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[摘要]理性、有序的公众参与，既关系着社会的稳定和团结，也关系着环境治理与生态文明建设进程。整体来看，当前我国的公众环境参与仍存在“应然”与“实然”之间的极大落差。各种形式的环境冲突事件，表明了公众环境参与的极端重要性，也展现了公众在环境参与中面临着的知识、利益和交往等维度的限制和困境，亟待完善。作为一种以民主为资源的治理形式，协商民主具有化解这些困境的理论规范和实践资源，其核心在于实现政府、企业和公众的环境协商民主。为此，要构建广泛、多层的环境协商平台、建立健全环境信息公开机制、促进政府与社会协商的主动性和自觉性、引导和培育环境社会组织及构建环境协商结果的反馈机制，促进公众环境参与的完善。
[关键词]协商民主；公众环境参与；结构性困境；化解路径
[作者简介]张保伟，河南师范大学政治与公共管理学院副教授、河南师范大学科技与社会研究所研究员
本文系教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“中国特色社会主义协商民主研究”（项目编号：14JZD004）和教育部社科规划基金项目“生态文化建设过程中的社会学习机制研究”（项目编号：13YJA710054）的研究成果。
一、问题的提出
公众环境参与，是指公民通过一定的程序或途径，以一定的方式参与环境利益相关的决策活动和环境管理，对政府的决策行为、管理行为以及单位、个人的环境资源利用行为进行监督，使得各项行为活动符合广大公众的切身利益，且有利于环境保护。{1}当前，我国正处在环境敏感期，与环境相关的各项议题都聚焦着相关主体的利益和关注。实质性地推进公众环境参与，既关系着社会的稳定和团结，也关系着环境治理的成效及生态文明的建设进程，并由此成为社会关注的重点议题。对于政府来说，公众环境参与不仅是政治姿态，更是一种内在需求。首先，它是环境决策有效性的必要保证。“官僚体制的专家无法获得制定政策所需要的全部信息，甚至得不到正确的信息，排除公众对重要决策的参与，将会造成政策上的失误。”{2}其次，公众参与是环境政策执行的重要条件。环境政策涉及不同人群的价值观念、行为惯性、经济利益等方面，监管十分困难，政策执行具有复杂性。充分的公众参与可以使决策赢得广泛的支持而加速执行，而将相关公众排斥在政策制定之外，将因公众的抵制而延缓政策执行的速度，拖延执行的进程。{3}对于公众来讲，环境参与既是权利，也是义务。一方面，环境是人的基本需求，環境状况直接影响着个体的生活质量乃至生命健康，公众也由此成为环境治理工作最为广泛的评价主体；另一方面，作为价值偏好、利益诉求、行为方式等均存在不同的异质性群体，公众也通过自身的行为对环境施加影响，并因此承担着共同而不同一的环境责任，成为环境治理的对象和环境保护的责任主体。
从环境实践来看，环境参与不仅保障了公众的环境知情权，也有利于公众理解环境问题的复杂性，促进理性的参与行动。当前情境下，环境治理和社会治理紧密相关，既复杂又极具敏感性。如果不能最大限度地将公众纳入到环境治理体系中，不但会降低社会监督有效性，增大政府环境治理的行政成本，还将使公众被排斥而对政府工作产生不信任、猜疑与质疑。公众多样化的环境参与，可以有效补充政府的环保工作，降低行政成本，同时也将使公众在切身的环保参与中获得对政府环境治理乃至更高层面的生态文明建设的理解和认同，达成政府与公众之间的良性互动，从而有助于化解环境冲突，推进环境治理的顺利进行，维护社会稳定。
在政治层面上，公众环境参与作为党的群众路线在环境领域的逻辑延伸和具体反映，一直以来都受到政府的高度重视。早在1972年，我国政府提出环境政策的28字方针中，就明确了公众参与的重要性。1996年出台的《国务院关于环境保护若干问题的决定》中，也强调建立公众参与机制，鼓励公众参与环保。2004年制定的《环境保护行政许可证暂行办法》、2006年颁布的《环境影响评价公众参与暂行办法》等法律和规章制度中，更具体地规定了环境影响评价、环境法规制定、环境许可证等环境行为中召开论证会、座谈会、听证会的程序和规则。2014年5月，环保部发布《关于推进环境保护公众参与的指导意见》，明确提出大力推进环境法规和政策制定、环境决策、环境监督、环境评价及环境教育等领域中的公众参与。2015年1月开始实施的新《环境保护法》以法律的形式赋予公民获取环境信息、参与和监督环境保护的权利。上述种种，充分展现出政府对公众参与环境保护的高度认识和务实姿态。
但从整体来看，当前我国的公众环境参与状况仍不容乐观，在“应然”与“实然”之间仍存在极大的落差。从制度内的环境信访、环境司法纠纷到制度外各种各样的“下跪”或“请愿”式参与，乃至于环境群体性事件的发生，既表明了公众环境参与的极端重要性，也展现了公众环境参与的现实困境。基于普通公众的经验，个体感受更多的不是自己在环境治理中的主体性和存在感，而是知识（能力）、利益（意愿）和交往（渠道）等维度的限制以及由此产生的被动性与无力感，存在结构性、系统性的现实约束，参与的质量与效果均亟待提升。究其根源，既有制度层面的问题，也与主体素质相关。
作为一种以民主为资源的治理形式，协商民主提供了一种有序的公民政治参与模式，为我们解决上述问题提供了有益的思路。学术界认为，协商民主为公众参与环境决策提供了理论支持和实践形式。{4} 协商民主不仅有利于环保公众参与秩序的理性回归{5}；也是建立政府、公司企业与公民社会团体三方互动机制的最佳途径{6}。协商民主理论所提供的解释资源与程序设计，修正了环境公众参与制度的价值预设，更新了环境公众参与制度。{7}因此，本文将以环境冲突事件为背景，着重考察公众环境参与的结构性困境，进而以协商民主理论为基本视角，分析其化解之道。
二、知识、利益和交往：公众参与的结构性困境分析
（一）公众环境参与的知识结构困境
