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摘要：西部地区反贫困问题是一项复杂的系统工程，它涉及到政治、经济、文化等社会发展的方方面面。基于社会发展视角，以成阳市“三告别”工程为案例，采用规范分析方法，剖析了成阳市扶贫开发的模式和路径，提出成阳市扶贫开发的具体措施，以期能为西部地区的反贫困路径选择提供现实参考。
关键词：社会发展；西部地区；反贫困
中图分类号：C913.7
文献标识码：A
文章编号：l009-9107(2012)04-OL09-04
自新中国成立到1986年以前，中国政府的扶贫政策是对特殊贫困人口群体实行救济。改革开放以来，中国经济高速发展，在城乡人口中原有由于体制原因而产生的贫困迅速消失，贫困人口越来越集中到具有共同自然环境特征的特定地区。因此，从1986年以后，中国政府开始从救济式扶贫，转向以促进特定地区贫困人口提高自我发展能力的“开发式扶贫”政策。这种以帮助贫困地区农民发展农业生产的“开发式扶贫”政策实施以来，中国贫困人口迅速减少，但是，诸如水土流失、土地荒漠化等问题日益暴露。由此，我们必须探索扶贫式开发的新路径。
近年来，咸阳市委、市政府坚持以科学发展观为指导，以开发式扶贫为主线，以实施让贫困农民告别土窑洞、告别危漏房、告别独居户的“三告别”工程为抓手，成功探索出了一条具有区域特色的扶贫开发新路子。自2009年8月启动到2010年底，全市已搬迁“三告别”户2.46万户计10.1万人，其中特困户9400户4.1万人，分别占总任务的45.3％和80.7％，为扎实推进全省新阶段扶贫开发、有效加快城乡统筹发展步伐，提供了可资借鉴的有益经验。本文从社会福利为切入，从社会发展视角透视西部地区反贫困的现实路径，以提供经验借鉴。
一、社会发展的意蕴与旨向
发展不仅涉及到“是什么”的问题，还隐含着“做什么”的问题；不仅仅包括一种客观现实，也包含着价值判断与选择。18世纪以来，西方的一些学者诸如亚当·斯密、大卫·李嘉图、西斯蒙第等人认为社会发展的主要内容和标志就是经济增长，所以国家应该限制竞争和干预经济，实行公平赋税，控制人口生育等，以保障人们的生活和幸福。而空想社会主义者圣西门、傅立叶和欧文则认为发展的目的是实现人的解放，发展的核心不是经济增长而是社会变革，通过社会变革建立和谐社会，使所有人享受最大自由和福利。这两种截然相反的发展观对社会发展都产生了重大影响。
马克思主义发展观一方面继承和发展了空想社会主义把人的解放和发展作为社会发展目标的观点，同时也强调经济发展的重要性，强调社会发展应该建立在经济发展的基础之上。马克思认为，社会发展的程度取决于人的解放与发展的程度。社会发展的实质就是促进人的全面发展，人的全面而自由的发展，不仅是社会发展的必然要求，而且是社会发展的终极价值目标。人的发展需要经历三种形态，即“人的依赖关系，是最初的社会形态，在这种形态下，人的生产能力只是在狭窄的范围内和孤立的地点上发展着。以物的依赖性为基础的人的独立性，是第二大形态，在这种形态下，才形成普遍的社会物质交换，全面的关系，多方面的需求以及全面的能力的体系。建立在个人全面发展和他们共同的社会生产能力成为他们的社会财富这一基础上的自由个性，是第三阶段”。
