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摘 要 良好的行政补偿制度是保护公民合法权益，维护良好社会秩序，构建和谐社会的重要途径与内容。目前，我们国家的行政补偿制度还有待进一步的发展与完善。2011年1月19日，《国有土地上房屋征收与补偿条例》经国务院第141次常务会议通过。该行政法规的出台是我国行政补偿制度的一大进步，本文通过对该法规的解读与总结来尝试探讨我国行政补偿制度发展与完善的路径。
关键词 房屋征收 公共利益 行政补偿
中图分类号：D922.28 文献标识码：A
行政补偿，是国家对行政主体的合法行政行为给行政相对人的合法权益造成损害所进行的给付制度。它不同于行政赔偿，也不同于国家赔偿。良好的行政补偿制度的建立对于关注民生，构建和谐社会具有十分重要的意义。本文通过对《国有土地上房屋征收与补偿条例》发布背景，体现的新理念，存在的不足进行探讨与总结，旨在探索我国行政补偿制度的发展方向与构建良好行政补偿制度的可行之策。
一、 《条例》颁布的背景分析
我国最早出现关于行政补偿制度的内容是在1950年颁布的《城市郊区土地改革条例》，条例明确规定在征用土地时，必须对受损失的民众进行安置并且给予公平合理的补偿。此后的半个多世纪里，我们国家还陆续颁布了一系列关于行政补偿方面的单行法律法规。这些单行的法律法规涉及了部分行政领域，在一定时期内对行政补偿制度的正常运行发挥了重要作用。但是到目前为止，我们国家还没有一部完整的行政补偿法，即使是现有的单行法律法规也还存在着一些不合理的地方，并且已经在某种程度上逐渐显示出其漏洞和弊端，造成了一些不好的社会影响。
有关房屋征收的行政补偿方面，我们国家较早就有了相关的单行法律法规予以了规定。如1991年6月1日，国务院发布的我国第一部系统规范城市房屋拆迁行为的行政法规《城市房屋拆迁管理条例》。2001年6月7日，国务院常务会议通过的对《城市房屋拆迁管理条例》的修改。国务院办公厅于2004年下发的《关于控制城镇房屋拆迁规模严格拆迁管理的通知》等都是针对房屋征收制定的法规及规范性文件。但由于受到我国立法传统、现实环境等一系列因素制约，这些单行的法律条例已经逐渐不适合现实的形式了。暴力拆迁，暴力抗拆迁，拆迁引起的群体性事件等屡见不鲜，严重损害了公民的合法权益和社会秩序，影响社会的稳定与发展。
2004年，宪法修正案首次出现了关于“补偿”的有关规定，加上2007年3月16日出台的《物权法》明确规定必须是出于公共利益的需要来征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。这两次大的重要变化都为未来行政补偿制度的走向提供了大的指导方针。
一方面是现有单行法律法规存在的诸多问题急需改正和解决，另一方面是社会现实带来人们对科学合理的房屋征收制度的期盼，加上宪法和物权法法律层面上新的指导思想对进一步立法的指导，一部新的《国有土地上房屋征收与补偿条例》应运而生。
二、《条例》中的新变化
（一）强调维护公共利益。
与旧的拆迁管理条例对比会发现，新的条例在总则里面就反复强调了国有土地上房屋征收的目的必须是维护公共利益。旧的拆迁条例中只是规定“房屋拆迁必须符合城市规划，有利于城市旧区改造和生态环境改善，保护文物古迹”。按照旧的条例，房屋征收极有可能成为政府政绩工程或是私人盈利的合法外衣，侵犯了被拆迁人的合法权益。
新的条例不仅对公共利益进行了强调，还对公共利益的内容进行了规定。条例采取列举的方式，一共列举了六条。为普通民众对房屋征收进行目的审查提供了参考。也规范了政府在房屋征收工作中的行为，有助于区分公共利益拆迁与商业拆迁，保护公民合法私有财产，是此次新立法一大进步。
（二）充分保障公民在征收决定过程中的各项权利。
