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［摘要］随着社会的全面进步，行政化管理模式成为束缚职业教育发展的根本性因素，职业院校去行政化势在必行。然而，管理模式改革涉及的范围广、问题多，需要一块既具有典型性，影响又较小的“试验田”。文章从历史条件和现实条件证明，电大可以成为职业院校去行政化的“试验田”，并且指明电大管理区行政化改革的方向：取消行政级别，建立校长选聘制；建设服务型政府，确立学校主体地位；进行校内分权，实现民主治校；管理体制去行政化，建立开放学系统。
［关键词］电大职业院校去行政化试验田
［作者简介］李彦（1968-），女，河北固安人，廊坊广播电视大学，副教授，硕士，研究方向为教育管理。（河北廊坊065000）
［中图分类号］G717［文献标识码］A［文章编号］1004-3985（2012）11-0044-02
改革开放三十多年来，我国对教育管理体制进行了多方面的改革。由于教育在经济社会发展中处于基础地位，在条件和时机均不成熟，社会诚信体系等相关配套环境不够具备的情况下，扩大高等学校办学自主权，处理好高校逐渐加大的行政化倾向等问题，很难有全局性的体制突破和标志性的进展，这导致目前职业院校管理体制改革跟不上经济和社会其他方面的发展，成为阻碍我国职业教育发展的根源，职业院校管理体制去行政化改革已迫在眉睫。但作为制度性改革，操作过程中稍有不慎就会给国家和人民带来难以想象的损失，因此，改革需要一块具有典型意义，且社会影响小的“试验田”。电大是一个具有中国特色的成人高校系统，覆盖全国大小城市，它在改革中诞生，在探索中发展，它的发展历程、面临的问题和现实状况可以充分说明，电大就是这样一块“试验田”。
一、电大可以成为“试验田”的条件
（一）历史条件
1.电大是高等教育平等化和大众化的最早实践者。电大从1978年招生对象就定位为成人业余学生和高考落榜生，实践了高等教育大众化；电大实施成人毕业生不解决工作分配的政策机制，率先克服社会上的“高等教育由国家包下来”的观念误差，并为以后兴起的短期职业大学所借鉴。电大一直由中央电大统一聘请专家学者为课程主讲教师，通过“天”“地”“人”三网合一的网络系统开展远程教学，将最优秀的教育资源在系统内实现共享，率先在最大限度上实现了教育资源的平等化。而教育平等化和大众化的观念直到20世纪90年代后才在我国各级院校中得到广泛关注和实施。
2.电大是培养技能型人才的探索者。电大自建立之初的培养目标就是面向当地社会和经济发展，培养高级实用型人才，这是对职业教育理念的最早实践。电大的专业和课程是根据当地发展需要及时设置和调整的，充分体现了直接服务社会的教育理念。这种培养目标和教学管理方式直到近阶段才得到应有的重视，但在很多职业教育院校中并没有得到有效实施。
3.电大是终身教育理念的推广者。电大从1999年开始了“人才培养模式改革和开放教育试点”研究，至今已取得显著成果，开创了我国实施现代远程教育，建立终身教育体系和学习化社会的新时代。
（二）现实条件
1.建设开放大学的需要。电大当前处于重要的转型时期，建设充满活力、国际一流的开放大学成为其必然趋势，但是电大现行的行政化管理体制及问题严重束缚着电大进一步的发展。当前电大业务属于中央—省—地市—县分校或工作站的“金字塔”型管理体制，这种管理中，上级电大对下级电大行使的主要是管理职能，但对下级电大的呼声重视不够，是一种政府行政管理在电大系统内的复制，体现着严重的行政化倾向。电大的人权和财权属于地方政府管理，行政化倾向突现在校长的任命制度和拨款制度上。这样的管理体制导致的结果就是电大系统逐渐失去活力，无法满足建设开放大学的要求。
