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摘 要：新冠肺炎疫情，是中华人民共和国成立以来发生的传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的一次重大突发公共卫生事件，对中国食物供给及农业发展带来巨大冲击。通过对不同农业产业链环节的冲击作用进行评估发现，消费和种植环节受到的影响相对较小，但养殖业受疫情冲击较大，其形势不容乐观;区域间的食物流通风险整体可控，加工环节“断链”现象明显;农机服务和休闲农业短期内受到冲击较大。在此基础上，梳理了中国食物供给和农业发展的所面临的现实挑战和所采取的应对策略，提出科学评估农业产业链风险、分阶段实施政策干预、分区分级推进农业生产、完善物资储备体系与管理机制、发挥农产品国际贸易的稳定作用、给予弱势群体更多关照等政策建议。
关键词：突发公共卫生事件;粮食安全;农业发展
基金项目：教育部人文社会科学研究青年项目“基于共生理论的农业产业化联合体形成路径与运行机制研究”（19YJC790085）;河南省教育厅人文社会科学项目“基于可持续生计的电子商务精准脱贫模式构建对策研究”（2018-ZZJH-103）;河南省高校人文社会科学重点研究基地物流研究中心项目“突发事件下的粮食应急物流决策”（2017-JD-04）。
[中图分类号] F320.1 [文章编号] 1673-0186（2020）005-0032-011
[文献标识码] A [DOI编码] 10.19631/j.cnki.css.2020.005.003
2020年新型冠状病毒在全球大规模爆发，本次疫情的传染速度和发病人数均远远超过2003年的非典，疫情对于食物供给和农业发展的影响亟须全面审视。我国已有一些学者研究了公共卫生事件引发的食物获取权与饥荒[1]等宏观问题，还有农业突发事件公关管理机制[2]、粮食应急储备系统管理机制[3]、粮食紧急调运决策[4-5]、智能化技术应用[6]等中观问题，以及汶川地震、非典等突发事件下的政府应急能力[7]、供应链应急模式[8]、粮食抢购行为[9]、预警系统构建[10]、市场供应保障[11]、农民生产秩序构建[12]等微观实践问题。然而，新冠肺炎疫情这种全球性突发公共卫生事件，与以往应急情景存在较大区别，中国的食物供给和农业产业链能否维持平稳运行？疫情对中国的农业发展会带来怎样的冲击，我们应如何应对？上述问题已成为社会和政府关注的重大議题，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。
一、新冠肺炎疫情对中国食物安全及农业发展的冲击评估
现代社会的食物供给活动主要由农业产业链主体承担，不同产业链节点受到的冲击存在一定差异，本文将从下游消费逐步向中游流通、上游生产环节进行剖析。
（一）疫情对食物终端消费影响较小
依据国际经验，突发公共卫生事件发生后，由于对未来的担忧，通常会出现抢购粮油米面的现象，导致食物消费价格大幅上涨。埃博拉疫情国家以及遭受冲突、洪水和干旱影响的国家和地区，如尼日利亚东北部、马拉维、津巴布韦等均出现粮价上涨的现象。由于我国政策的强力支撑，居民食物消费价格未出现大幅波动，但不同消费品类的价格涨跌幅度不一。
以疫情最为严重的武汉为例，据该市发改委监测的数据显示，春节期间（2020年2月4日至10日）全市民生商品价格运行总体平稳，粮油、豆制品价格保持稳定，肉禽、蔬菜、鸡蛋、水产品等产品价格有一定幅度上涨。其中，蔬菜批发价格上涨幅度较大，综合均价为4.51元/500克，环比上涨38.77%。蔬菜上涨的原因主要是全国运输道路阻滞、批发市场营业时间延后、劳动用工人数短缺、市区内流通销售网点减少。与蔬菜不同，粮食价格未出现明显上涨，主要有以下几个方面原因：一是采取了粮源应急协调措施保障疫区的消费需求。疫情期间，武汉市从江苏、安徽、江西、黑龙江等地区协调粮源，截至2月10日从外省调入大豆1.1万吨、大米2100吨、食用油3340吨，从省内调运大米2000吨，大米库存可保证武汉市约30天的消费量。二是粮食加工企业复工复产一定程度上保证了粮食的供应量。疫情期间武汉有7家本地粮食加工企业复工复产，占该市粮食应急加工企业的53.8%，每天可向市场提供粮食600吨左右。三是消费需求大幅减少。疫情期间受餐馆关门、聚餐减少、外卖开工有限、销售门店减少、春节返乡等因素影响，城市食物消费需求大幅减少，在一定程度上平抑了供给压力。四是粮食消费有一定的周期，抢购过后需求量短期内不会再次大幅增加。
总体来说，新冠肺炎疫情期间，我国粮食终端供应充足，消费价格较为稳定;畜牧产品小幅上涨，与往年春节波动趋势基本一致;蔬菜上涨幅度较大，需要引起关注。
（二）区域间食物流通风险可控
从收储环节看，2019年粮食收购时间较晚，且春节提前，挤压了粮食收购时间。年后气温回升，基层储存条件有限，尤其是东北的地趴粮长时间储存存在一定隐患。以往在春耕开始前，农户便有售出粮食的习惯，但疫情影响了正常的粮食出售，秋粮仍然多数滞留于农户手中。虽然一些储存企业开出较高的收购价格，但由于疫情影响，乡村道路封闭，粮食收购呈现“有价无量”的局面。不过收购风险并不需要过于担忧，我国粮食总量供大于求的局面并未改变。
从流通环节看，食物流通环节虽然存在局部阻滞，运输时效有所降低，但区域间的组织、调运有序，网络通达性并未受到影响。为了保障正常供应，大型批发市场在春节期间提前营业，各大商超和小型零售商店也正常经营。在此基础上，政府严厉打击各类哄抬物价行为，市场供给总量充足，各地未出现大范围的商户囤积行为。为了降低流通费用、加快流转效率，交通运输部及时出台政策，免收公路通行费，极大提振了运输物流业恢复生产的积极性和信心。但由于地方政府普遍采用“内防扩散、外防输入（出）”的疫情防控原则，凡是跨区运输的从业者，返回居住地后必须强制隔离14天，因此长途司机从业数量严重不足。 总体来说，只要未来疫情不再加剧，区域间不出现运输壁垒，流通环节的风险相对较小。
（三）农业加工企业的上下游衔接受阻
受疫情影响，主要疫区城市客运场站几乎全部封闭，工人返工难度较大。为了防止返工带来的疫情扩散，政府制定了阶梯式复工计划，优先保障应急加工企业和规模以上的大型加工企业复工复产。需要注意的是，疫情初期复工复产的多数企业是以生产面粉、稻米等成品粮为主的应急加工企业，其生产的成品粮一般仅能满足口粮需求。由于食品加工企业开工滞后，公众多样化的食品需求难以得到满足。此外，还有一些尚未复工复产的中小粮食加工企业以初级加工为主，盈利能力较差，且产能利用率偏低。如果疫情持续时间较长，企业产能利用率进一步降低、库存成本增加，中小规模的粮食加工企业经营状况堪忧。
饲料加工企业受到的冲击较为严重，主要原因是原料供给困难。原本我国玉米供给供大于求，但在疫情初期由于区域运输不畅，饲料加工企业补充库存受到影响，少数库容有限的饲料加工企业急于争抢粮源，玉米价格短时间被拉高。为了缓解饲料行业的原料供求矛盾，国家组织网上集中竞价销售粮食，为一些饲料企业解决了部分困难。但是，网上竞价销售普遍采用会员制，仅有少数大型饲料企业才有会员资格，中小企业并未从中直接受益。
（四）种植业受到影响较小，但养殖业状况堪忧
春节是农闲时间，且我国政府疫情防控措施得力，因而不会出现大面积抛荒的现象。疫情对普通小农户的影响有限，但对大棚经营户等大规模农业经营主体的冲击较大。一方面，由于农村道路运输封闭，外地收购商户无法进入，这会对农产品销售造成不良影响，使得蔬菜等农产品出现滞销现象。另一方面，春耕时，种养大户、家庭农场和合作社等大规模农业经营主体需要大量劳动力，但受疫情影响，招工难度加大。进一步地，春耕期间，种子、化肥、农药等生产资料加工和流通企业迫切需要复工复产。2019年化肥行情下滑，各地农资经营企业普遍存货较少，春耕的农资供应压力较大。与其他行业相似，农资流通也是生产环节的主要难题，年后除草剂需求较大，但物流运输梗阻供应困难。各地区之间的干线运输没有问题，但县乡、村镇层面的末端物流没有跟上，农资下乡较难，供不应求。此外，春节过后是蔬菜育苗的黄金时期，但为了减少人员流动，科普宣传、集中培训、实地指导、新品种推广等传统农业技术服务无法开展，唯有依靠现代信息技术手段，但目前线上农业服务方式尚未全面推广应用。总体来说，这次疫情会对农业种植带来一定的负面影响，但影响并不太大。
