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【摘 要】完善城市治理机制，推进城市治理的公众参与，转变政府职能，建立既符合现代城市治理一般规律，又与扬州市的城市特点相适应的具有区域特色的城市治理机制。
【关键词】城市治理；公众参与；策略
进入21世纪以来，扬州迎来了经济社会快速发展时期，经济总量增速明显，城市规模迅速扩张，目前人口与用地规模已超出了上轮总规确定的中期和远期目标，同时城市发展又面临着国内外环境变迁、区域交通变化、产业结构转型、城市空间重组等挑战，人文、生态、宜居的城市建设目标也对城市治理建设提出了新的要求。
一、扬州市城市治理中公众参与现状
虽然2003年扬州市就实行了《城市市容和环境卫生管理条例》，2006年制定和实施了《扬州市物业管理实施办法》，但是，城市治理工作的重要性尚未在全社会形成共识，“大城管”管理理念尚未真正形成，全民参与城市治理的意识还有待进一步增强。
一方面，市民对经营者的乱摆卖、乱拉挂、乱扔倒、乱停放、乱堆挖、乱张贴等影响市容市貌现象以及闯红灯现象、逆行现象等城市顽症深恶痛绝。对城市治理的呼声很高。扬州市最需整治方面抽样调查显示：在907份有效答卷中，420人认为市容市貌治理最为重要，占46.31%；认为绿化方面最需治理的179人，占19.74%；选择环卫方面的117人，占12.9%；有113人选择市政，占12.46%；还有78人选择古建筑等其他方面，占8.59%。这说明了扬州城市的市容市貌、绿化、环境卫生、公用行业等涉及人民生活的方面急需整治，换句话说他们对日常生活关系密切的基础设施比较关注。由于扬州是一座历史文化名城，底蕴深厚的古城，所以市民对古建筑方面也很关注。另一方面，公众对参与城市治理的积极性较高。调查中发现，有91.07%的市民表示对城市治理重视并愿意参与其中；希望公共部门能提供多种不同的工作参与形式的占34.4%；认为有关主管部门对公众意见能够重视并及时反馈的占30.76%；还有70.89%的市民表示，如果主管部门没有对于自己的建议予以合理的解释，将不会参与今后的治理活动。
二、扬州市公众参与城市治理存在的问题
1．传统观念方面。政府部门对公众参与城市治理的认识不到位，对公众参与持怀疑态度。一是部分政府领导者在实际政策制定过程中已经习惯了自上而下的做决策，认为行政决策与公众是没有关系的，公众只能接受行政决策的结果，忽视了公众应有的参与权。二是对公众参与城市治理的能力和效果持怀疑态度。政府认为公众的知识素养和理解能力不足，无法在政策制定中做出正确的判断和提出可行的建议。三是认为民众参与成本大，而产生效果或收益小。认为公众的参与节奏缓慢，增加政府的时间成本和经济成本。有的领导干部认为公众的参与并不能带来令他满意的效果。
2．治理层次方面。民众参与城市治理的仍属于结果被告知的低级形式，参与意识淡薄。例如在问到在扬州的城市治理中推行公众参与，您会积极参与相关活动吗？有的热心的市民会选择偶尔会参与，如果需要很麻烦的程序或者耗费他们大量的时间或金钱，他们就不会参与，也有很多市民说很多规定已经定好了，感觉没有他们参与的必要。很多政府部门的文件在与市民见面之间也已经被加上了“规定”、“规划纲要”、“制度”或者“说明”，根本没有征集市民意愿的意思，这也一定程度上抑制了一部分民众参与的积极性，个性得不到发扬，使得公众在城市治理的过程中在思想意识上处于一种被动的状态，形成惯性思维，久而久之，从而恶性循环，造成公众参与城市规划意识淡薄，态度冷漠。
3．参与主体因素方面。民众参与城市治理受性别、年龄、职业等影响较大。调查资料表明：男性参与比例明显大于女性；年轻人参与的比例小于中老年人。从建议的内容看，年轻人往往建议高起点、大手笔的规划和治理，而中老年人对历史遗产、古代文迹保护等兴趣则更大。从反馈的内容看，涉及道路交通、市政管线、环保与绿化、公共设施、城市特色、文化景观等诸多方面，公众参与呈现多元化。而且公众参与的重点受日常生活便利、媒体宣传、政府行为影响较大。