2.电大生存发展的需要。目前，地市以下级电大开始逐渐减少，省级电大的生存危机也已经凸显，要解决电大的生存问题有几种方案：一是与其他职业学校合并，完全从事职业教育；二是与其他高校合并，成为某高校的网络教育或继续教育中心；三是保持独立，进行全方位改革，探索符合自己特点的发展道路。三种改革方案中，前两种不能算是改革，只能说是改变管理形式。最后一种会冒一定的风险，但无论改革成败，都会为职业院校管理体制改革提供有益的经验或教训，是极有意义的。
3.电大改革具有典型性和适用性。电大建校时间短，是一所成人院校，电大的教职员工，历史上习惯于改革，现实中期望改革，这奠定了改革内部的人员心理基础。电大教育形式和管理方式灵活多样，社会对电大的改革是接受的，同时电大学生多为成人，改革不会给他们带来较大影响，所以，电大的改革不会引起社会过多的不良反应，这就奠定了改革外部的社会基础。还有，电大遍布全国各省各地，而且各地学校基本状况趋同，有着其他学校不具备的普遍性和代表性。先进行个别试点改革，成功后在系统内推广，成功的经验和失败的教训都会具有典型性，可广泛借鉴于各地职业院校。
二、电大管理去行政化改革的方向
（一）取消行政级别，建立校长选聘制
从中央电大到县级分校、工作站，电大系统的行政级别从省部级到科、股级，校内也实行相应的行政级别。正副校长由政府委任，校内各级职务由政府部门审批，形成了电大由上而下，由外而内的行政管理模式，模式中具有行政级别的人员是行政官员，他们的行为方式、思维模式必然，也必须是行政化的，形成了人员由上而下，由外而内的行政化。因此，取消行政级别，改变这种管理模式是电大管理去行政化的基础。
一位好的校长就是一所好的大学，这充分说明了校长对一所学校的重要意义。按照《高等教育法》第四十条规定“高等学校的校长、副校长按照国家有关规定任免”，即由政府任免校长。电大校长来源中行政干部占有相当的比例，他们人脉关系丰富，却往往缺乏教育的基本知识。同时，他们往往是权力本位型的“官吏”，工作中讲究的是行政意志和顺从，他们所负责的学校也会相应的具备“衙门”作风，形成学校内部的行政化管理模式，这种情况普遍存在于全国各个职业院校之中，而这种管理模式不符合教育发展的根本规律，已成为当前阻碍我国职业教育发展的一个根本性问题。校长委任制保证了党对大学的领导权，而这样的校长却往往对上不能坚持真理，对下不能平易近人，很难体现学校教育发展的要求和民众的意愿。再有，委任制不能充分体现民主，教师几乎没有机会参与到校长的选聘过程中，这进一步增加了用人不当的风险。同时，校长委任制导致了政府与学校权力与责任的不均衡。电大是国家的事业单位，资金由国家统一管理和审查，但大部分电大却是差额拨款。这就是说只有在招生和学费收入充足的情况下，电大教职工才能够享受与其他事业单位职工同等的工资待遇。我国学校实行的是党委领导下的校长负责制，很多学校还是党委书记兼校长，这意味着校长拥有着学校的最高权力。结果就是，校长的素质和能力直接决定了学校的发展和效益，决定了学校教职员工的工资待遇。这里出现了一个权力与责任的不均衡：政府作为学校的拥有者，掌握了校长的委任权，即掌握了学校最高权力。在权力统归国家的情况下，电大的财政却是差额拨款，即教职工在没有权力的情况下，却要对学校发展承担责任，这对于教職员工来说是不公平的，现在电大面临的生存危机就使得这一问题更加突出。造成这种情况的原因在于我国现行计划经济与市场经济并行的管理模式，管理方面是计划经济的全面管理，不肯放权于学校，财政方面却是市场经济的思路，将学校部分推向市场。对学校来讲，一方面是捆住手脚，另一方面却要自己挣饭吃，这本身就是一对矛盾。要解决这个问题，应制定国家校长任职标准，建立因校而异的校长遴选制度，实施校长培训制度，保证校长具备相应的能力，胜任相应的工作。还应给校长足够高的薪酬，以使校长充分发挥能力，也是对校长能力、素质和工作成效的认可。
