论文部分内容阅读
摘要：城中村改造是一个涉及房屋拆迁补偿、人口户籍管理、土地权属变化、社会保障供给和村民生存发展的系统工程，其利益关系重大，矛盾纠纷频仍，村民上访不断，尤其是因其造成的群体访、越级访，乃至群体性事件已成为严重影响社会稳定与发展的重要因素。因此，预防和化解城中村改造中的矛盾冲突十分重要而迫切，而解决问题的关键是要有一套既考虑农民现实利益，又着眼于其长远发展的利益调整机制。
关键词：城中村改造；利益冲突；信访；维护稳定
中图分类号：C912.68 文献标识码：A 文章编号：1009-9107(2010)06-0081-05
一、城中村改造中不稳定状况突出
西安市Y区共有119个行政村，基本位于城市建成区范围内，其中91个村的人均耕地面积已少于0.3亩，需要进行城中村改造。截至2009年，Y区已有24个村列入全市城中村改造计划。随着城中村改造工作逐年推进，关涉城乡经济发展和主体间利益再分配，村民上访尤其是群体访、重复访、越级访不断增多。我们从Y区信访动态显示的情况可以清晰地看到，从2009年上半年以来，信访总量较往年有所上升，“非正常上访”数量激增，仅进京非正常访就有12批102人次，排名全市前三位。其所涉问题又以土地征收补偿、拆迁安置、土地收益分配等为主，其中城中村改造前后村民上访所占比重高达整个信访量的50％以上。可见，征地问题已经开始远远超过税费负担重成为社会冲突的主要生长点，也是最激烈的矛盾生长点。近年在西安地区颇具影响的电子城街办蒋家寨拆迁户、丈八地区货币安置户、“双女户”等信访案件都与城中村改造有关。因为城改涉及群众切身利益、他们往往寸土必争、寸利必夺，相同的利益还会使他们结成利益共同体，选择大规模的集体上访，部分集体上访组织严密，牵扯范围广、涉及人数多、防控难度大，严重影响社会稳定。尤其在中央提出“发展是硬道理，是第一要务；稳定是硬任务。是第一责任”的刚性要求和“2009年各类社会矛盾将碰头叠加”的权威判断下，各级党政部门对维稳工作丝毫不敢懈怠，对集访、越级访、赴京访和群体性事件的防范更加严密，对信访考核要求更加严格。各级政府为了稳定所付出的政治、社会成本已不可小觑。如Y区某街办在城中村改造中，就一个村的维稳工作就安排了综治、司法、信访三个科室，抽调6名干部、1辆小车组成专门接访小组，派驻1名干部在省政府，确保第一时间发现、第一时间处置、第一时间接访，必要时采取干部陪访。可谓维稳不计成本，考核走向极端，维稳绩效却并不理想。如何有效控制和正确处理城中村改造中群众上访，是摆在各级党委政府面前的一个重大而紧迫的问题。
二、不稳定问题的原因分析
(一)城中村改造中各利益主体之间的博弈冲突
在西安市城中村有形改造中，存在着三方对弈者：政府、房地产开发商和村民，城中村的最终方案将是三方利益平衡的合约安排，他们三方就构成了城改矛盾的主体。由于对利益最大化的追求，政府需要改造城市，开发商需要土地，村民需要改善环境的同时提升土地及其房屋财产价值。各个利益主体之间因不同利益要求而产生的摩擦、排斥与分歧，相互之间不断发生冲突博弈，有时甚至以很激烈的方式表现出来。地方政府作为城市改造拆迁的发起者、相关制度的执行者和制定者、各利益主体的协调者、拆迁行为的监管者、甚至操办者，其行为出现了严重的错位和越位现象。在政府、开发商和村民三者利益博弈中，农民由于不平等的社会地位和不公平对话机制使得其在与政府、开发商的利益谈判中不可能具有平等对话权。调研发现，城中村村民最大的担忧是，他们既得的房地产租金收益和集体分红收益在改造中得不到保护，尤其是在无形改造中，由于对制度政策的未来效益不确定性而逐渐产生两种心态：要么消极对抗，要么寸金必争，寸步不让，这种对峙和冲突博弈势必引发激烈的暴力事件与集体抗争。
(二)城中村拆迁政策、法规面临困境
城中村政策法规中最关键的部分是拆迁补偿部分，因为这涉及到村民的直接经济利益，实践中很多群体性事件就是源于村民对拆迁补偿的不满，因此拆迁补偿政策法规应当作为城中村改造立法的重中之重。然而到目前为止，国家没有一部关于指导城中村拆迁补偿的政策法规文件，就连省级层面的政府文件也鲜有出台。目前城中村改造方面的有关拆迁补偿政策都是各地、市根据自己的实际参照其他城市的做法制定的，其政策的完善程度不足，造成实际操作中因缺乏依据而出现偏差，不同的阶段，不同的对象，存在不同的政策标准，同时，由于城中村的集体经济实力不尽相同，村与村之间补偿标准也不相同，出现“一村一策”现象，甚至同一个村在不同时期的补偿标准也有所差异，造成了村民之间的互相攀比，从而增加了改造难度。