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摘 要：我国大多数的行政案件是由基层人民法院管辖的，但实践中审判行政诉讼案件的情况，使我们反思中级人民法院一审管辖案件是否应当扩大，真正实现司法审判有效监督行政权力滥用，促进依法行政。
关键词：中级法院 一审管辖 扩大范围
行政诉讼法施行20多年来的司法实践，反映出中级人民法院一审管辖案件范围过窄的问题。下面本文就中级人民法院一审级别管辖案件范围存在的问题及对策建议谈几点认识。
一、当前行政诉讼法中基层和中级法院一审管辖案件的相关规定
我国行政诉讼法、最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释及最高人民法院关于行政案件管辖若干问题的规定对行政诉讼案件一审法院级别管辖均做出了规定。其中行政诉讼法中第十三条至十六条对一审法院级别管辖案件作了规定，现在级别管辖制度的法规既源于此。第十三条规定基层法院管辖第一审行政案件，从而确立了基层法院为第一审行政案件管辖之默认法院，即若无特别法上的例外性规定，所有行政案件均在基层法院作第一审管辖。第十四条对中级法院的一审案件进行了列举即（一）确认发明专利权的案件、海关处理的案件；（二）对国务院各部门或者省、自治区、直辖市人民政府所作的具体行政行为提起诉讼的案件；（三）本辖区内重大、复杂的案件。
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第八条又规定一是被告为县级以上人民政府，且基层人民法院不适宜审理的案件；二是社会影响重大的共同诉讼、集团诉讼案件；三是重大涉外或者涉及香港特别行政区、澳门特别行政区、台湾地区的案件；四是其它重大、复杂案件，由中级法院审理。
二、现有级别管辖存在的问题
（一）设定基层法院为一审默认管辖法院，使基层法院在独立审判时面临巨大压力。
设定基层法院为一审默认管辖法院，是由于基层法院是案件的发生地，可以节省费用，便于调查、执行以及进行法制教育宣传。[1]另外，我国的司法体制中刑事，民事诉讼的管辖也是大量案件在基层法院，行政诉讼的管辖也符合这固定体制。[2]
然而，实际中，基层法院作为第一审管辖法院却显得"有心无力"。基层法院的行政化与地方化倾向严重。实践中，法院常作为地方政府的一个部门存在，法院的地方化倾向使得法院成为"地方的"法院。[3]作为被告的行政机关，为了维持其行政决定不被司法机关所否定，往往通过各种环节预审判权的独立行使。[4]曾经某基层行政案庭给某行政单位送传票，行政单位的一把手说，叫你们院长亲自给我来送传票。只听这口气就知道当地法院拿行政机关没有办法。
基层法院各种资源都在行政机关的制度设计下，只要求基层法院秉公断案、独立判断，实在难为每个法官，因为"法官不能生活在真空中"。最高法院对基层法院作为行政案件第一审管辖的情形也深有感触。最高法院行政庭赵大光法官撰文指出，之所以加强了中级法院第一审管辖，很大的原因是"由于行政案件的被告是各级人民政府或各级各类行政机关，在现行司法体制下，对于县级以上人民政府为被告的案件，基层人民法院在受理和审理中，往往对来自行政机关的干预和障碍难以排除和克服，影响了司法的公正性，不利于保证办案的质量和效率。"[5]
（二）基层法院行政审判庭存在办案人员短缺或司法资源闲置和浪费的问题
基层法院的独立审理行政诉讼案件受到质疑，从而导致原告宁愿吃亏也不愿意提起行政诉讼来维护自己的权益，导致一些基层人民法院受理的行政案件较少。这就与民事庭与刑事庭人员少案件多形成显明对比。其它庭室一有事就抽调行政庭的办案人员，行政庭的工作人员成为法院审判庭候补队员。在一些条件不好的基层院，行政庭的人员就根本配不成一个合议庭，往往是行政庭长临时找人组成合议庭，给当事人造成审判工作十分不严肃的映像。
（三）行政诉讼原告人对一审行政诉讼失去信心，出现上诉或上访的问题。
基层法院的审判人员面对巨大的行政机关的压力，要公正合理的做出裁判，实不是一件易事。行政审判工作与新形势的要求不相适应显而易见，而这种不适应带有全局性负面效应。行政诉讼原告在多次败诉的经历后，会得出一个结论，基层法院与行政诉讼被告是一家人，行政相对人很难维护自身的权益。进而行政诉讼原告就对基层法院的一审行政诉讼报太多的希望，而是把希望寄拖在二审法院既中级法院，更有甚者这些行政相对人对法院也失去了信心，干脆直接上访为行政机关拖加压力。