（二）建设服务型政府，确立学校主体地位
职业院校主要是由地方政府出资举办的事业单位，政府是职业院校的举办者、管理者和评价者，学校的设置、主要领导的任命、资源的配置、招生、专业设置等都由政府掌控。政府对学校的全方位管理不仅消耗了政府人力，提高了运行成本，也无法达到良好的管理效果。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》提出，以转变政府职能和简政放权为重点，深化教育管理体制改革，提高公共教育服务水平。因此，政府教育主管部门的主要职能应由原来的全方位管理转变为运用立法、拨款、评估、政策指导、执法监督等手段对学校教育活动进行宏观管理，促进教育公平，保证学校正确的办学方向，规范学校的办学行为，维护学校以及教师和学生的合法权益，使学校举办权与教育管理权、教育监督权适当分离，降低成本，提高效率。电大和其他职业院校的主要任务是培养适应当地经济和社会发展的实用型人才，需要这些院校依据经济和社会的发展及时调整办学方向、专业、教学内容、招生数量、师资状况等。但现在政府掌握着学校大部分的决策权，学校很难在短时间内对市场需求作出反应。职业院校在去行政化改革过程中应该把确立学校的办学主体地位放在第一位，政府向学校下放教育教学的决策指挥权、人事聘用权和经费支配权，充分尊重学校教育的自主性、专业性，并为学校发展中遇到的困难提供支持。落实校长对内对外作为学校法人代表、对学校全面事务负责的校长负责制，给予校长充分的自主权，使他能够行使在各方面的职能。
（三）进行校内分权，实现民主治校
现在我国的监督机制是自上而下的，一个学校中，校长作为最高领导有着最大限度的话语权，但几乎没有自下而上的监督，这成为导致集权和腐败根源。因此，需要下放一直以来只属于政府、官员的权力，实行校内分权，建立民主监督机制，给教师、学生、社会各界充分的话语权和监督权。建立由政府官员、教职工代表、学生代表和社会知名人士组成的学校董事会，共同参与校长的选聘、监督、评价过程和结果的审查，参与到学校决策、财务运行、人事管理、教学、科研等各方面的事务中，实现民主治校。
（四）管理体制去行政化，建立开放大学系统
电大系统管理体制去行政化是电大的特色。电大系统是经过三十多年的努力建设起来的，是我国教育体系中宝贵的教育资源，因此，在对电大进行改革中，有必要保留系统优势。但是电大系统的去行政化改革也是必需的，是与其他改革相伴而行的。系统优势曾经在电大建立和发展过程中起到过重要的促进和保障作用，但是随着行政化倾向的增强，上级电大对下级电大形成了越来越多的制约，这种制约不仅阻碍了基层电大的发展，也阻碍了系统整体的发展。建立世界一流的开放大学是电大系统的目标，要实现这样的目标我们就必须明确定位，以开放的精神、世界的眼光对待电大的改革，从自身做起，摒除阻碍事业发展的各种因素，建立起适应时代发展的开放大学系统。
总之，改革开放已走过三十多年的道路，我国职业教育发展也取得了辉煌成绩，但我们必须清醒地看到，随着改革开放的进一步深入，职业院校现行的行政化管理体制已不适应我国社会和经济的发展需求，急需改革。不改革职业院校就难以发展，就会进一步阻碍经济的发展和改革的深入。要改革就必须有“试验田”，电大是改革试点最好的选择。
［参考文献］
［1］颂橘，劳人.电大与中国高等教育改革［J］.中国远程教育（综合版），2008（1）.
