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民事行政检察监督是具有中国特色的一项司法制度,对于构建社会主义和谐社会,维护社会公平正义具有不可替代的作用,检察机关开展民事审判和行政诉讼法律监督,这是宪法和法律赋予人民检察院的职责。民事行政检察对于保障法院正确行使审判权,有效维护司法公正,具有不可替代的作用。
近几年来,全国各级检察机关加大了对民行审判法律监督的力度,办理了大量的民事行政申诉案件,并取得了较好的效果,在一定程度上体现了检察机关的法律监督职能、作用,民行检察工作已逐步为公众所熟悉和接受,成为检察工作的一个新亮点。但由于各种原因,当前民行检察工作仍然存在不少的问题。
一、民事行政检察工作存在的问题
(一)监督范围狭窄,监督盲区多,监督方式的单一性。民事诉讼法和行政诉讼法对民行检察监督规定得过于原则,法院又不断通过司法解释限定检察机关的监督范围。如检察机关对法院依照民事诉讼法规定的特别程序、督促程序、公示催告程序、企业法人破产还债程序审理的案件,调解方式审结的案件,以及民事执行活动中的判决、裁定不能行使抗诉权。还有人民群众反映的执行难、执行乱等问题。目前民事检察监督采取的主要形式是抗诉,而抗诉的对象只能是人民法院已经发生效力的判决、裁定,凡是没有生效的判决、裁定,检察机关无权抗诉。这样就把民行检察监督的形式局限于“抗诉”一种了。
(二)监督手段单一、内容的局限性、强制力度小。现行法律规定检察机关对人民法院的民事审判和行政诉讼活动监督的主要手段就是“抗诉”,抗诉的法律意义仅于启动法院的重新审理而已,至于抗诉后的一些程序均不明确,事实上形成“你抗你的,我审我的”局面,因此监督乏力,根据民诉法审判监督程序第一章的有关规定,检察机关对民事审判活动实行事后监督,而这种监督的模式越来越不适应我国市场经济的建立和发展,特别是在当前涉及到公共利益的民事行政案件,即所谓的民事公诉。如由于受害者是国家利益或不特定的自然人、法人及其他组织利益,往往没有代表出面提出抗诉,从而导致对违法行为的放任自流和国家社会公共利益损害结果的不可避免发生,国家和公众的利益不能得到切实维护。
(三)抗诉案件再审开庭,出庭检察人员角色尴尬,支持抗诉流于形式,毫无作用。检察人员出席再审法庭时,一般只是宣读抗诉书而已,随后,在当事人之间开展的法庭调查和法庭辩论,出席法庭的检察人员,面对被申诉方及其代理人针对人民检察院的抗诉书发表大量的辩驳意见时,既不能参加法庭调查,也不能展开说明抗诉的根据和理由,似乎就是一个旁听者,大大地影响抗诉效果。各地检察院开辟的检察建议这一诉讼外监督方式,但这一监督方式对人民法院无强制约束力,法院可以接受也可以不接受,并不必然引起再审程序的启动,以致在实践中作用不大,效果较差。
(四)民事行政抗诉案件抗诉再审案件的审级不够明确,环节多,时间长,致使当事人惧怕讼累而怠于到检察机关申诉。加之民事行政检察抗诉办理时间长、环节多,使部分当事人对民行检察监督失去耐心。
(五)民事行政检察职能宣传不够,社会公众知晓率不高。尽管检察机关每年都要举行一次举报宣传周活动,但在宣传内容上往往侧重于打击职务犯罪职能的宣传,对民事行政检察职能部分,虽然也进行了搭车宣传,但不够深入细致,社会公众,尤其是乡村农民缺乏对民事行政检察职能的了解,即使对生效裁判不服,也不知道可以向检察院申诉。
(六)民事行政检察工作队伍力量薄弱,队伍业务素质不高尤其是专业化水平不高,远远不能适应形势发展的需要。
检察机关长期以来一直存在重刑轻民的思想,受此影响,在人事安排上往往将那些年轻的、学历高的同志放在自侦和刑检部门,民行检察部门往往安排一些半路改行的老同志,很多地方的民行科成了养老的地方。而一些老同志大多对刑事领域业务较熟,对民商法律知识方面理论功底不深,致使对案件的审查、对法律关系的把握等方面发现问题的能力较差,说理能力不强,从而影响到提请抗诉案件的数量和质量。
二、加强民事行政检察工作的对策
(一)提高认识,增强做好民事行政检察工作的信心和责任感。民事检察监督作为实现权利救济的渠道之一,在维护社会的公平与正义、维护人民群众的切身利益特别是保护弱势群体的合法权益等方面发挥了积极作用,已经赢得了广泛的理解与支持。随着社会主义市场经济体制的不断健全和完善,民事行政检察也会逐步成为最主要的法律监督工作。检察机关要从实践“三个代表”重要思想和落实执法为民和科学发展观的高度,充分认识民行检察工作的重要性,民行检察干警应清醒地认识到民事行政检察工作是推进依法治国、维护司法公正和司法权威的重要内容,主动积极做好民事行政检察工作。
