论文部分内容阅读
从2006年下半年开始，北京市工商局结合首都经济社会发展状况，大力推行行政指导等柔性行政措施。本文力图探索行政指导的一般规律，以期引起共鸣，将这项工作引向深入。
一、北京市工商局推行柔性行政措施的背景
(一)推行柔性行政措施的必要性
1，社会主义市场经济发展的需要。党的十六届六中全会从政治高度明确了构建社会主义和谐社会的指导思想、目标任务和原则，把构建社会主义和谐社会摆在更加突出的地位。作为行政执法部门，应当认真领会、掌握党的十六届六中全会精神，改变过去单一的以罚为主的执法体制。综合运用多种行政措施，寓监管于服务之中，避免矛盾激化，创造良好的经济发展环境，为创建和谐社会服务。
2，适应北京新定位的需要。北京作为首都，是历史名城，更要成为国际城市、宜居城市。这一新定位对全市行政机关而言，既是挑战，又是机遇。挑战主要来自于行政定位的转换，从主要发展经济到推动社会建设、经济建设、政治建设、文化建设协调发展，从以管理为主到服务与管理并重。为此，必须强化发展意识、政治意识、大局意识、服务意识，完成政府职能的转变。
3，行政机关本身的需求。目前，首都经济社会急剧转型、发展。既有传统的生产方式，又有代表最先进生产力的朝阳产业：既有世界500强企业，又有大量的个体乃至无照经营者：传统的市场监管重点难点没有消失，新的违法形式、高科技犯罪等不断涌现。上述方面相互交织，形成新的执法重点难点。
就工商行政管理机关内部而言，如何解决不断发展的经济形势与相对滞后的立法之间的矛盾?如何解决不断增加的市场主体与相对减少的执法队伍之间的矛盾?如何在依法行政的同时做到消弭违法、避免矛盾激化?经过不断探索。我们认为，必须改变行政执法思维模式，从传统的“重监管、轻服务；重权力，轻责任”的行政模式中解脱出来，综合运用多种行政手段，特别是柔性管理手段，以达到标本兼治的目的。
(二)推行柔性行政措施的可行性
1，雄厚的服务理念及制度基础。多年以来，北京市工商局始终将依法行政及服务理念贯穿于各项工作中，搭建登记服务平台、推行一次性告知、提供各类服务措施、分类监督管理等。特别是在实施信用监管、完善企业信用监督、惩戒和激励机制方面，将行政指导和行政执法手段有机结合起来，建立起以信用监管为核心的新型监管模式，对服务公众规避风险，合理投资，健康消费，有很好的指导作用。
2，相关省市工商局提供的实践经验。福建省泉州市工商局推行行政指导的经验为我们提供了很好的借鉴。市场经济发展的客观需要以及坚实的制度基础，为推行柔性行政措施作了很好的铺垫。我们认识到，行政指导作为一种行政手段，如果运用得当，在一定程度上能够弥补行政执法强制手段的不足。起到较好的教育疏导作用，对提升工商行政管理工作的层次和队伍建设水平也有积极作用。
二、北京市工商局推行柔性行政的措施
2006年6月，北京市工商局制订了《关于进一步加强行政指导规范行政执法行为的意见》，以行政指导为切入点，以信用监管为基础，以服务首都和谐社会建设为目标，规范行政执法行为，打造一支过硬的高素质的工商队伍。
(一)确定指导重点，建设制度框架
1，结合首都实际，明确行政指导内涵。行政指导是工商行政管理机关在行政执法过程中，针对不同情况，基于国家法律法规的原则和政策精神，在行政相对人同意或协助下，适时灵活地采取非强制性手段，使行政相对人自愿作出纠正行为，实现预防或消除轻微违法的目的。
推行工作中，我们始终注意结合首都实际：一是着重于抑制型行政指导。行政指导包括服务型、协调型、抑制型三种类型。着眼于工商职能，考虑到奥运会繁重的食品及市场监管任务，目前推行的行政指导应侧重于抑制，即从规范经营行为及执法行为人手，达到为首都服务为奥运服务的目的。二是强调指导与执法并重。不可偏废。行政指导与行政执法一样，均为行政机关的职责，三是要有明确的法律依据。法律对行政指导有明文规定的，必须依法进行：没有明文规定的，首先设定原则，有章可循。四是推行行政指导要有相关配套措施予以保障。
2，建立五项制度，明确行政指导内容。将行政指导贯穿于行政执法的全过程，加强事前引导、事中规范、事后巩固，建立主体事项提示制、轻微问题告诫制、突出问题约见制、管理责任建议制、典型案例披露制等五项制度，切实解决以罚代管的问题，充分发挥市场主体自律作用，减少行政成本，消除违法状态，