比如Y区丈八街办对被征地农民实行单纯货币安置引发的问题，货币补偿即是征地或拆迁部门按照法律规定给被征地或被拆迁农民一次或多次发放一笔土地赔偿金或房屋拆迁补偿费。出台货币安置政策虽然在当时也满足了部分群众的意愿，在形式上无可厚非，但对货币安置政策的负面效应缺乏充分的预测，在当时的社会背景下也没有充分考虑到被拆迁安置农民对市场的认识、适应能力、抵御市场风险能力以及可持续发展的能力，城改部门为了简单省事，货币安置后一推了之，以致后患无穷。这些虽是发展中的问题，但也反映出我们的执政能力和决策水平不足。我们认为，只要存在制度上的诱因，制度一日不改，信访就会一天不息。如果不进行制度自身的完善就难以解决问题，除非抛开政策法律而不顾，拿钱去买平安。
(三)城中村改造拆迁补偿安置方式存在缺陷
《西安市城中村改造管理办法》仅规定了产权调换和货币安置两种安置方式，其安置补偿方式比较单一，不能很好地解决改造后农户的长期生计问题。由于“产权调换以转户前城中村在册户籍人口为依据，人均建筑安置面积原则上不少于65平方米，并结合原住房产权建筑面积进行安置。”西安市城中村和城郊村户均人口一般在3～3.5人，且用于安置的房屋产权建筑面积限定在一、二层(即使在2006年6月22日《西安市城中村村民房屋建筑管理办法(试行)》实施前建成的房屋，也要以进行产权登记为准，而城中村农民加盖房屋大都系违法建筑，不在安置之列)，这样，安置房屋主要解决了生活用房，而对于绝大多数长期以来依赖房租经济的农户来说，“改造”意味着年均数万元的房租收入将不再存在，未来生活没有着落。在调查过程中，农民反映货币安置是“一脚踢”的办法，等于没有安置。其潜在的风险更大：(1)经济陷入困境，未来可忧。当初虽然一家一下拿了七八十万，但物价、房价不断上升，就业困难。有的投资失误，有的经营不善、有的赌博挥霍，折腾几年后所剩无几。(2)心理不平衡，特别是看到非货币安置户有房住、有房租、有集体收益、有组织 依靠。一户一宅安置的每月房租收入一般都在2000～4000元。村里还有预留生活用地经营收入分红，自己再找份工作又有收入。(3)失落感加剧。没有了组织，脱离了集体，失去了熟人社会生活的氛围，难以融入城市社会。住的是出租房或没有法律保障的小产权房；孩子入学、医疗社保等都有问题。Y区丈八地区原货币安置户集体上访事件就非常典型。2002年该地区12个村庄进行城中村改造，共安置村民4406户，其中选择货币安置的374户，占8.5％。在选择货币安置的374户中，有191户原已签订房屋安置协议，后来一看货币安置给的钱很多就放弃房屋安置，重新选择了货币安置。6年后，一部分货币安置户生活出现了问题，遂要求重新安置，335户原货币安置户授权委托代表上访维权，2008年以来在省、市、区不断上访，2009年4月进京上访。西安市信访局对此专门举行“货币安置户信访听证会”，此事件目前仍无息诉罢访迹象。
(四)政策落实难以到位，官民干群关系紧张
城改中的许多矛盾纠纷，往往是由于对党的方针政策贯彻不到位甚至没有贯彻落实引起的。在我国，社会政策所遇到的一个重大挑战是其执行过程中被扭曲、被截留。市委、市政府、区城改办虽然出台了一系列的政策措施，但一到基层就变了样。我们调查中城中村的村民说的最多的话是“中央到地方对农村的政策非常优惠，执行时省市区街办都好，就是村里的一塌糊涂”。村民委员会作为基层群众性自治组织，其设置的根本目的是代表农民的利益，与社会强势集团进行协商谈判，维护农民的合法权益，为农民提供一个畅通、便捷的利益表达渠道，但实际运作中，村委会并未像预想的那样成为农民利益的组织化代言人。有的村干部受能力限制，不学政策，不懂法律，城中村改造项目下来后既不组织村民学习政府相关文件，也不宣传上面的政策，开村民大会时直接将合作意向拿来，合作方情况村民一无所知。有的干部受利益驱动，利用职权截留党和政府给群众的利益，导致有的政策“卡”在途中，有的政策半途“缩水”，村级组织成了开发商征地项目的股东，与开发商相勾结，隐瞒征地补偿标准、压榨村民的补偿款。将本来属于群众的实惠，变成了一些小集团甚至个别人的实惠。开发商只需要给个别干部好处就行了，因为谈判只有村主任书记参加，然后请村民代表吃饭领补助，签字同意。村组与开发商签订的协议不公开、不透明，群众自然认为干部在改造中吃美了，捞美了，由此产生干群对立，引发上访。
(五)部分开发商缺乏社会责任，违规操作频发