知识是个体行为选择和价值判断的基础。在社会交往中，个体主要依据已有的知识采取行动。由于环境问题具有的复杂性和“情境化”特征，不同领域的专家都发展其各自的知识体系，从不同的侧面理解和解释环境问题，并由此存在环境认知上的异质性。公众的环境知识不仅来自对专家知识的学习，更直接地源于他们自身的生活体验和实地观察。这种标准科学与经验认识的相互纠缠，使公众逐渐建构起自己的知识基础，并以此挑战专家的知识体系。 但正如社会学家贝克在评论气候政治时所指出的，“气候政治的话语迄今为止仍然是专家和精英的话语，平民、社团、公民、工人、选民以及他们的兴趣、观点和声音都被完全忽视了”{8}。公众的主张在政府与社会的互动中更多地处于被冷落和边缘化的状态。只要与既有的科学抵触，就被视为一无是处。{9}在我国的环境治理中，环境政策的制定和实施往往都遵循自上而下的模式。决策者所赖以决策的理念和知识，主要是“政治—科技机构”提供的科学理性以及具有确定性和普适性的标准知识。政策执行中，相关部门根据由专门机构制定的充斥着专业术语的国家或行业标准，通过特定程序的技术检验和片段式的执法检查，获得环境问题的因果关系的严格验证并采取相应措施。这种评估和判定模式，排斥了公众尤其是居民的直接观察和生活体验，也就取消了其价值诉求的合理性。
客观地讲，无论什么样的环境问题，其决策和行动都需要涉及因果关系的科学知识，也都需要專家提供选择的依据。然而，环境问题聚合了复杂的社会情感，包含着无法解决的道德和政治成分。无论多么专业的科学知识，也都不可能在脱离实际情境认识的情况下实现其目标。专家不在他们工作的地方生活，因而不会亲自体验到其决策所导致的环境后果。他们的专门化思维决定了其价值追求的单一性。{10}相比之下，普通公众（尤其是居民）更有关注环境的动机。公众话语权的失落，将会使决策的价值关照更加狭隘。在一定意义上，公众知识的决策参与并不意味着对专家知识的全盘否定，却可能由于其关注视角的特异性而成为这种决策的重要补充，避免专家被“政府俘获”而失去中立性，避免因过度的效率追求而忽视环境效益的考量。{11}在现实的环境治理工作中，公众由于相关专业知识的缺失而被排斥在外，他们关心的众多问题未能纳入政府议程，其意愿和诉求均得不到必要的回应，也就无法参与到环境治理的各项活动之中。
（二）公众环境参与的利益结构困境
任何决策都首先是一种利益的取舍。环境治理中，不论是宏观的战略选择，具体的政策制定，还是实际的政策执行，都在很大程度上取决于组织或个体对成本—收益权衡。把什么视为成本，追求什么样的利益，则是环境政策制定和执行中具有决定性影响的潜在前提。从根本上讲，利益既是现实需求的满足，并由此具有一定的客观性，同时也是人们认知的结果，具有主观建构性。如何理解和定位环境政策的利益及其构成，不仅取决于个体的价值观念及社会角色，也受主体观察视域和评价尺度的影响。从狭隘的个体视角来看，“什么构成一项利益”以及“这是谁的利益”的选择可能是非此即彼的零和博弈。但从长远和整体的视角来看，这种利益具有根本的一致性。
在具体的环境治理过程中，环境利益的分配及其认知状况，决定了不同主体间的利益认知差异。政府站在社会发展的整体视野上，既有对社会安定的诉求，更有增长GDP和政绩的冲动，可能接受局部和少数人必要的牺牲。企业从资本的逻辑出发，往往倾向于弱化或忽视环境污染的严重性。而公众基于生活的视角，更倾向于对污染问题的零容忍。因为环境问题直接关涉其财富、生活质量及生命健康，即使仅有的一次污染也可能对其形成严重伤害。基于政府、企业和公众的不同视角，环境利益被赋予了不同甚至相互冲突的内涵和指向。这种异质性利益的存在，直接意味着环境参与过程中不同群体或个体间的相互排斥和冲突。而在一些特定情境中，公众的环境参与最终演变为一种群体性的社会冲突，也意味着各主体利益分歧的“合理性”和“顽固性”。
从个体和整体的关系上看，对于整体有利的问题，也会受局部利益的困扰。事实上，不论是企业还是公众，都是散布于各行各业的异质性的存在，他们既可能是具有明显环境诉求的受害者，也可能是有着明确参与意识的活动者，或者逐渐觉醒但迟滞行动的搭便车者，或者个体利益的算计者，不一而足。环境参与需要个体时间、精力、金钱等方面的极大投入，其效益却是共享的。由于环境参与活动的公益性、过程性，人们很难清晰辨识个体行为而给予奖惩。这就在极大程度上消解了人们环境参与的意愿，选择为个体利益最大化而搭便车，甚至推卸自己应负的责任，以至于陷入合作悖论，导致人们对某些污染行为的集体沉默。
从根本讲，环境治理不是彼此受损的两难困境，而应该是彼此受益、共建共享的合作共赢，各方都应为此做出理性的妥协。上述环境治理中的利益结构问题，直接影响着公众环境参与的意愿和动力。很多公众因此忽视了自身应负的责任和义务，只强调自身的权利和要求，这种以个体利益为根据的环境参与，缺乏对环境治理这一共同利益的理性妥协，也就很难达到应有的效果。
（三）公众环境参与的交往结构困境
从实践来看，公众的环境参与是在制度化、规范化的社会交往中进行的。有效的环境参与，要求公众能够获得并解读相关环境信息，以正当、合法的交往手段将自己的意见与诉求融入环境治理的整个链条，传导至该意见指向的特定环节，并以此影响和干预特定主体的环境行为。这一链条中任何一个环节的失效或缺失，都将导致公众的环境参与实质性失败。
环境参与以准确有效的环境信息为基础，但在企业、政府和公众的交往结构中，公众环境信息的获取面临着一系列的限制和障碍。不但无法获得环境相关的众多项目的基本信息，对于企业污染状况也无法了解。而企业清楚其环境污染状况，但缺乏公开的意愿和动机，甚至还隐瞒、谎报污染信息。作为受害者或当事人，公众对环境污染的判断和主张不具有法律有效性。环境污染的证据和信息只能向环保部门申请。环保部门具有判定污染状况的法定权力。但在实践中，环境状况的监测报告却并不会轻易提供给公众。