4．制度保障方面。目前城市治理的参与机制不健全，缺乏法律上的支持和制度上的保障。存在着公众参与大多流于表面形式，信访制度名不符实，民愿得不到正常的反馈，公众参与的途径梗阻等实际问题。公众参与没有明确的法律和制度保障，导致公众参与管理的范围狭窄，参与的实际作用也难以扩展。
5．社区建设方面。社区建设主要由政府治理实施，居民基本上没有对自己所生活社区建设的主动性，也缺乏相应的渠道。存在信息在政府与民众之间严重不对称。有很多人对社区的理解是模糊的，甚至有些人认为就没有什么社区的概念。社区自治功能不足，行政化倾向严重的问题，极大的限制了公众参与作用的发挥和公众参与的层次。
6．公众参与渠道方面。随着国民素质的进一步提高，参与方式逐渐从公示征集民众意见到电子政务，比如市长博客的撰写与公开，公众只需要在市长博客上留言表达即可，但是这在一定程度上只满足了知识水平相对较高的一部分民众，就把知识水平较低的一群民排除在外，网络系统利益表达无力，即使有好的建议也传达不了。另外，公众监督的方式不利于操作，政府部门办事效率低下，电子政府动作迟缓、听证过程受到权威部门导向等。这些公众参与的直接阻力会造成公众对政府的不信任，打击公众参与的热情，甚至引发公众对政府的不滿情绪和过激抗议行为，造成不必要的损失。
7．城市治理经费与人员素质方面。随着城市的扩张，城市治理的要求不断提高，城市治理的执法力量、办公经费、硬件设施严重不足。每年环卫设施的建设、维护的投入资金不能保证，在旧城改造、新区建设过程中，配套公厕、垃圾中转站等环卫设施有时不能同步进行完善。例如，维扬区今年的垃圾中转站新建与改造中，主体基建工程均已提前完成，但由于缺乏经费，配套设施的招标工作尚未开始。
三、扬州市公众参与城市治理的策略思考
1．健全法律法规，明确参与程序。我国现有的法律体系没有明确规定城市建设发展中市民如何反馈自己的意见，多从法律角度确立了公众的知情权，至于参与权并未说明或者涉及到。目前扬州市的公众参与主要集中在治理的初始阶段，即将规划方案向公众展示，并了解和考虑公众的意见。我们更应该重视公众的前期参与和后期反馈工作。也就是说，在政府部门做出立项前，广泛地吸纳公众的参与。并把公众的意见与建议及时做好统计分析以及反馈公众。将这一公众参与程序以制度化加以确立。建立公众参与式城市管理模式。
2．重视群众利益，丰富参与渠道。倡导公众参与城市治理必须采用多种多样的公众参与形式和开辟各种有效途径。只有丰富的参与形式，公众参与的作用才会在更广泛的程度上得以发挥。目前，除了人民代表大会外，听证会是现在广泛采用的形式之一。应该从各方面加大听证会的使用范围，同时开展各种各种公众评议会议，为公众参与提供更多的平台。另外，还可以针对不同的城市治理中所出现的问题，创新不同的参与方式。利用问卷调查、媒体、网络等手段可以采集各种信息，博采广义，多方面了解群众的呼声。社区自治的平台收集公众意见，也是一个不错的办法，使城市民众有机会和平台平等的参与到城市的建设管理中去。
3．强化协作配合，形成参与合力。强化协作配合，落实部门联动，形成城市治理群众参与的社会合力。在市场经济条件下，城市治理反映社会政治、经济利益，调整和再分配社会财富。政府工作人员应该扮演协调者的角色，一方面与政府决策人员交流密切，能为领导决策出谋划策，由于其对城市治理专业知识的掌握而影响领导决策，主导城市治理方案的编制和实施；另一方面又代表社会公众意志和利益，体现城市治理的公正与公平性。这就要求加大各部门之间的互相交流、沟通、协作，克服“对上不对下”的官僚思想，发挥出全员参与的城市治理效能。充分发挥出多部门、多方面、多层次的人群在城市治理中的积极作用。
4．提高市民素质，加大宣传力度。扬州的文化素质、社会公德、体质能力等是城市形象的外在表现。提高城市治理的可行性必须以尊重公众的合理要求为前提，并提供沟通渠道，使公众可以准确、及时地获得相关资讯，鼓励和引导公众积极参与其中，从而确保治理政策的制定、实施都能在公众的视线下执行。要从素质抓起，提高市民的文化修养和主体意识；要使用各种媒体宣传，使得市民对参与城市治理有更清晰、更直观的认识；而权利和义务是否对等，则直接决定了公众参与意识的强弱与否，因此，政府部门要想方设法，使公众对他们享有的权利和履行的义务有更明确的认知，以提高他们的主动性，完全转變公众参与意识薄弱的状况，推动城市治理中的公众参与更向前迈进。
