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摘 要:作为“公共人”角色的基层公务员同样具有“经济人”的性质特征，在扮演多重身份的同时，其行政伦理认知出现困境是不可避免的。提升个人伦理自主性、加强外部控制与监督、完善保障机制是公务员走出伦理困境的有效途径。
关键词：基层公务员；行政伦理困境；治理路径
一、行政伦理认知困境的表现形式
行政伦理认知困境常常表现为三种形式，即权力冲突、角色冲突和利益冲突。
1.权力冲突：效忠组织与公共职责的冲突
权力困境的本质在于效忠组织与公共职责的冲突。我国现代的行政体系采用的是韦伯的官僚制体系，组织架构与权力的配置体现了行政责任的基本结构，作为“角色人”的行政人员理应从属于组织整体，没有独立的地位，也没有独立的个人价值，组织中的个人必须服从组织规则，履行组织的职责，保持对组织的效忠。但是行政组织与社会公众之间的冲突也是存在的，公务员处于对“上”负责和对“下”服务的两难境地。因此，公共权力不应当成为行政人员谋取个人利益或团体利益的手段，也不应该在公共权力的使用下无限度地扩充个人的基本权利，更不应该用来侵害他人的权利。公务员应通过价值目标型公共管理伦理选择模式，在权力来源的问题上有一个正确的认知，选择一种合理的行为并积极付诸行动。
2.角色冲突：公务员角色身份的多元化冲突
人是社会性的存在物，扮演着不同的角色，而每一种社会角色要求承担不同的社会责任。而这些角色所分别赋予的责任要求并不一致，公务员对每一种角色所赋予的责任进行先后排序和选择的时候产生角色冲突。
首先，行政角色的冲突是公务员所面临的主要冲突。按照“经济人”的假设公务员和其他社会人员一样也是个人利益最大化的追逐者。在政治市场上公共利益仅仅是处于次要的地位，权力、名誉等个人利益对官员或者政治家来说才是更为重要的。其次，行政人员不仅是人民公仆，还是某一个特定行政组织成员，“公仆”角色要求其承担起维护公共利益的职责，而特定组织成员角色则要求其尽到效忠组织的义务，二者之间往往存在着不一致的地方。
3.利益冲突：个人权益与公共利益的不协调
公务员面临的利益冲突主要是如何协调公共利益与个人利益之间的关系问题。公共利益与个人利益问题的产生是以公共领域和私人领域之间的分化为前提。在现实的行政管理实践活动中，个人权益与公共利益之间存在着巨大的冲突。从本质上说，在利益困境中，公务员所感受到的是“利益与职责之间、私人生活禀性与公共角色义务之间不可避免的紧张关系。”在这种紧张关系及其选择的冲突中，仅仅通过法律制度的约束作用并不能完全避免公务员在利益选择的过程中对公共利益造成的一定程度的侵害。这就要求行政人员“作为社会公共利益、公共秩序的维护者，他需要运用其手中所执掌的公共权力去执行调节社会关系的职责，他在要求人们处理人我关系、群己关系时以他人利益、公共利益为重的同时，首先要自己拥有一种为公共利益做出自我牺牲的精神，在具体的行为中贯彻克己利人的原则。”
二、走出基层公务员行政伦理困境的治理路径
1.提升公务员个人伦理自主性，培养和形成责任意识
（1）对基层公务员进行职业伦理道德教育和培训，使之对权力形成正确的认识。首先，成立专门的培训教育机构，向基层公务员灌输系统化的伦理知识。通过这些培训教育机构应合理设计学员所学课程，将行政伦理学和其他各种政治学习有机结合，形成综合性、有针对性、有效性的教育体系。其次，选择正确的伦理道德价值观和优秀典范，使基层公务员能够形成高水准的道德品格。确立负责任的行政意识，有助于基层公务员在面临伦理困境时做出正确的选择。最后，教育形式和内容的多样性。将基层公务员的伦理道德教育常态化，“学而时习之”，逐渐内化为自身的道德准则。在内容上，制定与我国《公务员法》相适应的教材，因地、因人施教。
（2）提高基层公务员自身修养，增强责任意识和服务意识