在总则中，《条例》明确规定了房屋征收与补偿应遵循决策民主、程序正当、结果公开的原则。还具体规定了被征收人在征收决定中的各项权利：在拟定征收方案时，“市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日”，使公众有权利参与到决策制定的过程中去；对于容易出现纷争的旧房屋的改建征收中，则规定存在争议时相关政府部门应该举行听证会；征收决定作出之后应及时公告，并告知被征收人行政复议、行政诉讼的权利。
从条例的规定可以看出，无论是征收决策前还是决策作出之后都充分保障了被征收人的参与权，知情权以及进行申诉的权利，充分体现出新条例对公民基本权利的重视与保障。
（三）对补偿的范围、方式与标准作了较为详细的规定。
新的条例对征收补偿详细地作了规定，充分体现出对被征收人权益的重视。
在补偿的范围方面，明确规定补偿包括“被征收房屋价值的补偿，因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿，因征收房屋造成的停产停业损失的补偿”，这一补偿范围的具体规定规定了政府在征收土地中应该承担的责任。
在补偿的方式与标准上，新的条例和旧的拆迁条例都规定有货币补偿和房屋产权置换两种方式。所不同的是，每种方式的补偿标准有了新的规定。其中，最大的一个变化就是设立由被征收人协商决定的房屋价格评估机构，任何单位和个人都无权干预机构的运行。保证房屋价格评估机构在行使权力过程中的公正公平性。对于计算出科学合理的补偿标准有重大意义。
（四）强调征收过程中各个主体的责权一致。
征收补偿中，行政机关及其工作人员掌握的信息往往更多，常常处于较为优势的地位，也极容易出现滥用职权欺民扰民的行为。因此，新的条例对行政主体更强调责任担当，主要有行政责任和刑事责任。
新条例对征收工作中的其他主体的责任也进行了规定。如对房屋征收价格评估机构及评估师承担责任情形的规定；对于被征收人，该条例在规定其享有的各项权利的同时，也规定被征收人“采取暴力、威胁等方法阻碍依法进行的房屋征收与补偿工作，构成犯罪的，依法追究刑事责任”，规范被征收人合法行使权利。 （五）新条例存在的不足之处及建议。
与旧的拆迁条例相比，新条例的许多对原有法规所做的修改以及新增加的内容都体现出法律的进步。当然，条例也还存在一些不足之处。这里重点分析其中的两点：
1、对公共利益的界定有些宽泛，不够具体。一直以来，对于什么是公共利益以及如何对公共利益进行衡量，学者们都还没有达成一致的意见。新的条例采取的是列举的方式，但列举的条款太过宏观。加上兜底条款“法律、行政法规规定的其他公共利益的需要”也只是一个原则性的规定，涉及的内容具有不确定性，使得在实践中政府对公共利益界定的自由裁量的空间过大，容易出现对公共利益界定的偏差。
从其他国家的经验以及我国实际情况来看，目前要从法律规定上对公共利益内容进行详实清楚的界定还存在困难，所以，当前对公共利益进行界定的最有效的方法便是从程序上予以保证，如对房屋征收目的进行社会民意调查，举行听证会，请专家预测与评估等。学者王秋隆，赵霖（2012）提出了四大标准和三大程序：法定性标准、公众受益性标准、用途效果标准和可持续发展标准以及公示、听证、司法审查，有较大借鉴意义。
2、没有对被征收房屋使用者的权利进行规定
旧的《城市拆迁管理条例》虽然一度被称为“恶法”，却有对被征收房屋拥有使用权的承租人的权益的规定。新出台的条例反而没有关于承租人的规定，所进行的补偿也只是针对被征收房屋所有权人的补偿。对于房屋的承租人来说，在征收中往往是最终的受害者，在合法权益遭受侵害时，他们又该如何寻求保护？为了保证房屋征收所有相关人的合法权益，条例在这一方面是应该有所规定的。三、从新条例看我国行政补偿制度的发展
随着我国经济发展步伐不断加快，因房屋征收引发的利益冲突和矛盾纠纷成为严重的社会问题之一。新的《国有土地上房屋征收与补偿条例》可谓对症下药，，对于我们整个行政补偿制度的发展具有多方面的启示作用：