环境维权的这种取证难题事实上是社会治理中的交往和权力结构问题。在这种交往结构中，公众作为污染事件的当事人或监督者，由于在社会结构中的被动地位及拥有资源的限制，缺乏环境参与的有效渠道以及足够的影响力，其诉求往往得不到有关部门满意的回应。这是一种交往结构而导致的参与困境。“有组织的不负责任”的卸责机制和以“包”“捂”为内容的迟滞性回应机制，共同形成了公众环境参与的阻断机制，在有意识的冷漠中冷却公众的参与激情，甚至将其排除在合理的环境治理之外。这种交往结构的断裂，使得公众以制度外的“下跪”“散步”以及包括诉诸暴力在内的其他各种制度外形式的抗议，甚至是大规模群体性冲突事件，成为公众环境诉求的现实性表达，最终导致政府、企业和社会三方的对立、冲突和共输。 整体来看，公众环境参与中存在的问题，不仅在于制度保障的不足，还在于相关主体素质与公共精神的缺失。这种制度与人的相互影响、相互制约，导致了上述结构性的公众参与困境，使其无法有效地实践其环境参与。这种结构性困境的存在表明，公众的实质性参与需要与其相适应的民主政治的推进。
三、 协商民主化解公众环境参与困境的机理分析
协商民主的概念最初是美国学者约瑟夫·毕塞特在1980年提出的。在宽泛的意义上，协商民主“是一系列观点中的一种，根据此观点，自由和平等的公民进行协商是合法的政治决策和自我管理的核心”{12}。尽管中西协商民主的社会背景、制度基础、实现途径等方面存在极大的乃至本质性的差异，但其基本内涵是一致的，都主张公民通过协商参与公共政策的制定，公众平等而广泛的协商是其“质”的规定性。{13}认为，在一个强调多元、尊重差异和多样化的时代，在一个既有体制面对着重重危机和挑战的时代，协商民主提供了一种新的民主思考路徑，使其成为一个持续性、创造性的过程。{14}本文认为，协商民主不仅为公众环境参与提供了政治保障和创新的参与形式，由此带来对政府环境管理模式的调整和优化。而且，还将以其对公众参与的程序性设计和规范性要求，形塑和提升公众参与的能力、素质和效能。从而有可能在制度与人的协同中，有效克服公众环境参与中的结构性困境。
（一）协商民主化解知识结构困境的机理
公众环境参与中的知识困境，归根结底是由环境治理中的信息不对称以及精英话语对公众知识的制度化排斥导致的。解决这一困境，不仅要扩展公众个体自身的知识量，还要加强与专家之间的知识交流和沟通，进而在提高共同知识的存量的同时，增进对对方知识的理解、尊重和认同。{15}从现实情境来看，正是现行体制中专家知识对于公众知识的绝对权威，以及决策者、专家与公众之间沟通的缺失，导致了公众知识主张的参与权旁落。这种制度性的障碍，只能用制度性的方式来克服。协商民主赋予公众参与决策的权利和机会，增加了公众的发言权和影响力，力图在公众决策与专家决策之间确立恰当的平衡，必将促进专业知识和公众知识之间的对话与交流，并由此为化解知识困境提供了必要的条件。
澳大利亚学者博拉·坎拉认为，协商民主具有一种交互性的视角。它主张通过自由而平等的对话、讨论和协商来实现决策，由此打破专家对知识的垄断，将决策置于民主控制之下。它恢复了专家治理结构中取消了的集体协商和社会学习，形成多元社会主体相协调的开放的决策议程。{16}在协商过程中，不论是专家、政府官员、企业管理者还是普通公众，都不仅要了解他人的观点，还会从中学习，获取相关各方的观点、看法和辩护，并做出评判和回应。其知识和信息的沟通是双向的，它在从专家向公众转播的同时，也从公众向专家流动。通过彼此间引入的新的角度、愿望、经验和知识，这种公共对话将驱使个人正视所论议题的各个维度，使其既有认识和思维经受异见的冲击，承受认知失调的内在紧张和压力，产生聚敛观点、拓展视野、增强认知的效果。各方都将认识到个体环境知识的有限性，增强对环境问题及其对社会、政府、企业的长远影响与当下风险等问题的认知。由此，将不断增大公众与专家的公共知识存量，提升彼此之间的理解和认同，使其以一种宽容性的态度对待认知歧见。这种知识困境的消解，不仅为公众参与环境决策提供了知识可能性，也为专家的决策参与提供了民主合法性。
（二）协商民主化解利益结构困境的机理
环境治理中的利益结构困境，在很大程度上导源于相关主体的自利视角和偏执立场。克服这种困境的可能性在于利益和偏好的可塑性，正如古特曼和汤普森所讲，“人们的道德理解可能是构成他们利益的一部分。一部分公民愿意为了他们当作他们道德利益的东西而牺牲某些个人经济利益，来帮助另外一些在经济上比他们不幸的人” {17}。其关键在于使各方都能偏离既有视角，摆脱个体利益的偏见，从客观、中立的立场出发做出判断和决策。亚当·斯密提出“中立的旁观者”的主体概念，罗尔斯借助于“无知之幕”的制度设计，实现这种“中立性”。相比之下，协商民主则以一种制度化的方式，实现了二者的设想。它将不同视角和关注的主体融入协商过程，保证对公民需求和利益的系统考虑。从而使各方在多样化的“他者眼光”的审视和公共利益框架下的论证与辩驳中，形成一种趋向于客观中立的立场，找到全社会意愿和要求的最大公约数，并以此为基点调整其利益偏好。
事实上，公共利益不是个体利益的简单综合，而是个人利益经由一定的方式而得到纠偏与修正的结果。这种纠偏的机制就在于“公共善”对于个体利益概念的融入和塑造。对此，马克·沃伦认为，当一个人受辩论所迫而考虑和应对变换的观点时，他因此获得摆脱以往限制并包含新可能性的资源。日益扩大的视野可能有助于参与者找到共同利益、发现新利益，或者和他人更一致的方式优先考虑他们自己的利益。{18} 埃尔斯特曾提出一种称之为“伪善的文明力量”的偏好改变机制。{19}在公共协商中，虽然没有人会漠视自身的利益，但是，每个人也都只能在寻找实现所有共享协商责任的人都能接受的决策。{20} 因此，将不得不用公共利益的措辞来表达自己的观点，并最终被迫顺应以公共利益驱动的行为。环境作为最大的公共物品所具有的基底性价值，以及在此基础上个人行为与较大共同体利益之间的联系，也将在各方的辩驳论证中彰显。进而使公民对个体利益、整体利益及未来利益有更为理性的认识。从主体的角度来看，任何抽象的外加于公众的环境规范及行为标准，都不能获得真正的实施，其约束力都将建基于合理的协商。诸如包容性、可持续发展、生态意识及相互依赖性等价值标准和社会规范，正是通过公共领域中的交流探讨、在公共舆论的反复论证中被民众普遍接受的。{21} 协商民主的这种价值观转变的作用，将在极大意义上改善人们的环境偏好，塑造人们的利益观念，由此增强公众的环境责任感和行动意愿。
（三）协商民主化解交往结构困境的机理