(1)行政提示。对市场主体涉及的工商管理事项。如营业期限、入资期限、许可期限、年检验照时限、办理专项审批和登记变更、注销手续及经营中应履行的相关责任义务等，可采取集中或者个别提示的方法，事先告知，以达到规范经营行为的目的。提示可采取口头或书面形式。
(2)行政告诫。对市场主体违反市场秩序但无法明确规定、或轻微违法但无相应罚则的行为，可予以行政告诫。告诫可采取口头或书面形式。口头告诫主要是针对能够即时改正的事项，采取口头告诫予以纠正。书面告诫主要是针对违法行为不能即时改正的事项，应制发《工商行政管理行政告诫书》，督促其尽快改正。
(3)行政约见。对市场主体内部制度缺失，两次及以上出现违法违规行为，或在巡查过程中发现市场主体存在具有普遍性的问题，可能影响其合法经营的。应制作《行政约见书》，书面约见其法定代表人或相关负责人进行谈话，督促其完善制度，整改自身存在的问题，守法经营，避免违法违规行为再次发生，约见应履行相关审批手续，由两名以上工作人员实施，并制作谈话笔录，
(4)行政建议。工商行政管理机关在日常监督管理工作中，对市场主体的违法行为，在依法处理的同时，可向该主体或其上级部门制发《行政建议书》，提出与工商执法职能相关的建议和意见，促使其合法经营。并抄告相关行业行政管理部门，
(5)案件披露。对严重扰乱市场经济秩序的违法失信行为、经检测确定为不合格的商品以及下架商品。定期或不定期地通过网络或者新闻媒体向社会披露公示，引导、帮助社会公众增强防范风险、维护自身合法权益，完善社会监督。
加强对行政执法信息披露公示工作的领导和管理，按照客观公正、及时准确的原则，有选择、有重点地依法实施，努力提高披露公示的社会效果。对涉及全市性的、危害严重的问题，要按照市局的统一部署，在全市性媒体披露：对地区性和其危害程度限于辖区范围的，、经分局主要负责人批准后在区县媒体披露。 (二)规范行政执法行为，为推进行政指导奠定基础
1，健全巡查制度，完善监督档案。日常监管中统一执法巡查内容、监管措施、文书格式和工作标准，及时将行政指导信息归人资料簿，作为确定企业类别的参考依据。
2，加强回访检查，督促行政指导到位。
(1)对接受行政指导的市场主体，要回访复查。督促其整改解决。并记入监督检查资料簿。
(2)对于不能及时改正违法行为或拒不改正的，综合运用行政处罚等多种手段，使问题得到解决。
3，对法律法规规定需先行责令改正再处罚情形的，应制发《责令改正通知书》，规定期限督促其尽快改正。未经责令改正的。不得处罚。因拒不改正被行政处罚的，《责令改正通知书》应归人行政处罚卷宗备查。
(三)完善信用归集，加强信用监管
信用记录是市场主体经营情况的客观描述，对其归集和按要求公布，也是行政指导的一部分。
1，进一步规范警示信息录入行为，相关处罚信息必须录入信用信息系统。办案机构不再单独填报企业及法定代表人或自然人的警示记录信息审批表，应在案件审批表中一并填写应记入警示系统的有关信息。经主管领导签字后记入警示记录系统。
2，将市场主体的信用记录作为确定案件处罚幅度的依据之一。凡违法失信市场主体就同一性质违法行为再次或多次违法的，从重处罚。适用规定幅度范围内的高档处罚标准。
(四)发挥企业联系人作用，建立企业联系人数据库，确保行政指导快捷、方便、有效
(五)制定相关保障性制度、措施，切实推进行政指导
1，在推进过程中明确要求，建章立制，市局在推进工作中采取“统一铺开，分步实施，重点示范，全面推进”的方式。对尚未确定的行政指导项目，由分局结合辖区实际情况进行试点，总结经验，待进一步完善后在全系统推广。
2，制定格式文书，明确行政指导事项。为方便执法一线使用，统一制定了行政提示书、行政告诫书、行政约见书、行政建议书，并配发范例，指导一线执法。
三、行政指导的成效及相关跟进措施
(一)来自行政机关内部的情况反馈