相比种植业，养殖业遭受的负面影响则更为严重，疫情给养殖业带来的长期风险较大。“卖一波成鸡—进一批饲料和小鸡—还贷款”，这是中国中小养殖户的运作模式。由于新冠肺炎疫情，各地市场监管部门纷纷发布活禽禁售通知，农贸市场禁止活禽交易，亟待出栏的活禽数量不断增加，不少养殖户面临资金断裂的风险。由于养殖户对未来预期较差，为了尽可能地降低养殖损失，他们急于在市场上抛售，此时还有一些屠宰场、经纪人借机压价收购。春节过后，正是出栏、补栏的关键时间节点，如果农户不能及时补栏，这将对本年度二、三季度的肉、禽蛋供给产生较大负面影响。此外，饲料运输滞后带来了更为严重的影响。各类农产品通常被认为是保障民生的应急物资，属于优先运输类别，拥有地方政府发放的运输通行证，然而饲料一般都不在应急运输清单之中。储存饲料要占用流动资金，养殖厂一般只储量半个月以内日常使用量，如果不能按时补料，后果可想可知。可以看出，传统养殖模式使得养殖户资金链面临巨大挑战，养殖业或将遭受严酷打击。
（五）农机服务面臨多重现实阻碍
农机人员在服务过程中，接触人员较多，但又缺乏必要的防护装备，无法连续作业。一些村庄各自隔离，对外村人员健康状况审查较严，跨区农机作业条件不具备，降低了农机使用效率。此外，从事农机操作人员年龄较大，接触互联网较少，网络预约服务难以开展。农机使用前需要进行常规保养和零件更换，相关零配件、易损件配送存在一定困难，使用过程出现故障无法及时维修。部分农机需要从国外进口，但受疫情影响手续办理和运输时间大大延长，有可能无法按时参与春耕。
以往农机购买时，能够获得相应的政策性资金补贴和金融贷款，但疫情期间审批速度放慢，购买者无法及时获得补贴或贷款。此外，相当比例的农机采用贷款方式购买，疫情影响了农机的正常服务收入，农机服务企业需要银行、信贷公司等通过适当降低利率、延迟用户还款等方式给予支持。
（六）休闲农业短期负面影响严重，但长期影响较小
近年来，各地结合历史文化底蕴，挖掘地方农业特色，城郊的农业休闲观光逐渐成为春节消费的热点。春节前为了吸引客流，各地投入了大量资金和精力，对休闲农业项目进行宣传推广，升级改造观光体验设施、设备。疫情发生后，几乎所有的农业休闲观光项目被关闭，大棚作物采摘体验活动被叫停，当季投资成本无法收回。以湖南省为例，2019年休闲农业经营主体达1.73万家，年经营总收入突破480亿元，此次疫情造成的产业经营收入损失预计在80亿元以上。但疫情对于休闲农业的影响主要以短期为主，疫情过后可能会出现反弹式增长，这是因为长时间的居家生活，加重了人们对自然生活的向往，休闲农业发展前景预期较好。从长期来看，农业休闲观光全年受到的影响较小。
二、中国保障食物供给及促进农业发展的应对行动
（一）食物供应主渠道稳定运行
一是政策性应急供应网点保障主要粮食品种供给。按照我国现行的粮食应急供应政策，对于人口集中的大中城市，成品粮储备规模需要满足城镇常住居民10～15天消费需求量，每个乡镇、街道应至少有1个应急供应网点，配套相应的应急加工企业、储备设施和配送中心。依据各地区实践，一般由政府与承储企业（网点）签订代储合同，并随时投放市场，以稳定当地主粮的消费价格。
二是大型商超在食物供应中发挥了重要作用。此次新冠肺炎疫情恰逢春节，各地区均有足量的商业储备，以应对短期内的市场需求波动，所以疫情对消费价格的冲击有限。商超企业具备强大的资源整合力量，各商超利用供应链优势，积极协调货源，最大限度保障了食物的多样化供给。以武汉市为例，疫情期间武商、中百、中商、沃尔玛、盒马等商超蔬菜库存充足，并承诺不断货、不涨价。 三是新型消费模式加速应用。2003年非典疫情催生了若干全国性电商企业，此次新冠疫情更是造就了一大批社区团购和生鲜电商企业，外卖、自提、跑腿业务成倍增加，生鲜配送的最后一公里问题得到有效解决。可以说，新型的消费渠道已成为减少人员外出和人员接触的重要手段，消费者购物习惯逐渐转变，这可能影响未来食物流通渠道的整体格局。武汉市在新冠疫情期间，线上平台成为食物供应的主要渠道之一，长江严选、美菜商城等15家电商平台开展“非接触送菜”服务，与各社区便利店合作建立团购自提点，日均销售量超过16万单。
四是加强食物价格监测和市场监督管理。消费价格主要由市场供需决定，疫情的不确定性引发了人们对未来的担忧，一些供应终端商户可能借机大量囤积食品，或者有意哄抬物价。为了严防囤积居奇和哄抬物价的行为，一方面，地方市场监管部门动态监测批发、零售环节的价格情况，加大查处扰乱市场秩序、恶意哄抬物价、阻碍流通的行为;另一方面，通过网络及时向社会公布价格情况，以减少人们因恐慌而产生过度囤积食物的行为，避免不必要的浪费。
（二）优先保障跨区食物流通
受新冠疫情影响，春节过后至2月底全国物流企业复工率不足50%，“北粮南运”“南菜北运”等中远途运输受到一定影响。据河南省物流与采购联合会2020年2月21日的统计数据显示，河南省作为农产品流通大省，省内物流车辆复工指数为44.84，比往年同期低50.59个百分点。为保障食物及农产品运输，地方应急管理部门普遍设置了物资协调机构，为物流配送车辆开辟全天绿色通道，对农产品运输车辆严格落实不停车、不检查、不收费等便捷通行措施。为进一步降低流通成本，2月17日起至全国收费公路免收车辆通行费。车辆通行费约占中远途等物流企业运输成本的40%，此项政策对维持物流企业的正常运营起到重要作用，物流企业参与应急保障的积极性大大增强。
批发市场是食物流通的关键节点，也是协调区域供求关系的主要载体。疫情期间全国主要农产品交易市场正常或提前营业，各地政府采取减免进场费、管理费、租金等方式鼓励商户经营。据商务部监测，截至2月21日全国80%以上的农产品市场恢复经营，50个重点农产品批发市场的蔬菜交易量比2月1日增长26.4%。同时，结合不同区域的食物需求特征，实行差异化供应措施，重点保证湖北省等疫情较重地区的食物供应。据商务部2月10日举行的网上新闻发布会，为确保食物供应我国建立9省联保联供机制，疫情期间重庆、广西等8省（区、市）累计向湖北运送蔬菜6800多吨、食用油20多吨、速冻和方便食品200多吨。
（三）粮食仓储、加工企业应对迅速
我国目前的粮食储备体系，主要由中央事权粮食、地方事权粮食和企业库存粮食三部分构成。其中，中央事权粮食主要由中储粮承担，储备规模较大;地方事权粮食产销地区不同，主产区储备粮规模保持在3个月销量以上，主销区储备粮规模保持在6个月销量以上，产销平衡区储备粮规模参照主销区;在大中城市和价格易波动地区，需要保证10～15天的应急成品粮储备。参照常住人口15天的消费量，地方粮食储备主管机构与当地粮食加工企业签订应急加工合同，日常由加工企业代储成品粮，应急时优先保供。可以看出，我国政策性粮食收储机构和加工企业，在此次疫情中发挥了骨干作用，及时保障了公众的消费需求，粮食市场价格未出现明显上涨。据湖北省粮食局统计，其省内的中央事权粮食可供全省6000万人消费半年以上，再加上其他两类储备量，可供粮食消费一年以上。同时，全省共有省级粮食应急加工企业59家，截至2月底已有48家企业复工复产，占比81.4%。
（四）着力纾解农业生产堵点
农资供应方面：为保障农资生产供应，我国农业农村部将种子、化肥、农药等农资生产企业纳入复工复产重点企业名单。根据课题组对农业企业的网络调查，当前我国农药储备充分，足以满足春耕需求;杂交玉米、杂交稻、大豆、棉花供种均超过需求量，种子供应充足;化肥供应目前能基本满足需求，4～5月的用肥高峰时，大部分企业已经复工，不会出现供不应求的现象;农机投入充足。总体来看，农资供应领域面临的问题不在生产环节，而在流通环节。为了畅通农资购买渠道，各地提倡通过电话、微信等网络渠道订购，由生产企业或地区代理商直接运送到田间地头或合作社、家庭农场等客户手中，减少中转环节和人员接触次数。