米奇利认为，社会发展是一种规划的社会变化过程，旨在与经济发展的动态过程协同促进下促进整体人口的福祉。“对社会发展的倡导有赖于经济和社会领域的融合，有赖于旨在促进社会福利的各种战略的结合”，“要成功促进社会发展，国家必须在融合经济与福利制度，在动员市场、社区和公共部门的过程中其主要作用”。基于以人为本的发展观，本文认为，扶贫开发应该本着在经济发展的基础上，以城乡统筹为着力点，通过社会变革使原本生活在自然环境不利于人的生存和发展地区的居民共享经济发展的成果。在扶贫开发过程中政府起着主导力量，政府的主要作用在于：融合经济与福利制度、动员市场、社区和公共部门参与扶贫过程。
二、社会发展视角下的扶贫开发模式
(一)扶贫开发主体：“受控制的多元化”
在扶贫开发过程中政府起着主导力量，政府的主要作用在于：融合经济与福利制度、动员市场、社区和公共部门参与扶贫过程。咸阳市委、市政府探索出了“政府主导、社会参与、统筹规划、资源整合、连片开发、整村推进”的扶贫新路，制定了6年引导扶持居住在偏僻、危困环境下的20多万名群众告别危险、告别贫穷、告别落后，放弃落后的生产生活方式的规划，每年投入1000万元以上，并对有搬迁改善群众居住条件职能的扶贫办、发改委、民政局等部门资源，按照“渠道不乱、用途不变、各尽其力、各计其功”的原则，进行有机整合。同时整合了县区资源，采取以城带乡、以富帮穷的方法，动员经济发展较好的区市与“三告别”任务较重的县，结成帮扶对子，开展对口支援。以社会化方式链接体制资源是扶贫开发的重要思想。“以社会化方式链接体制资源”隐含着在动员社会力量参与扶贫开发时，政府采用了“准组织化的动员方式”，而这种动员方式虽然带有行政性，但却是在社会化的框架中进行。这种动员方式对于迅速破解扶贫开发资金不足起到了助推器的作用。为了加快集聚扶贫开发资金不足，成阳市组织动员147个市级单位包抓147个村的“三告别”，每个单位再包建2-5户特困户。积极动员争取在咸扶贫的中国银行总行、南通市和香港嘉里集团，建立“三告别”扶贫标志工程，对口扶持长武、永寿、旬邑、淳化北部四县实施“三告别”，形成了全市动员、各方参与、目标一致、合力推进的良好局面。
(二)扶贫开发目标：可持续发展
脱贫与返贫同时并存的问题是阻碍我国扶贫开发进程的顽疾。走出“贫困一脱贫一返贫”的怪圈，促使贫困地区的经济开发与社会、资源、环境协调一致，实现贫困人口持续脱贫、贫困地区持续发展是扶贫开发的终极目标。咸阳市委、市政府在开展村庄和农户住房布局、规划选址、土地调整、实施建设等基础工作的同时，坚持统筹规划、因户制宜，分类指导、区别对待的原则，采取“六类方式”灵活安置，确保移民扶贫户搬得出、稳得住、能致富、发展快。 1 向县城搬迁安置。对有一技之长的贫困户，鼓励向县城搬迁，发展产业，促进增收，融入城市，摆脱贫困。如礼泉县对3个乡镇5个村45户群众，采取在县城附近村子购买旧民房的形式安置在县城，有的做起了小买卖，有的打工，有的跑运输，不仅改善了居住条件，而且拓展了就业空间，增加了收入。
2 向中心城镇(乡镇政府所在地)搬迁安置。对于中心城镇有集体空地的，采取土地置换的方法向中心城镇集中安置。如彬县车家庄乡依托原农场140亩土地，按照“政府主导土地、农民自主建房、面向全乡开发统一规划管理”的原则，建起了惠农小区，对地处河川沟坡地带的6个村“三告别”户集中安置，使搬迁户走上了“离山建家、近街安居、兼业增收、百业致富”的新路子。
3 建移民新村统一安置。对有30户以上搬迁规模的村，采取在中心村建设移民村的方式，进行搬迁安置。对分布零散的单庄独户，采取投亲靠友、向中心村组等方式进行搬迁。目前全市“三告别”工程规划建设移民新村(点)近300个，共搬迁安置群众1.5万多户。