行政补偿应该致力于保障行政相对人的合法权利。从旧的《城市房屋拆迁管理条例》到新的条例，对政府的定位是从管理者到对公民权利进行保护，为民办事的角色的转变。正如有学者所说，代表着一种从强化行政管理到规范行政行为的转变，充分体现立法者执政理念的重大转变。这种理念的转变是建立一项好的行政补偿制度的最基本的前提。
逐步探索并适时制定一部统一的行政补偿法。新的条例成为在房屋征收与补偿方面的立法的一个重要里程碑，也成为行政补偿制度逐步走向完善的一大促进因素。它是理论逐渐成熟和现实需要相结合的与时俱进的产物，行政补偿制度也必定会随着立法技术的进步逐步以一部统一法律的形式进行规范。与此同时，法律的制定应该是一个循序渐进的过程，不能为了解决一时之需就草草立法。法律还应该与时俱进，与时代的变化同步。
完善的行政补偿制度的建立不单纯是一个自上而下的过程，而是应该密切联系群众，保证民主与科学的过程。政府在探讨建立行政补偿制度时，要充分保障公民的知情权、参与权与监督权，充分听取相关专家等社会各界人士的意见和建议。
四、小结
完备的行政补偿制度是关注民生、保护人权、构建和谐社会的重要体现。新的《国有土地上房屋征收与补偿条例》是行政补偿制度逐步走向完善的重要体现。尽管存在一些不足，其体现出来的政府治理理念、立法理念、与时俱进的精神对我国行政补偿制度的发展完善都起到了很好的指引作用，具有十分重大的借鉴意义。新时代下，政府应该切实转变执政理念，坚持以人为本，将服务行政与依法行政相结合，逐步建立起完备的行政补偿制度。
（作者：武汉大学 政治与公共管理学院行政管理专业在读本科生）
参考文献：
[1]姜明安.行政法与行政诉讼法.北京大学出版社，2007.
[2]刘薇.房地产基本制度与政策.化学工业出版社，2010,07.
[3]王秋隆，赵霖.论房屋征收中公共利益的界定.湖北大学学报（哲学社会科学版），2012（01）.
[4]人民网.《国有土地上房屋征收补偿条例》解读.http://unn.people.com.cn/GB/158820/13839856.html,2011-1-28.
[5]伍年华. 浅谈我国行政补偿制度的完善.湖北经济学院学报（人文社会科学版），2008（03）.
[6]叶林林.城市房屋拆迁中行政补偿制度的缺陷及其完善.四川行政学院学报，2006（04）.
关键词 房屋征收 公共利益 行政补偿
中图分类号：D922.28 文献标识码：A
行政补偿，是国家对行政主体的合法行政行为给行政相对人的合法权益造成损害所进行的给付制度。它不同于行政赔偿，也不同于国家赔偿。良好的行政补偿制度的建立对于关注民生，构建和谐社会具有十分重要的意义。本文通过对《国有土地上房屋征收与补偿条例》发布背景，体现的新理念，存在的不足进行探讨与总结，旨在探索我国行政补偿制度的发展方向与构建良好行政补偿制度的可行之策。
一、 《条例》颁布的背景分析
我国最早出现关于行政补偿制度的内容是在1950年颁布的《城市郊区土地改革条例》，条例明确规定在征用土地时，必须对受损失的民众进行安置并且给予公平合理的补偿。此后的半个多世纪里，我们国家还陆续颁布了一系列关于行政补偿方面的单行法律法规。这些单行的法律法规涉及了部分行政领域，在一定时期内对行政补偿制度的正常运行发挥了重要作用。但是到目前为止，我们国家还没有一部完整的行政补偿法，即使是现有的单行法律法规也还存在着一些不合理的地方，并且已经在某种程度上逐渐显示出其漏洞和弊端，造成了一些不好的社会影响。
有关房屋征收的行政补偿方面，我们国家较早就有了相关的单行法律法规予以了规定。如1991年6月1日，国务院发布的我国第一部系统规范城市房屋拆迁行为的行政法规《城市房屋拆迁管理条例》。2001年6月7日，国务院常务会议通过的对《城市房屋拆迁管理条例》的修改。国务院办公厅于2004年下发的《关于控制城镇房屋拆迁规模严格拆迁管理的通知》等都是针对房屋征收制定的法规及规范性文件。但由于受到我国立法传统、现实环境等一系列因素制约，这些单行的法律条例已经逐渐不适合现实的形式了。暴力拆迁，暴力抗拆迁，拆迁引起的群体性事件等屡见不鲜，严重损害了公民的合法权益和社会秩序，影响社会的稳定与发展。