农机作业方面：疫情期间的农业生产要尽可能地以机械替代人工，减少劳动力投入量，降低人员聚集的可能性。提升农机利用效率和保障农机操作人员安全上岗，是保证疫情期间农机服务正常开展的关键。为了减少人员接触，各地依托信息平台，推行“不见面”作业服务，合理组织农机网上调度。农业农村部在中国农业机械化信息网等媒体开通“春耕农机线上服务站”，促进农机供需信息对接，解决供需矛盾;在线推送农机维修保养操作指引，应用技术、作业要点等实用信息;发布粮食生产、蔬菜生产等七类适用农机产品信息，指导农机服务正常开展;利用全国农机购置补贴辅助管理系统、补贴申请手机APP等手段，加快疫情期间的政策执行速度，满足购机需要。
农民务工方面：对于农民下地劳作，基层政府按照“疫情防控与春耕生产两手抓”的部署，提倡有序下田、分时下地、分散干活。如，疫情严重的武汉市，根据疫情差异各地实行不同的春耕政策。对于无疫情的村庄，在经过体温检测和出具健康證明后，劳动者允许在本乡镇内跨村劳作;对于有疫情的村庄，在确保疫情风险不扩散的前提下，劳动者必须在集体的统一安排下，进行有保护措施的农业生产。为解决农业企业的用工需求，湖北省编制个人健康码，实行“点对点”的劳动力输送，由以县为单位的居住地向用工单位直接运送。
三、中国食物供给及农业发展的现实挑战
（一）农业产业链风险存在传导效应
实施全产业链的农业企业较少，由于产业链上下游企业复工进度不同，制约了加工企业产能释放。尽管粮食应急加工企业开工率较高，但下游企业未充分复工，饲料厂、糖厂等产业链下游企业开工率有限，粮食加工产生的麸皮、碎米、稻壳等大量副产品无法销售，长时间可能造成大量库存占用和资金回笼困难。一些粮食加工企业承担了应急保供的社会责任和政治任务，但如果持续时间较长，必然影响企业的正常运行。 同样地，对于饲料加工企业，上游的豆粕等大宗原料供应企业未开工，饲料企业原料缺口扩大。饲料加工企業开工率不足，又将影响畜牧业的饲料供给，进而影响动物产品生产，最终积累的风险向消费端转移。由于生产周期存在一定的滞后性，这种风险不会短期显现，但对产业链的长期冲击不容忽视。据湖北省农业农村厅公布的数据显示，全省饲料原料总缺口接近50万吨，9市州49家饲料企业申请协调供应玉米11.8万吨、豆粕6.3万吨、其他原料4.7万吨。疫情较为严重的武汉、襄阳、黄冈等地是湖北省饲料加工企业的主要集聚地，这些地区的饲料原料供需矛盾较为突出。
（二）农业用工难问题比其他行业更为突出
受疫情影响，农村劳动者处于观望状态，短期内外出务工意愿不强。除了农产品精深加工企业外，大部分农业企业融资困难、盈利能力偏低，对农民工的吸引力偏低。农业企业多属于劳动密集型，劳动需求量大，但其多位于乡镇，特殊时期的工资报酬和一次性返工奖励明显低于城市，因此，很难招募到员工，用工缺口非常大。以室内工作为主的农产品包装、分拣和仓储流通等企业，由于工作环境较为封闭不利于疫情防控，复工进度可能还要延后。
（三）农产品进出口通行效率下降明显
农产品国际贸易是缓解食物供应紧张、调剂品种需求的重要渠道。新冠肺炎疫情在全球蔓延，正常的商务活动和农产品交易受阻。受疫情冲击，国际市场农产品价格波动剧烈，农产品国际交易风险陡增，市场成交量明显萎缩。我国作为农产品进出口大国，受疫情影响经济损失数额庞大。
从农产品出口看，我国农业出口企业复工延后，已签订的国际订单无法按时交付，需要按天支付规约金，且影响企业的国际信誉。以往春节过后，欧洲、中美洲国家在种植季大量进口中国的种子和特色农产品，而现在商品检验标准大幅提高，加强了对中国船只停靠的管制，一些地区甚至明确禁止中国货物入境。由于国际农产品交易量减少，大宗农产品价格普跌，出口企业经济效益受到影响。
从农产品进口看，疫情期间一些农产品交易市场暂时关闭，国内对进口农产品的消费需求大幅下跌。由于银行复工时间较晚，部分农产品出口企业无法按时支付贷款，需要承担相应的经济赔偿责任。同时，国内行政审批速度放慢，物流中转效率降低，很难满足生鲜农产品快速中转的要求。
（四）现有应急储备供应和管理体系仍需完善
为了提升应对突发事件的能力，2018年我国组建了国家粮食和物资储备局，目的在于构建统一的国家物资储备体系。中央实行机构改革的思路较为清晰，但地方跟进步伐并却不一致。有的地区单独组建地方性的粮食和物资储备局，有的将其并入发改委等部门，业务归口不统一，日常业务对接存在一定困难。机构改革后，管理权限由粮食储备向大物资转变，储备范围更广、品种更多，也更加突出了应急物资管理的重要性。但是，地方机构改革时，往往伴随着人员精简、部门撤并，一线工作人员大幅减少。可见，国家与地方机构改革步伐并不同步，地方物资储备管理中存在基层工作任务增加、人员减少、上下级对接不顺畅等主要问题。
与食物应急相关的政策法规主要有《粮食流通管理条例》《国家粮食应急预案》等，这些政策法规主要涉及粮食应急储备。其中，《粮食流通管理条例》2004年发布后经历了2013年和2016年两次修订，但关于应急供应内容以指导性为主。尽管各地依据2005年《国家粮食应急预案》制定了省市一级的粮食应急预案，但执行效果参差不齐，这主要与地方财政实力及重视程度有关。有的地区财政紧张，或者处于粮食主产区缺乏应急观念，粮食应急供应体系建设几经反复。还有的地区疏于管理，应急体系丧失了保供功能，应急情形下只能依靠周边地市协调解决。
一些地方粮食行政主管部门对于粮食应急加工企业和消费终端网点存在“只用不养”的现象。当有应急保供任务时，主管部门要求企业参与应急保障，但事后却不给予正常的资金补贴。原因在于，个别地方政府对于在粮食应急管理存在一定的短视倾向和侥幸心理，一些地区的粮食应急供应体系建设流于形式。此外，根据退城进郊的要求，一些粮食应急加工企业位于市区的厂址和储备库被拆，不得不搬迁到离城区越来越远的地方建厂。而新建设用地迟迟得不到审批，粮食储备库不能及时建立。
四、保障中国食物供给及农业发展的建议
（一）科学评估产业链风险
农业产业链较长、涉及领域众多，突发性公共卫生事件对不同环节的影响程度具有明显差异。以新冠肺炎疫情为例，由于政府强有力的政策干预，优先保障了公众的食物需求，农业产业链逐步恢复运行。短期来看，疫情对消费终端影响不大，流通风险总体处于可控范围之内;对种植环节影响有限，但需要高度重视农产品进城和农资下乡两类问题;对农产品加工环节影响较大，加工环节“断链”现象较为明显，制约加工企业产能扩大，其中饲料加工企业受到冲击尤为严重;农机服务面临重重困难，休闲农业几乎处于停滞状态。总体判断，两端风险相对较小，而中间的流通和加工环节面临持续累积的风险，且风险有可能会传导和放大，需要政策制定者密切关注。
（二）分阶段实施政策干预
突发事件应急管理一般包括预防、准备、响应和恢复4个阶段，在应对时需区别对待。
第一，在预防阶段，强化粮食及物资储备体系的应急服务能力，注重成品粮储备、应急加工、应急网点供应三个环节建设，扩大应急物资储备品类，由追求储备总量增加向储备结构优化转变，并将应急管理和企业补贴支出纳入地方政府预算。同时，需要实时动态监测市场供求和价格波动情况，严格市场管理，维护市场秩序，以市场和行政双重力量保障农产品供给。
第二，在准备阶段，需要提升应急管理意识，构建高效运行的组织机构，建立系统化的应急管理机制，完善现有应急预案，推行常态化的培训演练，这也是应急管理最容易疏忽的环节。
