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摘要：城镇集体经济，作为社会主义公有制经济的重要组成部分，为经济社会全面、协调、可持续发展做出了重要贡献。十八届三中全会的召开，为城镇集体经济的改革发展提供了新的契机，同时也提出了全新的挑战。通过梳理城镇集体经济自建国以来的发展历程，以及在现阶段发展过程中面临的一些问题，提出了促进城镇集体经济发展的思考和建议，从而推进城镇集体经济科学发展。
关键词：城镇集体经济；发展历程；路径选择
自1978年十一届三中全会吹响中国社会主义经济体制改革的号角，至2013年十八届三中全会进一步提出实行全面深化改革的目标，中国的社会主义经济体制改革，经历了从开始摸着石头过河，到今天里程碑式的新阶段。
十八届三中全会指出，“以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，是中国特色社会主义制度的重要支柱，也是社会主义市场经济体制的根基”。这是对社会主义初级阶段，我们应该建立怎样的所有制结构，确立怎样的基本经济制度的更深入、更理性的认识，也表明了我国将继续坚持贯彻“三个有利于”、“两个毫不动摇”的坚定决心。特别引人瞩目的是，此次强调非公有制经济与公有制经济“都是社会主义市场经济的重要组成部分”，这是在历次三中全会中把非公有制经济的地位提得最高的一次，为发展你中有我、我中有你的所有制结构，增强经济和社会活力奠定了基础。
我国的集体经济，以产权制度改革为核心，融入市场经济元素，企业的产权制度、分配制度、组织形式和体量结构等都出现了很大变化，成为多种形式的独立市场主体。新中国成立以来，我国集体经济发展迅速，在国民经济中的地位越来越重要。当前，在深入贯彻落实党的十八大精神，抵御国际金融危机严重影响，保持国民经济平稳较快发展，特别是扩大社会劳动就业，构建社会主义和谐社会的新形势下，应该把发展集体经济作为一项重要的措施来抓，为我国经济社会全面、协调、可持续发展做出新的贡献。
一、城镇集体经济的形成和发展
建国60多年来，城镇集体经济曾经历了三次大的发展。第一次大发展在建国初期到“一五”期间，为解决失业工人就业问题，在自愿互利的原则下，通过说服教育和示范，引导城镇小私有制个体经济进行社会主义改造，并组建了一批手工业供销合作社和生产合作社，形成了城镇集体所有制经济。第二次大发展是1958年后到文革之前，是传统城镇集体经济发展的主要时期。它分为四个时期。一是1958年为引导城镇妇女投身于社会主义建设，掀起大办街道工厂和生产组的热潮，组织了集体所有制街道工厂等；二是1961年，党中央发布《关于城乡手工业若干政策问题的规定（试行草案）》（即手工业35条），将一部分不适合转为国营工厂的，重新改革为手工业生产合作社或合作小组；三是1966年，许多机关、学校、部队、工厂把职工家属就地组织起来，分别兴办“五.七”家属工厂。四是1978年，为解决知识青年待业问题，以回城知识青年为主组成的各种形式的生产、服务合作社。第三次大发展是改革开放后的前20年。这次大发展持续最久，规模最大。20世纪90年代中期，城乡集体经济创造的国民生产总值和工业总产值已超过国有经济。据统计资料显示，1978年全国集体所有制工业共有企业10.1万个，职工1215万人，年产值602.5亿元。1991年，全国城镇集体经济工业总产值3315亿元、职工3628万人，达到最高峰。在整个80年代和90年代初，城镇集体经济占全国工业总产值的15%以上，城镇就业总人数的20%以上，城镇新安置劳动力的30%以上。城镇集体经济在扩大就业、发展生产、出口创汇、繁荣市场、方便群众生活等方面发挥了重大作用。
随着经济体制改革的深入、所有制结构和产业结构的战略性调整、私营经济和三资企业大发展，20世纪90年代末期，相当数量的城镇集体企业，由于受历史包袱、固旧观念和产权制度的影响，难以冲出传统的管理模式，在市场经济中陷入困境。传统集体经济处于萎缩状态，集体企业和从业人员大幅减少，企业亏损严重，负债率居高不下，集体资产流失严重，离岗、下岗职工生活困难，成为社会不稳定的因素之一。
以全国轻工集体企业为例，据统计局公布数据显示，1990年全国轻工集体企业数为50427户，到1998年底为26118户，减少了48.2%。天津市1980年～1990年每年新建城镇集体企业1000～2000家，而到90年代中期，每年减少1000～2000家。广州市1994年城镇集体企业有10053户，从业人员41万人，到2000年底城镇集体企业下降为3169户，从业人员28.7万人。现实中，集体经济特别是城镇集体经济处于了被“边缘化”的尴尬境地。
