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将“集体腐败”纳入刑律,让私立小金库者受到法律制裁也好,通过党纪和行政规章,对私立者进行查处也好,矛头必须对准单位主要行政首长,让其承担首要责任,包括刑律责任,切不能走入误区,让全体员工为集体腐败分担责任,以致让单位主要行政官员侥幸卸掉不该卸掉的刑律责任。
在近年来查办的贪污贿赂犯罪案件中,笔者发现涉案单位私设“账外账”的现象普遍存在,占被查处单位的90%以上。
账外资金的成因客观上是由于当今社会经济的日益繁荣,经济来往呈现多元化、复杂化,一定程度上为“小金库”的滋生提供了环境和条件;主观上由于有些单位领导为掩盖请客送礼、支付回扣、好处费等不合理费用,为把不合理变为“合理”,隐藏公款私设“小金库”。
账外资金存在的形式主要有截留收入不入账、资金体外循环隐形账、虚报冒领做假账。账外资金数量惊人,造成大量国有资金流失,以“账外账”的形式长期存在,形成了名副其实的资金“黑洞”。
“账外账”的存在助长了铺张浪费、奢侈腐化之风。
据近几年的调查资料显示,大多数单位的账外资金,用于支付吃、喝、玩、乐的就占50%左右。极个别领导干部为达到自己的目的而私设“账外账”,筹措“跑官买官”资金,导致公款送礼屡禁不止,黑色官场之风越演越烈,败坏了党的组织纪律,或者把账外资金视为己有,当作给自己产生“利润”的“自留地”、“责任田”,大肆侵吞公款、行贿、或随意挪用。“账外账”的存在还形成了集体腐败的“温床”,单位“一把手”往往与班子成员、中层干部及财务人员形成一个利益共同体,并以乱补滥发的方式施惠职工,进一步稳固“腐败小环境”,形成集体“霉变”。
综观近年来检察机关查处的涉及“小金库”问题的各类职务犯罪案件,我们发现,“小金库”现象主要有以下几个特点:
分布普遍、手段隐蔽、使用挥霍
目前审计中发现的“小金库”,行政机关(部门)有,事业单位有,企业单位有,各类团体、临时机构也有。不少单位是“两本账”、“多本账”,有的在经营创收中采取收入不入账或入“另册”,脱离财务监督;有的截留挪用各种应上缴经费;有的把该收上来的经费留在下属单位(部门)作为“私房钱”;有的编大计划、造假预算,编假合同,在预算执行过程中虚列支出,虚假冒领,把报回来的预算经费打入“小金库”,化大公为小公,甚至化公为私等等。
有的单位(部门)为了小团体利益,将单位内部划小核算单位,通过多头开设银行账户,把本应该作为单位收入纳入财务部门统一核算的资金,分散核算,以多本账作掩盖,借此逃避监督;有的是投桃报李,把经费以合法名义拨到所属单位,公私不分,“小金库”成了小集体或某些个人的钱包。
“小金库”具有很大的隐蔽性、诡秘性特点。有的“小金库”虽在一定范围内公开,但在财务手续上却留有后路,使上级在检查时不易抓住把柄,待某项专门检查结束后,这部分资金又成了单位(部门)名副其实的“小金库”。
由于“小金库”的黑户口身份,出了问题难以查证,致使收支自由,随意性很大。一些单位请客送礼、讲排场、比豪华、摆阔气,一些干部出入高消费场所,沉湎“酒绿灯红”,有的数额较大的行贿受贿,挥霍的金钱,大都来源于“小金库”。许多经济犯罪案件,也多与“小金库”相关联。
规模逐年上升的财务“黑洞”
有关统计资料表明,以往每年全国财务、税收、物价大检查查出的各类“小金库”金额高达数十亿元,造成了国家财税的大量流失。