第三，在响应阶段，确保各层级物流网络高效运行，打通地区之间的干线物流绿色通道，着力恢复县乡层面的末端物流运输能力。建议将化肥、农资、农机纳入应急运输清单，相关生产企业纳入复工复产重点对象名单，提供“点对点”的用工支持。鼓励协会、商会、联盟等行业组织发挥衔接作用，协调农业产业链资源，整合市场生产能力和物流能力。此外，在消费环节，为减少接触风险，支持电子商务、社区团购等新型业态发展，鼓励非接触式送货，满足多样化的消费需求。 第四，在恢复阶段，依据不同产业链节点的风险评估结果，对于受到冲击明显的农业企业、合作社、农户等农业经营主体给予财政、信贷、税收等支持，减少生存压力，帮助其尽快恢复“自造血”能力。对于农业企业的扶持政策包括减免农业企业税费、租金及社会保障金，对于到期债务延缓偿还时间，提供用工、融资、投资、销售服务;农户、种养大户、家庭农场、合作社等中小农业主体抵御风险的能力较弱，可以通过农业保险、财政专项等途径给予适当补贴。此外，突发性公共卫生事件持续时间普遍较长，如果广泛执行损失补偿政策，会给地方财政带来较重负担。因此，可以考虑建立农业风险应对基金，与社会救助、社会保险统筹使用，确保应急时有充足的准备资金。
（三）分区分级推进农业生产
一是分区组织春耕。我国地域辽阔，春耕时间存在一定差异，这就为农业生产留下了准备时间。春节过后，南方春耕时间相对较早，化学除草、病虫害防控、水肥管理等有所滞后，而北方仍然处于准备阶段。但是，“农时不等人”，需要在复工有限的条件下，按照自然时节排出耕作时间点，突出每个时期支持的重点区域，如华南的广东、广西等地区从2月下旬便开始早稻浸种育秧，长江流域的湖南、湖北等地区3月下旬开始育秧，东北地区在五一节前后开始播种玉米、大豆。
二是分级推进春耕。根据疫情轻重程度，建议以村（社区）为单元，实行分级防控措施。对于管制难度较大、疫情较为严重的高风险地区，以农户耕种自家农地为主，活动范围限制在居住点到自家耕地，农资农产品由村委会或集体组织统一运输;对于中风险地区，在执行严格的防控措施下允许村庄内的生产主体实施有限的复工复产;对于低风险地区，取消各村之间的物理隔离，全面恢复农业生产。
（四）完善物资储备体系与管理机制
食物及农产品储备过多，既是一种资源浪费，又给各级政府带来巨大的财政压力，因此需要创新现有的合同储备模式，利用社会资源来应对突发事件。对于社会化的合同储备：一是建立应急储备、加工及供应网点信息库，对应急主体严格考评，确保应急时“调得动、供得上”;二是强化政府责任，若企业履行了应急保障职责，政府就应当按照合同约定，及时、全额给予企业财政补贴，破除“只用不养”的不良现象;三是对于应急储备难度较大的生鲜农产品供给建议由专业的第三方仓储物流公司、区域型的大型批发市场及加工企业招标承担;四是根据居民的消费特点以及国内外供求格局的变化情况，及时调整食物及农产品储备目录，尤其要增加小包装、方便食用的应急物资储备;五是在粮食及物资储备机构改革的窗口期，树立“大物资”观念，理顺各地区应急管理办公室、发改委、物资及储备管理机构、商务委等行政部门之间的分工协作和权责关系;六是将物资储备工作逐步下沉，定期开展物资调度、使用和应急演练，增强物资储备基层管理人员的风险发现、识别和处置能力。
（五）有效发挥农产品国际贸易的市场调剂和稳定作用
一是对国内紧缺的农业生产物资、农机产品以及生鲜农产品等实施快速放行政策，增强供给能力;二是利用保险工具分散市场风险，鼓励企业投保出口信用保险，政府对于保费适当予以补贴;三是尽快恢复农业企业产能，积极稳定在手订单，减少违约概率;四是积极开拓国外农业市场，确保种子、畜禽、农产品加工等国外农业投资项目正常进行;五是发挥对“一带一路”沿线国家的农产品供给优势，依托中欧班列等国际通道扩大农产品进出口规模;六是提高农业引进来水平，引进国外先进技术、资金、人才及商业模式，帮助国内农业企业度过难关;七是疫情结束后，组织国内农产品贸易企业出国参展，推介我国农业领域的疫情应对措施，恢复中国农业企业的市场口碑;八是海关等行政部门需要加快进出口审批进度，减少货物滞留时间，降低企业损失。
（六）给予弱势群体更多的政策关照
为了尽量降低疫情对的冲击，政府与社会要给与弱势群体更多的关照：一是筑牢基层社区的安全屏障，逐戶摸排家庭生活困难，采用定量食物供给和上门配送的方式，解决弱势群体家庭食物储备不足、购买力有限的问题。二是呼吁社会公众、亲朋好友给与弱势群体更多关爱，共同度过短期困难。三是疫情可能影响中小企业生存，一些企业无法按时支付工资，使得部分人转变为贫困人群。对此，要发挥政府临时救助的“兜底”作用，解决需救助家庭的临时性、突发性生活困难，及时将符合条件的申请对象纳入最低生活保障和特困供养范围。
参考文献
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Impact and Countmeasures of Public Health Emergencies on Food Supply and Agricultural Development in China
Liu Wei1 Ma Hengyun2
（1.School of management， Henan University of Technology， Zhengzhou， Henan， 450001; 2.School of economics and management， Henan Agricultural University， Zhengzhou， Henan， 450046）
Abstract： Global outbreak of novel coronavirus has brought great impact to China's food supply and agricultural development. The impact of novel coronavirus outbreaks on different agricultural industrial chain nodes was assessed. The main findings are as follows： the impact of agricultural consumption and planting is relatively small， but the aquaculture industry is not optimistic; the overall risk of food circulation between regions is controllable， and the phenomenon of "chain breaking" in processing links is obvious; agricultural machinery services and leisure agriculture are greatly impacted in the short term. Furthermore， this paper summarizes the actions and practical challenges to ensure food supply and agricultural development in China， and puts forward the following suggestions： scientific assessment of risks in agricultural industry chain， phased implementation of policy intervention， promotion of agricultural production in different regions and levels， improvement of material reserve system and management mechanism， playing a stable role in international trade of agricultural products， and giving more policy care to vulnerable groups.