进入21世纪以来，制约城镇集体经济改革发展的体制、机制性问题尚未根本解决，城镇集体经济不仅相对地位持续下降，而且绝对规模趋向萎缩，尤其是就业功能减弱。国家统计局公布的数据显示，集体工业企业单位数由2000年的37841家减少到2010年的9166家，下降幅度达75.8%；城镇集体企业从业人员2012年有589万人，不足2000年的一半，相反私营企业城镇就业人员却高达7557万人。城镇集体经济的地位几乎被私营企业取而代之。
二、关于城镇集体经济发展重要意义的思考
三十多年来改革开放的实践经验告诉我们，企业的兴衰成败，所有制问题不是决定因素，而是要看一种所有制形态的经济组织，是否具备足以生存和发展的各种基本要素。城镇集体经济既是历史的产物，又是现实的存在，即使在当今，它仍然是一种适合社会发展需要的、具有生命力的经济形态。就当前来看，城镇集体经济发展的重要意义体现在以下几个方面：
1、从政治角度来看，以公有制为主体，多种经济成分共同发展是我国现阶段的基本经济制度，发展集体所有制经济是国家战略。我国的公有制形式目前有两种：即全民所有和集体所有。我国《宪法》规定，多种形式的合作经济都是集体经济。中共十六届五中全会通过的“十一五”规划建议中明确提出，“继续深化集体企业改革，发展多种形式的集体经济”，更是为集体经济改革发展指明了方向，这实质上也是社会主义初级阶段生产力水平多层次、所有制结构多样化的体现。 2、从经济结构来看，集体经济直接关系到基本经济制度中各种经济形态的合理结构以及相应的社会结构，在维护公有制经济主体地位中至少发挥了两大作用。其一，在国有经济调整结构过程中，集体经济填补了国有经济从竞争领域退出的部分份额，巩固了公有制经济的主体地位；其二，集体经济积极向多方面渗透，不断增强公有制经济的控制力。目前，集体资本的分布不仅在现有城镇集体企业中，而且大量进入到混合所有制企业中。
3、从本质内涵来看，十五大报告指出：“劳动者的劳动联合和劳动者的资本联合为主的集体经济，尤其要提倡和鼓励。”这是对集体经济本质特征的新概括。肯定了劳动者在企业中的个人所有权，是新型集体经济的重要标志。新型集体经济实行自主经营、自负盈亏，坚持把提高经济效益作为实现社会公平的基础。一方面，集体经济有独立的资产、明确的产权，形成了自我发展的内在动力，能够坚持以提高经济效益为中心，不断创造共同富裕的物质基础。另一方面，在集体经济组织中，由于劳动者与资产所有者的一致性，在制度上消除了不公正的根源。职工共同劳动，经济上实行民主管理，收益与风险由全体职工分享和承担，有利于实现社会主义公平和共同富裕。
4、从发展空间来看，中国所取得的经济成就举世瞩目，“高中有低”也有集体经济的发展空间和集体资产的增值潜力。从当前来看，我国也确实存在薄弱的地域空间和经济空间，如西部地区的城市社区和农村城镇的城镇社区，都是薄弱地带，实际上都存在着集体经济发展的空间。因此，构建和谐社会，集体经济也可以出一臂之力，有广阔的发展空间。
5、从社会需求来看，集体经济主要从事日常消费品生产和传统服务业，同人民群众生活关系密切，对整个城市产业的发展能够起到拾遗补缺的作用。事实证明，集体经济贴近人们的生活和生产活动，因而城市经济包括郊区城镇经济中服务经济特别适合发展多种形式的集体经济。此外，当前社会就业压力很大，创业带动就业的任务也很重，集体经济的发展在一定程度上可以起到带动就业的作用，也可以用比较低的创业和立业成本安置城乡就业人口。
三、城镇集体经济发展中存在的问题
我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情没有变，人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾这一社会主要矛盾没有变，因此，在建设中国特色社会主义长期过程中，发展适合中国国情的城镇集体经济具有十分重要的意义。
尽管城镇集体经济改制比例已经不小，但与乡镇集体企业、国有中小企业相比，城镇集体企业改制步伐并不快，存在着以下问题。
1、集体经济改革和发展的探索，仍处于相对滞后的状态。
一方面因“二国有”的思维定势以及“集退民进”和“集体经济消亡论”的影响下，一部分集体经济组织和集体企业在抓大放小中受到随意拆散消失；另一方面，因集体经济实际上处于边缘化状态，导向不够，支持不足，于是便任其行其事，小打小闹，阻碍了集体经济的发展。
2、有关集体企业的一些基本认识和政策始终未予明确。
一是社会舆论导向的偏差。集体经济是公有制经济的重要组成部分，但是舆论界关于集体经济很少听到声音，往往宣传国有经济时，把集体经济与个体、私营经济相提并论；或者宣传非国有经济时，又突出个体私营经济，不讲各种新型集体经济的蓬勃发展，使人们错误地认为集体经济过时了。