上世纪70年代末80年代初,随着政企分开、“放权搞活”和财政“分灶吃饭”等一系列政策的实施,机关和企事业单位有了更多相对独立的利益,“小金库”也逐渐大量涌现。经历二十多年嬗变,“小金库”虽然仍带“小”字,事实上其规模却早已今非昔比,而且已呈遍地开花之势。国家审计署总审计师孙宝厚撰文披露,从1998年到2006年上半年,全国审计机关共查出“小金库”(含挤占挪用)金额1406亿元。审计机关每年对被审计单位审计的覆盖面一般是20%以内,有人对全国“小金库”规模作了大胆的估计和推断:全国每年进入“小金库”的钱大约5000亿元,约占当年国内生产总值(GDP)的5%。
谋取私利:
“小金库”的存在特点
“小金库”主要来源包括:以各种名义挪用、转移国家预算内、预算外收入;截留销售收入、营业收入、营业外收入和其他收入;高价倒卖、非法牟取价差收入;一些经济主管部门和监督部门侵占、截留罚没收入。不包括党委、团委、工会会费,稿费提成和职工互助金等项目。
“小金库”使用与列支的费用五花八门,但其共同的特点都是以权谋私,或者用于超标准发放干部职工奖金补贴及其他个人消费性开支,或者支付国家规定的正常财务支出所不允许的款项。
“小金库”的资金通常有如下去向:
一是以为职工谋福利、留住人才为借口乱发奖金、补贴。
二是用于拉关系走后门进行请客送礼或为上级部门领导付账,名曰为公,实则为私,今天给人以方便就是图明日自己的便利。
三是小团体旅游的费用。
四是购置不便公开的商品。
五是少数几个人私分。
六是用于领导经手的用途不便公开或应由个人支付的费用。
七是为本单位职工发放工资、奖金缴纳应由个人负担的个人所得税,结果等于二次发放工资、奖金等。
由此可见,“小金库”的存在危害是巨大的,它不仅是国家财税收入流失的主要渠道,更是滋生腐败的根源。因此,必须加以根治。
“小金库”的本质是集体腐败
“小金库”有百弊而无一利。其弊端除了常见的败坏党纪党风、滋生腐败、违法犯罪外,更严重的还在于影响了政府职能的转变,使不少执法部门热衷罚款、创收,而不是为民执法、服务群众;自然而然地,一些政府部门的职能异化为部门创收,谋取小集体利益。
“小金库”背后,有着多少触目惊心的大腐败?“小金库”不仅造成国家资产的大量损失,且衍生了不计其数的腐败,危害性不可谓不大。“小金库”实际上是“一把手”腐败的经济库。许多人跑官买官的钱从“小金库”开支,给上级逢年过节发红包、送礼也在“小金库”里面报销,官员个人所谓“吃、喝、嫖、赌都报销”也大抵是动用“小金库”,如果这些项目开支明目张胆在单位正规入账,是经不起财务审计的,谁都不会那么傻。可以说,“小金库”让一些官员搞腐败有了经济“底气”,为官员搞腐败提供了方便。
游离于监督之外的部门“小金库”它是集体腐败的祸根。它是腐败现象得以蔓延的“财政支柱”。如果能够彻底消灭滋生腐败的“财政支柱”,加强对权力的监督与制约,对违纪违法行为作出严肃处理,严格追究相关责任人的责任,健全本部门、本单位的财务核算及理财过错责任追究制度,这样不仅“小金库”将无处藏身,而且集体腐败行为也将大大减少。
在审议刑法修正案(七)草案时,全国人大常委会委员刘锡荣提出集体腐败的概念。他建议,刑法修改应将“集体腐败”纳入刑律,如果目前单独制定惩治集体腐败法有困难,可考虑首先把设立“小金库”列入刑法犯罪中。
其实,以设立“小金库”为重要特征的集体腐败,早是一种公开的秘密。“小金库”,不仅行政执法单位设有,就是一般行政、事业单位也设有,在有些地方已经达到了泛滥程度,“小金库”的“金子”数量大得惊人。对于“小金库”的“金子”,从上到下,从首长到办事员,人人都有份,个个可以领赏。有的不仅成了单位员工重要灰色收入来源,而且还成了单位官员公关腐蚀他人的祸水,个人侵吞公款的肥源。
“小金库”以非法形式为小团体“谋利”,孳生出“集体腐败”,以致人人都脱不了干系,其实这不是集体惹的祸,而责任在于出此主意或同意此行为的单位主要行政官员。试想,在一个单位,没有主要行政官员许可,“小金库”怎能设立得起来?即使能问世于一时,又怎能生生不息,发展壮大?