Key Words： Public health emergencies; Food security; Agricultural development
（責任编辑：文丰安）
作者简介：刘威（1984—），男，汉族，河南商丘人，河南工业大学管理学院讲师，研究方向：农业经济;马恒运（1960—），男，汉族，山东蓬莱人，河南农业大学经济与管理学院教授、院长、博士生导师，研究方向：农业经济。
关键词：突发公共卫生事件;粮食安全;农业发展
基金项目：教育部人文社会科学研究青年项目“基于共生理论的农业产业化联合体形成路径与运行机制研究”（19YJC790085）;河南省教育厅人文社会科学项目“基于可持续生计的电子商务精准脱贫模式构建对策研究”（2018-ZZJH-103）;河南省高校人文社会科学重点研究基地物流研究中心项目“突发事件下的粮食应急物流决策”（2017-JD-04）。
[中图分类号] F320.1 [文章编号] 1673-0186（2020）005-0032-011
[文献标识码] A [DOI编码] 10.19631/j.cnki.css.2020.005.003
2020年新型冠状病毒在全球大规模爆发，本次疫情的传染速度和发病人数均远远超过2003年的非典，疫情对于食物供给和农业发展的影响亟须全面审视。我国已有一些学者研究了公共卫生事件引发的食物获取权与饥荒[1]等宏观问题，还有农业突发事件公关管理机制[2]、粮食应急储备系统管理机制[3]、粮食紧急调运决策[4-5]、智能化技术应用[6]等中观问题，以及汶川地震、非典等突发事件下的政府应急能力[7]、供应链应急模式[8]、粮食抢购行为[9]、预警系统构建[10]、市场供应保障[11]、农民生产秩序构建[12]等微观实践问题。然而，新冠肺炎疫情这种全球性突发公共卫生事件，与以往应急情景存在较大区别，中国的食物供给和农业产业链能否维持平稳运行？疫情对中国的农业发展会带来怎样的冲击，我们应如何应对？上述问题已成为社会和政府关注的重大議题，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。
一、新冠肺炎疫情对中国食物安全及农业发展的冲击评估
现代社会的食物供给活动主要由农业产业链主体承担，不同产业链节点受到的冲击存在一定差异，本文将从下游消费逐步向中游流通、上游生产环节进行剖析。
（一）疫情对食物终端消费影响较小
依据国际经验，突发公共卫生事件发生后，由于对未来的担忧，通常会出现抢购粮油米面的现象，导致食物消费价格大幅上涨。埃博拉疫情国家以及遭受冲突、洪水和干旱影响的国家和地区，如尼日利亚东北部、马拉维、津巴布韦等均出现粮价上涨的现象。由于我国政策的强力支撑，居民食物消费价格未出现大幅波动，但不同消费品类的价格涨跌幅度不一。
以疫情最为严重的武汉为例，据该市发改委监测的数据显示，春节期间（2020年2月4日至10日）全市民生商品价格运行总体平稳，粮油、豆制品价格保持稳定，肉禽、蔬菜、鸡蛋、水产品等产品价格有一定幅度上涨。其中，蔬菜批发价格上涨幅度较大，综合均价为4.51元/500克，环比上涨38.77%。蔬菜上涨的原因主要是全国运输道路阻滞、批发市场营业时间延后、劳动用工人数短缺、市区内流通销售网点减少。与蔬菜不同，粮食价格未出现明显上涨，主要有以下几个方面原因：一是采取了粮源应急协调措施保障疫区的消费需求。疫情期间，武汉市从江苏、安徽、江西、黑龙江等地区协调粮源，截至2月10日从外省调入大豆1.1万吨、大米2100吨、食用油3340吨，从省内调运大米2000吨，大米库存可保证武汉市约30天的消费量。二是粮食加工企业复工复产一定程度上保证了粮食的供应量。疫情期间武汉有7家本地粮食加工企业复工复产，占该市粮食应急加工企业的53.8%，每天可向市场提供粮食600吨左右。三是消费需求大幅减少。疫情期间受餐馆关门、聚餐减少、外卖开工有限、销售门店减少、春节返乡等因素影响，城市食物消费需求大幅减少，在一定程度上平抑了供给压力。四是粮食消费有一定的周期，抢购过后需求量短期内不会再次大幅增加。
总体来说，新冠肺炎疫情期间，我国粮食终端供应充足，消费价格较为稳定;畜牧产品小幅上涨，与往年春节波动趋势基本一致;蔬菜上涨幅度较大，需要引起关注。
（二）区域间食物流通风险可控
从收储环节看，2019年粮食收购时间较晚，且春节提前，挤压了粮食收购时间。年后气温回升，基层储存条件有限，尤其是东北的地趴粮长时间储存存在一定隐患。以往在春耕开始前，农户便有售出粮食的习惯，但疫情影响了正常的粮食出售，秋粮仍然多数滞留于农户手中。虽然一些储存企业开出较高的收购价格，但由于疫情影响，乡村道路封闭，粮食收购呈现“有价无量”的局面。不过收购风险并不需要过于担忧，我国粮食总量供大于求的局面并未改变。
从流通环节看，食物流通环节虽然存在局部阻滞，运输时效有所降低，但区域间的组织、调运有序，网络通达性并未受到影响。为了保障正常供应，大型批发市场在春节期间提前营业，各大商超和小型零售商店也正常经营。在此基础上，政府严厉打击各类哄抬物价行为，市场供给总量充足，各地未出现大范围的商户囤积行为。为了降低流通费用、加快流转效率，交通运输部及时出台政策，免收公路通行费，极大提振了运输物流业恢复生产的积极性和信心。但由于地方政府普遍采用“内防扩散、外防输入（出）”的疫情防控原则，凡是跨区运输的从业者，返回居住地后必须强制隔离14天，因此长途司机从业数量严重不足。 总体来说，只要未来疫情不再加剧，区域间不出现运输壁垒，流通环节的风险相对较小。
（三）农业加工企业的上下游衔接受阻
受疫情影响，主要疫区城市客运场站几乎全部封闭，工人返工难度较大。为了防止返工带来的疫情扩散，政府制定了阶梯式复工计划，优先保障应急加工企业和规模以上的大型加工企业复工复产。需要注意的是，疫情初期复工复产的多数企业是以生产面粉、稻米等成品粮为主的应急加工企业，其生产的成品粮一般仅能满足口粮需求。由于食品加工企业开工滞后，公众多样化的食品需求难以得到满足。此外，还有一些尚未复工复产的中小粮食加工企业以初级加工为主，盈利能力较差，且产能利用率偏低。如果疫情持续时间较长，企业产能利用率进一步降低、库存成本增加，中小规模的粮食加工企业经营状况堪忧。
饲料加工企业受到的冲击较为严重，主要原因是原料供给困难。原本我国玉米供给供大于求，但在疫情初期由于区域运输不畅，饲料加工企业补充库存受到影响，少数库容有限的饲料加工企业急于争抢粮源，玉米价格短时间被拉高。为了缓解饲料行业的原料供求矛盾，国家组织网上集中竞价销售粮食，为一些饲料企业解决了部分困难。但是，网上竞价销售普遍采用会员制，仅有少数大型饲料企业才有会员资格，中小企业并未从中直接受益。
（四）种植业受到影响较小，但养殖业状况堪忧
春节是农闲时间，且我国政府疫情防控措施得力，因而不会出现大面积抛荒的现象。疫情对普通小农户的影响有限，但对大棚经营户等大规模农业经营主体的冲击较大。一方面，由于农村道路运输封闭，外地收购商户无法进入，这会对农产品销售造成不良影响，使得蔬菜等农产品出现滞销现象。另一方面，春耕时，种养大户、家庭农场和合作社等大规模农业经营主体需要大量劳动力，但受疫情影响，招工难度加大。进一步地，春耕期间，种子、化肥、农药等生产资料加工和流通企业迫切需要复工复产。2019年化肥行情下滑，各地农资经营企业普遍存货较少，春耕的农资供应压力较大。与其他行业相似，农资流通也是生产环节的主要难题，年后除草剂需求较大，但物流运输梗阻供应困难。各地区之间的干线运输没有问题，但县乡、村镇层面的末端物流没有跟上，农资下乡较难，供不应求。此外，春节过后是蔬菜育苗的黄金时期，但为了减少人员流动，科普宣传、集中培训、实地指导、新品种推广等传统农业技术服务无法开展，唯有依靠现代信息技术手段，但目前线上农业服务方式尚未全面推广应用。总体来说，这次疫情会对农业种植带来一定的负面影响，但影响并不太大。
