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摘要：本文通过对我国电力普遍服务的现状的分析，探究出我国在电力普遍服务方面的不足，拟提出解决我国能源普遍服务的有效举措，达到不断完善能源普遍服务制度的目的。
关键词：能源;普遍服务;机制;方案
人们耳熟能详的“普遍服务”一词起源于美国，1907年AT&T总裁威尔确立了其公司的理念，他当时的表达是：“One network（一个网络），One policy（一个政策），Universal service（普遍服务）”。
普遍服务一词由此在电信行业里被提出。但是和今天大大不同的是，我们今天的提法往往是为了电信业的普遍服务问题，然而美国电信业那时并不是如此，相反是出于遮掩AT&T在经营中出现的垄断行为。但是，出乎意料的是普遍服务这个词在之后的发展中日渐出现在公众事业当中，在通信、能源、公共基础设施等各个领域，成为积极的公共服务词汇的代表。
一、我国电力普遍服務的现状
我国普遍服务的概念源于电信行业。之后，普遍服务在其他带有公益性质的产业譬如邮政、电力等应运而生。
（一）立法现状
《中华人民共和国电力法》第8、12、28和29条着重于政府对电力普遍服务的法律义务以及电力公司作为特定执行机构的基本权力以及应当的履行相应义务。在服务主体方面，提供公共服务是政府的一项基本职能，电力普遍服务作为公共服务的一种，自然由政府作为服务主体。在服务范围方面，普遍服务之“普遍”即要求政府在其辖区为居民提供全面、广泛的服务，因而一些经济发展相对落后的地区也不应在普遍服务的范围之外。换句话说，政府应当制定政策，帮助和支持少数民族地区、偏远地区和贫困地区发展电力建设。首先是资源输入，其中包括财政倾斜、技术扶持、物质援助，旨在充分保障少、边、穷地区的电力基础设施;其次是调动内源动力，如税收减免、投资引入、贷款优惠、物流保障等多种措施来调动各方积极性，使其参与到电力建设的事业当中。政府政策支持有效地解决了国家无电区域居民用电问题。为了更加具体地落实该部法律，大量电力供应条例应运而生，对一般电力服务系统做出了具体规定。
（二）实际供电效果
经过一段时期的电力建设，我国基本实现了供电用地的全面覆盖，真正做到了乡乡通电、村村通电和户户通电，保障了千家万户的电力需求，使改革发展成果惠及更广大的人民群众。我国政府不满足于让人民群众“用上电”，而是在此基础上，做到让人民群众“用好电”，用高标准、严要求提供电力服务。在政府指导下，电力企业本着“人民电业为人民”的初心，不断创新思想、强化管理、革新技术、优化服务、夯实保障，切实地提高了人民群众用电的获得感和幸福感。
二、我国电力普遍服务的不足
我国现行《电力法》、《电力供应与使用条例》、《电力监管条例》等电力法律法规，虽然体现了电力普遍服务精神，但由于历史和认识等多方面的原因，现行电力法律法规中仅规定了对少数民族地区、边远地区和贫困地区供电的法定责任，却未明确提出电力普遍服务概念。《电力法》第八条规定“国家帮助和扶持少数民族地区、边远地区和贫困地区发展电力事业。”其中，帮助就是国家要从财政、物质和技术等方面，给予少、边、穷地区发展电力事业以援助和照顾;扶持就是国家在投资、贷款、税收以及生产、供应、运输、销售等方面，给予少、边、穷地区发展电力事业以扶助和支持。本条规定体现了国家积极履行法定职责，帮助和扶持少、边、穷地区发展电力事业，有效解决了国家无电区域居民用电问题。但这些规定过于笼统，缺乏可操作性。
立法与监管层面亦有不足。首先，从立法层面来说，缺乏与市场化改革相适应的法律法规规章，无法可依。其次，从监督监管层面来说，缺乏健全的体制机制，如在售电环节，尚缺乏一个明确的机构来监督电力企业进行电力销售，从而导致电力企业缺乏约束。
我国电力供应实施普遍服务的成本主要是以在本行政区划内进行回收的方式，也就是在电网内部进行处理，有效的补偿机制不完善。电力企业通过电网延伸方式或分布式发电供电方式，解决无电地区人口的用电问题。但这些受助区域的供电成本往往很高而用电量少，电力企业的售电收入小于提供普遍服务的高额成本。所以，对电力企业的有必要制定相应政策，对电力企业支出进行补偿。但是如何核算普遍服务的成本也是一个难点，相关制度的确立便显得十分重要了。