(二)加大宣传、拓宽案源,让民事行政检察家喻户晓;加大对民事行政检察工作的宣传力度,增进人民群众对民事行政检察工作的了解,增强人民群众依法维护自身合法权益的自觉性,使人民群众自觉把民事行政检察当成自己合法权益的守护神。加强同党委、人大、政府等机关的信访部门联系,从信访部门接待群众来信来访中发现民事行政申诉案件来源。
(三)强化措施,狠抓办案,全面履行监督职能;一是要加强办案,民事行政检察监督主要通过办案来体现,我们必须要靠好的案件质量来提高民行检察工作的美誉度、公信度和群众的支持度。在办案方面既要注重案件质量,又要提高办案效率;二是要探索多种形式的监督方式,如再审检察建议等,增强监督的效果;三是要大力预防和查办职务犯罪、适时开展违法调查等增强法律监督的力度;四是要进一步加强做当事人的服判息诉工作,促进社会的和谐与稳定。
(四)加强学习和培训,不断提高民行检察队伍的专业化水平。一是要把那些理论水平高、业务能力强的人员充实到民行检察部门;二是要开展经常性的业务学习和培训,包括以案代训、以会代训等,相互交流,开展调研。
(五)加强协调、理顺关系,为民事行政检察工作顺利开展营造良好的外部环境。虽然民事行政检察工作的目的是为了促进实现公平、正义和维护社会稳定,但每改判一件案件,必然会影响到审判人员的形象和威信,因此需要加强与法院的联系,沟通思想,统一认识,争取法院对民事行政检察工作的理解和支持,在充分协商的基础上,进一步细化民事行政检察工作的操作规程,使民事行政检察工作逐步走上规范有序的轨道,使民行检察工作与审判工作既互相监督又互相配合。另一方面,要进一步自觉接受党委领导和人大监督,建立定期汇报制度,主动向党委和人大汇报民行检察的指导思想、工作目标、工作部署和工作情况,特别是对办案中遇到的重大问题和困难要及时向党委和人大汇报,寻求党委、人大的领导和支持,使党委、人大成为检察机关依法履行民事行政检察职能的坚强后盾,从而使民事行政检察监督的职能得到充分发挥。
(六)创新监督方式,拓宽法律监督范围。我国现行的法律只规定了抗诉这一法律监督的方式,但在司法实践中,很多案件无法通过抗诉进行纠正。为此,需要我们在实践中不断创新工作的方式。也就是说,必须充分发挥检察建议的法律监督效能,加大检察建议的工作力度;积极开展对人民法院执行、调解活动的监督工作;尝试开展民事公诉和支持起诉的工作,进一步拓宽法律监督的范围。
近几年来,全国各级检察机关加大了对民行审判法律监督的力度,办理了大量的民事行政申诉案件,并取得了较好的效果,在一定程度上体现了检察机关的法律监督职能、作用,民行检察工作已逐步为公众所熟悉和接受,成为检察工作的一个新亮点。但由于各种原因,当前民行检察工作仍然存在不少的问题。
一、民事行政检察工作存在的问题
(一)监督范围狭窄,监督盲区多,监督方式的单一性。民事诉讼法和行政诉讼法对民行检察监督规定得过于原则,法院又不断通过司法解释限定检察机关的监督范围。如检察机关对法院依照民事诉讼法规定的特别程序、督促程序、公示催告程序、企业法人破产还债程序审理的案件,调解方式审结的案件,以及民事执行活动中的判决、裁定不能行使抗诉权。还有人民群众反映的执行难、执行乱等问题。目前民事检察监督采取的主要形式是抗诉,而抗诉的对象只能是人民法院已经发生效力的判决、裁定,凡是没有生效的判决、裁定,检察机关无权抗诉。这样就把民行检察监督的形式局限于“抗诉”一种了。
(二)监督手段单一、内容的局限性、强制力度小。现行法律规定检察机关对人民法院的民事审判和行政诉讼活动监督的主要手段就是“抗诉”,抗诉的法律意义仅于启动法院的重新审理而已,至于抗诉后的一些程序均不明确,事实上形成“你抗你的,我审我的”局面,因此监督乏力,根据民诉法审判监督程序第一章的有关规定,检察机关对民事审判活动实行事后监督,而这种监督的模式越来越不适应我国市场经济的建立和发展,特别是在当前涉及到公共利益的民事行政案件,即所谓的民事公诉。如由于受害者是国家利益或不特定的自然人、法人及其他组织利益,往往没有代表出面提出抗诉,从而导致对违法行为的放任自流和国家社会公共利益损害结果的不可避免发生,国家和公众的利益不能得到切实维护。