4 修建免租房安置。对享受搬迁补助政策后仍无力建房搬迁的特困户，采取集体统一修建免租房的方式，实施“交钥匙”工程，进行搬迁安置。永寿县对确实无搬迁能力的特困户，由乡村负责垫资统建，特困户免费租住，房产归集体所有，全县采取建免租房的形式搬迁安置。特困户297户727人。
5 其他方式灵活安置。长武、旬邑等县对于鳏寡孤独老人和丧失劳动能力的“三告别”户，采取动员入住敬老院的方式集中安置；对分布零散的单庄独户，采取插花的方式在中心村组安置。
三、咸阳市扶贫开发的路径依赖
(一)咸阳市扶贫开发的制度约束
1 建立领导责任机制。市委市政府主要领导坚持调查研究，其他市级领导也多次深入包扶村调查研究，现场推进。有“三告别”任务的9个县，所有县级领导都包乡包村，全市上下形成了领导重视、带头包抓的局面，有力地推动了此项工程的开展。
2 健全推进机制。成立了专门的组织机构，出台了《关于加强扶贫开发工作的意见》、《关于实施“三告别”工程的规划》和《市级党政军机关企事业单位“两联一包”参与实施“三告别”工程的通知》等一系列文件规定，对工作的总体思路、任务分解、项目实施等，提出了明确的要求。
3 规范实施机制。一方面，严把搬迁对象审核关。按照“户申请、村评议、镇审核、县审批”的程序，建档立卡，评议审查，确定补助标准并张榜公示，努力做到公开、公正、公平，接受群众监督。另一方面，坚持建房质量至上。在群众自建、自愿的前提下，充分发挥“三告别”户自主监督作用，从工程设计、材料选择、施工人员资质等方面严格把关，确保建房质量。对集中安置的“三告别”点，由乡村聘请工程监理进行技术指导和监督的同时，采取农村能工巧匠、搬迁户代表、县乡包抓干部和村干部参与监督等多种方式，加强质量监督和检查验收。
4 强化监督考核机制。把“三告别”任务作为硬指标，纳入各级部门年度目标责任考核，对重点县实行“三告别”工程一票否决制。推行“一月一会、一月一通报”制度，定期听取汇报，掌握工作动态，解决存在问题。为所有贫困人口建立了“三告别”电子档案，实行动态监督，全程跟踪服务。组织市人大代表、市政协委员对“三告别”工程进行视察。
(二)咸阳市扶贫开发的路径
1 坚持产业培育同步推进。以实施农业四大主导产业提升、百万亩经济林建设、百万农村劳动力转移就业“三大工程”为突破口，采取项目支持、小额贷款等方式，扶持贫困群众发展种养和劳务产业。根据旱腰带地区和北部县实际，因地、因村制宜，引导群众大力发展石榴、柿子、杂豆、马铃薯等经济作物。
2 坚持社会服务体系同步完善。把“三告别”工程与新农村建设、城镇经济适用房建设相结合，加快推进城市基础设施和公共服务向贫困地区延伸，突出抓了农村水、电、路、气、讯“五通”和村两委会办公室、卫生室、文化室、学校、商业网点“五配套”建设。同时大力发展贫困地区各项社会事业，努力完善社会保障体系，促进教育、卫生、保障等公共服务均等化，使贫困群众的幸福指数不断提高。
3 坚持农民素质同步提升。始终把提升农民素质作为实施“三告别”工程的根本，不断加大农民培训力度，在扶贫的基础上更加注重扶智。充分发挥职教中心、农广校及农民夜校的作用，大力实施农民科技培训工程，普及农业先进实用技术，让每个农民都能掌握1-2门实用技术，提高致富本领。教育引导贫困群众树立艰苦奋斗的创业意识，充分发挥主体作用，自力更生，不等不靠，通过自己的双手创造美好生活。突出提高农民现代文明素质，广泛开展健康、礼仪知识教育，引导农民革除陋习，加快转变生产生活方式，自觉养成良好的生活习惯。
四、咸阳市扶贫开发的思考