化解交往结构困境的根本，在于确立并实现公众在环境治理中的主体地位。协商民主将决策合法性建立在平等协商的基础之上，并将协商参与的权利和资格赋予了所有受到决策影响的人。在这一制度化的平台上，公众成为环境治理的主体。凡是与公众切身利益相关的各项环境议题，从相关决策的制定到实际运行，从环境问题的发生、发现到最终的解决。不论是决策之前的议题建构和信息沟通，还是决策之中的论证和权衡，或者决策之后的执行和监督，公众都有平等的权利和资格参与其中。在环境议题的全过程和各环节中，公众都有权利理性表达自己的意见和建议，并在相互性的讨论和辩驳中获得政府、专家以及其他主体的回应，由此成为治理的主体。 协商民主是一种“和”的思维方式，也是一种积极的管理方式，它既保障公众环境参与的权利，也拒斥非理性、无序和混乱的行为，从而有利于打破交往障碍。环境协商更重要的是由于协商而形成的人与人之间的关系和价值生态、舆论生态。在协商民主的制度平台上，有关部门人员或企业管理者都将不得不为自己的行为提供依据并接受公众的质询，对他们提出的问题和建议予以认真地对待。反过来讲，协商也会使公众逐渐用政府或企业的视角看待问题，由此可能改变公众自身过激的非理性的态度，对企业和政府的合理行为以及环境友好行为的努力有所了解，改善彼此之间对话的方式方法，为企业和政府的生态转型及环保行为提供必要的社会氛围。
总之，协商民主既突出了公众的主体性以及公众参与理性、有序的规范性内涵，也使公众参与具有了包容多元、凝聚共识的协同效应，由此对上述结构性困境予以具有可行性的理论回应，为化解困境提供了思路和借鉴。
四、 以协商民主化解公众参与困境的路径选择
完善的公众环境参与，是权利和义务、过程与结果的统一。既要确保公众有意愿、有能力、有渠道表达自己的利益和诉求，从而为环境治理作出贡献，也要有理性的约束和规范机制，避免“大多数人的安静”和“少数人的喧闹”，确保参与的合法性与合理性。从协商民主的视角来看，实现这一目标的核心，在于实现政府、企业和公众的环境协商民主。为此，需要从多个层面着力推进。
第一，构建广泛、多层的环境协商平台，为公众环境参与提供便捷的渠道。根据环境治理的不同层次和内容，这些平台既可以是政治层面的人民代表大会和政治协商，也可以是与公众直接相关的诸如民情恳谈、居民论坛、乡村论坛、民主听证会之类的基层协商论坛。在这些平台上，公众既可以通过一定的程序提出其关注的环境议题，如污染治理、环境影响评价等等，也可以在与其他利益相关者的理性对话中参与环境决策。从实际效果来看，这些平台可以是线上线下相结合的。线上平台具有开放性和便捷性，有利于信息的快速传递和跨时空沟通；而线下的现场对话则不但有助于深入沟通，还使对话更具针对性和有效性。而基于线上线下相结合的平台建设，将可以为公众广泛、深入、持续的环境参与提供便捷的机会和条件。
第二，建立健全环境信息公开机制，为公众环境参与提供理性基础。环境信息是环境参与的基础。信息开放的程度和途径的畅通性直接影响着公众参与的意愿和能力，而所获环境信息的及时性、准确性，直接影响着公众参与的质量及成效。例如，PM2.5的检测和发布，使每个人都可以方便快捷地了解空气状况，成为各地公众空气污染评价的依据。政府必须主导建构一个容纳检测机构、媒体、企业、社会组织和公众在内的环境信息公开机制，对于事关公众生命健康及发展的各种环境信息，如企业排污状况、污染源的分布以及水、空气、土壤等等相关状况的信息，进行权威的解读。由此使公众能及时、全面、准确地掌握信息，做出有利于自身及共同利益的判断，提升环境协商民主的有效性和针对性。从现实来看，在技术层面上，环境信息的检测和发布已经具备了条件，切实可行。在政策层面上，国家环保部发布的《环境信息公开办法（试行）》《企业事业单位环境信息公开办法》等文件，都对政府和企业的环境信息公开提出了具体要求，涉及信息公开的范围、方式和程序、监督和责任、奖惩等。新《环境保护法》则以法律的形式予以规定。政府要加大环境执法的力度，促进环境信息公开的制度化，真正将理念落实在政府的各项行动中。
第三，提升政府与社会进行协商的主动性，为公众环境参与提供政治基础。政府是环境治理的主导者，政府在何种程度上主动地吸纳和包容公众的参与，关系着公众环境参与的形式选择，关系着能否将公众参与纳入政府生态文明建设的轨道，形成环境治理的合力。首先，要高度重视政府环境绩效的考核，要不断增加其在各级政府政绩评价体系中的权重，适度降低经济指标的权重。而且，还要真正将公众作为评价主体纳入其考核体系。这既是公众环境参与的重要内容，也是完善公众参与的重要措施。由此以考核机制的创新倒逼和引导政府的环境行为，使其切实尊重公众尤其是环境弱势群体参与协商的权利，倾听他们的呼声，吸取他们的建议。其次，要建立公众参与的责任追究机制。基于协商民主的公众参与应该是全程性的。在相关议题和事项的决策之前、决策之中以及决策之后等各个环节，都应有切实的体现。对于公众应参与但却未能参与的决策以及形式化、“走过场”的虚假协商行为加以追责和惩罚。由此形成政府“不得不”与社会协商的外在压力，克服政府的本位意识。
第四，加强环境社会组织的引导和培育，促进公众环境参与的组织化、集成化。公众个体在环境信息的获得、把握以及利益诉求等方面，都既有很大的局限性，也存在一定的异质性。相对而言，环保组織作为一种组织化的机制和平台，拥有相对优势的资源。在环境议题上，他们往往具有较高的权威性和公信力，易于得到政府、公众和企业等主体的认同，并由此成为公众个体和政府与企业之间进行沟通的桥梁，在环境协商中发挥积极的促进作用。这种作用的发挥既契合于环境治理及生态文明建设的国家战略，也是构建和谐社会的要求，具有极大的政治合理性。政府要转变思想观念，切实将环境组织作为合作伙伴，在进一步规范和培育社会组织发展的同时，给予其独立性，激发社会组织的活力，增强其环境治理能力，充分发挥其环境协商中的作用和功能。
第五，建立协商结果的反馈机制。公众的环境参与能否达到其预期的目标，直接影响着其可持续性。政府要建立环境协商的结果反馈机制，对于环境协商过程中那些达成共识的意见和建议的具体落实情况给予说明和反馈，其中哪些决议能够及时实施，具体将如何安排；即使不能及时落实，也要给出解决的期限。由于环境治理工作的高度复杂性，很多已经达成共识的意见，并不可能达成其预想的结果，或者说需要一个渐进的过程，以至于受到社会的质疑。对于这些问题及时而真诚地回应，不但可以及时纠偏政府的决策行为，也赋予公众参与所必需的动力和资源，增进公众对于政府信任度和认同感。 注释：