调研情况显示，各级部门推行行政指导热情很高，普遍成立专门领导机构，明确责任单位，根据辖区特点制定了细化的规范性文件，学习、研究、落实行政指导的风气逐步形成。一线执法人员能够熟练应用行政指导，行政相对人对这种管理方式也比较容易接受。
西城分局将行政指导作为治本之策，定期推出文件解读，配发案例，制定了行政指导实施细则及暂行办法，提高了行政指导的规范性、针对性。丰台分局针对本区市场多、食品加工点多的现状，成立五个行政指导项目组，从市场规范、食品加工销售、主体事项、广告监管、综合监管五个方面人手，在打击黑中介、规范豆芽生产加工、城中村拆迁方面成效显著。石景山分局苹果园工商所将行政指导运用到新建小区，指导居民选择合法装修公司，收到良好效果。
(二)存在问题及相应措施
推行工作中存在的问题主要是，个别同志认为行政指导加重基层负担，没有将行政指导融入行政执法过程，存在执法、指导两张皮现象。一些同志认为行政指导包打一切，工作失之于宽。
要从根本上解决上述问题，必须切实转变观念。为此，我们号召全系统进一步提高思想认识，站在依法行政的高度看待行政指导，按照国务院《全面推进依法行政实施纲要》要求，正确履行市场监管、社会管理和公共服务职能：要求各级领导充分重视此项工作，并将行政指导列入年度考核，从制度上保障行政指导的整体推进。今后。我们将进一步加大对行政指导的研究，总结经验，巩固成果，为构建首都和谐社会作出应有的贡献。
(作者单位：北京市工商局)
木垒县工商局利用年检工作制定服务“三农”措施
新疆木垒县工商局为了做好服务“三农”工作，在企业和个体工商户即将开展的验照、年检工作中，认真落实国家惠农政策，扎实推进社会主义新农村建设。一是成立了领导小组，分片包干、分工负责、责任到人：二是简化办事程序，年检期间，对偏远农村的企业、个体工商户提供上门服务，实行“预约年检”、“上门年检”；三是大力开展“红盾护农”行动，扶持“三农”发展：四是积极促进农民专业合作社的发展，成立了县经纪人协会，并协调有关部门采取有效措施，大力支持农村发展农村经纪人，促进农业产业化，搞活农村流通渠道：五是发挥工商职能作用，不断完善红盾护农、经纪活农、合同帮家、商标富农和市场助农等工作机制，提高为农村建设服务的交通和水平。
(摘自《新疆工商》作者 范勋山)
一、北京市工商局推行柔性行政措施的背景
(一)推行柔性行政措施的必要性
1，社会主义市场经济发展的需要。党的十六届六中全会从政治高度明确了构建社会主义和谐社会的指导思想、目标任务和原则，把构建社会主义和谐社会摆在更加突出的地位。作为行政执法部门，应当认真领会、掌握党的十六届六中全会精神，改变过去单一的以罚为主的执法体制。综合运用多种行政措施，寓监管于服务之中，避免矛盾激化，创造良好的经济发展环境，为创建和谐社会服务。
2，适应北京新定位的需要。北京作为首都，是历史名城，更要成为国际城市、宜居城市。这一新定位对全市行政机关而言，既是挑战，又是机遇。挑战主要来自于行政定位的转换，从主要发展经济到推动社会建设、经济建设、政治建设、文化建设协调发展，从以管理为主到服务与管理并重。为此，必须强化发展意识、政治意识、大局意识、服务意识，完成政府职能的转变。
3，行政机关本身的需求。目前，首都经济社会急剧转型、发展。既有传统的生产方式，又有代表最先进生产力的朝阳产业：既有世界500强企业，又有大量的个体乃至无照经营者：传统的市场监管重点难点没有消失，新的违法形式、高科技犯罪等不断涌现。上述方面相互交织，形成新的执法重点难点。
就工商行政管理机关内部而言，如何解决不断发展的经济形势与相对滞后的立法之间的矛盾?如何解决不断增加的市场主体与相对减少的执法队伍之间的矛盾?如何在依法行政的同时做到消弭违法、避免矛盾激化?经过不断探索。我们认为，必须改变行政执法思维模式，从传统的“重监管、轻服务；重权力，轻责任”的行政模式中解脱出来，综合运用多种行政手段，特别是柔性管理手段，以达到标本兼治的目的。
(二)推行柔性行政措施的可行性
1，雄厚的服务理念及制度基础。多年以来，北京市工商局始终将依法行政及服务理念贯穿于各项工作中，搭建登记服务平台、推行一次性告知、提供各类服务措施、分类监督管理等。特别是在实施信用监管、完善企业信用监督、惩戒和激励机制方面，将行政指导和行政执法手段有机结合起来，建立起以信用监管为核心的新型监管模式，对服务公众规避风险，合理投资，健康消费，有很好的指导作用。