5．运用项目区分，明确政府的职责。明确政府在城市建设中的作为与不作为，即那些事政府部门应该管的，那些事政府部门不要插手管的。所谓项目区分，就是将城市政府的既定规划项目分为经营性和非经营性两种项目类型，再根据项目的属性确定项目的运作模式、投资的主体及归属问题。运用城市治理中哪些是应该由政府投资而哪些是应该由社会投资的项目区分，鼓励引导和支持社会上一切可以运用的经济力量参与到城市经营管理当中去，以达到实现城市治理主体的多元化、投资经营方式的多样化和资金来源的多渠道最终目标。
6．转变理念，培养新型的政府官员。城市治理的主要执行者是政府部门。由于城市治理整个环节中公民参与意愿的最终实现和参与作用的发挥将受到政府官员的参与理念的深刻影响，因此，培养新型的具有良好管理技能的城市政府官员，才能正在保证实现城市良性发展的目标。一是政府的相关官员要有良好的倾听力、表达力和合作精神，还要有组织决策论坛的技巧。二是能充分而深刻认识到公民在城市治理中的主体地位。提高公民参与的技能，营造好和谐的参与氛围，积极地为公民参与治理构建各种机会。三是正确认识民众参与对城市治理的影响。积极创造条件，加强引导，提高民众的参与能力。对民众参与的短板的补救的措施不是把权力从他们手中剥夺，而是通过教育、引导、培训，让他们善于判断是非。对民众参与城市治理过程中可能出现的消极因素保持清醒地认识和必要的心理防范，在设计、选择公民参与的模式时要有预见性，对可能出现的问题要及时地加以预防和控制，从而在发挥公民参与的积极性功能的同时将其可能出现的消极影响降至最低。
参 考 文 献
[1]王新文．《可持续发展的城市社区：涵义、模式与趋势——兼论城市政府社会管理职能的转变》[J]．《东岳论丛》．2002（6）
[2]罗伯特·B·丹哈特，珍妮特·V·丹哈特．《新公共服务：服务而非掌舵》[J]．《中国行政管理》．2002（10）
【关键词】城市治理；公众参与；策略
进入21世纪以来，扬州迎来了经济社会快速发展时期，经济总量增速明显，城市规模迅速扩张，目前人口与用地规模已超出了上轮总规确定的中期和远期目标，同时城市发展又面临着国内外环境变迁、区域交通变化、产业结构转型、城市空间重组等挑战，人文、生态、宜居的城市建设目标也对城市治理建设提出了新的要求。
一、扬州市城市治理中公众参与现状
虽然2003年扬州市就实行了《城市市容和环境卫生管理条例》，2006年制定和实施了《扬州市物业管理实施办法》，但是，城市治理工作的重要性尚未在全社会形成共识，“大城管”管理理念尚未真正形成，全民参与城市治理的意识还有待进一步增强。
一方面，市民对经营者的乱摆卖、乱拉挂、乱扔倒、乱停放、乱堆挖、乱张贴等影响市容市貌现象以及闯红灯现象、逆行现象等城市顽症深恶痛绝。对城市治理的呼声很高。扬州市最需整治方面抽样调查显示：在907份有效答卷中，420人认为市容市貌治理最为重要，占46.31%；认为绿化方面最需治理的179人，占19.74%；选择环卫方面的117人，占12.9%；有113人选择市政，占12.46%；还有78人选择古建筑等其他方面，占8.59%。这说明了扬州城市的市容市貌、绿化、环境卫生、公用行业等涉及人民生活的方面急需整治，换句话说他们对日常生活关系密切的基础设施比较关注。由于扬州是一座历史文化名城，底蕴深厚的古城，所以市民对古建筑方面也很关注。另一方面，公众对参与城市治理的积极性较高。调查中发现，有91.07%的市民表示对城市治理重视并愿意参与其中；希望公共部门能提供多种不同的工作参与形式的占34.4%；认为有关主管部门对公众意见能够重视并及时反馈的占30.76%；还有70.89%的市民表示，如果主管部门没有对于自己的建议予以合理的解释，将不会参与今后的治理活动。
二、扬州市公众参与城市治理存在的问题