西部地区实施参与式反贫困战略，推动社会发展，是着力改善民生的重要方略。咸阳市委、市政府以统筹城乡发展为理念，采取大规模移民扶贫方式，把集中连片贫困地区的基本生存和发展问题“托底”，用公共财政使困难群体共享改革发展成果，在理论和实践上均值得思考。
思考一：实施扶贫移民“三告别”工程，必须科学决策。“三告别”工程是涉及方方面面的一项庞大的系统工程。咸阳市在发展理念上，坚持把移民扶贫作为贯彻落实科学发展的最大实践，作为最需履行的职责和德政工程；在实施步骤上，坚持高点规划、注重质量、讲求效益、稳步推进；在工作方式上，坚持移民扶贫与城市建设和新农村建设有机结合，为彻底让贫困群众摆脱贫穷奠定了坚实基础。实践证明，只有统筹谋划，前瞻布局，科学实施，有序推进，才能少走弯路，减少成本，打赢大规模移民扶贫这场攻坚战。
思考二：实施移民扶贫“三告别”工程，必须把改善居住条件作为改善民生的基础。居住问题始终是关乎老百姓切身利益的重大问题，也是最现实的民生问题，成阳市坚持从农民群众最关心、最现实的住房问题入手，切实解决群众的燃眉之急，最大限度地维护和保障弱势群众的利益，实践中取得了显著成效，受到了贫困群众的广泛欢迎。实践证明，只有跳出给钱给物的传统思维，改变传统的扶贫方式，借助改造传统居住方式，加快转变贫困群众的生存生产生活方式，从基础上解决弱势群体的生计问题，才能缩小城乡和区域发展差距，提升发展水平，改变落后面貌。
思考三：实施移民扶贫“三告别”工程，必须把强化产业支撑作为促农增收的根本途径。自然条件差，经济发展制约因素多，农民收入水平低，是“三告别”群众的共同特点。咸阳市坚持一手抓搬迁建设，一手抓产业发展，有效增加贫困群众收入，努力实现从“输血式”扶贫向“造血式”扶贫的转变，确保了贫困群众搬得出、住得稳、富得快。实践证明，只有坚持把脱贫致富作为实施“三告别”工程的最终目标，把产业发展作为最根本的支撑，才能使贫困群众真正得到实惠，促进扶贫开发迈上新台阶，城乡统筹发展迈出新步伐，和谐发展实现新突破。
思考四：实施扶贫移民“三告别”工程，必须把整合资金作为关键环节来抓。充足的资金是移民扶贫的保证。咸阳市在移民扶贫资金的整合和聚集上，坚持以财政资金为粘合剂和酵母，部门整合捆绑、社会帮扶、银行贷款、土地复垦资金置换、群众自筹等相结合，想方设法拓宽投入渠道，严格规范资金使用，有效解决了移民搬迁资金不足的难题。实践证明，只有坚持以政府为主导、多渠道筹措资金的优化机制和正确方法，充分发挥财政资金“四两拨千斤”的作用，有效调动社会和群众投入的积极性，才能为“三告别”工程顺利实施提供强有力的支撑和可持续推进。
思考五：实施扶贫移民“三告别”工程必须把建立多级联动、高效运行的组织领导体系作为有力保障。只有以强有力的组织领导作保障，才能形成抓落实的强大合力。咸阳市为了打好“三告别”工程这场攻坚战，按照“市协调、县统筹、乡实施”的推进机制，成立专门领导机构，落实领导包联包抓责任，严格进行目标责任考核，深入一线狠抓落实，真正做到了认识、人员、措施、项目、资金五到位。实践证明，只有充分发挥党和政府在移民搬迁中的政治优势和资源优势，铭记共产党员的职责，把情为民所系、利为民所谋、权为民所用具体落实到每个群众的腰包里和饭碗里，扑下身子抓落实，诚心实意解民忧，才能真正把大规模移民扶贫这项民生工程办成放心工程、满意工程，有效探索出一条统筹城乡发展、加快新农村建设、实现全面小康的新路子。
关键词：社会发展；西部地区；反贫困
中图分类号：C913.7
文献标识码：A