（四）中级法院一审管辖的被告为海关、专利行政机关、省级人民政府、国务院工作部门的案件涉及的政策性问题或专业性较强，这类行政纠纷的被告行政级别较高，中级法院作为一审管辖单位也与我国的国情不相适应
三、扩大中级人民法院一审案件管辖范围的现实可操作性
鉴于存在的问题，笔者建议扩大中级法院一审案件管辖范围，在实践中这也是可以操作的。
其一扩大中级人民法院一审案件管辖范围可以有效的解决行政机关对基层法院的行政干扰，中级人民法院审理一审案件可以提高法院排除干扰的能力，有利于实现司法公正。
其二可以有效地节省司法成本。中级法院行政庭审理案件数达到一定的规模，可以使中级法院审判人员集中人员集中处理案件。
三是可以提高行政审判的审理水平和案件质量，有效减少行政相对人上访问题。中级法院扩大管辖可进一步树立司法权威，减少行政相对人对法院行政诉讼的不信任。
四是目前，交通便利，信息畅通，中院扩大管辖行政一审案件，行政相对人不会因多支出部分交通费，而选择审判级别较低的基层法院。因为诉讼的费用远比上访的费用少。
四、扩大中级法院一审级别管辖的建议
笔者建议修改行政诉讼法关于级别管辖的规定，明确规定：
（一）中级法院管辖第一审行政案件。
（二）行政诉讼原告认为被告所在地基层人民法院审理便于诉讼而向基层人民法院起诉的，人民法院应当受理。人民法院受理案件后原告不得变更管辖法院。
（三）高级法院管辖的案件为：对国务院各部门或者省、自治区、直辖市人民政府所作的具体行政行为提起诉讼的案件及本辖区内重大、复杂的案件。
（四）最高人民法院管辖全国范围内重大、复杂的第一审行政案件。
当然上述建议涉及到修改行政诉讼法，难度与争论也相当大，实用的办法是用提审的途径来提高一审案件管辖，减少基层院审理行政诉讼案件干扰大的困难，以便于做出公正的行政诉讼裁决。
参考文献：
[1]参见应松年主编：《行政诉讼法学》，中国政法大学出版社2002年版
[2]罗豪才主编：《行政法学》，北京大学出版社2001年版
[3] 参见张树义主编：《寻求行政诉讼制度发展的良性循环》，中国政法大学出版社2000年版
[4] 参见李红枫：《行政诉讼管辖制度现状及对策分析》
[5] 赵大光：《新司法解释答疑二：关于行政诉讼的管辖》
作者简介：冯永铭（1976-），男，山西吕梁人，山西大学2009级法律硕士生， 研究方向：司法实务。
关键词：中级法院 一审管辖 扩大范围
行政诉讼法施行20多年来的司法实践，反映出中级人民法院一审管辖案件范围过窄的问题。下面本文就中级人民法院一审级别管辖案件范围存在的问题及对策建议谈几点认识。
一、当前行政诉讼法中基层和中级法院一审管辖案件的相关规定
我国行政诉讼法、最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释及最高人民法院关于行政案件管辖若干问题的规定对行政诉讼案件一审法院级别管辖均做出了规定。其中行政诉讼法中第十三条至十六条对一审法院级别管辖案件作了规定，现在级别管辖制度的法规既源于此。第十三条规定基层法院管辖第一审行政案件，从而确立了基层法院为第一审行政案件管辖之默认法院，即若无特别法上的例外性规定，所有行政案件均在基层法院作第一审管辖。第十四条对中级法院的一审案件进行了列举即（一）确认发明专利权的案件、海关处理的案件；（二）对国务院各部门或者省、自治区、直辖市人民政府所作的具体行政行为提起诉讼的案件；（三）本辖区内重大、复杂的案件。
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第八条又规定一是被告为县级以上人民政府，且基层人民法院不适宜审理的案件；二是社会影响重大的共同诉讼、集团诉讼案件；三是重大涉外或者涉及香港特别行政区、澳门特别行政区、台湾地区的案件；四是其它重大、复杂案件，由中级法院审理。
二、现有级别管辖存在的问题
（一）设定基层法院为一审默认管辖法院，使基层法院在独立审判时面临巨大压力。
设定基层法院为一审默认管辖法院，是由于基层法院是案件的发生地，可以节省费用，便于调查、执行以及进行法制教育宣传。[1]另外，我国的司法体制中刑事，民事诉讼的管辖也是大量案件在基层法院，行政诉讼的管辖也符合这固定体制。[2]
