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摘要 三网融合大势所趋，是经济社会信息化发展的必然选择。目前我国三网融合进展缓慢，探索有效的适应融合的政策，减少体制和政策层面障碍，对加快融合进程具有重要的现实意义。
关键词 三网；三网融合；政策
国家《2006—2020年国家信息化发展战略》指出，信息化是推动经济社会变革的重要力量。通信技术的飞速发展推动电信网、广电网、互联网趋于融合的态势，可望为进一步提高我国信息化水平提供新的契机。三网融合是指电信网、广电网、互联网的融合，不是物理概念上的合一，而主要是指各网市场业务上出现相互渗透和交叉，网络设施上实现互联互通。具体来说。业务层面融合能使各网由单一业务转向话音、文字、图像、视频、数据传输等综合性业务，为消费者提供更为多样化和便捷的服务。网络层面融合可使网络由专业性向综合性转变，从而提升优化网络性能。可以预见三网实现融合后将会极大改变人们的思想观念和生活方式。同时融合也有助于避免重复投资建设。节约社会资源。三网融合是世界信息化发展趋势，需要政府积极参与，制定有效政策加以引导。目前，我国的三网融合尚处在初级阶段，电信和广电在融合上各自为政，政策层面混乱，导致融合进展缓慢。
一、融合面对的主要政策体制问题
根据《中华人民共和国电信条例》我国互联网业务划归为电信业务范围，因而从一定意义上说，电信网和广电网的融合是推进我国三网融合的关键所在。出于对产业未来发展的考虑，当前广电业和电信业都在直面融合进程。但由于历史原因我国的广电与电信一直采取分业管制，很小部分已经存在的融合现象也不是真正意义的融合，只是源于各自产业发展规划的需要。当前影响融合进程的政策体制问题主要有以下几方面：
1 利益博弈问题
我国电信业采取政监合一的管理体制，广电业基本是政府垄断经营。二者的管理部门既是各自行业管理者。还是行业政策的制定者。融合性业务具有替代性，势必引发两个行业之间的产业链条利益出现冲突。融合利益博弈是三网融合过程中必须面对的问题。
2 管制政策一致性问题
1999年《关于加强广播电视线网络建设管理的意见》规定，电信部门不得从事广播电视业务，广播电视部门不得从事通信业务，对此必须坚决贯彻执行。而2007年《互联网视听节目服务管理规定》、2008年《关于鼓励数字电视产业发展若干政策的通知》两大文件的出台，却表明两大行业可进入对方的“领地”。三网融合双方替代性业务会不断出现，在激烈的市场竞争下，双方难免会“据章力争”，制造制度壁垒，引发产业、部门冲突直接影响融合进程。
3 监管体制与效率问题
沿乘历史，我国广电业有自上而下的一整套管理制度与体制，电信亦如此。另外，国家发改委、文化部、新闻出版总署等政府部门也拥有二业管理相关权限，共同参与管理规范与管制政策的制定。三网融合需要及时高效的市场与产业管制政策措施。可以想象众多的管制者在参与管制时，势必难以协调，耗时耗力，导致监管成本过高。管制效率低下。
4 广电改革问题
历经30年改革，我国电信业已经基本完成政企分开，业务全面市场化。近年来，虽然广电业改革力度不断加大，但政企不分、企事不分的现象依然存在，市场化操作经验与能力不足。两部门改革进程上的异步，形成进入融合的能力不对等，不利于我国三网融合的全面有效推进。
二、国际推进三网融合政策经验借鉴
1 把握信息化发展趋势，积极推进三网融合
进入20世纪，随着通信与网络技术的快速进步，信息市场需求的丰富变化，融合性业务受到用户的普遍欢迎。引起各国政府重视，纷纷调整政策，积极推进融合。1996年美国修改《通信法》，允许电信与广电互相渗透。日本、韩国等也都开始对本国电信法的内容和适用范围加以调整。产业界也出现了大量企业兼并重组开展融合业务的案例。目前国际上已经从政策监管，法律法规建设，业务运营等各层面加快推进三网融合。三网融合是推进经济社会信息化建设的重要举措，要把握时机，积极推进我国三网融合。
