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[摘 要]农民资金互助合作社是在一定区域内，农民间进行资金互助的组织。它有助于解决农民融资难的问题，促进区域的经济繁荣，在灌南县受到广大农民的欢迎。但是，其发展过程中遇到了瓶颈，暴露出了很多问题，例如顶层设计问题、政府越位、社员利益保护问题、资金互助合作社契约及运行情况的不透明性。
[关键词]农民资金互助合作社；法律地位；立法
一、农民资金互助合作社基本情况
（一）农民资金互助合作社定义
本文采灌南县《连云港市农民资金互助专业合作社监督管理办法（试行）》中的规定：农民资金互助社为非农村金融机构，是由农村经营管理部门审核，工商行政管理部门登记，由所在乡镇（街道、场，以下统称乡镇）范围农民为主自愿入股组成，为本社成员提供资金互助服务的农民合作经济组织。
（二）灌南县农民资金互助合作社现状
灌南县的农民资金互助合作社成立之初，一定程度上缓解了农民资金需求不足的矛盾，农民发展合作社的热情很高，合作社在灌南县蓬勃发展。在2012年4家合作社上亿元存款被人挪用携款逃走后，引起了社会的激烈讨论与农民的恐慌，使得原本发展正盛的农民资金互助合作社陷入危机。
灌南县委、县政府对此专门成立“进一步加强农民资金互助合作社规范管理工作领导小组”，对农民资金互助合作社的运行进行整治，加强监管，杜绝类似情况的发生。在这些措施的有效执行下，灌南县目前有15家农民资金互助合作社正常运行且良好稳定。
2012年对于灌南县的农民资金互助合作社来说，是具有转折意义的一年，在这一年，它经历了不同于最初的改变。合作社自身存在的问题也会随着时间的推进而不断地或解决、或再生，就像进行“系统更新”，有的问题不复存在，有的问题改头换面，有的问题却依旧根深蒂固。
二、文献回顾
江合宁、谢拓认为农民资金互助合作社的法律法规缺位，这会导致一些金融活动无章可循，缴存存款准备金以及存贷款利率等都没有具体的政策规定，不便人民银行和当地监管部门开展监测和指导。
林珑、李天祥、马磊、陈东平等认为现有的法规限制了社员出资的上限数额，造成互助社向内融资能力有限。同时，互助社缺乏向外融资的抵押品，向外融资困难，目前的实际情况是互助社融资往往需要通过一定的行政手段，或者以“垒大户”的形式由几户经济实力较强的社员联合向银行或农信社借款，这样得到融资十分有限。
范玲、朱新山、孙迎联认为，在存款增长上，资金互助社受到多方限制。
贾军台认为，农民资金互助合作社在民政部门登记，金融办监管，还没有自上而下地建立起相关的监督管理机构，人员配备也没跟上，难以系统性地开展检查指导、业务培训、工作交流等。
江合宁、谢拓认为，目前的互助社经营品种单一，以借贷款为主要支农方式，在运营过程中存在一定的法律风险。
三、农民资金互助合作社存在问题
（一）顶层设计问题
笔者认为影响灌南县农民资金互助合作社发展的最基本的问题就是顶层设计问题。而顶层设计问题，即法律地位问题。
灌南县农民资金互助合作社为社团法人，属该县农工部监管，经民政登记成立。对于其法律地位的确定，仅有《连云港市农民资金互助专业合作社监督管理办法（试行）》等法律效力较低的文件予以规定。农民资金互助合作社由政府推动建设，理论上是好的，可行的，但是缺乏制度上的精确设计，这使其处于一个比较尴尬的地位，也是其在2012发生严重崩溃的导火索。
在农民资金互助社欣欣向荣之际，问题也随之而来。身份不明、违规吸储、变相发放高利贷、农民资金被挪用等状况不断出现，使灌南县部分农民资金互助社出现了严重异化的现象。除了农民资金互助社之外，我国的资金互助组织还有另外两种形式：一是农村资金互助社；二是贫困资金互助项目。值得注意的是，这两种形式并没有出现高息揽入、高息放贷以及资金被非法挪用等违规现象，其中的原因就在于，农村资金互助社和贫困资金互助项目分别是由银监部门和扶贫办主管的，而农民资金互助合作社则通常只是由政府批准或默许，并没有有效监管措施，成了监管的“灰色地带”，一些人便钻了这个空子，打着合作社的旗号，挂羊头卖狗肉。原则上讲，农民资金互助合作社的内部运作应该由其自己负责，但农民资金互助合作社的资金规模小、专业人才匮乏、借款手续粗放、自律意识不强难以建立一套完整的体系。所以，政府身为推动者及出于对抗人的趋利性的要求，必须承担制度设计的责任。