2004年，宪法修正案首次出现了关于“补偿”的有关规定，加上2007年3月16日出台的《物权法》明确规定必须是出于公共利益的需要来征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。这两次大的重要变化都为未来行政补偿制度的走向提供了大的指导方针。
一方面是现有单行法律法规存在的诸多问题急需改正和解决，另一方面是社会现实带来人们对科学合理的房屋征收制度的期盼，加上宪法和物权法法律层面上新的指导思想对进一步立法的指导，一部新的《国有土地上房屋征收与补偿条例》应运而生。
二、《条例》中的新变化
（一）强调维护公共利益。
与旧的拆迁管理条例对比会发现，新的条例在总则里面就反复强调了国有土地上房屋征收的目的必须是维护公共利益。旧的拆迁条例中只是规定“房屋拆迁必须符合城市规划，有利于城市旧区改造和生态环境改善，保护文物古迹”。按照旧的条例，房屋征收极有可能成为政府政绩工程或是私人盈利的合法外衣，侵犯了被拆迁人的合法权益。
新的条例不仅对公共利益进行了强调，还对公共利益的内容进行了规定。条例采取列举的方式，一共列举了六条。为普通民众对房屋征收进行目的审查提供了参考。也规范了政府在房屋征收工作中的行为，有助于区分公共利益拆迁与商业拆迁，保护公民合法私有财产，是此次新立法一大进步。
（二）充分保障公民在征收决定过程中的各项权利。
在总则中，《条例》明确规定了房屋征收与补偿应遵循决策民主、程序正当、结果公开的原则。还具体规定了被征收人在征收决定中的各项权利：在拟定征收方案时，“市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日”，使公众有权利参与到决策制定的过程中去；对于容易出现纷争的旧房屋的改建征收中，则规定存在争议时相关政府部门应该举行听证会；征收决定作出之后应及时公告，并告知被征收人行政复议、行政诉讼的权利。
从条例的规定可以看出，无论是征收决策前还是决策作出之后都充分保障了被征收人的参与权，知情权以及进行申诉的权利，充分体现出新条例对公民基本权利的重视与保障。
（三）对补偿的范围、方式与标准作了较为详细的规定。
新的条例对征收补偿详细地作了规定，充分体现出对被征收人权益的重视。
在补偿的范围方面，明确规定补偿包括“被征收房屋价值的补偿，因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿，因征收房屋造成的停产停业损失的补偿”，这一补偿范围的具体规定规定了政府在征收土地中应该承担的责任。
在补偿的方式与标准上，新的条例和旧的拆迁条例都规定有货币补偿和房屋产权置换两种方式。所不同的是，每种方式的补偿标准有了新的规定。其中，最大的一个变化就是设立由被征收人协商决定的房屋价格评估机构，任何单位和个人都无权干预机构的运行。保证房屋价格评估机构在行使权力过程中的公正公平性。对于计算出科学合理的补偿标准有重大意义。
（四）强调征收过程中各个主体的责权一致。
征收补偿中，行政机关及其工作人员掌握的信息往往更多，常常处于较为优势的地位，也极容易出现滥用职权欺民扰民的行为。因此，新的条例对行政主体更强调责任担当，主要有行政责任和刑事责任。
新条例对征收工作中的其他主体的责任也进行了规定。如对房屋征收价格评估机构及评估师承担责任情形的规定；对于被征收人，该条例在规定其享有的各项权利的同时，也规定被征收人“采取暴力、威胁等方法阻碍依法进行的房屋征收与补偿工作，构成犯罪的，依法追究刑事责任”，规范被征收人合法行使权利。 （五）新条例存在的不足之处及建议。
与旧的拆迁条例相比，新条例的许多对原有法规所做的修改以及新增加的内容都体现出法律的进步。当然，条例也还存在一些不足之处。这里重点分析其中的两点：