要解决能源普遍服务落实难的问题，除了设定切实可行的目标外，还应当明确具体的资金来源。当前我国实施能源普遍服务的资金主要来源于政府的财政补贴以及企业间的交叉补贴，上一章已经充分分析了该种模式存在的弊端，对比发达国家能源普遍服务的资金筹措发展过程来看，目前国际上流行的普遍服务基金的实施结果明显优于交叉补贴。发达国家业已成熟的普遍服务基金模式为我国提供了制度上以及操作上的经验，针对我国的国情，应该制定《能源普遍服务基金管理办法》或者类似法规，通过专项的规定明确能源普遍服务的资金筹措、运行等各方面问题，确定电企的法定义务和监管机构及其监管职能，规定能源普遍服务基金资助的地区范围和业务范围等。
三、我国电力普遍服务制度
（一）成本补偿机制加以完善，普遍服务基金制度逐步建立
完善补偿机制是十分必要的。我国应当制定具体的制度措施标准，以达到激励目的。毋庸置疑，我国在能源普遍服务这方面取得了显著实效，电力普遍服务可以说覆盖全中国，但是为了持续稳定的发展，建设一个持续稳定的机制离不开完备的成本补偿机制，这点可以学习发达国家设立普遍服务基金制度。这样在电力企业承担社会义务的同时有了新的资金保障，非必需的电力需求将由个人承担费用。
电力普遍服务基金在我国的建立仍旧有许多不足需要完善后方可设立，可以学习其他国家已经相对完善的做法，在法律法规或政策的配套上，综合学界观点主要是三方面。
首先，健全电力普遍服务的法律体系。电力普遍服务在《电力法》中没有作概念的界定，不同学者对其概念定义不一致，其主体不清晰、服务方式内容都有所缺失。在国家立法层面，可以对《电力法》进行补充解释，对概念不清、界定不明的普遍服务进行完备;在行政法规层面，可以出台配套的相关文件，在电力企业的运营中对电力供应服务的服务对象、标准、范围等进行明确;在普遍服务基金监督管理层面，应当建立独立基金管理机构，明确监管的内容、主体、措施、标准等实施细则。 其次，还要对资金的来源和流动使用进行把控。部分地区如果条件允许的情况下可以采用互联网的现代化平台提供服务，地区内也采用分布的方式规范服务提供服务的提供者应当尽量采用公开招标等方式公平公正的选拔出最适合的主体。电力普遍服务基金资金可以通过电价分级的方式来汲取，电力使用量不同的用户所缴纳的费用的比例不相同，以此附加电价的方式為基金筹措资金。
（二）市场化改革中的相关法律法规和监管制度
第一，市场化改革意味着市场主体进入电力普遍服务的供应，尤其是售电侧，因此法律也需要随之进行补充变更。可以通过对《电力法》补充司法解释的方式规定市场化改革以后的规定，严格准入门槛，并且售电主体的购电权利也应平等。同时对其进行严格的约束，即便在竞争环境里，电力企业也应当承担公益性的普遍服务义务。
第二，完善售电侧监管机制。市场化改革使得主体多样，由统购统销模式向多元化转变，放开市场的同时意味着普遍服务的实施可能会受到影响。这是由于在统购统销的模式下，买电虽然没有多个主体进行选择，但是在国家的后盾下不会因为企业资金问题等导致无电可用，改革后用电的风险增加。此时为了维护普遍服务，完善监管机制就显得十分必要了。除了前文所提到的独立机构对电力企业进行监管、与《公司法》相联系严格市场的准入和资产的高要求以外，有一个新的概念——非营利性供电机构。
由于非营利性的特殊性，该机构主要应由政府部门采用公开透明的招标方式进行选择，私营电企也有机会;或者直接由现有的电网公司建立。这个供电机构实际上是一个应对突发情况的售电商。当有突发情况时，其他企业无法持续性提供电力服务，该机构就暂时承担起提供电力服务的职责。但是这目前是个构想，当下还没有一个国家设立非营利性电力公司。此外，还要对交易的模式方式进行监督规范，无论是批发还是零售，都应当严格规定双方的权利义务。总之，法律的规定主体在监督之下做合法的市场化交易行为，无论市场怎么改革，普遍服务的要旨不能改变。
我国在完善普遍服务制度的过程中，单纯的嫁接在我国是不会开花结果的。无论是完善法律法规、建立成本补偿机制还是更好更多地向清洁能源的使用上转型等方面，都要根据我国实际情况，以期在我国这样人数众多的国家会有更加令人瞩目的普遍服务机制。