从表象上看,单位私设“小金库”,是在为小团体谋福利,让人人能够多获得好处,其实最大的受益者不是小团体,而是单位的主要行政官员。“小金库”是游离于财会监督的“地下金库”,是见不得阳光的“灰色金库”,它的数目有多大,单位员工不清楚,而且也不会告诉全体员工。它如何开支也不准员工参与意见,只由单位主要行政首长或极少数官员拍板,完全是暗箱操作。一些贪欲很大的行政长官,将单位“小金库”当作自家现金保险箱,想拿就拿,想用多少就用多少,方便得不能再方便,因此东窗事发后,怎能让集体为单位主要行政长官分担责任?
也许有人会说,单位私设“小金库”,毕竟让员工得到了好处,“小金库”遭到查处,不能只让单位主要行政首长吃官司,员工应该用集体的名义为其分担责任。这种认识看到的只是金钱,而未看到其腐蚀性和危害性。其实在“小金库”泛滥的地方,大家都有“小金库”,人人都能从“小金库”中捞好处,这就等于都没有捞到好处。而员工被动接受“小金库”的“金子”,受到了腐蚀危害,有意腐蚀危害他们的单位行政官员,就成了罪魁祸首,难道他们不该为此承担主要责任?
因此,提出将“集体腐败”纳入刑律,让私立“小金库”者受到法律制裁也好,通过党纪和行政规章,对私立者进行查处也好,矛头必须对准单位主要行政首长,让其承担首要责任,包括刑律责任,切不能走入误区,让全体员工为集体腐败分担责任,以致让单位主要行政官员侥幸卸掉不该卸掉的刑律责任。■
在近年来查办的贪污贿赂犯罪案件中,笔者发现涉案单位私设“账外账”的现象普遍存在,占被查处单位的90%以上。
账外资金的成因客观上是由于当今社会经济的日益繁荣,经济来往呈现多元化、复杂化,一定程度上为“小金库”的滋生提供了环境和条件;主观上由于有些单位领导为掩盖请客送礼、支付回扣、好处费等不合理费用,为把不合理变为“合理”,隐藏公款私设“小金库”。
账外资金存在的形式主要有截留收入不入账、资金体外循环隐形账、虚报冒领做假账。账外资金数量惊人,造成大量国有资金流失,以“账外账”的形式长期存在,形成了名副其实的资金“黑洞”。
“账外账”的存在助长了铺张浪费、奢侈腐化之风。
据近几年的调查资料显示,大多数单位的账外资金,用于支付吃、喝、玩、乐的就占50%左右。极个别领导干部为达到自己的目的而私设“账外账”,筹措“跑官买官”资金,导致公款送礼屡禁不止,黑色官场之风越演越烈,败坏了党的组织纪律,或者把账外资金视为己有,当作给自己产生“利润”的“自留地”、“责任田”,大肆侵吞公款、行贿、或随意挪用。“账外账”的存在还形成了集体腐败的“温床”,单位“一把手”往往与班子成员、中层干部及财务人员形成一个利益共同体,并以乱补滥发的方式施惠职工,进一步稳固“腐败小环境”,形成集体“霉变”。
综观近年来检察机关查处的涉及“小金库”问题的各类职务犯罪案件,我们发现,“小金库”现象主要有以下几个特点:
分布普遍、手段隐蔽、使用挥霍
目前审计中发现的“小金库”,行政机关(部门)有,事业单位有,企业单位有,各类团体、临时机构也有。不少单位是“两本账”、“多本账”,有的在经营创收中采取收入不入账或入“另册”,脱离财务监督;有的截留挪用各种应上缴经费;有的把该收上来的经费留在下属单位(部门)作为“私房钱”;有的编大计划、造假预算,编假合同,在预算执行过程中虚列支出,虚假冒领,把报回来的预算经费打入“小金库”,化大公为小公,甚至化公为私等等。