2，相关省市工商局提供的实践经验。福建省泉州市工商局推行行政指导的经验为我们提供了很好的借鉴。市场经济发展的客观需要以及坚实的制度基础，为推行柔性行政措施作了很好的铺垫。我们认识到，行政指导作为一种行政手段，如果运用得当，在一定程度上能够弥补行政执法强制手段的不足。起到较好的教育疏导作用，对提升工商行政管理工作的层次和队伍建设水平也有积极作用。
二、北京市工商局推行柔性行政的措施
2006年6月，北京市工商局制订了《关于进一步加强行政指导规范行政执法行为的意见》，以行政指导为切入点，以信用监管为基础，以服务首都和谐社会建设为目标，规范行政执法行为，打造一支过硬的高素质的工商队伍。
(一)确定指导重点，建设制度框架
1，结合首都实际，明确行政指导内涵。行政指导是工商行政管理机关在行政执法过程中，针对不同情况，基于国家法律法规的原则和政策精神，在行政相对人同意或协助下，适时灵活地采取非强制性手段，使行政相对人自愿作出纠正行为，实现预防或消除轻微违法的目的。
推行工作中，我们始终注意结合首都实际：一是着重于抑制型行政指导。行政指导包括服务型、协调型、抑制型三种类型。着眼于工商职能，考虑到奥运会繁重的食品及市场监管任务，目前推行的行政指导应侧重于抑制，即从规范经营行为及执法行为人手，达到为首都服务为奥运服务的目的。二是强调指导与执法并重。不可偏废。行政指导与行政执法一样，均为行政机关的职责，三是要有明确的法律依据。法律对行政指导有明文规定的，必须依法进行：没有明文规定的，首先设定原则，有章可循。四是推行行政指导要有相关配套措施予以保障。
2，建立五项制度，明确行政指导内容。将行政指导贯穿于行政执法的全过程，加强事前引导、事中规范、事后巩固，建立主体事项提示制、轻微问题告诫制、突出问题约见制、管理责任建议制、典型案例披露制等五项制度，切实解决以罚代管的问题，充分发挥市场主体自律作用，减少行政成本，消除违法状态，
(1)行政提示。对市场主体涉及的工商管理事项。如营业期限、入资期限、许可期限、年检验照时限、办理专项审批和登记变更、注销手续及经营中应履行的相关责任义务等，可采取集中或者个别提示的方法，事先告知，以达到规范经营行为的目的。提示可采取口头或书面形式。
(2)行政告诫。对市场主体违反市场秩序但无法明确规定、或轻微违法但无相应罚则的行为，可予以行政告诫。告诫可采取口头或书面形式。口头告诫主要是针对能够即时改正的事项，采取口头告诫予以纠正。书面告诫主要是针对违法行为不能即时改正的事项，应制发《工商行政管理行政告诫书》，督促其尽快改正。
(3)行政约见。对市场主体内部制度缺失，两次及以上出现违法违规行为，或在巡查过程中发现市场主体存在具有普遍性的问题，可能影响其合法经营的。应制作《行政约见书》，书面约见其法定代表人或相关负责人进行谈话，督促其完善制度，整改自身存在的问题，守法经营，避免违法违规行为再次发生，约见应履行相关审批手续，由两名以上工作人员实施，并制作谈话笔录，
(4)行政建议。工商行政管理机关在日常监督管理工作中，对市场主体的违法行为，在依法处理的同时，可向该主体或其上级部门制发《行政建议书》，提出与工商执法职能相关的建议和意见，促使其合法经营。并抄告相关行业行政管理部门，
(5)案件披露。对严重扰乱市场经济秩序的违法失信行为、经检测确定为不合格的商品以及下架商品。定期或不定期地通过网络或者新闻媒体向社会披露公示，引导、帮助社会公众增强防范风险、维护自身合法权益，完善社会监督。
加强对行政执法信息披露公示工作的领导和管理，按照客观公正、及时准确的原则，有选择、有重点地依法实施，努力提高披露公示的社会效果。对涉及全市性的、危害严重的问题，要按照市局的统一部署，在全市性媒体披露：对地区性和其危害程度限于辖区范围的，、经分局主要负责人批准后在区县媒体披露。 (二)规范行政执法行为，为推进行政指导奠定基础