为解决资金问题，许多城中村改造项目都将房地产开发商引入其中，但鱼龙混杂的开发商却给城中村改造带来阵痛。据了解，为了加快城中村改造的步伐，政府提供了许多优惠政策。巨大的利益诱惑促使一些开发商借城中村改造之名，进行违法房地产开发，并违规销售。开发商作为经济实体，以利益为驱动，为了降低成本，追求利益最大化，他们往往在补偿金额、回迁面积划定上与村民的利益产生严重冲突。有的开发商在协议上不明确新建小区的具体位置，补偿房屋朝向和层次，就强制村民拆迁，在拆迁过程中，有的态度粗暴，明目张胆地偷砸抢，恶意逼迁；有的还动用黑社会势力，采用恐吓手段，停水、停电，强迫居民进行搬迁，引发群众的不满。还有一些群体上访是由于政策缺陷，造成住宅建设开发的相关手续得不到及时办理，村民没有及时回迁安置或回迁房屋质量差等原因引发。因此，必须强化开发商的社会责任意识，使其在追求利润最大化经济目标的同时，努力维护社会秩序，增加社会整体利益。
(六)被拆迁户有着强烈的物质担忧与精神焦虑
城中村周边城市经济发展成熟，土地价值较高，城中村无形之中享有了巨大的区位利益。村民通过自建民房，从事房屋租赁多数都能获得可观的收益。城中村改造的过程虽然改善了人居环境，但是将会影响到村民的既得经济利益。有的补偿过低，拆迁房屋评估价与购买新安置住房之间的差价太大，农民难以承受；有的村民故土难离的情结较浓，不愿拆迁、反对异地安置；最大的问题是被拆迁户心理失落严重，过渡期(从拆迁动员到回迁期间)由昔日的房东变成了房客，由收租者变成交租者，寄人篱下，生活质量大大降低；有的群众为节省过渡费到郊县租房，孩子就学、老人就医面临诸多不便和困难，如果不能按时回迁，生活就更苦了，特别是遇上生老病死、逢年过节更是容易情绪失控。面对不同的拆迁安置政策和不同的生存境遇，许多村民表现出强烈的物质担忧和精神焦虑，由此产生了不同的行为选择，有的认同，有的抵制。认同的希望早日拆迁，积极配合拆迁单位工作；抵制的则通过各种方式争取自身利益的最大化，对农民来说，土地不但是自然物，而且还蕴藏着对家庭祖宗认同的血缘亲缘的意识和精神寄托。为此，他们选择突击“种房”、拒签协议、拒不搬迁，或者通过司法和信访渠道反复维权。在这些行为选择中既有正当、合法的理性行为，也不乏一些不正当、不合理甚至违法的非理性行为。
三、化解不稳定因素的对策建议
(一)民主协商是解决上访问题的有效方法
民主协商在城中村改造中的运用离不开政府的作用，面对城中村改造中的矛盾冲突，政府不要害怕也不能回避，而是应当对自己所应承担责任的角色进行明确定位，政府不是利益博弈的一方，而是改造的规划者，拆迁行为的许可者，公私利益的协调者，依法拆迁的监督者。针对改造拆迁和回迁中出现的不稳定问题，作为公私利益的协调者和调解人的政府本着平等、公正、理性的原则，把主要力量用于搭建一个良好的对话协商平台，将利益相关方引导到沟通的平台上去，使开发商与被拆迁户对等协商，通过契约的方式达成协议，按市场经济的法则去实施拆迁。保证参与协商的主体地位平等，让双方理性而透明地交流，允许他们畅谈自己的真实想法和现实要求，给双方畅所欲言和充分表达的机会，特别是要从维护农民利益的角度出发，保护农民谈判权利，提高其制度化的谈判地位，力争在不同群体的收益要求中寻求均衡点，最后合理协调双方的利益，从对抗变成对话。在村民内部，让已经同意拆迁的人和不同意拆迁的人一起来讨论，让前者来说服后者，最终让大部分老百姓获得满意的方案。“尊重民意就是通过老百姓的自我协商来产生真正的民意，以真正的民意来引导群众。只有在这种真正的民主精神下，也许可以减少上访的机会和次数。”ld’
(二)反思调整现行的社会政策，推动相关制度的变迁
城中村改造引发农民频繁集体上访的压力迫使地方政府改造先改制。近年来Y区区委相继出台《关于农村集体财物分配若干问题的规定》、《农村财务管理办法》、《农村干部管理办法》、《农村财务“村账街管”制度》以及信访听证会、乡规民约评理会等基层矛盾调处工作机制和方法，对于预防和解决各类社会矛盾纠纷，维护社会稳定发挥了极其重要的作用。今后城中村改造中继续执行和完善这些好的 制度，引导和教育群众依法维权。特别要注意调整农村社会政策，即国家和政府制定的旨在维护农民基本权益以实现社会公正的各种正式规范。主要包括针对农民的养老保障制度，医疗卫生服务政策，社会救助制度，扶贫政策，教育政策，住房政策，老年、妇女、儿童福利政策，社区服务政策等。建立城乡统一的社会政策，将为系统地改变城乡二元结构，实现城乡协调发展奠定重要的制度基础。农村社会政策是调整和改善城中村农民和城市各阶层群体之间利益关系的一种政策手段，其独特性在于，它可以通过就业教育、卫生住房、养老保障等社会福利的制度安排来发挥作用。特别应当关注无形改造中的村转居问题，村民转居民并不是将户口一迁了之，关键在于享受户籍背后的待遇。如果户籍部门仅仅给了一张进城的门票，与户籍相关的待遇，包括工资、劳动、住房、社会保障和教育等没有同时跟进，户口是没有任何吸引力的。户改要取得实效，必须着手解决一些相关的制度性安排。尤其是建立健全城乡一体化社会保障机制，城中村改造后的村民，应享受城镇职工就业、社保、医保等同等待遇。以制度和机制保证农民改造后不失业，居住条件改善后收入不减少。