1．传统观念方面。政府部门对公众参与城市治理的认识不到位，对公众参与持怀疑态度。一是部分政府领导者在实际政策制定过程中已经习惯了自上而下的做决策，认为行政决策与公众是没有关系的，公众只能接受行政决策的结果，忽视了公众应有的参与权。二是对公众参与城市治理的能力和效果持怀疑态度。政府认为公众的知识素养和理解能力不足，无法在政策制定中做出正确的判断和提出可行的建议。三是认为民众参与成本大，而产生效果或收益小。认为公众的参与节奏缓慢，增加政府的时间成本和经济成本。有的领导干部认为公众的参与并不能带来令他满意的效果。
2．治理层次方面。民众参与城市治理的仍属于结果被告知的低级形式，参与意识淡薄。例如在问到在扬州的城市治理中推行公众参与，您会积极参与相关活动吗？有的热心的市民会选择偶尔会参与，如果需要很麻烦的程序或者耗费他们大量的时间或金钱，他们就不会参与，也有很多市民说很多规定已经定好了，感觉没有他们参与的必要。很多政府部门的文件在与市民见面之间也已经被加上了“规定”、“规划纲要”、“制度”或者“说明”，根本没有征集市民意愿的意思，这也一定程度上抑制了一部分民众参与的积极性，个性得不到发扬，使得公众在城市治理的过程中在思想意识上处于一种被动的状态，形成惯性思维，久而久之，从而恶性循环，造成公众参与城市规划意识淡薄，态度冷漠。
3．参与主体因素方面。民众参与城市治理受性别、年龄、职业等影响较大。调查资料表明：男性参与比例明显大于女性；年轻人参与的比例小于中老年人。从建议的内容看，年轻人往往建议高起点、大手笔的规划和治理，而中老年人对历史遗产、古代文迹保护等兴趣则更大。从反馈的内容看，涉及道路交通、市政管线、环保与绿化、公共设施、城市特色、文化景观等诸多方面，公众参与呈现多元化。而且公众参与的重点受日常生活便利、媒体宣传、政府行为影响较大。
4．制度保障方面。目前城市治理的参与机制不健全，缺乏法律上的支持和制度上的保障。存在着公众参与大多流于表面形式，信访制度名不符实，民愿得不到正常的反馈，公众参与的途径梗阻等实际问题。公众参与没有明确的法律和制度保障，导致公众参与管理的范围狭窄，参与的实际作用也难以扩展。
5．社区建设方面。社区建设主要由政府治理实施，居民基本上没有对自己所生活社区建设的主动性，也缺乏相应的渠道。存在信息在政府与民众之间严重不对称。有很多人对社区的理解是模糊的，甚至有些人认为就没有什么社区的概念。社区自治功能不足，行政化倾向严重的问题，极大的限制了公众参与作用的发挥和公众参与的层次。
6．公众参与渠道方面。随着国民素质的进一步提高，参与方式逐渐从公示征集民众意见到电子政务，比如市长博客的撰写与公开，公众只需要在市长博客上留言表达即可，但是这在一定程度上只满足了知识水平相对较高的一部分民众，就把知识水平较低的一群民排除在外，网络系统利益表达无力，即使有好的建议也传达不了。另外，公众监督的方式不利于操作，政府部门办事效率低下，电子政府动作迟缓、听证过程受到权威部门导向等。这些公众参与的直接阻力会造成公众对政府的不信任，打击公众参与的热情，甚至引发公众对政府的不滿情绪和过激抗议行为，造成不必要的损失。
7．城市治理经费与人员素质方面。随着城市的扩张，城市治理的要求不断提高，城市治理的执法力量、办公经费、硬件设施严重不足。每年环卫设施的建设、维护的投入资金不能保证，在旧城改造、新区建设过程中，配套公厕、垃圾中转站等环卫设施有时不能同步进行完善。例如，维扬区今年的垃圾中转站新建与改造中，主体基建工程均已提前完成，但由于缺乏经费，配套设施的招标工作尚未开始。
三、扬州市公众参与城市治理的策略思考
1．健全法律法规，明确参与程序。我国现有的法律体系没有明确规定城市建设发展中市民如何反馈自己的意见，多从法律角度确立了公众的知情权，至于参与权并未说明或者涉及到。目前扬州市的公众参与主要集中在治理的初始阶段，即将规划方案向公众展示，并了解和考虑公众的意见。我们更应该重视公众的前期参与和后期反馈工作。也就是说，在政府部门做出立项前，广泛地吸纳公众的参与。并把公众的意见与建议及时做好统计分析以及反馈公众。将这一公众参与程序以制度化加以确立。建立公众参与式城市管理模式。