有的单位(部门)为了小团体利益,将单位内部划小核算单位,通过多头开设银行账户,把本应该作为单位收入纳入财务部门统一核算的资金,分散核算,以多本账作掩盖,借此逃避监督;有的是投桃报李,把经费以合法名义拨到所属单位,公私不分,“小金库”成了小集体或某些个人的钱包。
“小金库”具有很大的隐蔽性、诡秘性特点。有的“小金库”虽在一定范围内公开,但在财务手续上却留有后路,使上级在检查时不易抓住把柄,待某项专门检查结束后,这部分资金又成了单位(部门)名副其实的“小金库”。
由于“小金库”的黑户口身份,出了问题难以查证,致使收支自由,随意性很大。一些单位请客送礼、讲排场、比豪华、摆阔气,一些干部出入高消费场所,沉湎“酒绿灯红”,有的数额较大的行贿受贿,挥霍的金钱,大都来源于“小金库”。许多经济犯罪案件,也多与“小金库”相关联。
规模逐年上升的财务“黑洞”
有关统计资料表明,以往每年全国财务、税收、物价大检查查出的各类“小金库”金额高达数十亿元,造成了国家财税的大量流失。
上世纪70年代末80年代初,随着政企分开、“放权搞活”和财政“分灶吃饭”等一系列政策的实施,机关和企事业单位有了更多相对独立的利益,“小金库”也逐渐大量涌现。经历二十多年嬗变,“小金库”虽然仍带“小”字,事实上其规模却早已今非昔比,而且已呈遍地开花之势。国家审计署总审计师孙宝厚撰文披露,从1998年到2006年上半年,全国审计机关共查出“小金库”(含挤占挪用)金额1406亿元。审计机关每年对被审计单位审计的覆盖面一般是20%以内,有人对全国“小金库”规模作了大胆的估计和推断:全国每年进入“小金库”的钱大约5000亿元,约占当年国内生产总值(GDP)的5%。
谋取私利:
“小金库”的存在特点
“小金库”主要来源包括:以各种名义挪用、转移国家预算内、预算外收入;截留销售收入、营业收入、营业外收入和其他收入;高价倒卖、非法牟取价差收入;一些经济主管部门和监督部门侵占、截留罚没收入。不包括党委、团委、工会会费,稿费提成和职工互助金等项目。
“小金库”使用与列支的费用五花八门,但其共同的特点都是以权谋私,或者用于超标准发放干部职工奖金补贴及其他个人消费性开支,或者支付国家规定的正常财务支出所不允许的款项。
“小金库”的资金通常有如下去向:
一是以为职工谋福利、留住人才为借口乱发奖金、补贴。
二是用于拉关系走后门进行请客送礼或为上级部门领导付账,名曰为公,实则为私,今天给人以方便就是图明日自己的便利。
三是小团体旅游的费用。
四是购置不便公开的商品。
五是少数几个人私分。
六是用于领导经手的用途不便公开或应由个人支付的费用。
七是为本单位职工发放工资、奖金缴纳应由个人负担的个人所得税,结果等于二次发放工资、奖金等。
由此可见,“小金库”的存在危害是巨大的,它不仅是国家财税收入流失的主要渠道,更是滋生腐败的根源。因此,必须加以根治。
“小金库”的本质是集体腐败
“小金库”有百弊而无一利。其弊端除了常见的败坏党纪党风、滋生腐败、违法犯罪外,更严重的还在于影响了政府职能的转变,使不少执法部门热衷罚款、创收,而不是为民执法、服务群众;自然而然地,一些政府部门的职能异化为部门创收,谋取小集体利益。