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责任编辑：周青
（本文发表于《中国特色社会主义研究》杂志2016年第4期）
[关键词]协商民主；公众环境参与；结构性困境；化解路径
[作者简介]张保伟，河南师范大学政治与公共管理学院副教授、河南师范大学科技与社会研究所研究员
本文系教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“中国特色社会主义协商民主研究”（项目编号：14JZD004）和教育部社科规划基金项目“生态文化建设过程中的社会学习机制研究”（项目编号：13YJA710054）的研究成果。
一、问题的提出
公众环境参与，是指公民通过一定的程序或途径，以一定的方式参与环境利益相关的决策活动和环境管理，对政府的决策行为、管理行为以及单位、个人的环境资源利用行为进行监督，使得各项行为活动符合广大公众的切身利益，且有利于环境保护。{1}当前，我国正处在环境敏感期，与环境相关的各项议题都聚焦着相关主体的利益和关注。实质性地推进公众环境参与，既关系着社会的稳定和团结，也关系着环境治理的成效及生态文明的建设进程，并由此成为社会关注的重点议题。对于政府来说，公众环境参与不仅是政治姿态，更是一种内在需求。首先，它是环境决策有效性的必要保证。“官僚体制的专家无法获得制定政策所需要的全部信息，甚至得不到正确的信息，排除公众对重要决策的参与，将会造成政策上的失误。”{2}其次，公众参与是环境政策执行的重要条件。环境政策涉及不同人群的价值观念、行为惯性、经济利益等方面，监管十分困难，政策执行具有复杂性。充分的公众参与可以使决策赢得广泛的支持而加速执行，而将相关公众排斥在政策制定之外，将因公众的抵制而延缓政策执行的速度，拖延执行的进程。{3}对于公众来讲，环境参与既是权利，也是义务。一方面，环境是人的基本需求，環境状况直接影响着个体的生活质量乃至生命健康，公众也由此成为环境治理工作最为广泛的评价主体；另一方面，作为价值偏好、利益诉求、行为方式等均存在不同的异质性群体，公众也通过自身的行为对环境施加影响，并因此承担着共同而不同一的环境责任，成为环境治理的对象和环境保护的责任主体。
从环境实践来看，环境参与不仅保障了公众的环境知情权，也有利于公众理解环境问题的复杂性，促进理性的参与行动。当前情境下，环境治理和社会治理紧密相关，既复杂又极具敏感性。如果不能最大限度地将公众纳入到环境治理体系中，不但会降低社会监督有效性，增大政府环境治理的行政成本，还将使公众被排斥而对政府工作产生不信任、猜疑与质疑。公众多样化的环境参与，可以有效补充政府的环保工作，降低行政成本，同时也将使公众在切身的环保参与中获得对政府环境治理乃至更高层面的生态文明建设的理解和认同，达成政府与公众之间的良性互动，从而有助于化解环境冲突，推进环境治理的顺利进行，维护社会稳定。
在政治层面上，公众环境参与作为党的群众路线在环境领域的逻辑延伸和具体反映，一直以来都受到政府的高度重视。早在1972年，我国政府提出环境政策的28字方针中，就明确了公众参与的重要性。1996年出台的《国务院关于环境保护若干问题的决定》中，也强调建立公众参与机制，鼓励公众参与环保。2004年制定的《环境保护行政许可证暂行办法》、2006年颁布的《环境影响评价公众参与暂行办法》等法律和规章制度中，更具体地规定了环境影响评价、环境法规制定、环境许可证等环境行为中召开论证会、座谈会、听证会的程序和规则。2014年5月，环保部发布《关于推进环境保护公众参与的指导意见》，明确提出大力推进环境法规和政策制定、环境决策、环境监督、环境评价及环境教育等领域中的公众参与。2015年1月开始实施的新《环境保护法》以法律的形式赋予公民获取环境信息、参与和监督环境保护的权利。上述种种，充分展现出政府对公众参与环境保护的高度认识和务实姿态。
但从整体来看，当前我国的公众环境参与状况仍不容乐观，在“应然”与“实然”之间仍存在极大的落差。从制度内的环境信访、环境司法纠纷到制度外各种各样的“下跪”或“请愿”式参与，乃至于环境群体性事件的发生，既表明了公众环境参与的极端重要性，也展现了公众环境参与的现实困境。基于普通公众的经验，个体感受更多的不是自己在环境治理中的主体性和存在感，而是知识（能力）、利益（意愿）和交往（渠道）等维度的限制以及由此产生的被动性与无力感，存在结构性、系统性的现实约束，参与的质量与效果均亟待提升。究其根源，既有制度层面的问题，也与主体素质相关。
作为一种以民主为资源的治理形式，协商民主提供了一种有序的公民政治参与模式，为我们解决上述问题提供了有益的思路。学术界认为，协商民主为公众参与环境决策提供了理论支持和实践形式。{4} 协商民主不仅有利于环保公众参与秩序的理性回归{5}；也是建立政府、公司企业与公民社会团体三方互动机制的最佳途径{6}。协商民主理论所提供的解释资源与程序设计，修正了环境公众参与制度的价值预设，更新了环境公众参与制度。{7}因此，本文将以环境冲突事件为背景，着重考察公众环境参与的结构性困境，进而以协商民主理论为基本视角，分析其化解之道。
二、知识、利益和交往：公众参与的结构性困境分析
（一）公众环境参与的知识结构困境
知识是个体行为选择和价值判断的基础。在社会交往中，个体主要依据已有的知识采取行动。由于环境问题具有的复杂性和“情境化”特征，不同领域的专家都发展其各自的知识体系，从不同的侧面理解和解释环境问题，并由此存在环境认知上的异质性。公众的环境知识不仅来自对专家知识的学习，更直接地源于他们自身的生活体验和实地观察。这种标准科学与经验认识的相互纠缠，使公众逐渐建构起自己的知识基础，并以此挑战专家的知识体系。 但正如社会学家贝克在评论气候政治时所指出的，“气候政治的话语迄今为止仍然是专家和精英的话语，平民、社团、公民、工人、选民以及他们的兴趣、观点和声音都被完全忽视了”{8}。公众的主张在政府与社会的互动中更多地处于被冷落和边缘化的状态。只要与既有的科学抵触，就被视为一无是处。{9}在我国的环境治理中，环境政策的制定和实施往往都遵循自上而下的模式。决策者所赖以决策的理念和知识，主要是“政治—科技机构”提供的科学理性以及具有确定性和普适性的标准知识。政策执行中，相关部门根据由专门机构制定的充斥着专业术语的国家或行业标准，通过特定程序的技术检验和片段式的执法检查，获得环境问题的因果关系的严格验证并采取相应措施。这种评估和判定模式，排斥了公众尤其是居民的直接观察和生活体验，也就取消了其价值诉求的合理性。