文章编号：l009-9107(2012)04-OL09-04
自新中国成立到1986年以前，中国政府的扶贫政策是对特殊贫困人口群体实行救济。改革开放以来，中国经济高速发展，在城乡人口中原有由于体制原因而产生的贫困迅速消失，贫困人口越来越集中到具有共同自然环境特征的特定地区。因此，从1986年以后，中国政府开始从救济式扶贫，转向以促进特定地区贫困人口提高自我发展能力的“开发式扶贫”政策。这种以帮助贫困地区农民发展农业生产的“开发式扶贫”政策实施以来，中国贫困人口迅速减少，但是，诸如水土流失、土地荒漠化等问题日益暴露。由此，我们必须探索扶贫式开发的新路径。
近年来，咸阳市委、市政府坚持以科学发展观为指导，以开发式扶贫为主线，以实施让贫困农民告别土窑洞、告别危漏房、告别独居户的“三告别”工程为抓手，成功探索出了一条具有区域特色的扶贫开发新路子。自2009年8月启动到2010年底，全市已搬迁“三告别”户2.46万户计10.1万人，其中特困户9400户4.1万人，分别占总任务的45.3％和80.7％，为扎实推进全省新阶段扶贫开发、有效加快城乡统筹发展步伐，提供了可资借鉴的有益经验。本文从社会福利为切入，从社会发展视角透视西部地区反贫困的现实路径，以提供经验借鉴。
一、社会发展的意蕴与旨向
发展不仅涉及到“是什么”的问题，还隐含着“做什么”的问题；不仅仅包括一种客观现实，也包含着价值判断与选择。18世纪以来，西方的一些学者诸如亚当·斯密、大卫·李嘉图、西斯蒙第等人认为社会发展的主要内容和标志就是经济增长，所以国家应该限制竞争和干预经济，实行公平赋税，控制人口生育等，以保障人们的生活和幸福。而空想社会主义者圣西门、傅立叶和欧文则认为发展的目的是实现人的解放，发展的核心不是经济增长而是社会变革，通过社会变革建立和谐社会，使所有人享受最大自由和福利。这两种截然相反的发展观对社会发展都产生了重大影响。
马克思主义发展观一方面继承和发展了空想社会主义把人的解放和发展作为社会发展目标的观点，同时也强调经济发展的重要性，强调社会发展应该建立在经济发展的基础之上。马克思认为，社会发展的程度取决于人的解放与发展的程度。社会发展的实质就是促进人的全面发展，人的全面而自由的发展，不仅是社会发展的必然要求，而且是社会发展的终极价值目标。人的发展需要经历三种形态，即“人的依赖关系，是最初的社会形态，在这种形态下，人的生产能力只是在狭窄的范围内和孤立的地点上发展着。以物的依赖性为基础的人的独立性，是第二大形态，在这种形态下，才形成普遍的社会物质交换，全面的关系，多方面的需求以及全面的能力的体系。建立在个人全面发展和他们共同的社会生产能力成为他们的社会财富这一基础上的自由个性，是第三阶段”。
米奇利认为，社会发展是一种规划的社会变化过程，旨在与经济发展的动态过程协同促进下促进整体人口的福祉。“对社会发展的倡导有赖于经济和社会领域的融合，有赖于旨在促进社会福利的各种战略的结合”，“要成功促进社会发展，国家必须在融合经济与福利制度，在动员市场、社区和公共部门的过程中其主要作用”。基于以人为本的发展观，本文认为，扶贫开发应该本着在经济发展的基础上，以城乡统筹为着力点，通过社会变革使原本生活在自然环境不利于人的生存和发展地区的居民共享经济发展的成果。在扶贫开发过程中政府起着主导力量，政府的主要作用在于：融合经济与福利制度、动员市场、社区和公共部门参与扶贫过程。
二、社会发展视角下的扶贫开发模式
(一)扶贫开发主体：“受控制的多元化”