(三)抗诉案件再审开庭,出庭检察人员角色尴尬,支持抗诉流于形式,毫无作用。检察人员出席再审法庭时,一般只是宣读抗诉书而已,随后,在当事人之间开展的法庭调查和法庭辩论,出席法庭的检察人员,面对被申诉方及其代理人针对人民检察院的抗诉书发表大量的辩驳意见时,既不能参加法庭调查,也不能展开说明抗诉的根据和理由,似乎就是一个旁听者,大大地影响抗诉效果。各地检察院开辟的检察建议这一诉讼外监督方式,但这一监督方式对人民法院无强制约束力,法院可以接受也可以不接受,并不必然引起再审程序的启动,以致在实践中作用不大,效果较差。
(四)民事行政抗诉案件抗诉再审案件的审级不够明确,环节多,时间长,致使当事人惧怕讼累而怠于到检察机关申诉。加之民事行政检察抗诉办理时间长、环节多,使部分当事人对民行检察监督失去耐心。
(五)民事行政检察职能宣传不够,社会公众知晓率不高。尽管检察机关每年都要举行一次举报宣传周活动,但在宣传内容上往往侧重于打击职务犯罪职能的宣传,对民事行政检察职能部分,虽然也进行了搭车宣传,但不够深入细致,社会公众,尤其是乡村农民缺乏对民事行政检察职能的了解,即使对生效裁判不服,也不知道可以向检察院申诉。
(六)民事行政检察工作队伍力量薄弱,队伍业务素质不高尤其是专业化水平不高,远远不能适应形势发展的需要。
检察机关长期以来一直存在重刑轻民的思想,受此影响,在人事安排上往往将那些年轻的、学历高的同志放在自侦和刑检部门,民行检察部门往往安排一些半路改行的老同志,很多地方的民行科成了养老的地方。而一些老同志大多对刑事领域业务较熟,对民商法律知识方面理论功底不深,致使对案件的审查、对法律关系的把握等方面发现问题的能力较差,说理能力不强,从而影响到提请抗诉案件的数量和质量。
二、加强民事行政检察工作的对策
(一)提高认识,增强做好民事行政检察工作的信心和责任感。民事检察监督作为实现权利救济的渠道之一,在维护社会的公平与正义、维护人民群众的切身利益特别是保护弱势群体的合法权益等方面发挥了积极作用,已经赢得了广泛的理解与支持。随着社会主义市场经济体制的不断健全和完善,民事行政检察也会逐步成为最主要的法律监督工作。检察机关要从实践“三个代表”重要思想和落实执法为民和科学发展观的高度,充分认识民行检察工作的重要性,民行检察干警应清醒地认识到民事行政检察工作是推进依法治国、维护司法公正和司法权威的重要内容,主动积极做好民事行政检察工作。
(二)加大宣传、拓宽案源,让民事行政检察家喻户晓;加大对民事行政检察工作的宣传力度,增进人民群众对民事行政检察工作的了解,增强人民群众依法维护自身合法权益的自觉性,使人民群众自觉把民事行政检察当成自己合法权益的守护神。加强同党委、人大、政府等机关的信访部门联系,从信访部门接待群众来信来访中发现民事行政申诉案件来源。
(三)强化措施,狠抓办案,全面履行监督职能;一是要加强办案,民事行政检察监督主要通过办案来体现,我们必须要靠好的案件质量来提高民行检察工作的美誉度、公信度和群众的支持度。在办案方面既要注重案件质量,又要提高办案效率;二是要探索多种形式的监督方式,如再审检察建议等,增强监督的效果;三是要大力预防和查办职务犯罪、适时开展违法调查等增强法律监督的力度;四是要进一步加强做当事人的服判息诉工作,促进社会的和谐与稳定。
(四)加强学习和培训,不断提高民行检察队伍的专业化水平。一是要把那些理论水平高、业务能力强的人员充实到民行检察部门;二是要开展经常性的业务学习和培训,包括以案代训、以会代训等,相互交流,开展调研。
(五)加强协调、理顺关系,为民事行政检察工作顺利开展营造良好的外部环境。虽然民事行政检察工作的目的是为了促进实现公平、正义和维护社会稳定,但每改判一件案件,必然会影响到审判人员的形象和威信,因此需要加强与法院的联系,沟通思想,统一认识,争取法院对民事行政检察工作的理解和支持,在充分协商的基础上,进一步细化民事行政检察工作的操作规程,使民事行政检察工作逐步走上规范有序的轨道,使民行检察工作与审判工作既互相监督又互相配合。另一方面,要进一步自觉接受党委领导和人大监督,建立定期汇报制度,主动向党委和人大汇报民行检察的指导思想、工作目标、工作部署和工作情况,特别是对办案中遇到的重大问题和困难要及时向党委和人大汇报,寻求党委、人大的领导和支持,使党委、人大成为检察机关依法履行民事行政检察职能的坚强后盾,从而使民事行政检察监督的职能得到充分发挥。
(六)创新监督方式,拓宽法律监督范围。我国现行的法律只规定了抗诉这一法律监督的方式,但在司法实践中,很多案件无法通过抗诉进行纠正。为此,需要我们在实践中不断创新工作的方式。也就是说,必须充分发挥检察建议的法律监督效能,加大检察建议的工作力度;积极开展对人民法院执行、调解活动的监督工作;尝试开展民事公诉和支持起诉的工作,进一步拓宽法律监督的范围。