“小金库”背后,有着多少触目惊心的大腐败?“小金库”不仅造成国家资产的大量损失,且衍生了不计其数的腐败,危害性不可谓不大。“小金库”实际上是“一把手”腐败的经济库。许多人跑官买官的钱从“小金库”开支,给上级逢年过节发红包、送礼也在“小金库”里面报销,官员个人所谓“吃、喝、嫖、赌都报销”也大抵是动用“小金库”,如果这些项目开支明目张胆在单位正规入账,是经不起财务审计的,谁都不会那么傻。可以说,“小金库”让一些官员搞腐败有了经济“底气”,为官员搞腐败提供了方便。
游离于监督之外的部门“小金库”它是集体腐败的祸根。它是腐败现象得以蔓延的“财政支柱”。如果能够彻底消灭滋生腐败的“财政支柱”,加强对权力的监督与制约,对违纪违法行为作出严肃处理,严格追究相关责任人的责任,健全本部门、本单位的财务核算及理财过错责任追究制度,这样不仅“小金库”将无处藏身,而且集体腐败行为也将大大减少。
在审议刑法修正案(七)草案时,全国人大常委会委员刘锡荣提出集体腐败的概念。他建议,刑法修改应将“集体腐败”纳入刑律,如果目前单独制定惩治集体腐败法有困难,可考虑首先把设立“小金库”列入刑法犯罪中。
其实,以设立“小金库”为重要特征的集体腐败,早是一种公开的秘密。“小金库”,不仅行政执法单位设有,就是一般行政、事业单位也设有,在有些地方已经达到了泛滥程度,“小金库”的“金子”数量大得惊人。对于“小金库”的“金子”,从上到下,从首长到办事员,人人都有份,个个可以领赏。有的不仅成了单位员工重要灰色收入来源,而且还成了单位官员公关腐蚀他人的祸水,个人侵吞公款的肥源。
“小金库”以非法形式为小团体“谋利”,孳生出“集体腐败”,以致人人都脱不了干系,其实这不是集体惹的祸,而责任在于出此主意或同意此行为的单位主要行政官员。试想,在一个单位,没有主要行政官员许可,“小金库”怎能设立得起来?即使能问世于一时,又怎能生生不息,发展壮大?
从表象上看,单位私设“小金库”,是在为小团体谋福利,让人人能够多获得好处,其实最大的受益者不是小团体,而是单位的主要行政官员。“小金库”是游离于财会监督的“地下金库”,是见不得阳光的“灰色金库”,它的数目有多大,单位员工不清楚,而且也不会告诉全体员工。它如何开支也不准员工参与意见,只由单位主要行政首长或极少数官员拍板,完全是暗箱操作。一些贪欲很大的行政长官,将单位“小金库”当作自家现金保险箱,想拿就拿,想用多少就用多少,方便得不能再方便,因此东窗事发后,怎能让集体为单位主要行政长官分担责任?
也许有人会说,单位私设“小金库”,毕竟让员工得到了好处,“小金库”遭到查处,不能只让单位主要行政首长吃官司,员工应该用集体的名义为其分担责任。这种认识看到的只是金钱,而未看到其腐蚀性和危害性。其实在“小金库”泛滥的地方,大家都有“小金库”,人人都能从“小金库”中捞好处,这就等于都没有捞到好处。而员工被动接受“小金库”的“金子”,受到了腐蚀危害,有意腐蚀危害他们的单位行政官员,就成了罪魁祸首,难道他们不该为此承担主要责任?
因此,提出将“集体腐败”纳入刑律,让私立“小金库”者受到法律制裁也好,通过党纪和行政规章,对私立者进行查处也好,矛头必须对准单位主要行政首长,让其承担首要责任,包括刑律责任,切不能走入误区,让全体员工为集体腐败分担责任,以致让单位主要行政官员侥幸卸掉不该卸掉的刑律责任。■