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摘要：新型农村合作医疗作为党和政府解决农民看病难的重要举措从2003年试行以来效果如何?笔者以河南省安阳市实施新型农村合作医疗的做法为依据进行客观分析后发现，新农合政策的实施对解决农民看病难问题已初见成效，同时也引发笔者一些体会和思考，为将来更好地解决农民看病难问题提供有益探索。
关键词：新型农村合作医疗 解决 农民 看病难
Service industry new agriculture solves the farmer to see a doctor difficult to win initial success——Implements the analysis to Anyang which the new agriculture gathers and ponders
Jiang Riping
Abstract：How has the new rural cooperatives medical service solved the farmer as the party and the government to see a doctor the difficult important action to try out the effect since 2003? The author implements the new rural cooperatives medical service take the Henan Province Anyang the procedure to carry on the comparative external analysis after the basis to discover that，the new agriculture gathers the policy the implementation to solve the farmer to see a doctor the difficult question to win initial success，simultaneously also initiates author some experiences and the ponder，will solve the farmer for the future to see a doctor well the difficult question to provide the beneficial exploration.
Keywords：The new rural cooperatives medical service Solution Farmer Sees a doctor the difficult
【中图分类号】F318 【文献标识码】C
【文章编号】1009-9646(2008)05-0053-02
如何有效解决农民看病难是党和政府关注的重要民生问题，新型农村合作医疗(以下简称“新农合”)作为解决该问题的重要举措自2003年试行以来效果如何?笔者通过对安阳市近年来新农合的实施情况分析发现：农民“看病难，难在乡村；看病贵，贵在城市”的坚冰正在逐步破解，新农合解决农民看病难已初见成效。
1.安阳市实行新农合的概况
安阳市位于河南省北部，下辖5县(市)4区，人口536万。全市自2003年实施新农合试点以来，截止2007年底，新农合已经覆盖城乡全部农村。2008年全市参加新农合(以下简称“参合”)农民4，126，224人，参合率达96.24%，参合农民2007年住院率达5.36%，在乡、县、县外三个层次医疗机构住院人数所占比例平均分别为：55.18%、27.78%、17.04 %，住院费用平均补偿比例依次为：52.57%、33.33%、20.93%，住院费用平均补助29.77%，享受大病补助207，389人次，补助金额13，654.3万元，小病(门诊)补助978，323人次，补助金额2，595.2万元，慢性病门诊补助1，727人次，补助金额2509万元，达到报销封顶线10，000元的788人，统筹基金使用率达到96%。在新农合政策的引导下，参合农民患病就医流向与新农合基金使用分布情况趋于合理。具体情况为：
1.1 农民参加新农合的积极性普遍高涨，参合率和住院率明显提高。由于近年来对新农合政策的广泛宣传和参合农民受益程度与广度的不断深入，农民参加新农合的积极性普遍高涨。2008年全市参加新农合人数达4，126，224人，参合率达到96.24%，与2007年相比增加256，592人，增长3.7个百分点，实现了新农合制度在农村的全覆盖。其中，汤阴县、林州市、滑县、安阳县由于试行时间较长，农民对参加新农合的认识到位，参合率均已接近100%；内黄县、龙安区等县(区)在实行新农合的第一年，参合率达到85%以上。新农合制度刺激农民医疗需求的释放，2007年全市参合农民住院率平均达5.36%，较2006年提高1.8个百分点，参合农民 “小病拖、大病扛”的现象基本消除。