2 设立融合性管制机构，实行统一监管
为推进融合，2003年英国依据《2003年通信法》设立了融合性的监管机构OFCOM(英国通信管理局)，目的在于打破行业壁垒，促使技术和业务融合。我国香港地区也设立有融合性监管机构——通讯事务管理局。融合性管制机构有助于三网融合的统一规划，破除政策体制障碍。
3 采取技术中立原则，技术是推动融合的关键因素
所谓技术中立是指无论是对哪种技术，都采用统一的管制政策。欧盟在通信管制中把电信的移动网、固定网，广电的卫星网络、有线网络都纳入统一的电子通信网络管理体系，采用统一监管。技术中立原则可以促进技术创新，实现技术融合，拓展融合业务。
4 允许广电和电信的双向进入
广电、电信业务相互准入是直接促进三网融合主要力量。国际上相互准入大体上可分为两种模式：一是由单向准入逐步过渡到双向准入；二是直接允许互相进入。美国政府《1984年有线电视传输法》规定中禁止电话公司提供视频服务。1992年，开始允许有线电视公司经营一般性电话业。《1996年电信法》出台正式允许电信与有线电视市场相互开放。而加拿大政府1999年颁布了《新媒体豁免令》，规定利用因特网传播广播电视可以免予申请许可证。日本2002年出台《电信业务广播法》允许电信宽带网络承载电视节目。广电业和电信业逐步或是直接双向进入与产业发展水平，技术条件，市场业务的现状相关，要依本国实际而定。
三、加快推进我国三网融合的政策建议
1 政策的目标和原则
制定三网融合管制政策要从本国实际出发。当前，我国三网融合政策的制定要体现以下目标：①构建和谐社会，满足人民群众的物质文化生活需要。随着社会的不断发展和进步，人民群众在生活学习上对获取信息内容和途径的要求更加便捷和多样化；②加快融合，促进产业发展。融合有利于广电业和电信业在保持传统业务的基础上。更好地利用自身资源和技术，拓展产业边界，获取新的业务利益，从而从整体上带动我国信息业不断发展。目前由于各种不利因素的阻碍，我国的融合进程进展缓慢，需要从宏观层面制定政策加以协调和引导。在制定监管政策时要遵循以下原则：①保护消费者权益原则。三网融合的根本目的在于满足社会需要。制定政策要注重用户权益保护，维护社会效益，提高消费者福利；②技术中立和市场竞争原则。竞争有助于加快技术的进步和应用，提高资源利用和生产效率，改善服务水平。加快融合进程；③公开公正，依法简化管制原则。公开公正的监管政策有助于打破融合业务准入的体制性障碍。依法简化管制有助于发挥广电、电信自身技术资源优势，提升产业活力。
2 政策建议
(1)制定推进融合方面的政策措施，为三网融合立法。在我国，电信和广电有各自的产业管制政策和措施。有关跨越二者，涉及融合方面的管制政策、法规却很少。加快三网融合，急需出台具有前瞻性、可行性的政策措施。同时逐步废止不再适时的，妨害融合的法律法规。三网融合涉及广电与电信之间设施互联互通、技术标准相互兼容、业务准入规定等诸多问题，由此需要做好融合方面的立法工作。为当前及未来融合监管奠定法制基础。
(2)加快广电改革步伐，采取单向准入方式推进融合。当前我国广电业正处在政企分离，企事分离。
网台分离的改革及网络设施数字化升级改造阶段。要想更大范围，更高层面推进三网融合。必须加快广电改革步伐和力度。依据扶植弱势产业原则，可以考虑允许广电部门在有条件的地方积极试点。开展电信传统业务。