(三)规范制度，畅通渠道，引导农民进行有序政治参与
针对城中村地少房多，房租经济突出；村民维权方式成熟，征地拆迁补偿安置要求较高的现实，充分发扬民主，让农民有效参与同其切身利益相关的城中村改造，是减少矛盾、维护稳定的重要保证。一是建立利益相关方普遍参与的房屋拆迁安置补偿方案决策机制。在安置补偿方案的形成过程中，吸收和听取各类被拆迁人的利益表达，充分听取各方面意见，以利于保障方案决策的科学性和执行无障碍。二是建立畅通有序的农民利益的对话机制。沟通是制定制度的基础，没有良好的沟通，就无法取得行动上的协调，自然也就无法实现组织的目标。沟通是个双向互动过程，需要政府及时向农民通报信息，交换思想，农民的呼声也能够畅通地反映到最高决策层面，确保广大农民利益、愿望和要求及时得到表达和实现。当然，充分沟通的前提是要有完善、畅通的参与渠道，“听证”的办法可以尝试。在充分沟通基础上制定出符合城中村实际和农民意愿的改造方案，城改办配合村两委会将方案进行公开、公示，并将工作方案印制成册，保障村民人手一册，然后召开村民大会进行宣讲、解释，做到户户知晓，人人理解。在整个方案实施过程中，必须保证测量过程和评估标准的公开，保证从测量评估、拆迁实施、安置房屋设计建设等方面均有村民全程参与。
(四)慎用单纯货币安置。补偿安置多方式优化组合
货币化安置方式虽然成为许多地方主导性的拆迁安置方式，有的地方甚至达到了90％以上，这种安置方式只适合于一小部分善于经营者。这些农户可以得到一笔不菲的发展资金，一般也会得到很好的发展，但其也可使那些不善经营者血本无归、贪图享受者坐吃山空陷入贫困。这些失去生活来源的人就会上访。选择这种补偿方式的前提是农民能够足够“理性”地对待风险和安排生活，也就是说，农民对现有生活环境中存在的各种风险进行评估，然后做出对未来理性的预期。然而，根据我们的了解，大多数农民缺乏这种能力和素质。而且大多数选择了货币安置之后将补偿费一般都用于房屋建设、装修、购买家电、儿女婚嫁、旅游等消费上，很少用在自己的技能和就业培训上。一旦土地补偿款花完，这些人文化水平低、技能差、适应社会能力不强，在社会上很难找到工作，就算找到工作也是一些简单的体力劳动，很容易再次失业。失去生活保障必然导致贫困，加剧精神负担，易滋生反社会行为。依此，单一货币安置办法，从长远来看，对国家和农民都存在着诸多的不利影响，且在西安经济发展条件和农民适应市场的能力的状况来看尤当慎用或者叫停，代之以综合安置为主。以避免“钞票用光，集体上访”的情形反复出现。在城改与安置方式上既要考虑被征地农民的现实利益，又要着眼于其长远发展。基于当前西安经济社会发展水平不高和农村农民发展条件有限的实际情况，应坚持“住房是基础，发展是根本。”以生活用房和经营用房安置为基础，实行多种补偿安置方式合理组合。在市场化程度比较高的区域和人群可适当提高货币化安置比例。具体拆迁补偿安置方式可以有货币补偿；房屋产权调换以及住房+就业、住房+股份、住房+股份+就业等多种组合方式。
(五)完善城改拆迁政策，协调平衡各方利益
城中村改造所涉主体各方都有自己独立的利益诉求，城改拆迁政策的制定与模式的设计并非取胜于技术的精湛，而取决于利益分配的恰当与否，尤其是城中村改造中的拆迁补偿政策制定与实施的过程实质是一个利益确认与平衡的过程，一个多方利益博弈的过程。因此，城改拆迁政策的核心价值在于追求各方利益的协调发展。公权的随意扩张与私利的无限膨胀都会有损于拆迁政策的制定与实施。实践中，大量征地拆迁矛盾纠纷的发生乃至激化都与此相关。城中村改造中，政府和农民的利益诉求、国家政策的价值取向都是明确而清晰的，只要公平合理就能协调各方利益，即使一时失衡，亦可通过利益替补机制得以救济。
参考文献：
[1]赵树凯．四分之一世纪的农民上访[J]，中国发展观察，2007(11)：41-43．
[2]吴毅．农地征用中基层政府的角色[J]，读书，2004(7)：146-150．
[3]王三意，雷洪．农民种房的行动理性——对W市S村的个案研究[J]．社会，2009(6)：140-147．