我国现有的一些规范公务员伦理道德的法律法规，基层公务员必须严格遵守，每一名公务员必须做到遵守法纪、忠于职守、服务他人、公正行政。同时，讲究伦理道德的社会氛围也至关重要，这就依赖于一套优良的制度设计和制度安排。公务员作为一个特殊的群体，可将“慎独”作为自我道德修养的一个重要途径。《荀子》、《中庸》、《大学》中将“慎独”作为一个真诚的道德修养者、一个君子的重要标准，当一个人独处时，能够自觉地自我警醒、自我监督，与受他人监督无异。行政人员还可以借鉴儒家、佛家、基督教等修身养性的方法发现万物善的一面，追求高尚的道德情操，在物欲横流的环境中，能够保持清醒的认识，坚持遵循公共管理体系的服务精神，全力贯彻“为人民服务”的宗旨，为民造福。
2.加强基层公务员外部控制与监督，提升公共信任度
（1）完善基层公务员的激励机制，激发其行政伦理的积极性
对于基层公务员来说，阻碍其提高自身伦理道德水平的重要因素之一是基层政府的激励机制不完善，其中包括硬性激励机制和软性激励机制。在遵循《公务员法》中的激励路径的基础上，基层通过减少不必要的行政开支，改善基层的物质条件，提高基层公务员的福利待遇，缩小不同部门公务员的收益差距，为基层公务员提供一个舒适的工作环境；同时在基层中引入竞争机制，形成尊重人才、爱惜人才的人文环境，注重公务员的行政伦理道德，对那些工作积极、踏实办事、勤政廉洁、尽职尽责的公务员进行物质奖励和精神奖励，而且通过各种形式对其进行赞扬和宣传，提高其社会形象和社会地位。
（2）建立基层公务员的考核机制，提高其行政伦理的素质
要对基层公务员进行正确的、合理的奖惩，依赖于一套完善的、全面的考核机制。首先，要建立系统的、全方位的考核体系，严格考核机制。对基层公务员的考评，不仅对基层公务员工作期间的思想和行为进行考评，而且还要对其在日常社会活动中和家庭生活中表现进行追踪考察。将对其的考察结果进行公布并作为对其进行奖惩、晋升与降职的重要依据。其次，对基层公务员设定伦理道德考核期限，并在考核中设置一些日常工作中遇到的伦理问题来测试行政人员的道德水平。最后，可将社会公众对公务员的道德评价纳入考评体系中去，外界对公务员的褒奖评价能在公务员心中产生回应，以此来自觉强化内心道德信仰，提高道德觉悟，规范自身行政行为。
3.促进行政伦理的法律化、制度化，完善保障机制
（1）加强行政伦理立法，将基层公务员的职业伦理道德纳入法制轨道
中国传统文化中倡导人们追求高尚的道德情操和道德境界，在现时生活中道德规范也具有一定的约束力。在《宪法》、《国家公务员法》、《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》中强调公务员行政伦理的重要性并对其进行规范，但是，这些文件中的规定比较散乱，没有形成系统性的规定，在实际应用中并不能取得理想的实施效果，公务员行政伦理失范的现象仍然时常发生。至今我国还没有一部针对基层公务员的行政伦理的专门性法律法规。对基层公务员的行政行为进行立法，以法律形式来规定基层公务员在行政工作领域中的职责、权力、义务，通过法律的强制力来维护道德的纯洁性。通过行政伦理立法，将行政伦理规范纳入法制化轨道，确保行政人员采取合法合理的手段去行使权力，为国家、政府和人民作出应有的贡献。
（2）完善公务员伦理道德的保障机制，推进基层公务员行政伦理制度建设
环视世界各国的行政伦理建设，一个显著的趋势就是加强行政伦理的制度化。邓小平同志曾明确指出：“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法做好事，甚至走向反面。”对正确行使行政权力、伦理道德水平高、脚踏实地、勤勤恳恳、为民办事并对社会效益和经济效益做出重大贡献的公务员进行表扬和赞颂，对举报贪污腐败、损害人民利益、严重丧失行政伦理的有关公务员的当事人，要予以保障，并进行奖赏，形成人人勤政廉政、为民服务、追求高尚伦理道德的和谐氛围。完善基层公务员的保障机制，还要配备完整、完善的激励机制、考核机制和监督机制，将公务员行政伦理制度建设好，四个体系互相合作、互相补缺、互相促进，在公务员自觉努力的基础上，增强公务员外部控制的力度，切实保证行政伦理对基层公务员行政行为的有效约束，从而帮助公务员走出行政伦理的困境。
参考文献:
[1]汪荣有:公共伦理学[M].武汉大学出版社.2009.
[2]特里.L.库珀:行政伦理学：实现行政责任的途径[M].中国人民大学出版社.2001.