然而，实际中，基层法院作为第一审管辖法院却显得"有心无力"。基层法院的行政化与地方化倾向严重。实践中，法院常作为地方政府的一个部门存在，法院的地方化倾向使得法院成为"地方的"法院。[3]作为被告的行政机关，为了维持其行政决定不被司法机关所否定，往往通过各种环节预审判权的独立行使。[4]曾经某基层行政案庭给某行政单位送传票，行政单位的一把手说，叫你们院长亲自给我来送传票。只听这口气就知道当地法院拿行政机关没有办法。
基层法院各种资源都在行政机关的制度设计下，只要求基层法院秉公断案、独立判断，实在难为每个法官，因为"法官不能生活在真空中"。最高法院对基层法院作为行政案件第一审管辖的情形也深有感触。最高法院行政庭赵大光法官撰文指出，之所以加强了中级法院第一审管辖，很大的原因是"由于行政案件的被告是各级人民政府或各级各类行政机关，在现行司法体制下，对于县级以上人民政府为被告的案件，基层人民法院在受理和审理中，往往对来自行政机关的干预和障碍难以排除和克服，影响了司法的公正性，不利于保证办案的质量和效率。"[5]
（二）基层法院行政审判庭存在办案人员短缺或司法资源闲置和浪费的问题
基层法院的独立审理行政诉讼案件受到质疑，从而导致原告宁愿吃亏也不愿意提起行政诉讼来维护自己的权益，导致一些基层人民法院受理的行政案件较少。这就与民事庭与刑事庭人员少案件多形成显明对比。其它庭室一有事就抽调行政庭的办案人员，行政庭的工作人员成为法院审判庭候补队员。在一些条件不好的基层院，行政庭的人员就根本配不成一个合议庭，往往是行政庭长临时找人组成合议庭，给当事人造成审判工作十分不严肃的映像。
（三）行政诉讼原告人对一审行政诉讼失去信心，出现上诉或上访的问题。
基层法院的审判人员面对巨大的行政机关的压力，要公正合理的做出裁判，实不是一件易事。行政审判工作与新形势的要求不相适应显而易见，而这种不适应带有全局性负面效应。行政诉讼原告在多次败诉的经历后，会得出一个结论，基层法院与行政诉讼被告是一家人，行政相对人很难维护自身的权益。进而行政诉讼原告就对基层法院的一审行政诉讼报太多的希望，而是把希望寄拖在二审法院既中级法院，更有甚者这些行政相对人对法院也失去了信心，干脆直接上访为行政机关拖加压力。
（四）中级法院一审管辖的被告为海关、专利行政机关、省级人民政府、国务院工作部门的案件涉及的政策性问题或专业性较强，这类行政纠纷的被告行政级别较高，中级法院作为一审管辖单位也与我国的国情不相适应
三、扩大中级人民法院一审案件管辖范围的现实可操作性
鉴于存在的问题，笔者建议扩大中级法院一审案件管辖范围，在实践中这也是可以操作的。
其一扩大中级人民法院一审案件管辖范围可以有效的解决行政机关对基层法院的行政干扰，中级人民法院审理一审案件可以提高法院排除干扰的能力，有利于实现司法公正。
其二可以有效地节省司法成本。中级法院行政庭审理案件数达到一定的规模，可以使中级法院审判人员集中人员集中处理案件。
三是可以提高行政审判的审理水平和案件质量，有效减少行政相对人上访问题。中级法院扩大管辖可进一步树立司法权威，减少行政相对人对法院行政诉讼的不信任。
四是目前，交通便利，信息畅通，中院扩大管辖行政一审案件，行政相对人不会因多支出部分交通费，而选择审判级别较低的基层法院。因为诉讼的费用远比上访的费用少。
四、扩大中级法院一审级别管辖的建议
笔者建议修改行政诉讼法关于级别管辖的规定，明确规定：
（一）中级法院管辖第一审行政案件。
（二）行政诉讼原告认为被告所在地基层人民法院审理便于诉讼而向基层人民法院起诉的，人民法院应当受理。人民法院受理案件后原告不得变更管辖法院。
（三）高级法院管辖的案件为：对国务院各部门或者省、自治区、直辖市人民政府所作的具体行政行为提起诉讼的案件及本辖区内重大、复杂的案件。
（四）最高人民法院管辖全国范围内重大、复杂的第一审行政案件。
当然上述建议涉及到修改行政诉讼法，难度与争论也相当大，实用的办法是用提审的途径来提高一审案件管辖，减少基层院审理行政诉讼案件干扰大的困难，以便于做出公正的行政诉讼裁决。
参考文献：
[1]参见应松年主编：《行政诉讼法学》，中国政法大学出版社2002年版
[2]罗豪才主编：《行政法学》，北京大学出版社2001年版
[3] 参见张树义主编：《寻求行政诉讼制度发展的良性循环》，中国政法大学出版社2000年版
[4] 参见李红枫：《行政诉讼管辖制度现状及对策分析》
[5] 赵大光：《新司法解释答疑二：关于行政诉讼的管辖》
作者简介：冯永铭（1976-），男，山西吕梁人，山西大学2009级法律硕士生， 研究方向：司法实务。