[4]何包钢．协商民主是解决上访问题的有效方法[N]．学习时报，2009-09-07(A4)．
[5]李迎生，张朝雄．农村社会政策的改革与创新[J]．教学与研究，2008(1)：18-23．
关键词：城中村改造；利益冲突；信访；维护稳定
中图分类号：C912.68 文献标识码：A 文章编号：1009-9107(2010)06-0081-05
一、城中村改造中不稳定状况突出
西安市Y区共有119个行政村，基本位于城市建成区范围内，其中91个村的人均耕地面积已少于0.3亩，需要进行城中村改造。截至2009年，Y区已有24个村列入全市城中村改造计划。随着城中村改造工作逐年推进，关涉城乡经济发展和主体间利益再分配，村民上访尤其是群体访、重复访、越级访不断增多。我们从Y区信访动态显示的情况可以清晰地看到，从2009年上半年以来，信访总量较往年有所上升，“非正常上访”数量激增，仅进京非正常访就有12批102人次，排名全市前三位。其所涉问题又以土地征收补偿、拆迁安置、土地收益分配等为主，其中城中村改造前后村民上访所占比重高达整个信访量的50％以上。可见，征地问题已经开始远远超过税费负担重成为社会冲突的主要生长点，也是最激烈的矛盾生长点。近年在西安地区颇具影响的电子城街办蒋家寨拆迁户、丈八地区货币安置户、“双女户”等信访案件都与城中村改造有关。因为城改涉及群众切身利益、他们往往寸土必争、寸利必夺，相同的利益还会使他们结成利益共同体，选择大规模的集体上访，部分集体上访组织严密，牵扯范围广、涉及人数多、防控难度大，严重影响社会稳定。尤其在中央提出“发展是硬道理，是第一要务；稳定是硬任务。是第一责任”的刚性要求和“2009年各类社会矛盾将碰头叠加”的权威判断下，各级党政部门对维稳工作丝毫不敢懈怠，对集访、越级访、赴京访和群体性事件的防范更加严密，对信访考核要求更加严格。各级政府为了稳定所付出的政治、社会成本已不可小觑。如Y区某街办在城中村改造中，就一个村的维稳工作就安排了综治、司法、信访三个科室，抽调6名干部、1辆小车组成专门接访小组，派驻1名干部在省政府，确保第一时间发现、第一时间处置、第一时间接访，必要时采取干部陪访。可谓维稳不计成本，考核走向极端，维稳绩效却并不理想。如何有效控制和正确处理城中村改造中群众上访，是摆在各级党委政府面前的一个重大而紧迫的问题。
二、不稳定问题的原因分析
(一)城中村改造中各利益主体之间的博弈冲突
在西安市城中村有形改造中，存在着三方对弈者：政府、房地产开发商和村民，城中村的最终方案将是三方利益平衡的合约安排，他们三方就构成了城改矛盾的主体。由于对利益最大化的追求，政府需要改造城市，开发商需要土地，村民需要改善环境的同时提升土地及其房屋财产价值。各个利益主体之间因不同利益要求而产生的摩擦、排斥与分歧，相互之间不断发生冲突博弈，有时甚至以很激烈的方式表现出来。地方政府作为城市改造拆迁的发起者、相关制度的执行者和制定者、各利益主体的协调者、拆迁行为的监管者、甚至操办者，其行为出现了严重的错位和越位现象。在政府、开发商和村民三者利益博弈中，农民由于不平等的社会地位和不公平对话机制使得其在与政府、开发商的利益谈判中不可能具有平等对话权。调研发现，城中村村民最大的担忧是，他们既得的房地产租金收益和集体分红收益在改造中得不到保护，尤其是在无形改造中，由于对制度政策的未来效益不确定性而逐渐产生两种心态：要么消极对抗，要么寸金必争，寸步不让，这种对峙和冲突博弈势必引发激烈的暴力事件与集体抗争。
(二)城中村拆迁政策、法规面临困境
城中村政策法规中最关键的部分是拆迁补偿部分，因为这涉及到村民的直接经济利益，实践中很多群体性事件就是源于村民对拆迁补偿的不满，因此拆迁补偿政策法规应当作为城中村改造立法的重中之重。然而到目前为止，国家没有一部关于指导城中村拆迁补偿的政策法规文件，就连省级层面的政府文件也鲜有出台。目前城中村改造方面的有关拆迁补偿政策都是各地、市根据自己的实际参照其他城市的做法制定的，其政策的完善程度不足，造成实际操作中因缺乏依据而出现偏差，不同的阶段，不同的对象，存在不同的政策标准，同时，由于城中村的集体经济实力不尽相同，村与村之间补偿标准也不相同，出现“一村一策”现象，甚至同一个村在不同时期的补偿标准也有所差异，造成了村民之间的互相攀比，从而增加了改造难度。比如Y区丈八街办对被征地农民实行单纯货币安置引发的问题，货币补偿即是征地或拆迁部门按照法律规定给被征地或被拆迁农民一次或多次发放一笔土地赔偿金或房屋拆迁补偿费。出台货币安置政策虽然在当时也满足了部分群众的意愿，在形式上无可厚非，但对货币安置政策的负面效应缺乏充分的预测，在当时的社会背景下也没有充分考虑到被拆迁安置农民对市场的认识、适应能力、抵御市场风险能力以及可持续发展的能力，城改部门为了简单省事，货币安置后一推了之，以致后患无穷。这些虽是发展中的问题，但也反映出我们的执政能力和决策水平不足。我们认为，只要存在制度上的诱因，制度一日不改，信访就会一天不息。如果不进行制度自身的完善就难以解决问题，除非抛开政策法律而不顾，拿钱去买平安。