［2］冯大鸣，（英）哈里·托姆林森. 21世纪对校长的新要求——与英国利兹都市大学托姆林森教授的对话［J］.教学与管理，2001（10）.
［3］范履冰.建立现代学校制度是一项系统工程［N］.中国教育报，2008-12-11.
［关键词］电大职业院校去行政化试验田
［作者简介］李彦（1968-），女，河北固安人，廊坊广播电视大学，副教授，硕士，研究方向为教育管理。（河北廊坊065000）
［中图分类号］G717［文献标识码］A［文章编号］1004-3985（2012）11-0044-02
改革开放三十多年来，我国对教育管理体制进行了多方面的改革。由于教育在经济社会发展中处于基础地位，在条件和时机均不成熟，社会诚信体系等相关配套环境不够具备的情况下，扩大高等学校办学自主权，处理好高校逐渐加大的行政化倾向等问题，很难有全局性的体制突破和标志性的进展，这导致目前职业院校管理体制改革跟不上经济和社会其他方面的发展，成为阻碍我国职业教育发展的根源，职业院校管理体制去行政化改革已迫在眉睫。但作为制度性改革，操作过程中稍有不慎就会给国家和人民带来难以想象的损失，因此，改革需要一块具有典型意义，且社会影响小的“试验田”。电大是一个具有中国特色的成人高校系统，覆盖全国大小城市，它在改革中诞生，在探索中发展，它的发展历程、面临的问题和现实状况可以充分说明，电大就是这样一块“试验田”。
一、电大可以成为“试验田”的条件
（一）历史条件
1.电大是高等教育平等化和大众化的最早实践者。电大从1978年招生对象就定位为成人业余学生和高考落榜生，实践了高等教育大众化；电大实施成人毕业生不解决工作分配的政策机制，率先克服社会上的“高等教育由国家包下来”的观念误差，并为以后兴起的短期职业大学所借鉴。电大一直由中央电大统一聘请专家学者为课程主讲教师，通过“天”“地”“人”三网合一的网络系统开展远程教学，将最优秀的教育资源在系统内实现共享，率先在最大限度上实现了教育资源的平等化。而教育平等化和大众化的观念直到20世纪90年代后才在我国各级院校中得到广泛关注和实施。
2.电大是培养技能型人才的探索者。电大自建立之初的培养目标就是面向当地社会和经济发展，培养高级实用型人才，这是对职业教育理念的最早实践。电大的专业和课程是根据当地发展需要及时设置和调整的，充分体现了直接服务社会的教育理念。这种培养目标和教学管理方式直到近阶段才得到应有的重视，但在很多职业教育院校中并没有得到有效实施。
3.电大是终身教育理念的推广者。电大从1999年开始了“人才培养模式改革和开放教育试点”研究，至今已取得显著成果，开创了我国实施现代远程教育，建立终身教育体系和学习化社会的新时代。
（二）现实条件
1.建设开放大学的需要。电大当前处于重要的转型时期，建设充满活力、国际一流的开放大学成为其必然趋势，但是电大现行的行政化管理体制及问题严重束缚着电大进一步的发展。当前电大业务属于中央—省—地市—县分校或工作站的“金字塔”型管理体制，这种管理中，上级电大对下级电大行使的主要是管理职能，但对下级电大的呼声重视不够，是一种政府行政管理在电大系统内的复制，体现着严重的行政化倾向。电大的人权和财权属于地方政府管理，行政化倾向突现在校长的任命制度和拨款制度上。这样的管理体制导致的结果就是电大系统逐渐失去活力，无法满足建设开放大学的要求。
2.电大生存发展的需要。目前，地市以下级电大开始逐渐减少，省级电大的生存危机也已经凸显，要解决电大的生存问题有几种方案：一是与其他职业学校合并，完全从事职业教育；二是与其他高校合并，成为某高校的网络教育或继续教育中心；三是保持独立，进行全方位改革，探索符合自己特点的发展道路。三种改革方案中，前两种不能算是改革，只能说是改变管理形式。最后一种会冒一定的风险，但无论改革成败，都会为职业院校管理体制改革提供有益的经验或教训，是极有意义的。