在2012年发生问题之后，灌南县加强了监管力度，而这又产生了另一个问题——政府越位。
（二）政府越位问题
通过实地考察和采访，证实了在资金互助合作社已经有财政部派遣的专门会计，负责资金互助合作的财务工作。资金互助社要严格按市印发的财务会计制度进行会计核算，一切收支均须纳入账内核算，严禁账外账、做假账。这是将农民资金互助合作社的资金置于政府的监管之下的途径。上文已经提及了农民资金互助合作社在性质上属于社团法人及其法律地位需进一步得到更明确的法律确认，这又使其陷入了一个更为尴尬的境地——公法干预私法。
在2012年发生问题之后，灌南县农工部加大了对农民资金互助合作社的监管，成立了专门的办公室。现实的情况要求农工部必须有所作为，而在法律上又存在不合理性。相关部门对其监管可谓是一把双刃剑：一方面，能够避免身份不明、违规吸储、变相发放高利贷、农民资金被挪用等状况的发生，使农民资金互助合作社的运作规范化。农民资金互助社发起人是10个左右农民，没有明确的监管责任主体，业务范围又是公认的弱势群体，一旦出现风险，难以追究责任，往往由政府部门“埋单”。从2013年1月14日起，灌南县规定，全县农民资金互助社吸纳互助金按人民银行规定的同期存款利率结算利息，不得约定分红。在此之前，其利率没有明确的规定，随意性很强。相关部门对其利率进行规定是为了整顿风气，防止非法集资和诈骗的现象发生。虽然存贷款利率水平与银行持平，但完全不会影响村民来互助社办理存贷款业务的积极性。这是因为，相比其他银行，互助社社员的贷款业务更加方便、快捷，手续也更简单。另一方面，这大大限制了农民资金互助合作社的活力。 在2012年发现问题之前，资金互助合作社广泛吸收公众存款，表面上办得风风火火，带来了经济的虚假繁荣景象。即使存在极大的漏洞，根据农民资金互助合作社的性质，它本身有极大的活力。而一旦问题发生，引起相关部门重视，出台了较为严格的政策，其生命力就不似从前，甚至让人质疑其存在的必要。但由于缺乏法律法规，相关部门对其的监管也是睁一只眼闭一只眼。管得严了，活力少了；管得松了，又导致问题发生。
相关部门加强监管农民资金互助合作社，已然是板上钉钉的事实，其存在是必要得。但是，相关部门做过多的限制，真的有利于农民资金互助合作社的发展吗？这是我们必须思考的问题。
（三）社员利益保护方面存在的问题
社员入股作为互助合作社资金的主要来源之一，保护其利益显得尤其重要。社员利益包括几个方面：第一，其资金的安全；第二，能从合作社获得必须的借款；第三，能从中获得应得的利息；第四，合作社的诚信。
首先，2012年爆发的问题，使资金互助合作社的诚信大打折扣。经过相关部门的补救措施及对互助合作社加强管理和限制，很多问题得到比较好的解决，互助合作社的运作也走向了缺乏活力的有序化。我们不能够保证，有了相关部门财政人员的介入，互助合作社就能够不出现烂账、坏账的现象。尚不考虑其他因素，就目前情况，笔者认为合作社的资金安全还是有保障的。
其次，每一村都有1～2个互助合作社。由于入社条件比较低及限制地域，大部分的村民都是某一互助合作社的社员。其借款都遵照章程的规定。但问题在于：互助合作社能否提供给社员所期望的资金；互助合作社可能要承担的风险。这存在资金管理和借贷及风险担保的问题。这都是互助合作社需要完善的问题。
最后，诚信是合作社面临的很大的问题。互助合作社的信用重建是在相关部门的帮助之下。这使其之后都不能够独立地行使其作为社团法人的权利和义务。笔者认为，这是一种不健康的模式。诚信的建立不应依赖其他的强力。如何加强其自身的诚信的建设，是互助合作社必须面对的问题。一方面强调其区域性和独立性，一方面又无法“独善其身”，使其运作有了行政化的色彩。这与其设立初衷是违和的。
（四）资金互助合作社契约及运行情况的不透明性