相比种植业，养殖业遭受的负面影响则更为严重，疫情给养殖业带来的长期风险较大。“卖一波成鸡—进一批饲料和小鸡—还贷款”，这是中国中小养殖户的运作模式。由于新冠肺炎疫情，各地市场监管部门纷纷发布活禽禁售通知，农贸市场禁止活禽交易，亟待出栏的活禽数量不断增加，不少养殖户面临资金断裂的风险。由于养殖户对未来预期较差，为了尽可能地降低养殖损失，他们急于在市场上抛售，此时还有一些屠宰场、经纪人借机压价收购。春节过后，正是出栏、补栏的关键时间节点，如果农户不能及时补栏，这将对本年度二、三季度的肉、禽蛋供给产生较大负面影响。此外，饲料运输滞后带来了更为严重的影响。各类农产品通常被认为是保障民生的应急物资，属于优先运输类别，拥有地方政府发放的运输通行证，然而饲料一般都不在应急运输清单之中。储存饲料要占用流动资金，养殖厂一般只储量半个月以内日常使用量，如果不能按时补料，后果可想可知。可以看出，传统养殖模式使得养殖户资金链面临巨大挑战，养殖业或将遭受严酷打击。
（五）农机服务面臨多重现实阻碍
农机人员在服务过程中，接触人员较多，但又缺乏必要的防护装备，无法连续作业。一些村庄各自隔离，对外村人员健康状况审查较严，跨区农机作业条件不具备，降低了农机使用效率。此外，从事农机操作人员年龄较大，接触互联网较少，网络预约服务难以开展。农机使用前需要进行常规保养和零件更换，相关零配件、易损件配送存在一定困难，使用过程出现故障无法及时维修。部分农机需要从国外进口，但受疫情影响手续办理和运输时间大大延长，有可能无法按时参与春耕。
以往农机购买时，能够获得相应的政策性资金补贴和金融贷款，但疫情期间审批速度放慢，购买者无法及时获得补贴或贷款。此外，相当比例的农机采用贷款方式购买，疫情影响了农机的正常服务收入，农机服务企业需要银行、信贷公司等通过适当降低利率、延迟用户还款等方式给予支持。
（六）休闲农业短期负面影响严重，但长期影响较小
近年来，各地结合历史文化底蕴，挖掘地方农业特色，城郊的农业休闲观光逐渐成为春节消费的热点。春节前为了吸引客流，各地投入了大量资金和精力，对休闲农业项目进行宣传推广，升级改造观光体验设施、设备。疫情发生后，几乎所有的农业休闲观光项目被关闭，大棚作物采摘体验活动被叫停，当季投资成本无法收回。以湖南省为例，2019年休闲农业经营主体达1.73万家，年经营总收入突破480亿元，此次疫情造成的产业经营收入损失预计在80亿元以上。但疫情对于休闲农业的影响主要以短期为主，疫情过后可能会出现反弹式增长，这是因为长时间的居家生活，加重了人们对自然生活的向往，休闲农业发展前景预期较好。从长期来看，农业休闲观光全年受到的影响较小。
二、中国保障食物供给及促进农业发展的应对行动
（一）食物供应主渠道稳定运行
一是政策性应急供应网点保障主要粮食品种供给。按照我国现行的粮食应急供应政策，对于人口集中的大中城市，成品粮储备规模需要满足城镇常住居民10～15天消费需求量，每个乡镇、街道应至少有1个应急供应网点，配套相应的应急加工企业、储备设施和配送中心。依据各地区实践，一般由政府与承储企业（网点）签订代储合同，并随时投放市场，以稳定当地主粮的消费价格。
二是大型商超在食物供应中发挥了重要作用。此次新冠肺炎疫情恰逢春节，各地区均有足量的商业储备，以应对短期内的市场需求波动，所以疫情对消费价格的冲击有限。商超企业具备强大的资源整合力量，各商超利用供应链优势，积极协调货源，最大限度保障了食物的多样化供给。以武汉市为例，疫情期间武商、中百、中商、沃尔玛、盒马等商超蔬菜库存充足，并承诺不断货、不涨价。 三是新型消费模式加速应用。2003年非典疫情催生了若干全国性电商企业，此次新冠疫情更是造就了一大批社区团购和生鲜电商企业，外卖、自提、跑腿业务成倍增加，生鲜配送的最后一公里问题得到有效解决。可以说，新型的消费渠道已成为减少人员外出和人员接触的重要手段，消费者购物习惯逐渐转变，这可能影响未来食物流通渠道的整体格局。武汉市在新冠疫情期间，线上平台成为食物供应的主要渠道之一，长江严选、美菜商城等15家电商平台开展“非接触送菜”服务，与各社区便利店合作建立团购自提点，日均销售量超过16万单。
四是加强食物价格监测和市场监督管理。消费价格主要由市场供需决定，疫情的不确定性引发了人们对未来的担忧，一些供应终端商户可能借机大量囤积食品，或者有意哄抬物价。为了严防囤积居奇和哄抬物价的行为，一方面，地方市场监管部门动态监测批发、零售环节的价格情况，加大查处扰乱市场秩序、恶意哄抬物价、阻碍流通的行为;另一方面，通过网络及时向社会公布价格情况，以减少人们因恐慌而产生过度囤积食物的行为，避免不必要的浪费。
（二）优先保障跨区食物流通
受新冠疫情影响，春节过后至2月底全国物流企业复工率不足50%，“北粮南运”“南菜北运”等中远途运输受到一定影响。据河南省物流与采购联合会2020年2月21日的统计数据显示，河南省作为农产品流通大省，省内物流车辆复工指数为44.84，比往年同期低50.59个百分点。为保障食物及农产品运输，地方应急管理部门普遍设置了物资协调机构，为物流配送车辆开辟全天绿色通道，对农产品运输车辆严格落实不停车、不检查、不收费等便捷通行措施。为进一步降低流通成本，2月17日起至全国收费公路免收车辆通行费。车辆通行费约占中远途等物流企业运输成本的40%，此项政策对维持物流企业的正常运营起到重要作用，物流企业参与应急保障的积极性大大增强。
批发市场是食物流通的关键节点，也是协调区域供求关系的主要载体。疫情期间全国主要农产品交易市场正常或提前营业，各地政府采取减免进场费、管理费、租金等方式鼓励商户经营。据商务部监测，截至2月21日全国80%以上的农产品市场恢复经营，50个重点农产品批发市场的蔬菜交易量比2月1日增长26.4%。同时，结合不同区域的食物需求特征，实行差异化供应措施，重点保证湖北省等疫情较重地区的食物供应。据商务部2月10日举行的网上新闻发布会，为确保食物供应我国建立9省联保联供机制，疫情期间重庆、广西等8省（区、市）累计向湖北运送蔬菜6800多吨、食用油20多吨、速冻和方便食品200多吨。
（三）粮食仓储、加工企业应对迅速
我国目前的粮食储备体系，主要由中央事权粮食、地方事权粮食和企业库存粮食三部分构成。其中，中央事权粮食主要由中储粮承担，储备规模较大;地方事权粮食产销地区不同，主产区储备粮规模保持在3个月销量以上，主销区储备粮规模保持在6个月销量以上，产销平衡区储备粮规模参照主销区;在大中城市和价格易波动地区，需要保证10～15天的应急成品粮储备。参照常住人口15天的消费量，地方粮食储备主管机构与当地粮食加工企业签订应急加工合同，日常由加工企业代储成品粮，应急时优先保供。可以看出，我国政策性粮食收储机构和加工企业，在此次疫情中发挥了骨干作用，及时保障了公众的消费需求，粮食市场价格未出现明显上涨。据湖北省粮食局统计，其省内的中央事权粮食可供全省6000万人消费半年以上，再加上其他两类储备量，可供粮食消费一年以上。同时，全省共有省级粮食应急加工企业59家，截至2月底已有48家企业复工复产，占比81.4%。
（四）着力纾解农业生产堵点
农资供应方面：为保障农资生产供应，我国农业农村部将种子、化肥、农药等农资生产企业纳入复工复产重点企业名单。根据课题组对农业企业的网络调查，当前我国农药储备充分，足以满足春耕需求;杂交玉米、杂交稻、大豆、棉花供种均超过需求量，种子供应充足;化肥供应目前能基本满足需求，4～5月的用肥高峰时，大部分企业已经复工，不会出现供不应求的现象;农机投入充足。总体来看，农资供应领域面临的问题不在生产环节，而在流通环节。为了畅通农资购买渠道，各地提倡通过电话、微信等网络渠道订购，由生产企业或地区代理商直接运送到田间地头或合作社、家庭农场等客户手中，减少中转环节和人员接触次数。