[3]张康之:寻找公共行政的伦理视角[M].中国人民大学出版社.2002.
[4]邓小平:邓小平文选[C].人民出版社.1994.
关键词：基层公务员；行政伦理困境；治理路径
一、行政伦理认知困境的表现形式
行政伦理认知困境常常表现为三种形式，即权力冲突、角色冲突和利益冲突。
1.权力冲突：效忠组织与公共职责的冲突
权力困境的本质在于效忠组织与公共职责的冲突。我国现代的行政体系采用的是韦伯的官僚制体系，组织架构与权力的配置体现了行政责任的基本结构，作为“角色人”的行政人员理应从属于组织整体，没有独立的地位，也没有独立的个人价值，组织中的个人必须服从组织规则，履行组织的职责，保持对组织的效忠。但是行政组织与社会公众之间的冲突也是存在的，公务员处于对“上”负责和对“下”服务的两难境地。因此，公共权力不应当成为行政人员谋取个人利益或团体利益的手段，也不应该在公共权力的使用下无限度地扩充个人的基本权利，更不应该用来侵害他人的权利。公务员应通过价值目标型公共管理伦理选择模式，在权力来源的问题上有一个正确的认知，选择一种合理的行为并积极付诸行动。
2.角色冲突：公务员角色身份的多元化冲突
人是社会性的存在物，扮演着不同的角色，而每一种社会角色要求承担不同的社会责任。而这些角色所分别赋予的责任要求并不一致，公务员对每一种角色所赋予的责任进行先后排序和选择的时候产生角色冲突。
首先，行政角色的冲突是公务员所面临的主要冲突。按照“经济人”的假设公务员和其他社会人员一样也是个人利益最大化的追逐者。在政治市场上公共利益仅仅是处于次要的地位，权力、名誉等个人利益对官员或者政治家来说才是更为重要的。其次，行政人员不仅是人民公仆，还是某一个特定行政组织成员，“公仆”角色要求其承担起维护公共利益的职责，而特定组织成员角色则要求其尽到效忠组织的义务，二者之间往往存在着不一致的地方。
3.利益冲突：个人权益与公共利益的不协调
公务员面临的利益冲突主要是如何协调公共利益与个人利益之间的关系问题。公共利益与个人利益问题的产生是以公共领域和私人领域之间的分化为前提。在现实的行政管理实践活动中，个人权益与公共利益之间存在着巨大的冲突。从本质上说，在利益困境中，公务员所感受到的是“利益与职责之间、私人生活禀性与公共角色义务之间不可避免的紧张关系。”在这种紧张关系及其选择的冲突中，仅仅通过法律制度的约束作用并不能完全避免公务员在利益选择的过程中对公共利益造成的一定程度的侵害。这就要求行政人员“作为社会公共利益、公共秩序的维护者，他需要运用其手中所执掌的公共权力去执行调节社会关系的职责，他在要求人们处理人我关系、群己关系时以他人利益、公共利益为重的同时，首先要自己拥有一种为公共利益做出自我牺牲的精神，在具体的行为中贯彻克己利人的原则。”
二、走出基层公务员行政伦理困境的治理路径
1.提升公务员个人伦理自主性，培养和形成责任意识
（1）对基层公务员进行职业伦理道德教育和培训，使之对权力形成正确的认识。首先，成立专门的培训教育机构，向基层公务员灌输系统化的伦理知识。通过这些培训教育机构应合理设计学员所学课程，将行政伦理学和其他各种政治学习有机结合，形成综合性、有针对性、有效性的教育体系。其次，选择正确的伦理道德价值观和优秀典范，使基层公务员能够形成高水准的道德品格。确立负责任的行政意识，有助于基层公务员在面临伦理困境时做出正确的选择。最后，教育形式和内容的多样性。将基层公务员的伦理道德教育常态化，“学而时习之”，逐渐内化为自身的道德准则。在内容上，制定与我国《公务员法》相适应的教材，因地、因人施教。
（2）提高基层公务员自身修养，增强责任意识和服务意识
我国现有的一些规范公务员伦理道德的法律法规，基层公务员必须严格遵守，每一名公务员必须做到遵守法纪、忠于职守、服务他人、公正行政。同时，讲究伦理道德的社会氛围也至关重要，这就依赖于一套优良的制度设计和制度安排。公务员作为一个特殊的群体，可将“慎独”作为自我道德修养的一个重要途径。《荀子》、《中庸》、《大学》中将“慎独”作为一个真诚的道德修养者、一个君子的重要标准，当一个人独处时，能够自觉地自我警醒、自我监督，与受他人监督无异。行政人员还可以借鉴儒家、佛家、基督教等修身养性的方法发现万物善的一面，追求高尚的道德情操，在物欲横流的环境中，能够保持清醒的认识，坚持遵循公共管理体系的服务精神，全力贯彻“为人民服务”的宗旨，为民造福。