关于资金互助合作社与社员之间的合同和一些更细节的实施条款，是笔者此次调研的盲区。笔者只能从访谈中了解之言片语。但是这些始终是模糊的。笔者去的几家互助合作社并没有很直接展示其对合作社合同的有关规定。并且，一些负责人言语模糊不清，也阻碍了笔者的深入研究。
第一，多数社员的法律意识并不是那么强，所以他们与互助合作社签订的合同是否存在不利于其自身的问题？第二，社员们是否了解自己所在的互助合作社的资金运行状况，资金流向何处，盈余情况等。这些问题都是由于其在运行过程中缺乏透明性导致的。
作为以“互助”为核心成立原则的社团法人，其合同的签订，合同权利义务的履行等实施情况应是透明的为全体社员所知，有些甚至应该为公众所知。一个社团的运行，它的监督应分别来自内部和外部。内部是它内部的相互监督，外部则是公众知情。它曾经出现的非法集资的问题，也是由于其不透明性导致的被人为任意控制造成的。透明来源于公开。
第一，互助合作社没有做好定期汇报工作。诚然，将所有社员召集起来存在现实的难度。但是，这一个问题可以通过其他便捷的方式解决，比如开设网站，利用便捷的社交网络。第二，社员签订的合同和合作社的会记账本等也应方便社员查看。社员知道每一笔钱的去向，就能够在社内起到积极的作用；社会对其运行情况的了解，也有利于发挥公共监督的正面影响。
四、结语
灌南县作为苏北创办农民资金互助合作社的一个典型地区，具有极大的价值。虽然农民资金互助合作社存在如上所述的几大问题，但是其在一定程度上为农民的借贷款提供了便利。但是就其规模的限制以及顶层设计的缺陷等系列的问题，使其发展的前景堪忧。它究竟有没有存在的必要？其发展前景到底如何？其是否能实现其预期的价值作用？这些都是值得进一步思考的问题。
[参考文献]
[1]江合宁，谢拓.农村资金互助社实践中的法律风险分析[J].西部法学评论，2009（3）.
[2]林珑，李天祥，马磊，陈东平.以农民专业合作社为基础的资金互助社模式浅析[J].温州农业科技，2011（2）.
[3]范玲，朱新山，孙迎联.发展农民资金合作的几点思考[J].中国农村经济，2011（11）.
[4]贾军台.“盐城模式”：农村融资服务新渠道——对江苏盐城市农民资金互助合作社的调查[J].中国农村金融，2012（14）.
[作者简介]张韵儒、夏源、朱海悦，南京农业大学人文学院。
[关键词]农民资金互助合作社；法律地位；立法
一、农民资金互助合作社基本情况
（一）农民资金互助合作社定义
本文采灌南县《连云港市农民资金互助专业合作社监督管理办法（试行）》中的规定：农民资金互助社为非农村金融机构，是由农村经营管理部门审核，工商行政管理部门登记，由所在乡镇（街道、场，以下统称乡镇）范围农民为主自愿入股组成，为本社成员提供资金互助服务的农民合作经济组织。
（二）灌南县农民资金互助合作社现状
灌南县的农民资金互助合作社成立之初，一定程度上缓解了农民资金需求不足的矛盾，农民发展合作社的热情很高，合作社在灌南县蓬勃发展。在2012年4家合作社上亿元存款被人挪用携款逃走后，引起了社会的激烈讨论与农民的恐慌，使得原本发展正盛的农民资金互助合作社陷入危机。
灌南县委、县政府对此专门成立“进一步加强农民资金互助合作社规范管理工作领导小组”，对农民资金互助合作社的运行进行整治，加强监管，杜绝类似情况的发生。在这些措施的有效执行下，灌南县目前有15家农民资金互助合作社正常运行且良好稳定。
2012年对于灌南县的农民资金互助合作社来说，是具有转折意义的一年，在这一年，它经历了不同于最初的改变。合作社自身存在的问题也会随着时间的推进而不断地或解决、或再生，就像进行“系统更新”，有的问题不复存在，有的问题改头换面，有的问题却依旧根深蒂固。
二、文献回顾
江合宁、谢拓认为农民资金互助合作社的法律法规缺位，这会导致一些金融活动无章可循，缴存存款准备金以及存贷款利率等都没有具体的政策规定，不便人民银行和当地监管部门开展监测和指导。
林珑、李天祥、马磊、陈东平等认为现有的法规限制了社员出资的上限数额，造成互助社向内融资能力有限。同时，互助社缺乏向外融资的抵押品，向外融资困难，目前的实际情况是互助社融资往往需要通过一定的行政手段，或者以“垒大户”的形式由几户经济实力较强的社员联合向银行或农信社借款，这样得到融资十分有限。