3.电大改革具有典型性和适用性。电大建校时间短，是一所成人院校，电大的教职员工，历史上习惯于改革，现实中期望改革，这奠定了改革内部的人员心理基础。电大教育形式和管理方式灵活多样，社会对电大的改革是接受的，同时电大学生多为成人，改革不会给他们带来较大影响，所以，电大的改革不会引起社会过多的不良反应，这就奠定了改革外部的社会基础。还有，电大遍布全国各省各地，而且各地学校基本状况趋同，有着其他学校不具备的普遍性和代表性。先进行个别试点改革，成功后在系统内推广，成功的经验和失败的教训都会具有典型性，可广泛借鉴于各地职业院校。
二、电大管理去行政化改革的方向
（一）取消行政级别，建立校长选聘制
从中央电大到县级分校、工作站，电大系统的行政级别从省部级到科、股级，校内也实行相应的行政级别。正副校长由政府委任，校内各级职务由政府部门审批，形成了电大由上而下，由外而内的行政管理模式，模式中具有行政级别的人员是行政官员，他们的行为方式、思维模式必然，也必须是行政化的，形成了人员由上而下，由外而内的行政化。因此，取消行政级别，改变这种管理模式是电大管理去行政化的基础。
一位好的校长就是一所好的大学，这充分说明了校长对一所学校的重要意义。按照《高等教育法》第四十条规定“高等学校的校长、副校长按照国家有关规定任免”，即由政府任免校长。电大校长来源中行政干部占有相当的比例，他们人脉关系丰富，却往往缺乏教育的基本知识。同时，他们往往是权力本位型的“官吏”，工作中讲究的是行政意志和顺从，他们所负责的学校也会相应的具备“衙门”作风，形成学校内部的行政化管理模式，这种情况普遍存在于全国各个职业院校之中，而这种管理模式不符合教育发展的根本规律，已成为当前阻碍我国职业教育发展的一个根本性问题。校长委任制保证了党对大学的领导权，而这样的校长却往往对上不能坚持真理，对下不能平易近人，很难体现学校教育发展的要求和民众的意愿。再有，委任制不能充分体现民主，教师几乎没有机会参与到校长的选聘过程中，这进一步增加了用人不当的风险。同时，校长委任制导致了政府与学校权力与责任的不均衡。电大是国家的事业单位，资金由国家统一管理和审查，但大部分电大却是差额拨款。这就是说只有在招生和学费收入充足的情况下，电大教职工才能够享受与其他事业单位职工同等的工资待遇。我国学校实行的是党委领导下的校长负责制，很多学校还是党委书记兼校长，这意味着校长拥有着学校的最高权力。结果就是，校长的素质和能力直接决定了学校的发展和效益，决定了学校教职员工的工资待遇。这里出现了一个权力与责任的不均衡：政府作为学校的拥有者，掌握了校长的委任权，即掌握了学校最高权力。在权力统归国家的情况下，电大的财政却是差额拨款，即教职工在没有权力的情况下，却要对学校发展承担责任，这对于教職员工来说是不公平的，现在电大面临的生存危机就使得这一问题更加突出。造成这种情况的原因在于我国现行计划经济与市场经济并行的管理模式，管理方面是计划经济的全面管理，不肯放权于学校，财政方面却是市场经济的思路，将学校部分推向市场。对学校来讲，一方面是捆住手脚，另一方面却要自己挣饭吃，这本身就是一对矛盾。要解决这个问题，应制定国家校长任职标准，建立因校而异的校长遴选制度，实施校长培训制度，保证校长具备相应的能力，胜任相应的工作。还应给校长足够高的薪酬，以使校长充分发挥能力，也是对校长能力、素质和工作成效的认可。