2.加强基层公务员外部控制与监督，提升公共信任度
（1）完善基层公务员的激励机制，激发其行政伦理的积极性
对于基层公务员来说，阻碍其提高自身伦理道德水平的重要因素之一是基层政府的激励机制不完善，其中包括硬性激励机制和软性激励机制。在遵循《公务员法》中的激励路径的基础上，基层通过减少不必要的行政开支，改善基层的物质条件，提高基层公务员的福利待遇，缩小不同部门公务员的收益差距，为基层公务员提供一个舒适的工作环境；同时在基层中引入竞争机制，形成尊重人才、爱惜人才的人文环境，注重公务员的行政伦理道德，对那些工作积极、踏实办事、勤政廉洁、尽职尽责的公务员进行物质奖励和精神奖励，而且通过各种形式对其进行赞扬和宣传，提高其社会形象和社会地位。
（2）建立基层公务员的考核机制，提高其行政伦理的素质
要对基层公务员进行正确的、合理的奖惩，依赖于一套完善的、全面的考核机制。首先，要建立系统的、全方位的考核体系，严格考核机制。对基层公务员的考评，不仅对基层公务员工作期间的思想和行为进行考评，而且还要对其在日常社会活动中和家庭生活中表现进行追踪考察。将对其的考察结果进行公布并作为对其进行奖惩、晋升与降职的重要依据。其次，对基层公务员设定伦理道德考核期限，并在考核中设置一些日常工作中遇到的伦理问题来测试行政人员的道德水平。最后，可将社会公众对公务员的道德评价纳入考评体系中去，外界对公务员的褒奖评价能在公务员心中产生回应，以此来自觉强化内心道德信仰，提高道德觉悟，规范自身行政行为。
3.促进行政伦理的法律化、制度化，完善保障机制
（1）加强行政伦理立法，将基层公务员的职业伦理道德纳入法制轨道
中国传统文化中倡导人们追求高尚的道德情操和道德境界，在现时生活中道德规范也具有一定的约束力。在《宪法》、《国家公务员法》、《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》中强调公务员行政伦理的重要性并对其进行规范，但是，这些文件中的规定比较散乱，没有形成系统性的规定，在实际应用中并不能取得理想的实施效果，公务员行政伦理失范的现象仍然时常发生。至今我国还没有一部针对基层公务员的行政伦理的专门性法律法规。对基层公务员的行政行为进行立法，以法律形式来规定基层公务员在行政工作领域中的职责、权力、义务，通过法律的强制力来维护道德的纯洁性。通过行政伦理立法，将行政伦理规范纳入法制化轨道，确保行政人员采取合法合理的手段去行使权力，为国家、政府和人民作出应有的贡献。
（2）完善公务员伦理道德的保障机制，推进基层公务员行政伦理制度建设
环视世界各国的行政伦理建设，一个显著的趋势就是加强行政伦理的制度化。邓小平同志曾明确指出：“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法做好事，甚至走向反面。”对正确行使行政权力、伦理道德水平高、脚踏实地、勤勤恳恳、为民办事并对社会效益和经济效益做出重大贡献的公务员进行表扬和赞颂，对举报贪污腐败、损害人民利益、严重丧失行政伦理的有关公务员的当事人，要予以保障，并进行奖赏，形成人人勤政廉政、为民服务、追求高尚伦理道德的和谐氛围。完善基层公务员的保障机制，还要配备完整、完善的激励机制、考核机制和监督机制，将公务员行政伦理制度建设好，四个体系互相合作、互相补缺、互相促进，在公务员自觉努力的基础上，增强公务员外部控制的力度，切实保证行政伦理对基层公务员行政行为的有效约束，从而帮助公务员走出行政伦理的困境。
参考文献:
[1]汪荣有:公共伦理学[M].武汉大学出版社.2009.
[2]特里.L.库珀:行政伦理学：实现行政责任的途径[M].中国人民大学出版社.2001.
[3]张康之:寻找公共行政的伦理视角[M].中国人民大学出版社.2002.
[4]邓小平:邓小平文选[C].人民出版社.1994.