(3)建立统一的管制机构。三网融合涉及技术融合、业务融合、网络融合、终端融合等诸多方面。统一的监管机构有助于实现融合的整体规划和政策实施，协调行业冲突，解决利益分配与资源的优化配置问题，制止盲目推进和重复建。
关键词 三网；三网融合；政策
国家《2006—2020年国家信息化发展战略》指出，信息化是推动经济社会变革的重要力量。通信技术的飞速发展推动电信网、广电网、互联网趋于融合的态势，可望为进一步提高我国信息化水平提供新的契机。三网融合是指电信网、广电网、互联网的融合，不是物理概念上的合一，而主要是指各网市场业务上出现相互渗透和交叉，网络设施上实现互联互通。具体来说。业务层面融合能使各网由单一业务转向话音、文字、图像、视频、数据传输等综合性业务，为消费者提供更为多样化和便捷的服务。网络层面融合可使网络由专业性向综合性转变，从而提升优化网络性能。可以预见三网实现融合后将会极大改变人们的思想观念和生活方式。同时融合也有助于避免重复投资建设。节约社会资源。三网融合是世界信息化发展趋势，需要政府积极参与，制定有效政策加以引导。目前，我国的三网融合尚处在初级阶段，电信和广电在融合上各自为政，政策层面混乱，导致融合进展缓慢。
一、融合面对的主要政策体制问题
根据《中华人民共和国电信条例》我国互联网业务划归为电信业务范围，因而从一定意义上说，电信网和广电网的融合是推进我国三网融合的关键所在。出于对产业未来发展的考虑，当前广电业和电信业都在直面融合进程。但由于历史原因我国的广电与电信一直采取分业管制，很小部分已经存在的融合现象也不是真正意义的融合，只是源于各自产业发展规划的需要。当前影响融合进程的政策体制问题主要有以下几方面：
1 利益博弈问题
我国电信业采取政监合一的管理体制，广电业基本是政府垄断经营。二者的管理部门既是各自行业管理者。还是行业政策的制定者。融合性业务具有替代性，势必引发两个行业之间的产业链条利益出现冲突。融合利益博弈是三网融合过程中必须面对的问题。
2 管制政策一致性问题
1999年《关于加强广播电视线网络建设管理的意见》规定，电信部门不得从事广播电视业务，广播电视部门不得从事通信业务，对此必须坚决贯彻执行。而2007年《互联网视听节目服务管理规定》、2008年《关于鼓励数字电视产业发展若干政策的通知》两大文件的出台，却表明两大行业可进入对方的“领地”。三网融合双方替代性业务会不断出现，在激烈的市场竞争下，双方难免会“据章力争”，制造制度壁垒，引发产业、部门冲突直接影响融合进程。
3 监管体制与效率问题
沿乘历史，我国广电业有自上而下的一整套管理制度与体制，电信亦如此。另外，国家发改委、文化部、新闻出版总署等政府部门也拥有二业管理相关权限，共同参与管理规范与管制政策的制定。三网融合需要及时高效的市场与产业管制政策措施。可以想象众多的管制者在参与管制时，势必难以协调，耗时耗力，导致监管成本过高。管制效率低下。
4 广电改革问题
历经30年改革，我国电信业已经基本完成政企分开，业务全面市场化。近年来，虽然广电业改革力度不断加大，但政企不分、企事不分的现象依然存在，市场化操作经验与能力不足。两部门改革进程上的异步，形成进入融合的能力不对等，不利于我国三网融合的全面有效推进。
二、国际推进三网融合政策经验借鉴
1 把握信息化发展趋势，积极推进三网融合
进入20世纪，随着通信与网络技术的快速进步，信息市场需求的丰富变化，融合性业务受到用户的普遍欢迎。引起各国政府重视，纷纷调整政策，积极推进融合。1996年美国修改《通信法》，允许电信与广电互相渗透。日本、韩国等也都开始对本国电信法的内容和适用范围加以调整。产业界也出现了大量企业兼并重组开展融合业务的案例。目前国际上已经从政策监管，法律法规建设，业务运营等各层面加快推进三网融合。三网融合是推进经济社会信息化建设的重要举措，要把握时机，积极推进我国三网融合。