农机作业方面：疫情期间的农业生产要尽可能地以机械替代人工，减少劳动力投入量，降低人员聚集的可能性。提升农机利用效率和保障农机操作人员安全上岗，是保证疫情期间农机服务正常开展的关键。为了减少人员接触，各地依托信息平台，推行“不见面”作业服务，合理组织农机网上调度。农业农村部在中国农业机械化信息网等媒体开通“春耕农机线上服务站”，促进农机供需信息对接，解决供需矛盾;在线推送农机维修保养操作指引，应用技术、作业要点等实用信息;发布粮食生产、蔬菜生产等七类适用农机产品信息，指导农机服务正常开展;利用全国农机购置补贴辅助管理系统、补贴申请手机APP等手段，加快疫情期间的政策执行速度，满足购机需要。
农民务工方面：对于农民下地劳作，基层政府按照“疫情防控与春耕生产两手抓”的部署，提倡有序下田、分时下地、分散干活。如，疫情严重的武汉市，根据疫情差异各地实行不同的春耕政策。对于无疫情的村庄，在经过体温检测和出具健康證明后，劳动者允许在本乡镇内跨村劳作;对于有疫情的村庄，在确保疫情风险不扩散的前提下，劳动者必须在集体的统一安排下，进行有保护措施的农业生产。为解决农业企业的用工需求，湖北省编制个人健康码，实行“点对点”的劳动力输送，由以县为单位的居住地向用工单位直接运送。
三、中国食物供给及农业发展的现实挑战
（一）农业产业链风险存在传导效应
实施全产业链的农业企业较少，由于产业链上下游企业复工进度不同，制约了加工企业产能释放。尽管粮食应急加工企业开工率较高，但下游企业未充分复工，饲料厂、糖厂等产业链下游企业开工率有限，粮食加工产生的麸皮、碎米、稻壳等大量副产品无法销售，长时间可能造成大量库存占用和资金回笼困难。一些粮食加工企业承担了应急保供的社会责任和政治任务，但如果持续时间较长，必然影响企业的正常运行。 同样地，对于饲料加工企业，上游的豆粕等大宗原料供应企业未开工，饲料企业原料缺口扩大。饲料加工企業开工率不足，又将影响畜牧业的饲料供给，进而影响动物产品生产，最终积累的风险向消费端转移。由于生产周期存在一定的滞后性，这种风险不会短期显现，但对产业链的长期冲击不容忽视。据湖北省农业农村厅公布的数据显示，全省饲料原料总缺口接近50万吨，9市州49家饲料企业申请协调供应玉米11.8万吨、豆粕6.3万吨、其他原料4.7万吨。疫情较为严重的武汉、襄阳、黄冈等地是湖北省饲料加工企业的主要集聚地，这些地区的饲料原料供需矛盾较为突出。
（二）农业用工难问题比其他行业更为突出
受疫情影响，农村劳动者处于观望状态，短期内外出务工意愿不强。除了农产品精深加工企业外，大部分农业企业融资困难、盈利能力偏低，对农民工的吸引力偏低。农业企业多属于劳动密集型，劳动需求量大，但其多位于乡镇，特殊时期的工资报酬和一次性返工奖励明显低于城市，因此，很难招募到员工，用工缺口非常大。以室内工作为主的农产品包装、分拣和仓储流通等企业，由于工作环境较为封闭不利于疫情防控，复工进度可能还要延后。
（三）农产品进出口通行效率下降明显
农产品国际贸易是缓解食物供应紧张、调剂品种需求的重要渠道。新冠肺炎疫情在全球蔓延，正常的商务活动和农产品交易受阻。受疫情冲击，国际市场农产品价格波动剧烈，农产品国际交易风险陡增，市场成交量明显萎缩。我国作为农产品进出口大国，受疫情影响经济损失数额庞大。
从农产品出口看，我国农业出口企业复工延后，已签订的国际订单无法按时交付，需要按天支付规约金，且影响企业的国际信誉。以往春节过后，欧洲、中美洲国家在种植季大量进口中国的种子和特色农产品，而现在商品检验标准大幅提高，加强了对中国船只停靠的管制，一些地区甚至明确禁止中国货物入境。由于国际农产品交易量减少，大宗农产品价格普跌，出口企业经济效益受到影响。
从农产品进口看，疫情期间一些农产品交易市场暂时关闭，国内对进口农产品的消费需求大幅下跌。由于银行复工时间较晚，部分农产品出口企业无法按时支付贷款，需要承担相应的经济赔偿责任。同时，国内行政审批速度放慢，物流中转效率降低，很难满足生鲜农产品快速中转的要求。
（四）现有应急储备供应和管理体系仍需完善
为了提升应对突发事件的能力，2018年我国组建了国家粮食和物资储备局，目的在于构建统一的国家物资储备体系。中央实行机构改革的思路较为清晰，但地方跟进步伐并却不一致。有的地区单独组建地方性的粮食和物资储备局，有的将其并入发改委等部门，业务归口不统一，日常业务对接存在一定困难。机构改革后，管理权限由粮食储备向大物资转变，储备范围更广、品种更多，也更加突出了应急物资管理的重要性。但是，地方机构改革时，往往伴随着人员精简、部门撤并，一线工作人员大幅减少。可见，国家与地方机构改革步伐并不同步，地方物资储备管理中存在基层工作任务增加、人员减少、上下级对接不顺畅等主要问题。
与食物应急相关的政策法规主要有《粮食流通管理条例》《国家粮食应急预案》等，这些政策法规主要涉及粮食应急储备。其中，《粮食流通管理条例》2004年发布后经历了2013年和2016年两次修订，但关于应急供应内容以指导性为主。尽管各地依据2005年《国家粮食应急预案》制定了省市一级的粮食应急预案，但执行效果参差不齐，这主要与地方财政实力及重视程度有关。有的地区财政紧张，或者处于粮食主产区缺乏应急观念，粮食应急供应体系建设几经反复。还有的地区疏于管理，应急体系丧失了保供功能，应急情形下只能依靠周边地市协调解决。
一些地方粮食行政主管部门对于粮食应急加工企业和消费终端网点存在“只用不养”的现象。当有应急保供任务时，主管部门要求企业参与应急保障，但事后却不给予正常的资金补贴。原因在于，个别地方政府对于在粮食应急管理存在一定的短视倾向和侥幸心理，一些地区的粮食应急供应体系建设流于形式。此外，根据退城进郊的要求，一些粮食应急加工企业位于市区的厂址和储备库被拆，不得不搬迁到离城区越来越远的地方建厂。而新建设用地迟迟得不到审批，粮食储备库不能及时建立。
四、保障中国食物供给及农业发展的建议
（一）科学评估产业链风险
农业产业链较长、涉及领域众多，突发性公共卫生事件对不同环节的影响程度具有明显差异。以新冠肺炎疫情为例，由于政府强有力的政策干预，优先保障了公众的食物需求，农业产业链逐步恢复运行。短期来看，疫情对消费终端影响不大，流通风险总体处于可控范围之内;对种植环节影响有限，但需要高度重视农产品进城和农资下乡两类问题;对农产品加工环节影响较大，加工环节“断链”现象较为明显，制约加工企业产能扩大，其中饲料加工企业受到冲击尤为严重;农机服务面临重重困难，休闲农业几乎处于停滞状态。总体判断，两端风险相对较小，而中间的流通和加工环节面临持续累积的风险，且风险有可能会传导和放大，需要政策制定者密切关注。
（二）分阶段实施政策干预
突发事件应急管理一般包括预防、准备、响应和恢复4个阶段，在应对时需区别对待。
第一，在预防阶段，强化粮食及物资储备体系的应急服务能力，注重成品粮储备、应急加工、应急网点供应三个环节建设，扩大应急物资储备品类，由追求储备总量增加向储备结构优化转变，并将应急管理和企业补贴支出纳入地方政府预算。同时，需要实时动态监测市场供求和价格波动情况，严格市场管理，维护市场秩序，以市场和行政双重力量保障农产品供给。
第二，在准备阶段，需要提升应急管理意识，构建高效运行的组织机构，建立系统化的应急管理机制，完善现有应急预案，推行常态化的培训演练，这也是应急管理最容易疏忽的环节。
第三，在响应阶段，确保各层级物流网络高效运行，打通地区之间的干线物流绿色通道，着力恢复县乡层面的末端物流运输能力。建议将化肥、农资、农机纳入应急运输清单，相关生产企业纳入复工复产重点对象名单，提供“点对点”的用工支持。鼓励协会、商会、联盟等行业组织发挥衔接作用，协调农业产业链资源，整合市场生产能力和物流能力。此外，在消费环节，为减少接触风险，支持电子商务、社区团购等新型业态发展，鼓励非接触式送货，满足多样化的消费需求。 第四，在恢复阶段，依据不同产业链节点的风险评估结果，对于受到冲击明显的农业企业、合作社、农户等农业经营主体给予财政、信贷、税收等支持，减少生存压力，帮助其尽快恢复“自造血”能力。对于农业企业的扶持政策包括减免农业企业税费、租金及社会保障金，对于到期债务延缓偿还时间，提供用工、融资、投资、销售服务;农户、种养大户、家庭农场、合作社等中小农业主体抵御风险的能力较弱，可以通过农业保险、财政专项等途径给予适当补贴。此外，突发性公共卫生事件持续时间普遍较长，如果广泛执行损失补偿政策，会给地方财政带来较重负担。因此，可以考虑建立农业风险应对基金，与社会救助、社会保险统筹使用，确保应急时有充足的准备资金。