作者简介：
刘业哲（1995.12-），女，辽宁人，北京师范大学研究生在读，本科毕业于北京师范大学，现专业为经济法学。
关键词：能源;普遍服务;机制;方案
人们耳熟能详的“普遍服务”一词起源于美国，1907年AT&T总裁威尔确立了其公司的理念，他当时的表达是：“One network（一个网络），One policy（一个政策），Universal service（普遍服务）”。
普遍服务一词由此在电信行业里被提出。但是和今天大大不同的是，我们今天的提法往往是为了电信业的普遍服务问题，然而美国电信业那时并不是如此，相反是出于遮掩AT&T在经营中出现的垄断行为。但是，出乎意料的是普遍服务这个词在之后的发展中日渐出现在公众事业当中，在通信、能源、公共基础设施等各个领域，成为积极的公共服务词汇的代表。
一、我国电力普遍服務的现状
我国普遍服务的概念源于电信行业。之后，普遍服务在其他带有公益性质的产业譬如邮政、电力等应运而生。
（一）立法现状
《中华人民共和国电力法》第8、12、28和29条着重于政府对电力普遍服务的法律义务以及电力公司作为特定执行机构的基本权力以及应当的履行相应义务。在服务主体方面，提供公共服务是政府的一项基本职能，电力普遍服务作为公共服务的一种，自然由政府作为服务主体。在服务范围方面，普遍服务之“普遍”即要求政府在其辖区为居民提供全面、广泛的服务，因而一些经济发展相对落后的地区也不应在普遍服务的范围之外。换句话说，政府应当制定政策，帮助和支持少数民族地区、偏远地区和贫困地区发展电力建设。首先是资源输入，其中包括财政倾斜、技术扶持、物质援助，旨在充分保障少、边、穷地区的电力基础设施;其次是调动内源动力，如税收减免、投资引入、贷款优惠、物流保障等多种措施来调动各方积极性，使其参与到电力建设的事业当中。政府政策支持有效地解决了国家无电区域居民用电问题。为了更加具体地落实该部法律，大量电力供应条例应运而生，对一般电力服务系统做出了具体规定。
（二）实际供电效果
经过一段时期的电力建设，我国基本实现了供电用地的全面覆盖，真正做到了乡乡通电、村村通电和户户通电，保障了千家万户的电力需求，使改革发展成果惠及更广大的人民群众。我国政府不满足于让人民群众“用上电”，而是在此基础上，做到让人民群众“用好电”，用高标准、严要求提供电力服务。在政府指导下，电力企业本着“人民电业为人民”的初心，不断创新思想、强化管理、革新技术、优化服务、夯实保障，切实地提高了人民群众用电的获得感和幸福感。
二、我国电力普遍服务的不足
我国现行《电力法》、《电力供应与使用条例》、《电力监管条例》等电力法律法规，虽然体现了电力普遍服务精神，但由于历史和认识等多方面的原因，现行电力法律法规中仅规定了对少数民族地区、边远地区和贫困地区供电的法定责任，却未明确提出电力普遍服务概念。《电力法》第八条规定“国家帮助和扶持少数民族地区、边远地区和贫困地区发展电力事业。”其中，帮助就是国家要从财政、物质和技术等方面，给予少、边、穷地区发展电力事业以援助和照顾;扶持就是国家在投资、贷款、税收以及生产、供应、运输、销售等方面，给予少、边、穷地区发展电力事业以扶助和支持。本条规定体现了国家积极履行法定职责，帮助和扶持少、边、穷地区发展电力事业，有效解决了国家无电区域居民用电问题。但这些规定过于笼统，缺乏可操作性。
立法与监管层面亦有不足。首先，从立法层面来说，缺乏与市场化改革相适应的法律法规规章，无法可依。其次，从监督监管层面来说，缺乏健全的体制机制，如在售电环节，尚缺乏一个明确的机构来监督电力企业进行电力销售，从而导致电力企业缺乏约束。
我国电力供应实施普遍服务的成本主要是以在本行政区划内进行回收的方式，也就是在电网内部进行处理，有效的补偿机制不完善。电力企业通过电网延伸方式或分布式发电供电方式，解决无电地区人口的用电问题。但这些受助区域的供电成本往往很高而用电量少，电力企业的售电收入小于提供普遍服务的高额成本。所以，对电力企业的有必要制定相应政策，对电力企业支出进行补偿。但是如何核算普遍服务的成本也是一个难点，相关制度的确立便显得十分重要了。