2 设立融合性管制机构，实行统一监管
为推进融合，2003年英国依据《2003年通信法》设立了融合性的监管机构OFCOM(英国通信管理局)，目的在于打破行业壁垒，促使技术和业务融合。我国香港地区也设立有融合性监管机构——通讯事务管理局。融合性管制机构有助于三网融合的统一规划，破除政策体制障碍。
3 采取技术中立原则，技术是推动融合的关键因素
所谓技术中立是指无论是对哪种技术，都采用统一的管制政策。欧盟在通信管制中把电信的移动网、固定网，广电的卫星网络、有线网络都纳入统一的电子通信网络管理体系，采用统一监管。技术中立原则可以促进技术创新，实现技术融合，拓展融合业务。
4 允许广电和电信的双向进入
广电、电信业务相互准入是直接促进三网融合主要力量。国际上相互准入大体上可分为两种模式：一是由单向准入逐步过渡到双向准入；二是直接允许互相进入。美国政府《1984年有线电视传输法》规定中禁止电话公司提供视频服务。1992年，开始允许有线电视公司经营一般性电话业。《1996年电信法》出台正式允许电信与有线电视市场相互开放。而加拿大政府1999年颁布了《新媒体豁免令》，规定利用因特网传播广播电视可以免予申请许可证。日本2002年出台《电信业务广播法》允许电信宽带网络承载电视节目。广电业和电信业逐步或是直接双向进入与产业发展水平，技术条件，市场业务的现状相关，要依本国实际而定。
三、加快推进我国三网融合的政策建议
1 政策的目标和原则
制定三网融合管制政策要从本国实际出发。当前，我国三网融合政策的制定要体现以下目标：①构建和谐社会，满足人民群众的物质文化生活需要。随着社会的不断发展和进步，人民群众在生活学习上对获取信息内容和途径的要求更加便捷和多样化；②加快融合，促进产业发展。融合有利于广电业和电信业在保持传统业务的基础上。更好地利用自身资源和技术，拓展产业边界，获取新的业务利益，从而从整体上带动我国信息业不断发展。目前由于各种不利因素的阻碍，我国的融合进程进展缓慢，需要从宏观层面制定政策加以协调和引导。在制定监管政策时要遵循以下原则：①保护消费者权益原则。三网融合的根本目的在于满足社会需要。制定政策要注重用户权益保护，维护社会效益，提高消费者福利；②技术中立和市场竞争原则。竞争有助于加快技术的进步和应用，提高资源利用和生产效率，改善服务水平。加快融合进程；③公开公正，依法简化管制原则。公开公正的监管政策有助于打破融合业务准入的体制性障碍。依法简化管制有助于发挥广电、电信自身技术资源优势，提升产业活力。
2 政策建议
(1)制定推进融合方面的政策措施，为三网融合立法。在我国，电信和广电有各自的产业管制政策和措施。有关跨越二者，涉及融合方面的管制政策、法规却很少。加快三网融合，急需出台具有前瞻性、可行性的政策措施。同时逐步废止不再适时的，妨害融合的法律法规。三网融合涉及广电与电信之间设施互联互通、技术标准相互兼容、业务准入规定等诸多问题，由此需要做好融合方面的立法工作。为当前及未来融合监管奠定法制基础。
(2)加快广电改革步伐，采取单向准入方式推进融合。当前我国广电业正处在政企分离，企事分离。
网台分离的改革及网络设施数字化升级改造阶段。要想更大范围，更高层面推进三网融合。必须加快广电改革步伐和力度。依据扶植弱势产业原则，可以考虑允许广电部门在有条件的地方积极试点。开展电信传统业务。
(3)建立统一的管制机构。三网融合涉及技术融合、业务融合、网络融合、终端融合等诸多方面。统一的监管机构有助于实现融合的整体规划和政策实施，协调行业冲突，解决利益分配与资源的优化配置问题，制止盲目推进和重复建。