在扶贫开发过程中政府起着主导力量，政府的主要作用在于：融合经济与福利制度、动员市场、社区和公共部门参与扶贫过程。咸阳市委、市政府探索出了“政府主导、社会参与、统筹规划、资源整合、连片开发、整村推进”的扶贫新路，制定了6年引导扶持居住在偏僻、危困环境下的20多万名群众告别危险、告别贫穷、告别落后，放弃落后的生产生活方式的规划，每年投入1000万元以上，并对有搬迁改善群众居住条件职能的扶贫办、发改委、民政局等部门资源，按照“渠道不乱、用途不变、各尽其力、各计其功”的原则，进行有机整合。同时整合了县区资源，采取以城带乡、以富帮穷的方法，动员经济发展较好的区市与“三告别”任务较重的县，结成帮扶对子，开展对口支援。以社会化方式链接体制资源是扶贫开发的重要思想。“以社会化方式链接体制资源”隐含着在动员社会力量参与扶贫开发时，政府采用了“准组织化的动员方式”，而这种动员方式虽然带有行政性，但却是在社会化的框架中进行。这种动员方式对于迅速破解扶贫开发资金不足起到了助推器的作用。为了加快集聚扶贫开发资金不足，成阳市组织动员147个市级单位包抓147个村的“三告别”，每个单位再包建2-5户特困户。积极动员争取在咸扶贫的中国银行总行、南通市和香港嘉里集团，建立“三告别”扶贫标志工程，对口扶持长武、永寿、旬邑、淳化北部四县实施“三告别”，形成了全市动员、各方参与、目标一致、合力推进的良好局面。
(二)扶贫开发目标：可持续发展
脱贫与返贫同时并存的问题是阻碍我国扶贫开发进程的顽疾。走出“贫困一脱贫一返贫”的怪圈，促使贫困地区的经济开发与社会、资源、环境协调一致，实现贫困人口持续脱贫、贫困地区持续发展是扶贫开发的终极目标。咸阳市委、市政府在开展村庄和农户住房布局、规划选址、土地调整、实施建设等基础工作的同时，坚持统筹规划、因户制宜，分类指导、区别对待的原则，采取“六类方式”灵活安置，确保移民扶贫户搬得出、稳得住、能致富、发展快。 1 向县城搬迁安置。对有一技之长的贫困户，鼓励向县城搬迁，发展产业，促进增收，融入城市，摆脱贫困。如礼泉县对3个乡镇5个村45户群众，采取在县城附近村子购买旧民房的形式安置在县城，有的做起了小买卖，有的打工，有的跑运输，不仅改善了居住条件，而且拓展了就业空间，增加了收入。
2 向中心城镇(乡镇政府所在地)搬迁安置。对于中心城镇有集体空地的，采取土地置换的方法向中心城镇集中安置。如彬县车家庄乡依托原农场140亩土地，按照“政府主导土地、农民自主建房、面向全乡开发统一规划管理”的原则，建起了惠农小区，对地处河川沟坡地带的6个村“三告别”户集中安置，使搬迁户走上了“离山建家、近街安居、兼业增收、百业致富”的新路子。
3 建移民新村统一安置。对有30户以上搬迁规模的村，采取在中心村建设移民村的方式，进行搬迁安置。对分布零散的单庄独户，采取投亲靠友、向中心村组等方式进行搬迁。目前全市“三告别”工程规划建设移民新村(点)近300个，共搬迁安置群众1.5万多户。
4 修建免租房安置。对享受搬迁补助政策后仍无力建房搬迁的特困户，采取集体统一修建免租房的方式，实施“交钥匙”工程，进行搬迁安置。永寿县对确实无搬迁能力的特困户，由乡村负责垫资统建，特困户免费租住，房产归集体所有，全县采取建免租房的形式搬迁安置。特困户297户727人。
5 其他方式灵活安置。长武、旬邑等县对于鳏寡孤独老人和丧失劳动能力的“三告别”户，采取动员入住敬老院的方式集中安置；对分布零散的单庄独户，采取插花的方式在中心村组安置。
三、咸阳市扶贫开发的路径依赖