客观地讲，无论什么样的环境问题，其决策和行动都需要涉及因果关系的科学知识，也都需要專家提供选择的依据。然而，环境问题聚合了复杂的社会情感，包含着无法解决的道德和政治成分。无论多么专业的科学知识，也都不可能在脱离实际情境认识的情况下实现其目标。专家不在他们工作的地方生活，因而不会亲自体验到其决策所导致的环境后果。他们的专门化思维决定了其价值追求的单一性。{10}相比之下，普通公众（尤其是居民）更有关注环境的动机。公众话语权的失落，将会使决策的价值关照更加狭隘。在一定意义上，公众知识的决策参与并不意味着对专家知识的全盘否定，却可能由于其关注视角的特异性而成为这种决策的重要补充，避免专家被“政府俘获”而失去中立性，避免因过度的效率追求而忽视环境效益的考量。{11}在现实的环境治理工作中，公众由于相关专业知识的缺失而被排斥在外，他们关心的众多问题未能纳入政府议程，其意愿和诉求均得不到必要的回应，也就无法参与到环境治理的各项活动之中。
（二）公众环境参与的利益结构困境
任何决策都首先是一种利益的取舍。环境治理中，不论是宏观的战略选择，具体的政策制定，还是实际的政策执行，都在很大程度上取决于组织或个体对成本—收益权衡。把什么视为成本，追求什么样的利益，则是环境政策制定和执行中具有决定性影响的潜在前提。从根本上讲，利益既是现实需求的满足，并由此具有一定的客观性，同时也是人们认知的结果，具有主观建构性。如何理解和定位环境政策的利益及其构成，不仅取决于个体的价值观念及社会角色，也受主体观察视域和评价尺度的影响。从狭隘的个体视角来看，“什么构成一项利益”以及“这是谁的利益”的选择可能是非此即彼的零和博弈。但从长远和整体的视角来看，这种利益具有根本的一致性。
在具体的环境治理过程中，环境利益的分配及其认知状况，决定了不同主体间的利益认知差异。政府站在社会发展的整体视野上，既有对社会安定的诉求，更有增长GDP和政绩的冲动，可能接受局部和少数人必要的牺牲。企业从资本的逻辑出发，往往倾向于弱化或忽视环境污染的严重性。而公众基于生活的视角，更倾向于对污染问题的零容忍。因为环境问题直接关涉其财富、生活质量及生命健康，即使仅有的一次污染也可能对其形成严重伤害。基于政府、企业和公众的不同视角，环境利益被赋予了不同甚至相互冲突的内涵和指向。这种异质性利益的存在，直接意味着环境参与过程中不同群体或个体间的相互排斥和冲突。而在一些特定情境中，公众的环境参与最终演变为一种群体性的社会冲突，也意味着各主体利益分歧的“合理性”和“顽固性”。
从个体和整体的关系上看，对于整体有利的问题，也会受局部利益的困扰。事实上，不论是企业还是公众，都是散布于各行各业的异质性的存在，他们既可能是具有明显环境诉求的受害者，也可能是有着明确参与意识的活动者，或者逐渐觉醒但迟滞行动的搭便车者，或者个体利益的算计者，不一而足。环境参与需要个体时间、精力、金钱等方面的极大投入，其效益却是共享的。由于环境参与活动的公益性、过程性，人们很难清晰辨识个体行为而给予奖惩。这就在极大程度上消解了人们环境参与的意愿，选择为个体利益最大化而搭便车，甚至推卸自己应负的责任，以至于陷入合作悖论，导致人们对某些污染行为的集体沉默。
从根本讲，环境治理不是彼此受损的两难困境，而应该是彼此受益、共建共享的合作共赢，各方都应为此做出理性的妥协。上述环境治理中的利益结构问题，直接影响着公众环境参与的意愿和动力。很多公众因此忽视了自身应负的责任和义务，只强调自身的权利和要求，这种以个体利益为根据的环境参与，缺乏对环境治理这一共同利益的理性妥协，也就很难达到应有的效果。
（三）公众环境参与的交往结构困境
从实践来看，公众的环境参与是在制度化、规范化的社会交往中进行的。有效的环境参与，要求公众能够获得并解读相关环境信息，以正当、合法的交往手段将自己的意见与诉求融入环境治理的整个链条，传导至该意见指向的特定环节，并以此影响和干预特定主体的环境行为。这一链条中任何一个环节的失效或缺失，都将导致公众的环境参与实质性失败。
环境参与以准确有效的环境信息为基础，但在企业、政府和公众的交往结构中，公众环境信息的获取面临着一系列的限制和障碍。不但无法获得环境相关的众多项目的基本信息，对于企业污染状况也无法了解。而企业清楚其环境污染状况，但缺乏公开的意愿和动机，甚至还隐瞒、谎报污染信息。作为受害者或当事人，公众对环境污染的判断和主张不具有法律有效性。环境污染的证据和信息只能向环保部门申请。环保部门具有判定污染状况的法定权力。但在实践中，环境状况的监测报告却并不会轻易提供给公众。
环境维权的这种取证难题事实上是社会治理中的交往和权力结构问题。在这种交往结构中，公众作为污染事件的当事人或监督者，由于在社会结构中的被动地位及拥有资源的限制，缺乏环境参与的有效渠道以及足够的影响力，其诉求往往得不到有关部门满意的回应。这是一种交往结构而导致的参与困境。“有组织的不负责任”的卸责机制和以“包”“捂”为内容的迟滞性回应机制，共同形成了公众环境参与的阻断机制，在有意识的冷漠中冷却公众的参与激情，甚至将其排除在合理的环境治理之外。这种交往结构的断裂，使得公众以制度外的“下跪”“散步”以及包括诉诸暴力在内的其他各种制度外形式的抗议，甚至是大规模群体性冲突事件，成为公众环境诉求的现实性表达，最终导致政府、企业和社会三方的对立、冲突和共输。 整体来看，公众环境参与中存在的问题，不仅在于制度保障的不足，还在于相关主体素质与公共精神的缺失。这种制度与人的相互影响、相互制约，导致了上述结构性的公众参与困境，使其无法有效地实践其环境参与。这种结构性困境的存在表明，公众的实质性参与需要与其相适应的民主政治的推进。