2．重视群众利益，丰富参与渠道。倡导公众参与城市治理必须采用多种多样的公众参与形式和开辟各种有效途径。只有丰富的参与形式，公众参与的作用才会在更广泛的程度上得以发挥。目前，除了人民代表大会外，听证会是现在广泛采用的形式之一。应该从各方面加大听证会的使用范围，同时开展各种各种公众评议会议，为公众参与提供更多的平台。另外，还可以针对不同的城市治理中所出现的问题，创新不同的参与方式。利用问卷调查、媒体、网络等手段可以采集各种信息，博采广义，多方面了解群众的呼声。社区自治的平台收集公众意见，也是一个不错的办法，使城市民众有机会和平台平等的参与到城市的建设管理中去。
3．强化协作配合，形成参与合力。强化协作配合，落实部门联动，形成城市治理群众参与的社会合力。在市场经济条件下，城市治理反映社会政治、经济利益，调整和再分配社会财富。政府工作人员应该扮演协调者的角色，一方面与政府决策人员交流密切，能为领导决策出谋划策，由于其对城市治理专业知识的掌握而影响领导决策，主导城市治理方案的编制和实施；另一方面又代表社会公众意志和利益，体现城市治理的公正与公平性。这就要求加大各部门之间的互相交流、沟通、协作，克服“对上不对下”的官僚思想，发挥出全员参与的城市治理效能。充分发挥出多部门、多方面、多层次的人群在城市治理中的积极作用。
4．提高市民素质，加大宣传力度。扬州的文化素质、社会公德、体质能力等是城市形象的外在表现。提高城市治理的可行性必须以尊重公众的合理要求为前提，并提供沟通渠道，使公众可以准确、及时地获得相关资讯，鼓励和引导公众积极参与其中，从而确保治理政策的制定、实施都能在公众的视线下执行。要从素质抓起，提高市民的文化修养和主体意识；要使用各种媒体宣传，使得市民对参与城市治理有更清晰、更直观的认识；而权利和义务是否对等，则直接决定了公众参与意识的强弱与否，因此，政府部门要想方设法，使公众对他们享有的权利和履行的义务有更明确的认知，以提高他们的主动性，完全转變公众参与意识薄弱的状况，推动城市治理中的公众参与更向前迈进。
5．运用项目区分，明确政府的职责。明确政府在城市建设中的作为与不作为，即那些事政府部门应该管的，那些事政府部门不要插手管的。所谓项目区分，就是将城市政府的既定规划项目分为经营性和非经营性两种项目类型，再根据项目的属性确定项目的运作模式、投资的主体及归属问题。运用城市治理中哪些是应该由政府投资而哪些是应该由社会投资的项目区分，鼓励引导和支持社会上一切可以运用的经济力量参与到城市经营管理当中去，以达到实现城市治理主体的多元化、投资经营方式的多样化和资金来源的多渠道最终目标。
6．转变理念，培养新型的政府官员。城市治理的主要执行者是政府部门。由于城市治理整个环节中公民参与意愿的最终实现和参与作用的发挥将受到政府官员的参与理念的深刻影响，因此，培养新型的具有良好管理技能的城市政府官员，才能正在保证实现城市良性发展的目标。一是政府的相关官员要有良好的倾听力、表达力和合作精神，还要有组织决策论坛的技巧。二是能充分而深刻认识到公民在城市治理中的主体地位。提高公民参与的技能，营造好和谐的参与氛围，积极地为公民参与治理构建各种机会。三是正确认识民众参与对城市治理的影响。积极创造条件，加强引导，提高民众的参与能力。对民众参与的短板的补救的措施不是把权力从他们手中剥夺，而是通过教育、引导、培训，让他们善于判断是非。对民众参与城市治理过程中可能出现的消极因素保持清醒地认识和必要的心理防范，在设计、选择公民参与的模式时要有预见性，对可能出现的问题要及时地加以预防和控制，从而在发挥公民参与的积极性功能的同时将其可能出现的消极影响降至最低。
参 考 文 献
[1]王新文．《可持续发展的城市社区：涵义、模式与趋势——兼论城市政府社会管理职能的转变》[J]．《东岳论丛》．2002（6）
[2]罗伯特·B·丹哈特，珍妮特·V·丹哈特．《新公共服务：服务而非掌舵》[J]．《中国行政管理》．2002（10）