1、对公共利益的界定有些宽泛，不够具体。一直以来，对于什么是公共利益以及如何对公共利益进行衡量，学者们都还没有达成一致的意见。新的条例采取的是列举的方式，但列举的条款太过宏观。加上兜底条款“法律、行政法规规定的其他公共利益的需要”也只是一个原则性的规定，涉及的内容具有不确定性，使得在实践中政府对公共利益界定的自由裁量的空间过大，容易出现对公共利益界定的偏差。
从其他国家的经验以及我国实际情况来看，目前要从法律规定上对公共利益内容进行详实清楚的界定还存在困难，所以，当前对公共利益进行界定的最有效的方法便是从程序上予以保证，如对房屋征收目的进行社会民意调查，举行听证会，请专家预测与评估等。学者王秋隆，赵霖（2012）提出了四大标准和三大程序：法定性标准、公众受益性标准、用途效果标准和可持续发展标准以及公示、听证、司法审查，有较大借鉴意义。
2、没有对被征收房屋使用者的权利进行规定
旧的《城市拆迁管理条例》虽然一度被称为“恶法”，却有对被征收房屋拥有使用权的承租人的权益的规定。新出台的条例反而没有关于承租人的规定，所进行的补偿也只是针对被征收房屋所有权人的补偿。对于房屋的承租人来说，在征收中往往是最终的受害者，在合法权益遭受侵害时，他们又该如何寻求保护？为了保证房屋征收所有相关人的合法权益，条例在这一方面是应该有所规定的。三、从新条例看我国行政补偿制度的发展
随着我国经济发展步伐不断加快，因房屋征收引发的利益冲突和矛盾纠纷成为严重的社会问题之一。新的《国有土地上房屋征收与补偿条例》可谓对症下药，，对于我们整个行政补偿制度的发展具有多方面的启示作用：
行政补偿应该致力于保障行政相对人的合法权利。从旧的《城市房屋拆迁管理条例》到新的条例，对政府的定位是从管理者到对公民权利进行保护，为民办事的角色的转变。正如有学者所说，代表着一种从强化行政管理到规范行政行为的转变，充分体现立法者执政理念的重大转变。这种理念的转变是建立一项好的行政补偿制度的最基本的前提。
逐步探索并适时制定一部统一的行政补偿法。新的条例成为在房屋征收与补偿方面的立法的一个重要里程碑，也成为行政补偿制度逐步走向完善的一大促进因素。它是理论逐渐成熟和现实需要相结合的与时俱进的产物，行政补偿制度也必定会随着立法技术的进步逐步以一部统一法律的形式进行规范。与此同时，法律的制定应该是一个循序渐进的过程，不能为了解决一时之需就草草立法。法律还应该与时俱进，与时代的变化同步。
完善的行政补偿制度的建立不单纯是一个自上而下的过程，而是应该密切联系群众，保证民主与科学的过程。政府在探讨建立行政补偿制度时，要充分保障公民的知情权、参与权与监督权，充分听取相关专家等社会各界人士的意见和建议。
四、小结
完备的行政补偿制度是关注民生、保护人权、构建和谐社会的重要体现。新的《国有土地上房屋征收与补偿条例》是行政补偿制度逐步走向完善的重要体现。尽管存在一些不足，其体现出来的政府治理理念、立法理念、与时俱进的精神对我国行政补偿制度的发展完善都起到了很好的指引作用，具有十分重大的借鉴意义。新时代下，政府应该切实转变执政理念，坚持以人为本，将服务行政与依法行政相结合，逐步建立起完备的行政补偿制度。
（作者：武汉大学 政治与公共管理学院行政管理专业在读本科生）
参考文献：
[1]姜明安.行政法与行政诉讼法.北京大学出版社，2007.
[2]刘薇.房地产基本制度与政策.化学工业出版社，2010,07.
[3]王秋隆，赵霖.论房屋征收中公共利益的界定.湖北大学学报（哲学社会科学版），2012（01）.
[4]人民网.《国有土地上房屋征收补偿条例》解读.http://unn.people.com.cn/GB/158820/13839856.html,2011-1-28.
[5]伍年华. 浅谈我国行政补偿制度的完善.湖北经济学院学报（人文社会科学版），2008（03）.
[6]叶林林.城市房屋拆迁中行政补偿制度的缺陷及其完善.四川行政学院学报，2006（04）.