(三)城中村改造拆迁补偿安置方式存在缺陷
《西安市城中村改造管理办法》仅规定了产权调换和货币安置两种安置方式，其安置补偿方式比较单一，不能很好地解决改造后农户的长期生计问题。由于“产权调换以转户前城中村在册户籍人口为依据，人均建筑安置面积原则上不少于65平方米，并结合原住房产权建筑面积进行安置。”西安市城中村和城郊村户均人口一般在3～3.5人，且用于安置的房屋产权建筑面积限定在一、二层(即使在2006年6月22日《西安市城中村村民房屋建筑管理办法(试行)》实施前建成的房屋，也要以进行产权登记为准，而城中村农民加盖房屋大都系违法建筑，不在安置之列)，这样，安置房屋主要解决了生活用房，而对于绝大多数长期以来依赖房租经济的农户来说，“改造”意味着年均数万元的房租收入将不再存在，未来生活没有着落。在调查过程中，农民反映货币安置是“一脚踢”的办法，等于没有安置。其潜在的风险更大：(1)经济陷入困境，未来可忧。当初虽然一家一下拿了七八十万，但物价、房价不断上升，就业困难。有的投资失误，有的经营不善、有的赌博挥霍，折腾几年后所剩无几。(2)心理不平衡，特别是看到非货币安置户有房住、有房租、有集体收益、有组织 依靠。一户一宅安置的每月房租收入一般都在2000～4000元。村里还有预留生活用地经营收入分红，自己再找份工作又有收入。(3)失落感加剧。没有了组织，脱离了集体，失去了熟人社会生活的氛围，难以融入城市社会。住的是出租房或没有法律保障的小产权房；孩子入学、医疗社保等都有问题。Y区丈八地区原货币安置户集体上访事件就非常典型。2002年该地区12个村庄进行城中村改造，共安置村民4406户，其中选择货币安置的374户，占8.5％。在选择货币安置的374户中，有191户原已签订房屋安置协议，后来一看货币安置给的钱很多就放弃房屋安置，重新选择了货币安置。6年后，一部分货币安置户生活出现了问题，遂要求重新安置，335户原货币安置户授权委托代表上访维权，2008年以来在省、市、区不断上访，2009年4月进京上访。西安市信访局对此专门举行“货币安置户信访听证会”，此事件目前仍无息诉罢访迹象。
(四)政策落实难以到位，官民干群关系紧张
城改中的许多矛盾纠纷，往往是由于对党的方针政策贯彻不到位甚至没有贯彻落实引起的。在我国，社会政策所遇到的一个重大挑战是其执行过程中被扭曲、被截留。市委、市政府、区城改办虽然出台了一系列的政策措施，但一到基层就变了样。我们调查中城中村的村民说的最多的话是“中央到地方对农村的政策非常优惠，执行时省市区街办都好，就是村里的一塌糊涂”。村民委员会作为基层群众性自治组织，其设置的根本目的是代表农民的利益，与社会强势集团进行协商谈判，维护农民的合法权益，为农民提供一个畅通、便捷的利益表达渠道，但实际运作中，村委会并未像预想的那样成为农民利益的组织化代言人。有的村干部受能力限制，不学政策，不懂法律，城中村改造项目下来后既不组织村民学习政府相关文件，也不宣传上面的政策，开村民大会时直接将合作意向拿来，合作方情况村民一无所知。有的干部受利益驱动，利用职权截留党和政府给群众的利益，导致有的政策“卡”在途中，有的政策半途“缩水”，村级组织成了开发商征地项目的股东，与开发商相勾结，隐瞒征地补偿标准、压榨村民的补偿款。将本来属于群众的实惠，变成了一些小集团甚至个别人的实惠。开发商只需要给个别干部好处就行了，因为谈判只有村主任书记参加，然后请村民代表吃饭领补助，签字同意。村组与开发商签订的协议不公开、不透明，群众自然认为干部在改造中吃美了，捞美了，由此产生干群对立，引发上访。
(五)部分开发商缺乏社会责任，违规操作频发