二是对集体企业的改制方向不明确。有的地方政府可随意规定本行政区域内的集体企业的资产归全民所有，或者以“公有资产”为名将集体资产划归国有。有的在改制过程中非法挪用集体资产，或者流入私人手中，低价出售、强行并吞等造成集体资产严重流失，致使集体企业经济实力严重削弱。
三是不合理地干预企业改制。城镇集体经济改制，制定改革方案是职工的权利，应由职工代表大会讨论决定。但一些地区，采用向本企业职工出售企业资产的改制方法，职工出不起钱，就丧失购买的机会；有些地区采取出资买断职工工龄的做法。这样做，违背《城镇集体所有制企业条例》 ，经营者如果低价获得较大比例的集体资产，还会造成集体资产流失，引起职工心理不平衡，极易引致社会不稳定。
3、缺乏法律规范和政策支持。
目前，《城镇集体所有制企业条例》作为城镇集体企业唯一法规，由于制定得较早，其部分内容已明显落后于改革实际。同时，缺乏相关的法律政策，又缺少有关的管理机构，问题就更严重了。过去政府还有相关部门管理、指导集体经济，现在由于机构撤并，干部分流转岗，政府部门缺位。对集体经济社团机构长达2～3年的清理整顿，重新登记，使集体经济成了“被遗忘的角落”。过去集体企业的许多政策方面一直是参照国有企业政策执行，现在国有中小企业改制政策较明朗，改制进展快，而集体企业由于基本法律关系不同，无法参照有关政策，使得其在改革与发展中遇到的许多政策问题无法及时解决。
四、深化城镇集体经济改革和发展的思路和途径
在新的历史时期，挑战与机遇并存。面对出现的一系列阻碍集体经济发展的新老问题，如何发挥集体经济的积极作用，如何促进集体经济的发展，已经摆在我们面前。十八届三中全会对全面深化改革做出了部署，为集体经济改革发展指明了方向。既要使市场在资源配置中起决定性作用，又要更好发挥政府作用。企业作为市场主体，应当紧跟时代步伐，积极作为；政府作为监管与服务者，应当履行好职责，为集体经济改革发展创造良好的环境，共同推动集体经济发展。
（一）企业策略
1、加大技术创新，增强企业核心竞争力。
传统的低成本扩张发展模式使得集体企业面临越来越大的生存压力，需要向依靠技术、知识和资金投入转变。产品创新源于市场需求，源于市场对企业的产品技术需求，也就是技术创新活动以市场需求为出发点，明确产品技术的研究方向，通过创新活动，创造出适合这一需求的适销产品，使市场需求得以满足。
海尔集团的历史由1984年张瑞敏担任青岛电冰箱总厂厂长开始。三十年来始终坚持以用户需求为中心的创新体系驱动企业持续健康发展，从一家亏空147万元的集体小厂逐步发展成为全球最大的家用电器制造商之一。2013年，海尔全球营业额1803亿元，利润总额108亿元，继续保持利润增长2倍于收入增长。截至2013年底，海尔累计申请专利15737项，获得授权专利10167项。正是通过专利技术和标准的制定，自主创新在企业市场竞争中间接转化为核心竞争力，为海尔的全球化战略迈出了稳健的步伐，开辟了一条依靠自主创新创品牌的新路。 2、落实转型升级，促进要素资源在更广平台交流。
集中城镇集体工业的财力与物力，建立起综合管理的有机系统，转变思想观念，建立一套科学规范的管理制度。力求实现由单一的集体经济向股份合作制经济转型；由劳动密集型企业向技能劳动密集型企业转型；由封闭的自成体系的行业向县域经济转型；由传统手工业向低碳产业、服务“三农”上转型；发挥联社合作经济优势向服务城镇化建设转型。通过多方面的转型跨越发展，促进信息、资源、市场等等要素资源在更广的平台交流。
3、完善新型集体企业法人治理结构，建立健全现代企业制度。
建立健全的法人治理结构，是现代企业的显著特征之一，也是集体企业建立现代企业制度的关键问题。法人治理结构的焦点是：关于企业的控制权和剩余索取权的分配。它必须通过董事会、监事会、职工股代会、经理班子组成一种组织结构，并形成一定的制衡关系。公司治理结构的核心是委托代理制。然而集体企业由于其独特的财产组织形式，仍然存在着经营权与所有权的矛盾，存在着所有者与经营者之间的利益冲突，而这种委托代理关系的主要矛盾在于股权结构与决策机制的不一致。因此，必须完善集体企业法人治理结构，形成适应市场经济发展的现代集体企业制度。（1）集体企业决策机制的建立，必须结合经营者持股比例大小，实行“一股一票”经营决策模式和“一人一票”基础决策模式，将“一股一票”与“一人一票”两种决策机制有机结合起来。（2）集体企业约束机制的建立，必须解决“新旧三会”的机构设置和矛盾，实施新的“两会合一”结构设计。 其内容有：一是建立由职工股东大会选举代表进入董事会参与经营决策和对经理人员进行监督的制度；二是形成职工参与和股权制约相结合的民主管理制度。（3）集体企业激励机制的建立，其最佳方案是实施“劳动力期权股份制”。
