任签名盖章并加盖村委会公章……” 依据法律规定,农村宅基地须由县级以上人民政府批准,故宅基地审批工作是一项政府行政行为。同时由上述规定我们可将村委会(包括村主要干部)在宅基地审批过程中的主要职权、职责归纳为:1、受理农户申请,调查、核实农户现有住房情况、人口情况等,讨论通过并张榜公布;2、农户住宅建设利用村内存量建设用地和原拆原建的,会同乡镇政府进行审核;3、在相关审批流程中签署意见(主要表现为在相关审批表中签署是否同意的意见);4、落实具体建房位置并协助政府进行丈量定桩。可以看出,农村基层组织人员所从事的上述工作,是政府对宅基地进行管理、审核和批准的行政行为中的重要程序和环节,也是宅基地审批工作依法顺利进行的保证。此外,从行为对象、工作内容和法律效果归属上而言,亦具有行政管理的属性。综上,农村基层组织人员在宅基地审批过程中所从事的相关职务行为,明显具有协助人民政府进行具体行政管理工作的性质,在此过程中利用职务之便收受或索取他人财物的,应认定构成受贿罪。
2、农村基层组织人员在政府土地征收、征用过程中利用职务之便索要或收受他人财物行为的定性。
《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定:“国家征收土地的,依照法定程序批准后,由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”《东阳市土地管理实施细则》第四条规定:“市土地行政主管部门土地管理的主要职责:……(四)办理农用地转用及土地征用、出让、划拨、使用的审查和报批手续;……”第五条规定:“镇乡人民政府(街道办事处)土地管理主要职责:“……(四)协助市土地行政主管部门办理农用地转为建设用地、土地征用以及负责本行政区域内各类建设用地项目报批的审查工作;……”第三十一条规定:“非农建设需要征(使)用土地的,由市统一征地办公室负责全市土地的统一征(使)用工作。镇乡人民政府、国土资源所协助市统一征地办公室做好本辖区土地统一征(使)用工作。”此外,根据浙江省国土资源厅对土地征收、征用有关报批程序的内部规范要求,征地项目需提供村民代表三分之二以上同意签字的村土地征收(用)村民(代表)会议纪要及村主要负责人签字的征地协议,以及其他相关审批材料。
土地征收、征用是典型的政府行政行为。土地征收、征用须经三分之二以上村民代表同意,为使土地征收、征用程序能顺利进行,实践中我市一般是由东阳市统一征地办公室在相关乡镇政府(街道办事处)的协助下开展前期性工作,即做好所在地村民、村民代表及村主要负责人的工作。应当说这是政府土地征用、征收程序必经的前期性工作,具有重要甚至是决定性的意义。考虑到该工作涉及面广,业务量大,且土地管理主管部门与村民、村民代表不熟悉,而农村基层组织人员与当地村民、村民代表关系密切、容易沟通,相关工作较易开展,因此在实际操作中我市通常做法是,由有关乡镇政府(街道办事处)干部在村主要负责人的协助下,或者直接由村主要负责人做当地村民和村民代表的工作,以使他们能积极配合政府土地征收、征用工作。故概括而言,相关农村基层组织人员在政府土地征收、征用过程中的主要职权和职责为:一是协助政府做好土地征收、征用程序的前期工作,即做好村民和村民代表的工作;二是行使同意权,并在相关审批流程中签署意见(主要表现为在征地协议及其他相关审批材料中签字)。因此从行为对象、工作内容、程序环节设置和法律效果归属上而言,也是具有协助辅助性色彩的行政管理属性。
综上,笔者以为,农村基层组织人员在政府土地征收、征用过程中所从事的上述行为,应认定协助人民政府进行行政管理工作的行为,属于“其它依照法律从事公务的人员”,其在该过程中利用职务之便索要或收受他人财物的,则应认定构成受贿罪。
结语
最高检关于贯彻执行《解释》的通知中规定:“要根据《解释》和其他有关法律的规定,严格把握界限,准确认定村民委员会等村基层组织人员的职务活动是否属于协助人民政府从事《解释》所规定的行政管理工作,……对村民委员会等村基层组织人员从事属于村民自治范围的经营、管理活动不能适用《解释》的规定。”因此对农村基层组织人员在一线基层工作中所从事的大量纷繁复杂的职务活动,如何进行准确、合理的定性,是检察机关在办案过程中必须面对的一个重大课题。在此过程中,一方面,我们必须要准确认清农村基层组织的职能定位,另一方面,又要严格把握“行政管理工作”这个标准,对相关案件进行具体的分析、厘清与界定。
一、案情简介
1、2007年,东阳某公司法定代表人韩某欲将公司厂房所占性质为集体所有的土地,通过政府土地征收程序从而转为国有出让土地。因土地征收需经土地所在小区(系自然村)的村两委讨论,并由全体村民代表三分之二以上签字同意,为此韩某找到时任该小区事务管理组组长(职权、职责与村委会主任相同)的任某,希望得到其关照。任某要求韩某给其30万元从而答应土地由政府征收,并出面做小区其他干部和村民代表的工作。韩某表示同意并分次支付30万元。嗣后,在任某的帮助下,最终该小区与政府签订了征地协议。