1.2 县(市)统筹基金使用率高，惠农程度基本实现了最大化 。据统计：2007年全市新农合统筹基金使用率达96.04%。其中：安阳县统筹基金透支380万元，加上2006年结余的412.28万元，基金使用率达99.02%；林州市统筹基金使用率达104.81%，加上2006年结余的282.49万元，基金使用率达95.22%；汤阴县统筹基金的使用也出现透支，加上2006年结余资金，基金使用率达91.88%，内黄县统筹基金使用率90.68%，滑县89.95%。上述数据表明：2007年县(市)新农合统筹基金使用率高，惠农程度基本实现了最大化。
1.3 参合农民住院流向和统筹基金在不同级别医疗机构之间的分布趋于合理。据统计：2007年全市参合农民住院207，389人次，其中，在乡镇卫生院住院103，949人次，占住院总人数的50.12 %，与2006年相比提高4.46个百分点；在县级医院住院65，816人次，占住院总人数的31.74%，与2006年相比下降3.17个百分点；县外转诊37，624人次，占住院总人数的18.14%，与2006年相比下降1.32个百分点。参合农民在乡、县、县外三个层次医疗机构就医费用平均补偿比例分别是：52.57%、33.33%、20.93%。由此可见，参合农民在新农合政策的引导下，初步改变了过去患病直接到县外大医院就医的不良习惯，把乡镇卫生院作为首选，患病就近医疗正在逐步变成一种自觉行为，参合农民住院流向和统筹基金在不同级别医疗机构之间的分布趋于合理。
1.4 参合农民在不同级别医疗机构就医费用差别大，整体补偿比例仍然偏低。据统计：2007年全市参合农民因病住院共计发生医疗费用45，870.31万元，其中，乡镇卫生院7816.12万元，占总费用的1704 %，较2006年人均医疗费用下降101.07元；县级医疗机构12，744.29万元，占总费用的27.78%， 较2006年人均医疗费用下降59.02元；县外转诊医疗费用25，309.9万元，占总费用的5518%，较2006年人均医疗费用增加79758元。三个级别医疗机构间人均医疗费用比例为：1∶2.58∶8.98，县外转诊医疗费用分别是乡级的8.98倍、县级的2.58倍。由此可见，参合农民在不同级别医疗机构就医费用差别大，县外转诊医疗费用相对较高。
从参合农民住院费用补偿情况来看：2007年全市参合农民因病住院发生医疗费用共计45，870.31万元，各县(市、区)发放新农合补偿资金13，654.26万元，平均补偿比例仅为29.77%，虽然与2006年相比增长近3个百分点，但从参合农民住院费用总体支出情况来看，补偿比例仍然偏低。
1.5 城区新农合统筹基金支付率偏低，参合农民在基层医疗机构就医比例低。据统计：2007年城市四区新农合基金支付率平均为55.89%，其中：龙安区为63.5%，殷都区为51.73%，文峰区为525%，关区为45.26%。参合农民在乡镇卫生院、县级医院和县外转诊的住院构成比为：21.42 %、6.68%、71.9%。上述数据表明：城区新农合统筹基金支付率和参合农民在基层医疗机构就诊率偏低，绝大部分参合农民患病就医没有首选乡镇卫生院，而是直接到大医院就医看病，城区新农合方案需要进一步完善和调整，乡镇卫生院的服务能力和水平有待进一步完善和提高。
2.对新农合实施情况的体会与思考
2.1 各级领导高度重视和支持是保障新农合制度顺利实施，有效解决农民看病难的关键。为了保障新农合制度顺利实施，有效解决农民看病难问题，全市各级领导都把新农合政策的落实、农民看病难问题的解决作为自己的重要职责予以高度重视和支持，在实施过程中，无论是实施方案的制定，还是宣传动员、统筹资金的筹集，全市各级党委、人大、政府、政协四大班子领导全部参加，亲自指导方案的制定和具体工作的落实，认真研究解决实施过程中的每一个问题，用具体行动支持新农合工作的开展。为保障新农合政策得到很好的贯彻落实， 2007年9月，市长亲自审阅签发的《安阳市新型农村合作医疗服务违规行为处理暂行规定》(安政〔2007〕71号)，对进一步规范各级新农合定点医疗机构和相关医务人员、乡村医生、新农合经办机构及其工作人员的行为，明确参合农民的职责、义务以及违规行为的处置均做出了明确规定，为建立“服务规范、监管有力、处罚有据、便民利民”的长效机制，保障新农合政策顺利实施，有效解决农民看病难问题起到了关键作用。
2.2 实行责任追究制度，强化监督管理是新农合制度顺利实施，有效解决农民看病难的保障。为进一步强化新农合定点医疗机构法人代表的责任意识，全市每年组织召开新农合管理工作专题大会，市县(区)卫生局领导分别与新农合城市定点医疗机构的法人代表签订《安阳市新型农村合作医疗定点医疗机构监管目标责任书》，进一步定点医疗机构的明确职责，实行责任追究。针对城市定点医疗机构参合农民住院费用高等问题，定期组织各县(市、区)新农合负责人组成联合考核组，对城市新农合定点医疗机构从组织领导、制度建设、内部监管、便民窗口、单病种限价管理和不合理费用控制等方面进行严格考核，强化监督管理。对于个别不重视新农合工作、单病种限价管理制度执行不力、目录外药品使用比例过高的定点医院给予黄牌警告，责令其限期整改，整改不到位，取消其定点资格。确保定点医院严格按照临床诊疗路径开展诊疗活动，履行目录外用药与特殊诊疗项目告知义务，有效控制不合理费用的发生，为保障新农合制度的顺利实施，减轻参合农民医疗负担，有效解决农民看病难起到了很好的保障作用。