（二）政府策略
政府部门作为经济和社会的管理者，无论是在计划经济体制，还是市场经济体制下，服务引领企业发展责无旁贷。改革开放以来，城镇集体企业实现了长足发展，成绩的取得离不开政府部门的指导和扶持。
1、集体经济的管理服务机制不健全，城镇集体企业的改革和发展需要宏观指导。
建国以来，随着政府机构改革，城镇集体经济管理部门经历了多次撤销、恢复的起伏。进入新世纪改革后，政府部门组织、指导和协调城镇集体经济改革和发展的机构明显削弱，同时也缺乏政府委托的非政府组织机构来指导和管理城镇集体经济。
以轻工企业为例，各级集体经济联合组织——联社，有的法人地位不明确；有的在机构改革中被撤销；有的成为“空壳”机构；有的经济实力不强，服务功能难以体现。同时，联社政社合一的传统模式与市场经济要求也不相适应，制约着对集体经济的指导和管理，造成了许多集体企业的实际问题得不到及时反映和有效解决。
在新形势下，随着城镇化的发展，发展新型城镇集体经济组织的任务和推进城镇集体经济组织改革发展的任务仍然十分艰巨，应给予联社平等、独立的机构定位，以保证我国的城镇集体经济合法权益，促进集体经济快速发展。
2、国家有关集体企业改制的政策法规滞后，要尽快研究制定有关法律。
《中华人民共和国城镇集体企业条例》作为城镇集体企业唯一的一部法规，《条例》已颁布实施二十多年，对促进城镇集体经济改革发展起到了很好的作用。但是，一些条款已经不适应当前新的形势和城镇集体企业改革发展的需要。例如，在集体资产出资人、股权安排、治理结构、利益机制和对劳动者经济补偿、经营者激励机制、企业的组织形式、企业变更的审批、企业资产的管理和监督等方面都出现了新的问题，条款的内容都需要加以修改补充。同时，近年来有的地方陆续出台了一批地方性方案、文件，但由于缺乏全国性集体企业改革配套政策，造成集体企业改制缺乏政策指导。因此，建议立法部门结合城镇集体经济发展的实际，适时对条例加以修改和完善。
3、加快制定城镇集体经济改革和发展的相关政策。
尽快研究制定全国性《进一步深化城镇集体经济改革的指导意见》。为了指导和帮助各类城镇集体企业（包括厂办集体企业，国有中小企业转制为集体企业）进一步深化改革，鼓励和支持集体经济的多种有效实现形式的发展，建议国家发展改革委员会和有关部门尽快制定全国性《进一步深化城镇集体经济改革的指导意见》。其内容包括：明确集体企业改革的方向、目标和途径；推动集体企业逐步建立现代企业制度；大力发展劳动者“两个联合”为主的多种形式的集体经济。改革的政策措施要从稳定大局出发，切实解决职工就业、生活保障问题，保护企业的自主权和集体资产所有权的合法权益。
抓紧制定《促进股份合作制企业发展的指导意见》。股份合作制是我国改革中群众创造的新事物，是中小企业制度创新的有效形式，也是集体、国有企业改制的重要途径，目前在城乡大量存在。建议有关部门制定全国性的《促进股份合作制企业发展的指导意见》，以进一步指导和规范股份合作制企业新发展。
4、建立集体资产监管组织，加强集体资产的监督管理。
国有经济和集体经济共同组成了我国社会主义公有制。针对国有企业改革，国家先后出台了《中华人民共和国国有资产监督管理条例》和《中华人民共和国国有资产法》。各级国有资产监管机构负责对国有资产的监督管理，而同属公有制重要组成部分的城乡集体资产，至今仍没有适当的监管法规。因此亟待比照国有资产监管机构，确立各级集体资产监管机构，加强对集体资产的监督和管理，确保集体资产运营安全、流转顺畅和保值增值。
建立现代产权制度，是完善社会主义基本经济制度的内在要求，是构成现代企业制度的重要基础。在建立现代产权制度中，凡是有共同共有集体资产的企业或组织，都应建立集体资产运营和监督管理机制，明确集体资产的所有者、经营者、管理者和监督者，并以法律规章明确各自的职责和权益。按法律规定，所有者必须是法人或自然人，才可以作为出资人，成为投资主体。所有者是个群体，但不具备法人资格的，不能作为投资主体。因此，有集体资产的企业，需要有成员（代表）大会做出决议，确立或建立一个负责管理集体资产的组织，负责集体资产管理，行使出资人职能。
参考文献：
[1] 中华全国手工业合作总社 中共中央党史研究室. 中国手工业合作化和城镇集体工业的发展[M]. 中共党史出版社， 2008.8.
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[3] 刘培秀. 新时期城镇集体经济发展路径选择的思考[J]. 中国外资， 2013.3（285）.