（二）建设服务型政府，确立学校主体地位
职业院校主要是由地方政府出资举办的事业单位，政府是职业院校的举办者、管理者和评价者，学校的设置、主要领导的任命、资源的配置、招生、专业设置等都由政府掌控。政府对学校的全方位管理不仅消耗了政府人力，提高了运行成本，也无法达到良好的管理效果。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》提出，以转变政府职能和简政放权为重点，深化教育管理体制改革，提高公共教育服务水平。因此，政府教育主管部门的主要职能应由原来的全方位管理转变为运用立法、拨款、评估、政策指导、执法监督等手段对学校教育活动进行宏观管理，促进教育公平，保证学校正确的办学方向，规范学校的办学行为，维护学校以及教师和学生的合法权益，使学校举办权与教育管理权、教育监督权适当分离，降低成本，提高效率。电大和其他职业院校的主要任务是培养适应当地经济和社会发展的实用型人才，需要这些院校依据经济和社会的发展及时调整办学方向、专业、教学内容、招生数量、师资状况等。但现在政府掌握着学校大部分的决策权，学校很难在短时间内对市场需求作出反应。职业院校在去行政化改革过程中应该把确立学校的办学主体地位放在第一位，政府向学校下放教育教学的决策指挥权、人事聘用权和经费支配权，充分尊重学校教育的自主性、专业性，并为学校发展中遇到的困难提供支持。落实校长对内对外作为学校法人代表、对学校全面事务负责的校长负责制，给予校长充分的自主权，使他能够行使在各方面的职能。
（三）进行校内分权，实现民主治校
现在我国的监督机制是自上而下的，一个学校中，校长作为最高领导有着最大限度的话语权，但几乎没有自下而上的监督，这成为导致集权和腐败根源。因此，需要下放一直以来只属于政府、官员的权力，实行校内分权，建立民主监督机制，给教师、学生、社会各界充分的话语权和监督权。建立由政府官员、教职工代表、学生代表和社会知名人士组成的学校董事会，共同参与校长的选聘、监督、评价过程和结果的审查，参与到学校决策、财务运行、人事管理、教学、科研等各方面的事务中，实现民主治校。
（四）管理体制去行政化，建立开放大学系统
电大系统管理体制去行政化是电大的特色。电大系统是经过三十多年的努力建设起来的，是我国教育体系中宝贵的教育资源，因此，在对电大进行改革中，有必要保留系统优势。但是电大系统的去行政化改革也是必需的，是与其他改革相伴而行的。系统优势曾经在电大建立和发展过程中起到过重要的促进和保障作用，但是随着行政化倾向的增强，上级电大对下级电大形成了越来越多的制约，这种制约不仅阻碍了基层电大的发展，也阻碍了系统整体的发展。建立世界一流的开放大学是电大系统的目标，要实现这样的目标我们就必须明确定位，以开放的精神、世界的眼光对待电大的改革，从自身做起，摒除阻碍事业发展的各种因素，建立起适应时代发展的开放大学系统。
总之，改革开放已走过三十多年的道路，我国职业教育发展也取得了辉煌成绩，但我们必须清醒地看到，随着改革开放的进一步深入，职业院校现行的行政化管理体制已不适应我国社会和经济的发展需求，急需改革。不改革职业院校就难以发展，就会进一步阻碍经济的发展和改革的深入。要改革就必须有“试验田”，电大是改革试点最好的选择。
［参考文献］
［1］颂橘，劳人.电大与中国高等教育改革［J］.中国远程教育（综合版），2008（1）.
［2］冯大鸣，（英）哈里·托姆林森. 21世纪对校长的新要求——与英国利兹都市大学托姆林森教授的对话［J］.教学与管理，2001（10）.
［3］范履冰.建立现代学校制度是一项系统工程［N］.中国教育报，2008-12-11.