2、任某在担任小区事务管理组组长期间,在协助政府从事农村私人建房用地审批(以下简称“宅基地审批”)工作中,多次非法收受及索要他人财物共12万元。
对本案的定性,我院公诉部门出现了两种不同的意见:
意见一:任某利用担任某小区事务管理组组长的职务之便,在协助政府进行土地征收以及从事宅基地审批工作过程中,收受及索要他人财物数额巨大。任某的上述犯罪行为,系在协助人民政府从事《全国人民代表大会常务委员会关于〈中华人民共和国刑法〉第九十三条第二款的解释》(以下简称《解释》)所规定的行政管理工作过程中发生,其主体身份应认定为国家工作人员,应以受贿罪追究其刑事责任。
意见二:任某系在从事村务管理活动中受贿,故应以非国家工作人员受贿罪追究其刑事责任。
二、问题的提出:国家工作人员还是非国家工作人员的定性之殇
对本案的定性之争,非常典型的反映了当前检察机关在打击农村基层组织人员职务犯罪实践中普遍存在的困惑:农村基层组织人员在实践中发生的大量职务犯罪行为,究竟应以贪污罪、受贿罪或挪用公款罪追究刑责,还是以职务侵占罪、非国家工作人员受贿罪或挪用资金罪定罪?国家工作人员还是非国家工作人员的定性之殇,极度困扰着检察机关自侦部门与公安机关经济侦查部门办案工作的开展,也影响着审判机关对相应案件最终的定罪量刑。
关于职务犯罪主体“国家工作人员”的概念,在刑事法律实务和理论研究中一直是长期具有争议性的议题。为解决刑事法律实务中对“国家工作人员”认定标准不一致的问题,第九届全国人大常委会第十五次会议于2000年4月25日通过了《解释》,规定了村民委员会等村基层组织人员协助人民政府从事的七种行政管理工作属于刑法规定的“其他依照法律从事公务”的活动,在此过程中利用职务上的便利,非法占有公共财物、挪用公款、索取他人财物或者非法收受他人财物,构成犯罪的,适用贪污罪、挪用公款罪和受贿罪的规定。
《解释》以立法解释的形式将村级基层组织人员的职务犯罪行为列入了刑法调整范围,并进一步厘清了主体认定、行为特征及案件管辖分工等问题,一定程度上弥补了相关立法的漏洞,并给具体实践中的法律适用提供了比较明确的依据。故从此角度而言,其对检察机关的重要指导和实践意义是值得肯定的。
《解释》虽明确规定了农村基层组织人员应视为“从事公务活动”的七种情况,但囿于立法固有的“有限性”及“时滞性”之缺陷,仅此列举式的表述是绝对无法完全涵盖农村基层工作的内容并进而厘清其性质的,故立法者又在最后加了一条“兜底条款”——协助人民政府从事的其他行政管理工作。因此在实务中究竟应以何种标准界定“行政管理工作”又成了引发相关争议的主要根源。另一方面,当前农村基层工作事务经常存在公务行为、村务自治行为和经营管理行为的交叉与混同,且这些具体工作事务纷繁复杂、日新月异,不同地域之间也不尽相同,亦造成了对农村基层组织人员所从事的职务活动如何进行性质界定所面临的巨大现实困难。
三、定性分析:基于是否属于协助人民政府从事行政管理工作的角度
农村基层工作事务纷繁复杂、权责交错,对农村基层组织人员相应职务行为性质的认定,就直接决定了其主体身份的认定,也直接决定了案件的定性。具体到本案,任某的相关职务活动,都属于协助人民政府从事相应的行政管理工作,其利用职务之便收受及索要他人财物且数额巨大,应认定构成受贿罪。
1、农村基层组织人员在宅基地审批过程中利用职务之便索要或收受他人财物行为的定性。
《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定:“农村村民住宅用地,经乡(镇)人民政府审核,由县级人民政府批准。”国务院《村庄和集镇规划建设管理条例》第十八条规定:“农村村民在村庄、集镇规划区内使用原有宅基地的,应当先向村集体经济组织或者村委会提出建房申请,经村委会讨论通过后,由县乡级人民政府批准。”《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第三十六条规定:“农村村民建造住宅用地,应当向户口所在地的村民委员会或者集体经济组织提出书面申请,经村民委员会或者集体经济组织讨论通过并予以公布,乡(镇)人民政府审核,报县级人民政府批准。”浙江省国土资源厅《关于进一步加强农村宅基地管理的意见》规定:“对农村村民住宅建设利用村内存量建设用地和原拆原建的,由村民委员会、乡镇人民政府(街道办事处)审核,报县级人民政府批准。”《东阳市土地管理实施细则》第四十三条规定:“私人建房(包括新建、迁建、重建等)按下列程序报批:(一)申请。符合条件的农户向所在村民委员会提出申请;(二)张榜公布。