2.3 实行新农合运行分析制度，及时监测分析是新农合制度顺利实施，有效缓解农民看病难的有效措施。为有效解决参合农民看病流向不合理、切实降低参合农民的医疗费用，全市对其运行情况实行定期分析制度。每季度召开一次新农合运行情况分析会，对其运行情况及时交流经验、总结分析、查找问题、制定对策，运用集体智慧为新农合制度的健康运行进行号脉诊断。通过分析会的召开，先后解决了个别县区新农合资金沉淀较大、农民受益面较窄、定点医疗机构目录外药品使用过多、单病种管理执行不力等问题，积极完善相关措施，降低报销起付线，提高报销比例，减少参合农民医疗费用支出，保证新农合政策的健康运行。
2.4 实行单病种限价管理、定额补助制度是降低参合农民医疗费用，规范医疗服务行为的有效途径。为有效降低参合农民的医疗费用，2006年2月在汤阴县对胃癌、食道癌、贲门癌等3种疾病实行限价管理试点的基础上，经过分析研究，选择阑尾炎、白内障等30种参合农民多发、常见外科疾病作为全市新农合首批实行限价管理的病种，2007年4月又将限价管理的病种扩大到62种。与此同时，组织全市医疗专家研究制订每一种疾病的诊疗路径，选择6所有代表性的医院，根据相关诊疗路径对每一种疾病分别进行成本计算，研究制定出不同级别医疗机构的收费标准、补助金额，实行单病种限价管理，定额补助制度。两年来的实践表明：单病种限价管理、定额补助制度的实施，既保证了参合农民的合理治疗，又有效降低了不合理费用的发生，同时也使定点医疗机构的利益得到了合理补偿。
2.5 提高新农合基金注入量，完善相关措施，继续强化监督管理是今后工作的重点。虽然目前新农合已经覆盖全部农村，农民参合率达到96.24%，统筹基金支付率达到96%，但由于基金总量的限制及各种因素的影响，参合农民住院费用补偿比例仅为29.77%，与参合农民的医疗费用总支出相比补偿比例仍然偏低，难以从根本上有效缓解农民看病难问题。因此，不断加大新农合基金注入量是今后工作的一个重点。县外转诊费用高，城区新农合统筹基金支付率低和参合农民在基层医疗机构首诊率低等是今后工作需要努力加以解决的重要问题，逐步完善实施方案，继续强化监督管理，规范定点医疗机构的医疗行为是今后保证新农合制度健康运行的重要内容。
关键词：新型农村合作医疗 解决 农民 看病难
Service industry new agriculture solves the farmer to see a doctor difficult to win initial success——Implements the analysis to Anyang which the new agriculture gathers and ponders
Jiang Riping
Abstract：How has the new rural cooperatives medical service solved the farmer as the party and the government to see a doctor the difficult important action to try out the effect since 2003? The author implements the new rural cooperatives medical service take the Henan Province Anyang the procedure to carry on the comparative external analysis after the basis to discover that，the new agriculture gathers the policy the implementation to solve the farmer to see a doctor the difficult question to win initial success，simultaneously also initiates author some experiences and the ponder，will solve the farmer for the future to see a doctor well the difficult question to provide the beneficial exploration.