1，健全巡查制度，完善监督档案。日常监管中统一执法巡查内容、监管措施、文书格式和工作标准，及时将行政指导信息归人资料簿，作为确定企业类别的参考依据。
2，加强回访检查，督促行政指导到位。
(1)对接受行政指导的市场主体，要回访复查。督促其整改解决。并记入监督检查资料簿。
(2)对于不能及时改正违法行为或拒不改正的，综合运用行政处罚等多种手段，使问题得到解决。
3，对法律法规规定需先行责令改正再处罚情形的，应制发《责令改正通知书》，规定期限督促其尽快改正。未经责令改正的。不得处罚。因拒不改正被行政处罚的，《责令改正通知书》应归人行政处罚卷宗备查。
(三)完善信用归集，加强信用监管
信用记录是市场主体经营情况的客观描述，对其归集和按要求公布，也是行政指导的一部分。
1，进一步规范警示信息录入行为，相关处罚信息必须录入信用信息系统。办案机构不再单独填报企业及法定代表人或自然人的警示记录信息审批表，应在案件审批表中一并填写应记入警示系统的有关信息。经主管领导签字后记入警示记录系统。
2，将市场主体的信用记录作为确定案件处罚幅度的依据之一。凡违法失信市场主体就同一性质违法行为再次或多次违法的，从重处罚。适用规定幅度范围内的高档处罚标准。
(四)发挥企业联系人作用，建立企业联系人数据库，确保行政指导快捷、方便、有效
(五)制定相关保障性制度、措施，切实推进行政指导
1，在推进过程中明确要求，建章立制，市局在推进工作中采取“统一铺开，分步实施，重点示范，全面推进”的方式。对尚未确定的行政指导项目，由分局结合辖区实际情况进行试点，总结经验，待进一步完善后在全系统推广。
2，制定格式文书，明确行政指导事项。为方便执法一线使用，统一制定了行政提示书、行政告诫书、行政约见书、行政建议书，并配发范例，指导一线执法。
三、行政指导的成效及相关跟进措施
(一)来自行政机关内部的情况反馈
调研情况显示，各级部门推行行政指导热情很高，普遍成立专门领导机构，明确责任单位，根据辖区特点制定了细化的规范性文件，学习、研究、落实行政指导的风气逐步形成。一线执法人员能够熟练应用行政指导，行政相对人对这种管理方式也比较容易接受。
西城分局将行政指导作为治本之策，定期推出文件解读，配发案例，制定了行政指导实施细则及暂行办法，提高了行政指导的规范性、针对性。丰台分局针对本区市场多、食品加工点多的现状，成立五个行政指导项目组，从市场规范、食品加工销售、主体事项、广告监管、综合监管五个方面人手，在打击黑中介、规范豆芽生产加工、城中村拆迁方面成效显著。石景山分局苹果园工商所将行政指导运用到新建小区，指导居民选择合法装修公司，收到良好效果。
(二)存在问题及相应措施
推行工作中存在的问题主要是，个别同志认为行政指导加重基层负担，没有将行政指导融入行政执法过程，存在执法、指导两张皮现象。一些同志认为行政指导包打一切，工作失之于宽。
要从根本上解决上述问题，必须切实转变观念。为此，我们号召全系统进一步提高思想认识，站在依法行政的高度看待行政指导，按照国务院《全面推进依法行政实施纲要》要求，正确履行市场监管、社会管理和公共服务职能：要求各级领导充分重视此项工作，并将行政指导列入年度考核，从制度上保障行政指导的整体推进。今后。我们将进一步加大对行政指导的研究，总结经验，巩固成果，为构建首都和谐社会作出应有的贡献。
(作者单位：北京市工商局)
木垒县工商局利用年检工作制定服务“三农”措施
新疆木垒县工商局为了做好服务“三农”工作，在企业和个体工商户即将开展的验照、年检工作中，认真落实国家惠农政策，扎实推进社会主义新农村建设。一是成立了领导小组，分片包干、分工负责、责任到人：二是简化办事程序，年检期间，对偏远农村的企业、个体工商户提供上门服务，实行“预约年检”、“上门年检”；三是大力开展“红盾护农”行动，扶持“三农”发展：四是积极促进农民专业合作社的发展，成立了县经纪人协会，并协调有关部门采取有效措施，大力支持农村发展农村经纪人，促进农业产业化，搞活农村流通渠道：五是发挥工商职能作用，不断完善红盾护农、经纪活农、合同帮家、商标富农和市场助农等工作机制，提高为农村建设服务的交通和水平。
(摘自《新疆工商》作者 范勋山)