（三）分区分级推进农业生产
一是分区组织春耕。我国地域辽阔，春耕时间存在一定差异，这就为农业生产留下了准备时间。春节过后，南方春耕时间相对较早，化学除草、病虫害防控、水肥管理等有所滞后，而北方仍然处于准备阶段。但是，“农时不等人”，需要在复工有限的条件下，按照自然时节排出耕作时间点，突出每个时期支持的重点区域，如华南的广东、广西等地区从2月下旬便开始早稻浸种育秧，长江流域的湖南、湖北等地区3月下旬开始育秧，东北地区在五一节前后开始播种玉米、大豆。
二是分级推进春耕。根据疫情轻重程度，建议以村（社区）为单元，实行分级防控措施。对于管制难度较大、疫情较为严重的高风险地区，以农户耕种自家农地为主，活动范围限制在居住点到自家耕地，农资农产品由村委会或集体组织统一运输;对于中风险地区，在执行严格的防控措施下允许村庄内的生产主体实施有限的复工复产;对于低风险地区，取消各村之间的物理隔离，全面恢复农业生产。
（四）完善物资储备体系与管理机制
食物及农产品储备过多，既是一种资源浪费，又给各级政府带来巨大的财政压力，因此需要创新现有的合同储备模式，利用社会资源来应对突发事件。对于社会化的合同储备：一是建立应急储备、加工及供应网点信息库，对应急主体严格考评，确保应急时“调得动、供得上”;二是强化政府责任，若企业履行了应急保障职责，政府就应当按照合同约定，及时、全额给予企业财政补贴，破除“只用不养”的不良现象;三是对于应急储备难度较大的生鲜农产品供给建议由专业的第三方仓储物流公司、区域型的大型批发市场及加工企业招标承担;四是根据居民的消费特点以及国内外供求格局的变化情况，及时调整食物及农产品储备目录，尤其要增加小包装、方便食用的应急物资储备;五是在粮食及物资储备机构改革的窗口期，树立“大物资”观念，理顺各地区应急管理办公室、发改委、物资及储备管理机构、商务委等行政部门之间的分工协作和权责关系;六是将物资储备工作逐步下沉，定期开展物资调度、使用和应急演练，增强物资储备基层管理人员的风险发现、识别和处置能力。
（五）有效发挥农产品国际贸易的市场调剂和稳定作用
一是对国内紧缺的农业生产物资、农机产品以及生鲜农产品等实施快速放行政策，增强供给能力;二是利用保险工具分散市场风险，鼓励企业投保出口信用保险，政府对于保费适当予以补贴;三是尽快恢复农业企业产能，积极稳定在手订单，减少违约概率;四是积极开拓国外农业市场，确保种子、畜禽、农产品加工等国外农业投资项目正常进行;五是发挥对“一带一路”沿线国家的农产品供给优势，依托中欧班列等国际通道扩大农产品进出口规模;六是提高农业引进来水平，引进国外先进技术、资金、人才及商业模式，帮助国内农业企业度过难关;七是疫情结束后，组织国内农产品贸易企业出国参展，推介我国农业领域的疫情应对措施，恢复中国农业企业的市场口碑;八是海关等行政部门需要加快进出口审批进度，减少货物滞留时间，降低企业损失。
（六）给予弱势群体更多的政策关照
为了尽量降低疫情对的冲击，政府与社会要给与弱势群体更多的关照：一是筑牢基层社区的安全屏障，逐戶摸排家庭生活困难，采用定量食物供给和上门配送的方式，解决弱势群体家庭食物储备不足、购买力有限的问题。二是呼吁社会公众、亲朋好友给与弱势群体更多关爱，共同度过短期困难。三是疫情可能影响中小企业生存，一些企业无法按时支付工资，使得部分人转变为贫困人群。对此，要发挥政府临时救助的“兜底”作用，解决需救助家庭的临时性、突发性生活困难，及时将符合条件的申请对象纳入最低生活保障和特困供养范围。
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Impact and Countmeasures of Public Health Emergencies on Food Supply and Agricultural Development in China
Liu Wei1 Ma Hengyun2
（1.School of management， Henan University of Technology， Zhengzhou， Henan， 450001; 2.School of economics and management， Henan Agricultural University， Zhengzhou， Henan， 450046）
Abstract： Global outbreak of novel coronavirus has brought great impact to China's food supply and agricultural development. The impact of novel coronavirus outbreaks on different agricultural industrial chain nodes was assessed. The main findings are as follows： the impact of agricultural consumption and planting is relatively small， but the aquaculture industry is not optimistic; the overall risk of food circulation between regions is controllable， and the phenomenon of "chain breaking" in processing links is obvious; agricultural machinery services and leisure agriculture are greatly impacted in the short term. Furthermore， this paper summarizes the actions and practical challenges to ensure food supply and agricultural development in China， and puts forward the following suggestions： scientific assessment of risks in agricultural industry chain， phased implementation of policy intervention， promotion of agricultural production in different regions and levels， improvement of material reserve system and management mechanism， playing a stable role in international trade of agricultural products， and giving more policy care to vulnerable groups.
Key Words： Public health emergencies; Food security; Agricultural development
（責任编辑：文丰安）
作者简介：刘威（1984—），男，汉族，河南商丘人，河南工业大学管理学院讲师，研究方向：农业经济;马恒运（1960—），男，汉族，山东蓬莱人，河南农业大学经济与管理学院教授、院长、博士生导师，研究方向：农业经济。