范玲、朱新山、孙迎联认为，在存款增长上，资金互助社受到多方限制。
贾军台认为，农民资金互助合作社在民政部门登记，金融办监管，还没有自上而下地建立起相关的监督管理机构，人员配备也没跟上，难以系统性地开展检查指导、业务培训、工作交流等。
江合宁、谢拓认为，目前的互助社经营品种单一，以借贷款为主要支农方式，在运营过程中存在一定的法律风险。
三、农民资金互助合作社存在问题
（一）顶层设计问题
笔者认为影响灌南县农民资金互助合作社发展的最基本的问题就是顶层设计问题。而顶层设计问题，即法律地位问题。
灌南县农民资金互助合作社为社团法人，属该县农工部监管，经民政登记成立。对于其法律地位的确定，仅有《连云港市农民资金互助专业合作社监督管理办法（试行）》等法律效力较低的文件予以规定。农民资金互助合作社由政府推动建设，理论上是好的，可行的，但是缺乏制度上的精确设计，这使其处于一个比较尴尬的地位，也是其在2012发生严重崩溃的导火索。
在农民资金互助社欣欣向荣之际，问题也随之而来。身份不明、违规吸储、变相发放高利贷、农民资金被挪用等状况不断出现，使灌南县部分农民资金互助社出现了严重异化的现象。除了农民资金互助社之外，我国的资金互助组织还有另外两种形式：一是农村资金互助社；二是贫困资金互助项目。值得注意的是，这两种形式并没有出现高息揽入、高息放贷以及资金被非法挪用等违规现象，其中的原因就在于，农村资金互助社和贫困资金互助项目分别是由银监部门和扶贫办主管的，而农民资金互助合作社则通常只是由政府批准或默许，并没有有效监管措施，成了监管的“灰色地带”，一些人便钻了这个空子，打着合作社的旗号，挂羊头卖狗肉。原则上讲，农民资金互助合作社的内部运作应该由其自己负责，但农民资金互助合作社的资金规模小、专业人才匮乏、借款手续粗放、自律意识不强难以建立一套完整的体系。所以，政府身为推动者及出于对抗人的趋利性的要求，必须承担制度设计的责任。
在2012年发生问题之后，灌南县加强了监管力度，而这又产生了另一个问题——政府越位。
（二）政府越位问题
通过实地考察和采访，证实了在资金互助合作社已经有财政部派遣的专门会计，负责资金互助合作的财务工作。资金互助社要严格按市印发的财务会计制度进行会计核算，一切收支均须纳入账内核算，严禁账外账、做假账。这是将农民资金互助合作社的资金置于政府的监管之下的途径。上文已经提及了农民资金互助合作社在性质上属于社团法人及其法律地位需进一步得到更明确的法律确认，这又使其陷入了一个更为尴尬的境地——公法干预私法。
在2012年发生问题之后，灌南县农工部加大了对农民资金互助合作社的监管，成立了专门的办公室。现实的情况要求农工部必须有所作为，而在法律上又存在不合理性。相关部门对其监管可谓是一把双刃剑：一方面，能够避免身份不明、违规吸储、变相发放高利贷、农民资金被挪用等状况的发生，使农民资金互助合作社的运作规范化。农民资金互助社发起人是10个左右农民，没有明确的监管责任主体，业务范围又是公认的弱势群体，一旦出现风险，难以追究责任，往往由政府部门“埋单”。从2013年1月14日起，灌南县规定，全县农民资金互助社吸纳互助金按人民银行规定的同期存款利率结算利息，不得约定分红。在此之前，其利率没有明确的规定，随意性很强。相关部门对其利率进行规定是为了整顿风气，防止非法集资和诈骗的现象发生。虽然存贷款利率水平与银行持平，但完全不会影响村民来互助社办理存贷款业务的积极性。这是因为，相比其他银行，互助社社员的贷款业务更加方便、快捷，手续也更简单。另一方面，这大大限制了农民资金互助合作社的活力。 在2012年发现问题之前，资金互助合作社广泛吸收公众存款，表面上办得风风火火，带来了经济的虚假繁荣景象。即使存在极大的漏洞，根据农民资金互助合作社的性质，它本身有极大的活力。而一旦问题发生，引起相关部门重视，出台了较为严格的政策，其生命力就不似从前，甚至让人质疑其存在的必要。但由于缺乏法律法规，相关部门对其的监管也是睁一只眼闭一只眼。管得严了，活力少了；管得松了，又导致问题发生。