[4] 李建伟. 集体所有制企业条例废止考——兼论集体企业法制的改革与完善[J]. 南京社会科学， 2014（3）.
[5] 朱明娜. 海尔与苹果公司技术创新模式对比分析[D]. 南昌大学， 2013.
[6] 李小艳. 浅析政府职能在梧州市城镇集体企业发展中的作用[J]. 轻工科技， 2014，7（188）.
（作者单位：许镇，山东省轻工集体经济科技信息研究所 研究生 工程师；窦永富，山东省轻工集体经济科技信息研究所所长 研究员）
关键词：城镇集体经济；发展历程；路径选择
自1978年十一届三中全会吹响中国社会主义经济体制改革的号角，至2013年十八届三中全会进一步提出实行全面深化改革的目标，中国的社会主义经济体制改革，经历了从开始摸着石头过河，到今天里程碑式的新阶段。
十八届三中全会指出，“以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，是中国特色社会主义制度的重要支柱，也是社会主义市场经济体制的根基”。这是对社会主义初级阶段，我们应该建立怎样的所有制结构，确立怎样的基本经济制度的更深入、更理性的认识，也表明了我国将继续坚持贯彻“三个有利于”、“两个毫不动摇”的坚定决心。特别引人瞩目的是，此次强调非公有制经济与公有制经济“都是社会主义市场经济的重要组成部分”，这是在历次三中全会中把非公有制经济的地位提得最高的一次，为发展你中有我、我中有你的所有制结构，增强经济和社会活力奠定了基础。
我国的集体经济，以产权制度改革为核心，融入市场经济元素，企业的产权制度、分配制度、组织形式和体量结构等都出现了很大变化，成为多种形式的独立市场主体。新中国成立以来，我国集体经济发展迅速，在国民经济中的地位越来越重要。当前，在深入贯彻落实党的十八大精神，抵御国际金融危机严重影响，保持国民经济平稳较快发展，特别是扩大社会劳动就业，构建社会主义和谐社会的新形势下，应该把发展集体经济作为一项重要的措施来抓，为我国经济社会全面、协调、可持续发展做出新的贡献。
一、城镇集体经济的形成和发展
建国60多年来，城镇集体经济曾经历了三次大的发展。第一次大发展在建国初期到“一五”期间，为解决失业工人就业问题，在自愿互利的原则下，通过说服教育和示范，引导城镇小私有制个体经济进行社会主义改造，并组建了一批手工业供销合作社和生产合作社，形成了城镇集体所有制经济。第二次大发展是1958年后到文革之前，是传统城镇集体经济发展的主要时期。它分为四个时期。一是1958年为引导城镇妇女投身于社会主义建设，掀起大办街道工厂和生产组的热潮，组织了集体所有制街道工厂等；二是1961年，党中央发布《关于城乡手工业若干政策问题的规定（试行草案）》（即手工业35条），将一部分不适合转为国营工厂的，重新改革为手工业生产合作社或合作小组；三是1966年，许多机关、学校、部队、工厂把职工家属就地组织起来，分别兴办“五.七”家属工厂。四是1978年，为解决知识青年待业问题，以回城知识青年为主组成的各种形式的生产、服务合作社。第三次大发展是改革开放后的前20年。这次大发展持续最久，规模最大。20世纪90年代中期，城乡集体经济创造的国民生产总值和工业总产值已超过国有经济。据统计资料显示，1978年全国集体所有制工业共有企业10.1万个，职工1215万人，年产值602.5亿元。1991年，全国城镇集体经济工业总产值3315亿元、职工3628万人，达到最高峰。在整个80年代和90年代初，城镇集体经济占全国工业总产值的15%以上，城镇就业总人数的20%以上，城镇新安置劳动力的30%以上。城镇集体经济在扩大就业、发展生产、出口创汇、繁荣市场、方便群众生活等方面发挥了重大作用。
随着经济体制改革的深入、所有制结构和产业结构的战略性调整、私营经济和三资企业大发展，20世纪90年代末期，相当数量的城镇集体企业，由于受历史包袱、固旧观念和产权制度的影响，难以冲出传统的管理模式，在市场经济中陷入困境。传统集体经济处于萎缩状态，集体企业和从业人员大幅减少，企业亏损严重，负债率居高不下，集体资产流失严重，离岗、下岗职工生活困难，成为社会不稳定的因素之一。
以全国轻工集体企业为例，据统计局公布数据显示，1990年全国轻工集体企业数为50427户，到1998年底为26118户，减少了48.2%。天津市1980年～1990年每年新建城镇集体企业1000～2000家，而到90年代中期，每年减少1000～2000家。广州市1994年城镇集体企业有10053户，从业人员41万人，到2000年底城镇集体企业下降为3169户，从业人员28.7万人。现实中，集体经济特别是城镇集体经济处于了被“边缘化”的尴尬境地。