为解决资金问题，许多城中村改造项目都将房地产开发商引入其中，但鱼龙混杂的开发商却给城中村改造带来阵痛。据了解，为了加快城中村改造的步伐，政府提供了许多优惠政策。巨大的利益诱惑促使一些开发商借城中村改造之名，进行违法房地产开发，并违规销售。开发商作为经济实体，以利益为驱动，为了降低成本，追求利益最大化，他们往往在补偿金额、回迁面积划定上与村民的利益产生严重冲突。有的开发商在协议上不明确新建小区的具体位置，补偿房屋朝向和层次，就强制村民拆迁，在拆迁过程中，有的态度粗暴，明目张胆地偷砸抢，恶意逼迁；有的还动用黑社会势力，采用恐吓手段，停水、停电，强迫居民进行搬迁，引发群众的不满。还有一些群体上访是由于政策缺陷，造成住宅建设开发的相关手续得不到及时办理，村民没有及时回迁安置或回迁房屋质量差等原因引发。因此，必须强化开发商的社会责任意识，使其在追求利润最大化经济目标的同时，努力维护社会秩序，增加社会整体利益。
(六)被拆迁户有着强烈的物质担忧与精神焦虑
城中村周边城市经济发展成熟，土地价值较高，城中村无形之中享有了巨大的区位利益。村民通过自建民房，从事房屋租赁多数都能获得可观的收益。城中村改造的过程虽然改善了人居环境，但是将会影响到村民的既得经济利益。有的补偿过低，拆迁房屋评估价与购买新安置住房之间的差价太大，农民难以承受；有的村民故土难离的情结较浓，不愿拆迁、反对异地安置；最大的问题是被拆迁户心理失落严重，过渡期(从拆迁动员到回迁期间)由昔日的房东变成了房客，由收租者变成交租者，寄人篱下，生活质量大大降低；有的群众为节省过渡费到郊县租房，孩子就学、老人就医面临诸多不便和困难，如果不能按时回迁，生活就更苦了，特别是遇上生老病死、逢年过节更是容易情绪失控。面对不同的拆迁安置政策和不同的生存境遇，许多村民表现出强烈的物质担忧和精神焦虑，由此产生了不同的行为选择，有的认同，有的抵制。认同的希望早日拆迁，积极配合拆迁单位工作；抵制的则通过各种方式争取自身利益的最大化，对农民来说，土地不但是自然物，而且还蕴藏着对家庭祖宗认同的血缘亲缘的意识和精神寄托。为此，他们选择突击“种房”、拒签协议、拒不搬迁，或者通过司法和信访渠道反复维权。在这些行为选择中既有正当、合法的理性行为，也不乏一些不正当、不合理甚至违法的非理性行为。
三、化解不稳定因素的对策建议
(一)民主协商是解决上访问题的有效方法
民主协商在城中村改造中的运用离不开政府的作用，面对城中村改造中的矛盾冲突，政府不要害怕也不能回避，而是应当对自己所应承担责任的角色进行明确定位，政府不是利益博弈的一方，而是改造的规划者，拆迁行为的许可者，公私利益的协调者，依法拆迁的监督者。针对改造拆迁和回迁中出现的不稳定问题，作为公私利益的协调者和调解人的政府本着平等、公正、理性的原则，把主要力量用于搭建一个良好的对话协商平台，将利益相关方引导到沟通的平台上去，使开发商与被拆迁户对等协商，通过契约的方式达成协议，按市场经济的法则去实施拆迁。保证参与协商的主体地位平等，让双方理性而透明地交流，允许他们畅谈自己的真实想法和现实要求，给双方畅所欲言和充分表达的机会，特别是要从维护农民利益的角度出发，保护农民谈判权利，提高其制度化的谈判地位，力争在不同群体的收益要求中寻求均衡点，最后合理协调双方的利益，从对抗变成对话。在村民内部，让已经同意拆迁的人和不同意拆迁的人一起来讨论，让前者来说服后者，最终让大部分老百姓获得满意的方案。“尊重民意就是通过老百姓的自我协商来产生真正的民意，以真正的民意来引导群众。只有在这种真正的民主精神下，也许可以减少上访的机会和次数。”ld’
(二)反思调整现行的社会政策，推动相关制度的变迁
城中村改造引发农民频繁集体上访的压力迫使地方政府改造先改制。近年来Y区区委相继出台《关于农村集体财物分配若干问题的规定》、《农村财务管理办法》、《农村干部管理办法》、《农村财务“村账街管”制度》以及信访听证会、乡规民约评理会等基层矛盾调处工作机制和方法，对于预防和解决各类社会矛盾纠纷，维护社会稳定发挥了极其重要的作用。今后城中村改造中继续执行和完善这些好的 制度，引导和教育群众依法维权。特别要注意调整农村社会政策，即国家和政府制定的旨在维护农民基本权益以实现社会公正的各种正式规范。主要包括针对农民的养老保障制度，医疗卫生服务政策，社会救助制度，扶贫政策，教育政策，住房政策，老年、妇女、儿童福利政策，社区服务政策等。建立城乡统一的社会政策，将为系统地改变城乡二元结构，实现城乡协调发展奠定重要的制度基础。农村社会政策是调整和改善城中村农民和城市各阶层群体之间利益关系的一种政策手段，其独特性在于，它可以通过就业教育、卫生住房、养老保障等社会福利的制度安排来发挥作用。特别应当关注无形改造中的村转居问题，村民转居民并不是将户口一迁了之，关键在于享受户籍背后的待遇。如果户籍部门仅仅给了一张进城的门票，与户籍相关的待遇，包括工资、劳动、住房、社会保障和教育等没有同时跟进，户口是没有任何吸引力的。户改要取得实效，必须着手解决一些相关的制度性安排。尤其是建立健全城乡一体化社会保障机制，城中村改造后的村民，应享受城镇职工就业、社保、医保等同等待遇。以制度和机制保证农民改造后不失业，居住条件改善后收入不减少。