对符合条件的农户,根据本人申请,由村民委员会讨论通过后,落实建房位置,并将建房户的现有住房、人口、建房地点等张榜公布;(三)国土资源所初审,填写有关表格;(四)镇乡人民政府审查;(五)市土地行政主管部门审核;(六)市人民政府审批”。第四十五条规定:“私人建房自批准之日起三个月内镇乡人民政府应同国土资源所及村主要领导到场丈量定桩……。”《东阳市农村私人建房报批工作若干规定》规定:“村委会意见栏中必须由村支书、村主任签名盖章并加盖村委会公章……” 依据法律规定,农村宅基地须由县级以上人民政府批准,故宅基地审批工作是一项政府行政行为。同时由上述规定我们可将村委会(包括村主要干部)在宅基地审批过程中的主要职权、职责归纳为:1、受理农户申请,调查、核实农户现有住房情况、人口情况等,讨论通过并张榜公布;2、农户住宅建设利用村内存量建设用地和原拆原建的,会同乡镇政府进行审核;3、在相关审批流程中签署意见(主要表现为在相关审批表中签署是否同意的意见);4、落实具体建房位置并协助政府进行丈量定桩。可以看出,农村基层组织人员所从事的上述工作,是政府对宅基地进行管理、审核和批准的行政行为中的重要程序和环节,也是宅基地审批工作依法顺利进行的保证。此外,从行为对象、工作内容和法律效果归属上而言,亦具有行政管理的属性。综上,农村基层组织人员在宅基地审批过程中所从事的相关职务行为,明显具有协助人民政府进行具体行政管理工作的性质,在此过程中利用职务之便收受或索取他人财物的,应认定构成受贿罪。
2、农村基层组织人员在政府土地征收、征用过程中利用职务之便索要或收受他人财物行为的定性。
《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定:“国家征收土地的,依照法定程序批准后,由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”《东阳市土地管理实施细则》第四条规定:“市土地行政主管部门土地管理的主要职责:……(四)办理农用地转用及土地征用、出让、划拨、使用的审查和报批手续;……”第五条规定:“镇乡人民政府(街道办事处)土地管理主要职责:“……(四)协助市土地行政主管部门办理农用地转为建设用地、土地征用以及负责本行政区域内各类建设用地项目报批的审查工作;……”第三十一条规定:“非农建设需要征(使)用土地的,由市统一征地办公室负责全市土地的统一征(使)用工作。镇乡人民政府、国土资源所协助市统一征地办公室做好本辖区土地统一征(使)用工作。”此外,根据浙江省国土资源厅对土地征收、征用有关报批程序的内部规范要求,征地项目需提供村民代表三分之二以上同意签字的村土地征收(用)村民(代表)会议纪要及村主要负责人签字的征地协议,以及其他相关审批材料。
土地征收、征用是典型的政府行政行为。土地征收、征用须经三分之二以上村民代表同意,为使土地征收、征用程序能顺利进行,实践中我市一般是由东阳市统一征地办公室在相关乡镇政府(街道办事处)的协助下开展前期性工作,即做好所在地村民、村民代表及村主要负责人的工作。应当说这是政府土地征用、征收程序必经的前期性工作,具有重要甚至是决定性的意义。考虑到该工作涉及面广,业务量大,且土地管理主管部门与村民、村民代表不熟悉,而农村基层组织人员与当地村民、村民代表关系密切、容易沟通,相关工作较易开展,因此在实际操作中我市通常做法是,由有关乡镇政府(街道办事处)干部在村主要负责人的协助下,或者直接由村主要负责人做当地村民和村民代表的工作,以使他们能积极配合政府土地征收、征用工作。故概括而言,相关农村基层组织人员在政府土地征收、征用过程中的主要职权和职责为:一是协助政府做好土地征收、征用程序的前期工作,即做好村民和村民代表的工作;二是行使同意权,并在相关审批流程中签署意见(主要表现为在征地协议及其他相关审批材料中签字)。因此从行为对象、工作内容、程序环节设置和法律效果归属上而言,也是具有协助辅助性色彩的行政管理属性。
综上,笔者以为,农村基层组织人员在政府土地征收、征用过程中所从事的上述行为,应认定协助人民政府进行行政管理工作的行为,属于“其它依照法律从事公务的人员”,其在该过程中利用职务之便索要或收受他人财物的,则应认定构成受贿罪。
结语
最高检关于贯彻执行《解释》的通知中规定:“要根据《解释》和其他有关法律的规定,严格把握界限,准确认定村民委员会等村基层组织人员的职务活动是否属于协助人民政府从事《解释》所规定的行政管理工作,……对村民委员会等村基层组织人员从事属于村民自治范围的经营、管理活动不能适用《解释》的规定。”因此对农村基层组织人员在一线基层工作中所从事的大量纷繁复杂的职务活动,如何进行准确、合理的定性,是检察机关在办案过程中必须面对的一个重大课题。在此过程中,一方面,我们必须要准确认清农村基层组织的职能定位,另一方面,又要严格把握“行政管理工作”这个标准,对相关案件进行具体的分析、厘清与界定。