相关部门加强监管农民资金互助合作社，已然是板上钉钉的事实，其存在是必要得。但是，相关部门做过多的限制，真的有利于农民资金互助合作社的发展吗？这是我们必须思考的问题。
（三）社员利益保护方面存在的问题
社员入股作为互助合作社资金的主要来源之一，保护其利益显得尤其重要。社员利益包括几个方面：第一，其资金的安全；第二，能从合作社获得必须的借款；第三，能从中获得应得的利息；第四，合作社的诚信。
首先，2012年爆发的问题，使资金互助合作社的诚信大打折扣。经过相关部门的补救措施及对互助合作社加强管理和限制，很多问题得到比较好的解决，互助合作社的运作也走向了缺乏活力的有序化。我们不能够保证，有了相关部门财政人员的介入，互助合作社就能够不出现烂账、坏账的现象。尚不考虑其他因素，就目前情况，笔者认为合作社的资金安全还是有保障的。
其次，每一村都有1～2个互助合作社。由于入社条件比较低及限制地域，大部分的村民都是某一互助合作社的社员。其借款都遵照章程的规定。但问题在于：互助合作社能否提供给社员所期望的资金；互助合作社可能要承担的风险。这存在资金管理和借贷及风险担保的问题。这都是互助合作社需要完善的问题。
最后，诚信是合作社面临的很大的问题。互助合作社的信用重建是在相关部门的帮助之下。这使其之后都不能够独立地行使其作为社团法人的权利和义务。笔者认为，这是一种不健康的模式。诚信的建立不应依赖其他的强力。如何加强其自身的诚信的建设，是互助合作社必须面对的问题。一方面强调其区域性和独立性，一方面又无法“独善其身”，使其运作有了行政化的色彩。这与其设立初衷是违和的。
（四）资金互助合作社契约及运行情况的不透明性
关于资金互助合作社与社员之间的合同和一些更细节的实施条款，是笔者此次调研的盲区。笔者只能从访谈中了解之言片语。但是这些始终是模糊的。笔者去的几家互助合作社并没有很直接展示其对合作社合同的有关规定。并且，一些负责人言语模糊不清，也阻碍了笔者的深入研究。
第一，多数社员的法律意识并不是那么强，所以他们与互助合作社签订的合同是否存在不利于其自身的问题？第二，社员们是否了解自己所在的互助合作社的资金运行状况，资金流向何处，盈余情况等。这些问题都是由于其在运行过程中缺乏透明性导致的。
作为以“互助”为核心成立原则的社团法人，其合同的签订，合同权利义务的履行等实施情况应是透明的为全体社员所知，有些甚至应该为公众所知。一个社团的运行，它的监督应分别来自内部和外部。内部是它内部的相互监督，外部则是公众知情。它曾经出现的非法集资的问题，也是由于其不透明性导致的被人为任意控制造成的。透明来源于公开。
第一，互助合作社没有做好定期汇报工作。诚然，将所有社员召集起来存在现实的难度。但是，这一个问题可以通过其他便捷的方式解决，比如开设网站，利用便捷的社交网络。第二，社员签订的合同和合作社的会记账本等也应方便社员查看。社员知道每一笔钱的去向，就能够在社内起到积极的作用；社会对其运行情况的了解，也有利于发挥公共监督的正面影响。
四、结语
灌南县作为苏北创办农民资金互助合作社的一个典型地区，具有极大的价值。虽然农民资金互助合作社存在如上所述的几大问题，但是其在一定程度上为农民的借贷款提供了便利。但是就其规模的限制以及顶层设计的缺陷等系列的问题，使其发展的前景堪忧。它究竟有没有存在的必要？其发展前景到底如何？其是否能实现其预期的价值作用？这些都是值得进一步思考的问题。
[参考文献]
[1]江合宁，谢拓.农村资金互助社实践中的法律风险分析[J].西部法学评论，2009（3）.
[2]林珑，李天祥，马磊，陈东平.以农民专业合作社为基础的资金互助社模式浅析[J].温州农业科技，2011（2）.
[3]范玲，朱新山，孙迎联.发展农民资金合作的几点思考[J].中国农村经济，2011（11）.
[4]贾军台.“盐城模式”：农村融资服务新渠道——对江苏盐城市农民资金互助合作社的调查[J].中国农村金融，2012（14）.
[作者简介]张韵儒、夏源、朱海悦，南京农业大学人文学院。