三、 协商民主化解公众环境参与困境的机理分析
协商民主的概念最初是美国学者约瑟夫·毕塞特在1980年提出的。在宽泛的意义上，协商民主“是一系列观点中的一种，根据此观点，自由和平等的公民进行协商是合法的政治决策和自我管理的核心”{12}。尽管中西协商民主的社会背景、制度基础、实现途径等方面存在极大的乃至本质性的差异，但其基本内涵是一致的，都主张公民通过协商参与公共政策的制定，公众平等而广泛的协商是其“质”的规定性。{13}认为，在一个强调多元、尊重差异和多样化的时代，在一个既有体制面对着重重危机和挑战的时代，协商民主提供了一种新的民主思考路徑，使其成为一个持续性、创造性的过程。{14}本文认为，协商民主不仅为公众环境参与提供了政治保障和创新的参与形式，由此带来对政府环境管理模式的调整和优化。而且，还将以其对公众参与的程序性设计和规范性要求，形塑和提升公众参与的能力、素质和效能。从而有可能在制度与人的协同中，有效克服公众环境参与中的结构性困境。
（一）协商民主化解知识结构困境的机理
公众环境参与中的知识困境，归根结底是由环境治理中的信息不对称以及精英话语对公众知识的制度化排斥导致的。解决这一困境，不仅要扩展公众个体自身的知识量，还要加强与专家之间的知识交流和沟通，进而在提高共同知识的存量的同时，增进对对方知识的理解、尊重和认同。{15}从现实情境来看，正是现行体制中专家知识对于公众知识的绝对权威，以及决策者、专家与公众之间沟通的缺失，导致了公众知识主张的参与权旁落。这种制度性的障碍，只能用制度性的方式来克服。协商民主赋予公众参与决策的权利和机会，增加了公众的发言权和影响力，力图在公众决策与专家决策之间确立恰当的平衡，必将促进专业知识和公众知识之间的对话与交流，并由此为化解知识困境提供了必要的条件。
澳大利亚学者博拉·坎拉认为，协商民主具有一种交互性的视角。它主张通过自由而平等的对话、讨论和协商来实现决策，由此打破专家对知识的垄断，将决策置于民主控制之下。它恢复了专家治理结构中取消了的集体协商和社会学习，形成多元社会主体相协调的开放的决策议程。{16}在协商过程中，不论是专家、政府官员、企业管理者还是普通公众，都不仅要了解他人的观点，还会从中学习，获取相关各方的观点、看法和辩护，并做出评判和回应。其知识和信息的沟通是双向的，它在从专家向公众转播的同时，也从公众向专家流动。通过彼此间引入的新的角度、愿望、经验和知识，这种公共对话将驱使个人正视所论议题的各个维度，使其既有认识和思维经受异见的冲击，承受认知失调的内在紧张和压力，产生聚敛观点、拓展视野、增强认知的效果。各方都将认识到个体环境知识的有限性，增强对环境问题及其对社会、政府、企业的长远影响与当下风险等问题的认知。由此，将不断增大公众与专家的公共知识存量，提升彼此之间的理解和认同，使其以一种宽容性的态度对待认知歧见。这种知识困境的消解，不仅为公众参与环境决策提供了知识可能性，也为专家的决策参与提供了民主合法性。
（二）协商民主化解利益结构困境的机理
环境治理中的利益结构困境，在很大程度上导源于相关主体的自利视角和偏执立场。克服这种困境的可能性在于利益和偏好的可塑性，正如古特曼和汤普森所讲，“人们的道德理解可能是构成他们利益的一部分。一部分公民愿意为了他们当作他们道德利益的东西而牺牲某些个人经济利益，来帮助另外一些在经济上比他们不幸的人” {17}。其关键在于使各方都能偏离既有视角，摆脱个体利益的偏见，从客观、中立的立场出发做出判断和决策。亚当·斯密提出“中立的旁观者”的主体概念，罗尔斯借助于“无知之幕”的制度设计，实现这种“中立性”。相比之下，协商民主则以一种制度化的方式，实现了二者的设想。它将不同视角和关注的主体融入协商过程，保证对公民需求和利益的系统考虑。从而使各方在多样化的“他者眼光”的审视和公共利益框架下的论证与辩驳中，形成一种趋向于客观中立的立场，找到全社会意愿和要求的最大公约数，并以此为基点调整其利益偏好。
事实上，公共利益不是个体利益的简单综合，而是个人利益经由一定的方式而得到纠偏与修正的结果。这种纠偏的机制就在于“公共善”对于个体利益概念的融入和塑造。对此，马克·沃伦认为，当一个人受辩论所迫而考虑和应对变换的观点时，他因此获得摆脱以往限制并包含新可能性的资源。日益扩大的视野可能有助于参与者找到共同利益、发现新利益，或者和他人更一致的方式优先考虑他们自己的利益。{18} 埃尔斯特曾提出一种称之为“伪善的文明力量”的偏好改变机制。{19}在公共协商中，虽然没有人会漠视自身的利益，但是，每个人也都只能在寻找实现所有共享协商责任的人都能接受的决策。{20} 因此，将不得不用公共利益的措辞来表达自己的观点，并最终被迫顺应以公共利益驱动的行为。环境作为最大的公共物品所具有的基底性价值，以及在此基础上个人行为与较大共同体利益之间的联系，也将在各方的辩驳论证中彰显。进而使公民对个体利益、整体利益及未来利益有更为理性的认识。从主体的角度来看，任何抽象的外加于公众的环境规范及行为标准，都不能获得真正的实施，其约束力都将建基于合理的协商。诸如包容性、可持续发展、生态意识及相互依赖性等价值标准和社会规范，正是通过公共领域中的交流探讨、在公共舆论的反复论证中被民众普遍接受的。{21} 协商民主的这种价值观转变的作用，将在极大意义上改善人们的环境偏好，塑造人们的利益观念，由此增强公众的环境责任感和行动意愿。
（三）协商民主化解交往结构困境的机理