进入21世纪以来，制约城镇集体经济改革发展的体制、机制性问题尚未根本解决，城镇集体经济不仅相对地位持续下降，而且绝对规模趋向萎缩，尤其是就业功能减弱。国家统计局公布的数据显示，集体工业企业单位数由2000年的37841家减少到2010年的9166家，下降幅度达75.8%；城镇集体企业从业人员2012年有589万人，不足2000年的一半，相反私营企业城镇就业人员却高达7557万人。城镇集体经济的地位几乎被私营企业取而代之。
二、关于城镇集体经济发展重要意义的思考
三十多年来改革开放的实践经验告诉我们，企业的兴衰成败，所有制问题不是决定因素，而是要看一种所有制形态的经济组织，是否具备足以生存和发展的各种基本要素。城镇集体经济既是历史的产物，又是现实的存在，即使在当今，它仍然是一种适合社会发展需要的、具有生命力的经济形态。就当前来看，城镇集体经济发展的重要意义体现在以下几个方面：
1、从政治角度来看，以公有制为主体，多种经济成分共同发展是我国现阶段的基本经济制度，发展集体所有制经济是国家战略。我国的公有制形式目前有两种：即全民所有和集体所有。我国《宪法》规定，多种形式的合作经济都是集体经济。中共十六届五中全会通过的“十一五”规划建议中明确提出，“继续深化集体企业改革，发展多种形式的集体经济”，更是为集体经济改革发展指明了方向，这实质上也是社会主义初级阶段生产力水平多层次、所有制结构多样化的体现。 2、从经济结构来看，集体经济直接关系到基本经济制度中各种经济形态的合理结构以及相应的社会结构，在维护公有制经济主体地位中至少发挥了两大作用。其一，在国有经济调整结构过程中，集体经济填补了国有经济从竞争领域退出的部分份额，巩固了公有制经济的主体地位；其二，集体经济积极向多方面渗透，不断增强公有制经济的控制力。目前，集体资本的分布不仅在现有城镇集体企业中，而且大量进入到混合所有制企业中。
3、从本质内涵来看，十五大报告指出：“劳动者的劳动联合和劳动者的资本联合为主的集体经济，尤其要提倡和鼓励。”这是对集体经济本质特征的新概括。肯定了劳动者在企业中的个人所有权，是新型集体经济的重要标志。新型集体经济实行自主经营、自负盈亏，坚持把提高经济效益作为实现社会公平的基础。一方面，集体经济有独立的资产、明确的产权，形成了自我发展的内在动力，能够坚持以提高经济效益为中心，不断创造共同富裕的物质基础。另一方面，在集体经济组织中，由于劳动者与资产所有者的一致性，在制度上消除了不公正的根源。职工共同劳动，经济上实行民主管理，收益与风险由全体职工分享和承担，有利于实现社会主义公平和共同富裕。
4、从发展空间来看，中国所取得的经济成就举世瞩目，“高中有低”也有集体经济的发展空间和集体资产的增值潜力。从当前来看，我国也确实存在薄弱的地域空间和经济空间，如西部地区的城市社区和农村城镇的城镇社区，都是薄弱地带，实际上都存在着集体经济发展的空间。因此，构建和谐社会，集体经济也可以出一臂之力，有广阔的发展空间。
5、从社会需求来看，集体经济主要从事日常消费品生产和传统服务业，同人民群众生活关系密切，对整个城市产业的发展能够起到拾遗补缺的作用。事实证明，集体经济贴近人们的生活和生产活动，因而城市经济包括郊区城镇经济中服务经济特别适合发展多种形式的集体经济。此外，当前社会就业压力很大，创业带动就业的任务也很重，集体经济的发展在一定程度上可以起到带动就业的作用，也可以用比较低的创业和立业成本安置城乡就业人口。
三、城镇集体经济发展中存在的问题
我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情没有变，人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾这一社会主要矛盾没有变，因此，在建设中国特色社会主义长期过程中，发展适合中国国情的城镇集体经济具有十分重要的意义。
尽管城镇集体经济改制比例已经不小，但与乡镇集体企业、国有中小企业相比，城镇集体企业改制步伐并不快，存在着以下问题。
1、集体经济改革和发展的探索，仍处于相对滞后的状态。
一方面因“二国有”的思维定势以及“集退民进”和“集体经济消亡论”的影响下，一部分集体经济组织和集体企业在抓大放小中受到随意拆散消失；另一方面，因集体经济实际上处于边缘化状态，导向不够，支持不足，于是便任其行其事，小打小闹，阻碍了集体经济的发展。
2、有关集体企业的一些基本认识和政策始终未予明确。