Keywords：The new rural cooperatives medical service Solution Farmer Sees a doctor the difficult
【中图分类号】F318 【文献标识码】C
【文章编号】1009-9646(2008)05-0053-02
如何有效解决农民看病难是党和政府关注的重要民生问题，新型农村合作医疗(以下简称“新农合”)作为解决该问题的重要举措自2003年试行以来效果如何?笔者通过对安阳市近年来新农合的实施情况分析发现：农民“看病难，难在乡村；看病贵，贵在城市”的坚冰正在逐步破解，新农合解决农民看病难已初见成效。
1.安阳市实行新农合的概况
安阳市位于河南省北部，下辖5县(市)4区，人口536万。全市自2003年实施新农合试点以来，截止2007年底，新农合已经覆盖城乡全部农村。2008年全市参加新农合(以下简称“参合”)农民4，126，224人，参合率达96.24%，参合农民2007年住院率达5.36%，在乡、县、县外三个层次医疗机构住院人数所占比例平均分别为：55.18%、27.78%、17.04 %，住院费用平均补偿比例依次为：52.57%、33.33%、20.93%，住院费用平均补助29.77%，享受大病补助207，389人次，补助金额13，654.3万元，小病(门诊)补助978，323人次，补助金额2，595.2万元，慢性病门诊补助1，727人次，补助金额2509万元，达到报销封顶线10，000元的788人，统筹基金使用率达到96%。在新农合政策的引导下，参合农民患病就医流向与新农合基金使用分布情况趋于合理。具体情况为：
1.1 农民参加新农合的积极性普遍高涨，参合率和住院率明显提高。由于近年来对新农合政策的广泛宣传和参合农民受益程度与广度的不断深入，农民参加新农合的积极性普遍高涨。2008年全市参加新农合人数达4，126，224人，参合率达到96.24%，与2007年相比增加256，592人，增长3.7个百分点，实现了新农合制度在农村的全覆盖。其中，汤阴县、林州市、滑县、安阳县由于试行时间较长，农民对参加新农合的认识到位，参合率均已接近100%；内黄县、龙安区等县(区)在实行新农合的第一年，参合率达到85%以上。新农合制度刺激农民医疗需求的释放，2007年全市参合农民住院率平均达5.36%，较2006年提高1.8个百分点，参合农民 “小病拖、大病扛”的现象基本消除。
1.2 县(市)统筹基金使用率高，惠农程度基本实现了最大化 。据统计：2007年全市新农合统筹基金使用率达96.04%。其中：安阳县统筹基金透支380万元，加上2006年结余的412.28万元，基金使用率达99.02%；林州市统筹基金使用率达104.81%，加上2006年结余的282.49万元，基金使用率达95.22%；汤阴县统筹基金的使用也出现透支，加上2006年结余资金，基金使用率达91.88%，内黄县统筹基金使用率90.68%，滑县89.95%。上述数据表明：2007年县(市)新农合统筹基金使用率高，惠农程度基本实现了最大化。
1.3 参合农民住院流向和统筹基金在不同级别医疗机构之间的分布趋于合理。据统计：2007年全市参合农民住院207，389人次，其中，在乡镇卫生院住院103，949人次，占住院总人数的50.12 %，与2006年相比提高4.46个百分点；在县级医院住院65，816人次，占住院总人数的31.74%，与2006年相比下降3.17个百分点；县外转诊37，624人次，占住院总人数的18.14%，与2006年相比下降1.32个百分点。参合农民在乡、县、县外三个层次医疗机构就医费用平均补偿比例分别是：52.57%、33.33%、20.93%。由此可见，参合农民在新农合政策的引导下，初步改变了过去患病直接到县外大医院就医的不良习惯，把乡镇卫生院作为首选，患病就近医疗正在逐步变成一种自觉行为，参合农民住院流向和统筹基金在不同级别医疗机构之间的分布趋于合理。
1.4 参合农民在不同级别医疗机构就医费用差别大，整体补偿比例仍然偏低。据统计：2007年全市参合农民因病住院共计发生医疗费用45，870.31万元，其中，乡镇卫生院7816.12万元，占总费用的1704 %，较2006年人均医疗费用下降101.07元；县级医疗机构12，744.29万元，占总费用的27.78%， 较2006年人均医疗费用下降59.02元；县外转诊医疗费用25，309.9万元，占总费用的5518%，较2006年人均医疗费用增加79758元。三个级别医疗机构间人均医疗费用比例为：1∶2.58∶8.98，县外转诊医疗费用分别是乡级的8.98倍、县级的2.58倍。由此可见，参合农民在不同级别医疗机构就医费用差别大，县外转诊医疗费用相对较高。
从参合农民住院费用补偿情况来看：2007年全市参合农民因病住院发生医疗费用共计45，870.31万元，各县(市、区)发放新农合补偿资金13，654.26万元，平均补偿比例仅为29.77%，虽然与2006年相比增长近3个百分点，但从参合农民住院费用总体支出情况来看，补偿比例仍然偏低。