化解交往结构困境的根本，在于确立并实现公众在环境治理中的主体地位。协商民主将决策合法性建立在平等协商的基础之上，并将协商参与的权利和资格赋予了所有受到决策影响的人。在这一制度化的平台上，公众成为环境治理的主体。凡是与公众切身利益相关的各项环境议题，从相关决策的制定到实际运行，从环境问题的发生、发现到最终的解决。不论是决策之前的议题建构和信息沟通，还是决策之中的论证和权衡，或者决策之后的执行和监督，公众都有平等的权利和资格参与其中。在环境议题的全过程和各环节中，公众都有权利理性表达自己的意见和建议，并在相互性的讨论和辩驳中获得政府、专家以及其他主体的回应，由此成为治理的主体。 协商民主是一种“和”的思维方式，也是一种积极的管理方式，它既保障公众环境参与的权利，也拒斥非理性、无序和混乱的行为，从而有利于打破交往障碍。环境协商更重要的是由于协商而形成的人与人之间的关系和价值生态、舆论生态。在协商民主的制度平台上，有关部门人员或企业管理者都将不得不为自己的行为提供依据并接受公众的质询，对他们提出的问题和建议予以认真地对待。反过来讲，协商也会使公众逐渐用政府或企业的视角看待问题，由此可能改变公众自身过激的非理性的态度，对企业和政府的合理行为以及环境友好行为的努力有所了解，改善彼此之间对话的方式方法，为企业和政府的生态转型及环保行为提供必要的社会氛围。
总之，协商民主既突出了公众的主体性以及公众参与理性、有序的规范性内涵，也使公众参与具有了包容多元、凝聚共识的协同效应，由此对上述结构性困境予以具有可行性的理论回应，为化解困境提供了思路和借鉴。
四、 以协商民主化解公众参与困境的路径选择
完善的公众环境参与，是权利和义务、过程与结果的统一。既要确保公众有意愿、有能力、有渠道表达自己的利益和诉求，从而为环境治理作出贡献，也要有理性的约束和规范机制，避免“大多数人的安静”和“少数人的喧闹”，确保参与的合法性与合理性。从协商民主的视角来看，实现这一目标的核心，在于实现政府、企业和公众的环境协商民主。为此，需要从多个层面着力推进。
第一，构建广泛、多层的环境协商平台，为公众环境参与提供便捷的渠道。根据环境治理的不同层次和内容，这些平台既可以是政治层面的人民代表大会和政治协商，也可以是与公众直接相关的诸如民情恳谈、居民论坛、乡村论坛、民主听证会之类的基层协商论坛。在这些平台上，公众既可以通过一定的程序提出其关注的环境议题，如污染治理、环境影响评价等等，也可以在与其他利益相关者的理性对话中参与环境决策。从实际效果来看，这些平台可以是线上线下相结合的。线上平台具有开放性和便捷性，有利于信息的快速传递和跨时空沟通；而线下的现场对话则不但有助于深入沟通，还使对话更具针对性和有效性。而基于线上线下相结合的平台建设，将可以为公众广泛、深入、持续的环境参与提供便捷的机会和条件。
第二，建立健全环境信息公开机制，为公众环境参与提供理性基础。环境信息是环境参与的基础。信息开放的程度和途径的畅通性直接影响着公众参与的意愿和能力，而所获环境信息的及时性、准确性，直接影响着公众参与的质量及成效。例如，PM2.5的检测和发布，使每个人都可以方便快捷地了解空气状况，成为各地公众空气污染评价的依据。政府必须主导建构一个容纳检测机构、媒体、企业、社会组织和公众在内的环境信息公开机制，对于事关公众生命健康及发展的各种环境信息，如企业排污状况、污染源的分布以及水、空气、土壤等等相关状况的信息，进行权威的解读。由此使公众能及时、全面、准确地掌握信息，做出有利于自身及共同利益的判断，提升环境协商民主的有效性和针对性。从现实来看，在技术层面上，环境信息的检测和发布已经具备了条件，切实可行。在政策层面上，国家环保部发布的《环境信息公开办法（试行）》《企业事业单位环境信息公开办法》等文件，都对政府和企业的环境信息公开提出了具体要求，涉及信息公开的范围、方式和程序、监督和责任、奖惩等。新《环境保护法》则以法律的形式予以规定。政府要加大环境执法的力度，促进环境信息公开的制度化，真正将理念落实在政府的各项行动中。
第三，提升政府与社会进行协商的主动性，为公众环境参与提供政治基础。政府是环境治理的主导者，政府在何种程度上主动地吸纳和包容公众的参与，关系着公众环境参与的形式选择，关系着能否将公众参与纳入政府生态文明建设的轨道，形成环境治理的合力。首先，要高度重视政府环境绩效的考核，要不断增加其在各级政府政绩评价体系中的权重，适度降低经济指标的权重。而且，还要真正将公众作为评价主体纳入其考核体系。这既是公众环境参与的重要内容，也是完善公众参与的重要措施。由此以考核机制的创新倒逼和引导政府的环境行为，使其切实尊重公众尤其是环境弱势群体参与协商的权利，倾听他们的呼声，吸取他们的建议。其次，要建立公众参与的责任追究机制。基于协商民主的公众参与应该是全程性的。在相关议题和事项的决策之前、决策之中以及决策之后等各个环节，都应有切实的体现。对于公众应参与但却未能参与的决策以及形式化、“走过场”的虚假协商行为加以追责和惩罚。由此形成政府“不得不”与社会协商的外在压力，克服政府的本位意识。
第四，加强环境社会组织的引导和培育，促进公众环境参与的组织化、集成化。公众个体在环境信息的获得、把握以及利益诉求等方面，都既有很大的局限性，也存在一定的异质性。相对而言，环保组織作为一种组织化的机制和平台，拥有相对优势的资源。在环境议题上，他们往往具有较高的权威性和公信力，易于得到政府、公众和企业等主体的认同，并由此成为公众个体和政府与企业之间进行沟通的桥梁，在环境协商中发挥积极的促进作用。这种作用的发挥既契合于环境治理及生态文明建设的国家战略，也是构建和谐社会的要求，具有极大的政治合理性。政府要转变思想观念，切实将环境组织作为合作伙伴，在进一步规范和培育社会组织发展的同时，给予其独立性，激发社会组织的活力，增强其环境治理能力，充分发挥其环境协商中的作用和功能。
第五，建立协商结果的反馈机制。公众的环境参与能否达到其预期的目标，直接影响着其可持续性。政府要建立环境协商的结果反馈机制，对于环境协商过程中那些达成共识的意见和建议的具体落实情况给予说明和反馈，其中哪些决议能够及时实施，具体将如何安排；即使不能及时落实，也要给出解决的期限。由于环境治理工作的高度复杂性，很多已经达成共识的意见，并不可能达成其预想的结果，或者说需要一个渐进的过程，以至于受到社会的质疑。对于这些问题及时而真诚地回应，不但可以及时纠偏政府的决策行为，也赋予公众参与所必需的动力和资源，增进公众对于政府信任度和认同感。 注释：
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责任编辑：周青
（本文发表于《中国特色社会主义研究》杂志2016年第4期）