一是社会舆论导向的偏差。集体经济是公有制经济的重要组成部分，但是舆论界关于集体经济很少听到声音，往往宣传国有经济时，把集体经济与个体、私营经济相提并论；或者宣传非国有经济时，又突出个体私营经济，不讲各种新型集体经济的蓬勃发展，使人们错误地认为集体经济过时了。
二是对集体企业的改制方向不明确。有的地方政府可随意规定本行政区域内的集体企业的资产归全民所有，或者以“公有资产”为名将集体资产划归国有。有的在改制过程中非法挪用集体资产，或者流入私人手中，低价出售、强行并吞等造成集体资产严重流失，致使集体企业经济实力严重削弱。
三是不合理地干预企业改制。城镇集体经济改制，制定改革方案是职工的权利，应由职工代表大会讨论决定。但一些地区，采用向本企业职工出售企业资产的改制方法，职工出不起钱，就丧失购买的机会；有些地区采取出资买断职工工龄的做法。这样做，违背《城镇集体所有制企业条例》 ，经营者如果低价获得较大比例的集体资产，还会造成集体资产流失，引起职工心理不平衡，极易引致社会不稳定。
3、缺乏法律规范和政策支持。
目前，《城镇集体所有制企业条例》作为城镇集体企业唯一法规，由于制定得较早，其部分内容已明显落后于改革实际。同时，缺乏相关的法律政策，又缺少有关的管理机构，问题就更严重了。过去政府还有相关部门管理、指导集体经济，现在由于机构撤并，干部分流转岗，政府部门缺位。对集体经济社团机构长达2～3年的清理整顿，重新登记，使集体经济成了“被遗忘的角落”。过去集体企业的许多政策方面一直是参照国有企业政策执行，现在国有中小企业改制政策较明朗，改制进展快，而集体企业由于基本法律关系不同，无法参照有关政策，使得其在改革与发展中遇到的许多政策问题无法及时解决。
四、深化城镇集体经济改革和发展的思路和途径
在新的历史时期，挑战与机遇并存。面对出现的一系列阻碍集体经济发展的新老问题，如何发挥集体经济的积极作用，如何促进集体经济的发展，已经摆在我们面前。十八届三中全会对全面深化改革做出了部署，为集体经济改革发展指明了方向。既要使市场在资源配置中起决定性作用，又要更好发挥政府作用。企业作为市场主体，应当紧跟时代步伐，积极作为；政府作为监管与服务者，应当履行好职责，为集体经济改革发展创造良好的环境，共同推动集体经济发展。
（一）企业策略
1、加大技术创新，增强企业核心竞争力。
传统的低成本扩张发展模式使得集体企业面临越来越大的生存压力，需要向依靠技术、知识和资金投入转变。产品创新源于市场需求，源于市场对企业的产品技术需求，也就是技术创新活动以市场需求为出发点，明确产品技术的研究方向，通过创新活动，创造出适合这一需求的适销产品，使市场需求得以满足。
海尔集团的历史由1984年张瑞敏担任青岛电冰箱总厂厂长开始。三十年来始终坚持以用户需求为中心的创新体系驱动企业持续健康发展，从一家亏空147万元的集体小厂逐步发展成为全球最大的家用电器制造商之一。2013年，海尔全球营业额1803亿元，利润总额108亿元，继续保持利润增长2倍于收入增长。截至2013年底，海尔累计申请专利15737项，获得授权专利10167项。正是通过专利技术和标准的制定，自主创新在企业市场竞争中间接转化为核心竞争力，为海尔的全球化战略迈出了稳健的步伐，开辟了一条依靠自主创新创品牌的新路。 2、落实转型升级，促进要素资源在更广平台交流。
集中城镇集体工业的财力与物力，建立起综合管理的有机系统，转变思想观念，建立一套科学规范的管理制度。力求实现由单一的集体经济向股份合作制经济转型；由劳动密集型企业向技能劳动密集型企业转型；由封闭的自成体系的行业向县域经济转型；由传统手工业向低碳产业、服务“三农”上转型；发挥联社合作经济优势向服务城镇化建设转型。通过多方面的转型跨越发展，促进信息、资源、市场等等要素资源在更广的平台交流。
3、完善新型集体企业法人治理结构，建立健全现代企业制度。
建立健全的法人治理结构，是现代企业的显著特征之一，也是集体企业建立现代企业制度的关键问题。法人治理结构的焦点是：关于企业的控制权和剩余索取权的分配。它必须通过董事会、监事会、职工股代会、经理班子组成一种组织结构，并形成一定的制衡关系。公司治理结构的核心是委托代理制。然而集体企业由于其独特的财产组织形式，仍然存在着经营权与所有权的矛盾，存在着所有者与经营者之间的利益冲突，而这种委托代理关系的主要矛盾在于股权结构与决策机制的不一致。因此，必须完善集体企业法人治理结构，形成适应市场经济发展的现代集体企业制度。（1）集体企业决策机制的建立，必须结合经营者持股比例大小，实行“一股一票”经营决策模式和“一人一票”基础决策模式，将“一股一票”与“一人一票”两种决策机制有机结合起来。（2）集体企业约束机制的建立，必须解决“新旧三会”的机构设置和矛盾，实施新的“两会合一”结构设计。 其内容有：一是建立由职工股东大会选举代表进入董事会参与经营决策和对经理人员进行监督的制度；二是形成职工参与和股权制约相结合的民主管理制度。（3）集体企业激励机制的建立，其最佳方案是实施“劳动力期权股份制”。