(三)规范制度，畅通渠道，引导农民进行有序政治参与
针对城中村地少房多，房租经济突出；村民维权方式成熟，征地拆迁补偿安置要求较高的现实，充分发扬民主，让农民有效参与同其切身利益相关的城中村改造，是减少矛盾、维护稳定的重要保证。一是建立利益相关方普遍参与的房屋拆迁安置补偿方案决策机制。在安置补偿方案的形成过程中，吸收和听取各类被拆迁人的利益表达，充分听取各方面意见，以利于保障方案决策的科学性和执行无障碍。二是建立畅通有序的农民利益的对话机制。沟通是制定制度的基础，没有良好的沟通，就无法取得行动上的协调，自然也就无法实现组织的目标。沟通是个双向互动过程，需要政府及时向农民通报信息，交换思想，农民的呼声也能够畅通地反映到最高决策层面，确保广大农民利益、愿望和要求及时得到表达和实现。当然，充分沟通的前提是要有完善、畅通的参与渠道，“听证”的办法可以尝试。在充分沟通基础上制定出符合城中村实际和农民意愿的改造方案，城改办配合村两委会将方案进行公开、公示，并将工作方案印制成册，保障村民人手一册，然后召开村民大会进行宣讲、解释，做到户户知晓，人人理解。在整个方案实施过程中，必须保证测量过程和评估标准的公开，保证从测量评估、拆迁实施、安置房屋设计建设等方面均有村民全程参与。
(四)慎用单纯货币安置。补偿安置多方式优化组合
货币化安置方式虽然成为许多地方主导性的拆迁安置方式，有的地方甚至达到了90％以上，这种安置方式只适合于一小部分善于经营者。这些农户可以得到一笔不菲的发展资金，一般也会得到很好的发展，但其也可使那些不善经营者血本无归、贪图享受者坐吃山空陷入贫困。这些失去生活来源的人就会上访。选择这种补偿方式的前提是农民能够足够“理性”地对待风险和安排生活，也就是说，农民对现有生活环境中存在的各种风险进行评估，然后做出对未来理性的预期。然而，根据我们的了解，大多数农民缺乏这种能力和素质。而且大多数选择了货币安置之后将补偿费一般都用于房屋建设、装修、购买家电、儿女婚嫁、旅游等消费上，很少用在自己的技能和就业培训上。一旦土地补偿款花完，这些人文化水平低、技能差、适应社会能力不强，在社会上很难找到工作，就算找到工作也是一些简单的体力劳动，很容易再次失业。失去生活保障必然导致贫困，加剧精神负担，易滋生反社会行为。依此，单一货币安置办法，从长远来看，对国家和农民都存在着诸多的不利影响，且在西安经济发展条件和农民适应市场的能力的状况来看尤当慎用或者叫停，代之以综合安置为主。以避免“钞票用光，集体上访”的情形反复出现。在城改与安置方式上既要考虑被征地农民的现实利益，又要着眼于其长远发展。基于当前西安经济社会发展水平不高和农村农民发展条件有限的实际情况，应坚持“住房是基础，发展是根本。”以生活用房和经营用房安置为基础，实行多种补偿安置方式合理组合。在市场化程度比较高的区域和人群可适当提高货币化安置比例。具体拆迁补偿安置方式可以有货币补偿；房屋产权调换以及住房+就业、住房+股份、住房+股份+就业等多种组合方式。
(五)完善城改拆迁政策，协调平衡各方利益
城中村改造所涉主体各方都有自己独立的利益诉求，城改拆迁政策的制定与模式的设计并非取胜于技术的精湛，而取决于利益分配的恰当与否，尤其是城中村改造中的拆迁补偿政策制定与实施的过程实质是一个利益确认与平衡的过程，一个多方利益博弈的过程。因此，城改拆迁政策的核心价值在于追求各方利益的协调发展。公权的随意扩张与私利的无限膨胀都会有损于拆迁政策的制定与实施。实践中，大量征地拆迁矛盾纠纷的发生乃至激化都与此相关。城中村改造中，政府和农民的利益诉求、国家政策的价值取向都是明确而清晰的，只要公平合理就能协调各方利益，即使一时失衡，亦可通过利益替补机制得以救济。
参考文献：
[1]赵树凯．四分之一世纪的农民上访[J]，中国发展观察，2007(11)：41-43．
[2]吴毅．农地征用中基层政府的角色[J]，读书，2004(7)：146-150．
[3]王三意，雷洪．农民种房的行动理性——对W市S村的个案研究[J]．社会，2009(6)：140-147．
[4]何包钢．协商民主是解决上访问题的有效方法[N]．学习时报，2009-09-07(A4)．
[5]李迎生，张朝雄．农村社会政策的改革与创新[J]．教学与研究，2008(1)：18-23．