1.5 城区新农合统筹基金支付率偏低，参合农民在基层医疗机构就医比例低。据统计：2007年城市四区新农合基金支付率平均为55.89%，其中：龙安区为63.5%，殷都区为51.73%，文峰区为525%，关区为45.26%。参合农民在乡镇卫生院、县级医院和县外转诊的住院构成比为：21.42 %、6.68%、71.9%。上述数据表明：城区新农合统筹基金支付率和参合农民在基层医疗机构就诊率偏低，绝大部分参合农民患病就医没有首选乡镇卫生院，而是直接到大医院就医看病，城区新农合方案需要进一步完善和调整，乡镇卫生院的服务能力和水平有待进一步完善和提高。
2.对新农合实施情况的体会与思考
2.1 各级领导高度重视和支持是保障新农合制度顺利实施，有效解决农民看病难的关键。为了保障新农合制度顺利实施，有效解决农民看病难问题，全市各级领导都把新农合政策的落实、农民看病难问题的解决作为自己的重要职责予以高度重视和支持，在实施过程中，无论是实施方案的制定，还是宣传动员、统筹资金的筹集，全市各级党委、人大、政府、政协四大班子领导全部参加，亲自指导方案的制定和具体工作的落实，认真研究解决实施过程中的每一个问题，用具体行动支持新农合工作的开展。为保障新农合政策得到很好的贯彻落实， 2007年9月，市长亲自审阅签发的《安阳市新型农村合作医疗服务违规行为处理暂行规定》(安政〔2007〕71号)，对进一步规范各级新农合定点医疗机构和相关医务人员、乡村医生、新农合经办机构及其工作人员的行为，明确参合农民的职责、义务以及违规行为的处置均做出了明确规定，为建立“服务规范、监管有力、处罚有据、便民利民”的长效机制，保障新农合政策顺利实施，有效解决农民看病难问题起到了关键作用。
2.2 实行责任追究制度，强化监督管理是新农合制度顺利实施，有效解决农民看病难的保障。为进一步强化新农合定点医疗机构法人代表的责任意识，全市每年组织召开新农合管理工作专题大会，市县(区)卫生局领导分别与新农合城市定点医疗机构的法人代表签订《安阳市新型农村合作医疗定点医疗机构监管目标责任书》，进一步定点医疗机构的明确职责，实行责任追究。针对城市定点医疗机构参合农民住院费用高等问题，定期组织各县(市、区)新农合负责人组成联合考核组，对城市新农合定点医疗机构从组织领导、制度建设、内部监管、便民窗口、单病种限价管理和不合理费用控制等方面进行严格考核，强化监督管理。对于个别不重视新农合工作、单病种限价管理制度执行不力、目录外药品使用比例过高的定点医院给予黄牌警告，责令其限期整改，整改不到位，取消其定点资格。确保定点医院严格按照临床诊疗路径开展诊疗活动，履行目录外用药与特殊诊疗项目告知义务，有效控制不合理费用的发生，为保障新农合制度的顺利实施，减轻参合农民医疗负担，有效解决农民看病难起到了很好的保障作用。
2.3 实行新农合运行分析制度，及时监测分析是新农合制度顺利实施，有效缓解农民看病难的有效措施。为有效解决参合农民看病流向不合理、切实降低参合农民的医疗费用，全市对其运行情况实行定期分析制度。每季度召开一次新农合运行情况分析会，对其运行情况及时交流经验、总结分析、查找问题、制定对策，运用集体智慧为新农合制度的健康运行进行号脉诊断。通过分析会的召开，先后解决了个别县区新农合资金沉淀较大、农民受益面较窄、定点医疗机构目录外药品使用过多、单病种管理执行不力等问题，积极完善相关措施，降低报销起付线，提高报销比例，减少参合农民医疗费用支出，保证新农合政策的健康运行。
2.4 实行单病种限价管理、定额补助制度是降低参合农民医疗费用，规范医疗服务行为的有效途径。为有效降低参合农民的医疗费用，2006年2月在汤阴县对胃癌、食道癌、贲门癌等3种疾病实行限价管理试点的基础上，经过分析研究，选择阑尾炎、白内障等30种参合农民多发、常见外科疾病作为全市新农合首批实行限价管理的病种，2007年4月又将限价管理的病种扩大到62种。与此同时，组织全市医疗专家研究制订每一种疾病的诊疗路径，选择6所有代表性的医院，根据相关诊疗路径对每一种疾病分别进行成本计算，研究制定出不同级别医疗机构的收费标准、补助金额，实行单病种限价管理，定额补助制度。两年来的实践表明：单病种限价管理、定额补助制度的实施，既保证了参合农民的合理治疗，又有效降低了不合理费用的发生，同时也使定点医疗机构的利益得到了合理补偿。
2.5 提高新农合基金注入量，完善相关措施，继续强化监督管理是今后工作的重点。虽然目前新农合已经覆盖全部农村，农民参合率达到96.24%，统筹基金支付率达到96%，但由于基金总量的限制及各种因素的影响，参合农民住院费用补偿比例仅为29.77%，与参合农民的医疗费用总支出相比补偿比例仍然偏低，难以从根本上有效缓解农民看病难问题。因此，不断加大新农合基金注入量是今后工作的一个重点。县外转诊费用高，城区新农合统筹基金支付率低和参合农民在基层医疗机构首诊率低等是今后工作需要努力加以解决的重要问题，逐步完善实施方案，继续强化监督管理，规范定点医疗机构的医疗行为是今后保证新农合制度健康运行的重要内容。