（二）政府策略
政府部门作为经济和社会的管理者，无论是在计划经济体制，还是市场经济体制下，服务引领企业发展责无旁贷。改革开放以来，城镇集体企业实现了长足发展，成绩的取得离不开政府部门的指导和扶持。
1、集体经济的管理服务机制不健全，城镇集体企业的改革和发展需要宏观指导。
建国以来，随着政府机构改革，城镇集体经济管理部门经历了多次撤销、恢复的起伏。进入新世纪改革后，政府部门组织、指导和协调城镇集体经济改革和发展的机构明显削弱，同时也缺乏政府委托的非政府组织机构来指导和管理城镇集体经济。
以轻工企业为例，各级集体经济联合组织——联社，有的法人地位不明确；有的在机构改革中被撤销；有的成为“空壳”机构；有的经济实力不强，服务功能难以体现。同时，联社政社合一的传统模式与市场经济要求也不相适应，制约着对集体经济的指导和管理，造成了许多集体企业的实际问题得不到及时反映和有效解决。
在新形势下，随着城镇化的发展，发展新型城镇集体经济组织的任务和推进城镇集体经济组织改革发展的任务仍然十分艰巨，应给予联社平等、独立的机构定位，以保证我国的城镇集体经济合法权益，促进集体经济快速发展。
2、国家有关集体企业改制的政策法规滞后，要尽快研究制定有关法律。
《中华人民共和国城镇集体企业条例》作为城镇集体企业唯一的一部法规，《条例》已颁布实施二十多年，对促进城镇集体经济改革发展起到了很好的作用。但是，一些条款已经不适应当前新的形势和城镇集体企业改革发展的需要。例如，在集体资产出资人、股权安排、治理结构、利益机制和对劳动者经济补偿、经营者激励机制、企业的组织形式、企业变更的审批、企业资产的管理和监督等方面都出现了新的问题，条款的内容都需要加以修改补充。同时，近年来有的地方陆续出台了一批地方性方案、文件，但由于缺乏全国性集体企业改革配套政策，造成集体企业改制缺乏政策指导。因此，建议立法部门结合城镇集体经济发展的实际，适时对条例加以修改和完善。
3、加快制定城镇集体经济改革和发展的相关政策。
尽快研究制定全国性《进一步深化城镇集体经济改革的指导意见》。为了指导和帮助各类城镇集体企业（包括厂办集体企业，国有中小企业转制为集体企业）进一步深化改革，鼓励和支持集体经济的多种有效实现形式的发展，建议国家发展改革委员会和有关部门尽快制定全国性《进一步深化城镇集体经济改革的指导意见》。其内容包括：明确集体企业改革的方向、目标和途径；推动集体企业逐步建立现代企业制度；大力发展劳动者“两个联合”为主的多种形式的集体经济。改革的政策措施要从稳定大局出发，切实解决职工就业、生活保障问题，保护企业的自主权和集体资产所有权的合法权益。
抓紧制定《促进股份合作制企业发展的指导意见》。股份合作制是我国改革中群众创造的新事物，是中小企业制度创新的有效形式，也是集体、国有企业改制的重要途径，目前在城乡大量存在。建议有关部门制定全国性的《促进股份合作制企业发展的指导意见》，以进一步指导和规范股份合作制企业新发展。
4、建立集体资产监管组织，加强集体资产的监督管理。
国有经济和集体经济共同组成了我国社会主义公有制。针对国有企业改革，国家先后出台了《中华人民共和国国有资产监督管理条例》和《中华人民共和国国有资产法》。各级国有资产监管机构负责对国有资产的监督管理，而同属公有制重要组成部分的城乡集体资产，至今仍没有适当的监管法规。因此亟待比照国有资产监管机构，确立各级集体资产监管机构，加强对集体资产的监督和管理，确保集体资产运营安全、流转顺畅和保值增值。
建立现代产权制度，是完善社会主义基本经济制度的内在要求，是构成现代企业制度的重要基础。在建立现代产权制度中，凡是有共同共有集体资产的企业或组织，都应建立集体资产运营和监督管理机制，明确集体资产的所有者、经营者、管理者和监督者，并以法律规章明确各自的职责和权益。按法律规定，所有者必须是法人或自然人，才可以作为出资人，成为投资主体。所有者是个群体，但不具备法人资格的，不能作为投资主体。因此，有集体资产的企业，需要有成员（代表）大会做出决议，确立或建立一个负责管理集体资产的组织，负责集体资产管理，行使出资人职能。
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（作者单位：许镇，山东省轻工集体经济科技信息研究所 研究生 工程师；窦永富，山东省轻工集体经济科技信息研究所所长 研究员）