要解决能源普遍服务落实难的问题，除了设定切实可行的目标外，还应当明确具体的资金来源。当前我国实施能源普遍服务的资金主要来源于政府的财政补贴以及企业间的交叉补贴，上一章已经充分分析了该种模式存在的弊端，对比发达国家能源普遍服务的资金筹措发展过程来看，目前国际上流行的普遍服务基金的实施结果明显优于交叉补贴。发达国家业已成熟的普遍服务基金模式为我国提供了制度上以及操作上的经验，针对我国的国情，应该制定《能源普遍服务基金管理办法》或者类似法规，通过专项的规定明确能源普遍服务的资金筹措、运行等各方面问题，确定电企的法定义务和监管机构及其监管职能，规定能源普遍服务基金资助的地区范围和业务范围等。
三、我国电力普遍服务制度
（一）成本补偿机制加以完善，普遍服务基金制度逐步建立
完善补偿机制是十分必要的。我国应当制定具体的制度措施标准，以达到激励目的。毋庸置疑，我国在能源普遍服务这方面取得了显著实效，电力普遍服务可以说覆盖全中国，但是为了持续稳定的发展，建设一个持续稳定的机制离不开完备的成本补偿机制，这点可以学习发达国家设立普遍服务基金制度。这样在电力企业承担社会义务的同时有了新的资金保障，非必需的电力需求将由个人承担费用。
电力普遍服务基金在我国的建立仍旧有许多不足需要完善后方可设立，可以学习其他国家已经相对完善的做法，在法律法规或政策的配套上，综合学界观点主要是三方面。
首先，健全电力普遍服务的法律体系。电力普遍服务在《电力法》中没有作概念的界定，不同学者对其概念定义不一致，其主体不清晰、服务方式内容都有所缺失。在国家立法层面，可以对《电力法》进行补充解释，对概念不清、界定不明的普遍服务进行完备;在行政法规层面，可以出台配套的相关文件，在电力企业的运营中对电力供应服务的服务对象、标准、范围等进行明确;在普遍服务基金监督管理层面，应当建立独立基金管理机构，明确监管的内容、主体、措施、标准等实施细则。 其次，还要对资金的来源和流动使用进行把控。部分地区如果条件允许的情况下可以采用互联网的现代化平台提供服务，地区内也采用分布的方式规范服务提供服务的提供者应当尽量采用公开招标等方式公平公正的选拔出最适合的主体。电力普遍服务基金资金可以通过电价分级的方式来汲取，电力使用量不同的用户所缴纳的费用的比例不相同，以此附加电价的方式為基金筹措资金。
（二）市场化改革中的相关法律法规和监管制度
第一，市场化改革意味着市场主体进入电力普遍服务的供应，尤其是售电侧，因此法律也需要随之进行补充变更。可以通过对《电力法》补充司法解释的方式规定市场化改革以后的规定，严格准入门槛，并且售电主体的购电权利也应平等。同时对其进行严格的约束，即便在竞争环境里，电力企业也应当承担公益性的普遍服务义务。
第二，完善售电侧监管机制。市场化改革使得主体多样，由统购统销模式向多元化转变，放开市场的同时意味着普遍服务的实施可能会受到影响。这是由于在统购统销的模式下，买电虽然没有多个主体进行选择，但是在国家的后盾下不会因为企业资金问题等导致无电可用，改革后用电的风险增加。此时为了维护普遍服务，完善监管机制就显得十分必要了。除了前文所提到的独立机构对电力企业进行监管、与《公司法》相联系严格市场的准入和资产的高要求以外，有一个新的概念——非营利性供电机构。
由于非营利性的特殊性，该机构主要应由政府部门采用公开透明的招标方式进行选择，私营电企也有机会;或者直接由现有的电网公司建立。这个供电机构实际上是一个应对突发情况的售电商。当有突发情况时，其他企业无法持续性提供电力服务，该机构就暂时承担起提供电力服务的职责。但是这目前是个构想，当下还没有一个国家设立非营利性电力公司。此外，还要对交易的模式方式进行监督规范，无论是批发还是零售，都应当严格规定双方的权利义务。总之，法律的规定主体在监督之下做合法的市场化交易行为，无论市场怎么改革，普遍服务的要旨不能改变。
我国在完善普遍服务制度的过程中，单纯的嫁接在我国是不会开花结果的。无论是完善法律法规、建立成本补偿机制还是更好更多地向清洁能源的使用上转型等方面，都要根据我国实际情况，以期在我国这样人数众多的国家会有更加令人瞩目的普遍服务机制。
作者简介：
刘业哲（1995.12-），女，辽宁人，北京师范大学研究生在读，本科毕业于北京师范大学，现专业为经济法学。