(一)咸阳市扶贫开发的制度约束
1 建立领导责任机制。市委市政府主要领导坚持调查研究，其他市级领导也多次深入包扶村调查研究，现场推进。有“三告别”任务的9个县，所有县级领导都包乡包村，全市上下形成了领导重视、带头包抓的局面，有力地推动了此项工程的开展。
2 健全推进机制。成立了专门的组织机构，出台了《关于加强扶贫开发工作的意见》、《关于实施“三告别”工程的规划》和《市级党政军机关企事业单位“两联一包”参与实施“三告别”工程的通知》等一系列文件规定，对工作的总体思路、任务分解、项目实施等，提出了明确的要求。
3 规范实施机制。一方面，严把搬迁对象审核关。按照“户申请、村评议、镇审核、县审批”的程序，建档立卡，评议审查，确定补助标准并张榜公示，努力做到公开、公正、公平，接受群众监督。另一方面，坚持建房质量至上。在群众自建、自愿的前提下，充分发挥“三告别”户自主监督作用，从工程设计、材料选择、施工人员资质等方面严格把关，确保建房质量。对集中安置的“三告别”点，由乡村聘请工程监理进行技术指导和监督的同时，采取农村能工巧匠、搬迁户代表、县乡包抓干部和村干部参与监督等多种方式，加强质量监督和检查验收。
4 强化监督考核机制。把“三告别”任务作为硬指标，纳入各级部门年度目标责任考核，对重点县实行“三告别”工程一票否决制。推行“一月一会、一月一通报”制度，定期听取汇报，掌握工作动态，解决存在问题。为所有贫困人口建立了“三告别”电子档案，实行动态监督，全程跟踪服务。组织市人大代表、市政协委员对“三告别”工程进行视察。
(二)咸阳市扶贫开发的路径
1 坚持产业培育同步推进。以实施农业四大主导产业提升、百万亩经济林建设、百万农村劳动力转移就业“三大工程”为突破口，采取项目支持、小额贷款等方式，扶持贫困群众发展种养和劳务产业。根据旱腰带地区和北部县实际，因地、因村制宜，引导群众大力发展石榴、柿子、杂豆、马铃薯等经济作物。
2 坚持社会服务体系同步完善。把“三告别”工程与新农村建设、城镇经济适用房建设相结合，加快推进城市基础设施和公共服务向贫困地区延伸，突出抓了农村水、电、路、气、讯“五通”和村两委会办公室、卫生室、文化室、学校、商业网点“五配套”建设。同时大力发展贫困地区各项社会事业，努力完善社会保障体系，促进教育、卫生、保障等公共服务均等化，使贫困群众的幸福指数不断提高。
3 坚持农民素质同步提升。始终把提升农民素质作为实施“三告别”工程的根本，不断加大农民培训力度，在扶贫的基础上更加注重扶智。充分发挥职教中心、农广校及农民夜校的作用，大力实施农民科技培训工程，普及农业先进实用技术，让每个农民都能掌握1-2门实用技术，提高致富本领。教育引导贫困群众树立艰苦奋斗的创业意识，充分发挥主体作用，自力更生，不等不靠，通过自己的双手创造美好生活。突出提高农民现代文明素质，广泛开展健康、礼仪知识教育，引导农民革除陋习，加快转变生产生活方式，自觉养成良好的生活习惯。
四、咸阳市扶贫开发的思考
西部地区实施参与式反贫困战略，推动社会发展，是着力改善民生的重要方略。咸阳市委、市政府以统筹城乡发展为理念，采取大规模移民扶贫方式，把集中连片贫困地区的基本生存和发展问题“托底”，用公共财政使困难群体共享改革发展成果，在理论和实践上均值得思考。
思考一：实施扶贫移民“三告别”工程，必须科学决策。“三告别”工程是涉及方方面面的一项庞大的系统工程。咸阳市在发展理念上，坚持把移民扶贫作为贯彻落实科学发展的最大实践，作为最需履行的职责和德政工程；在实施步骤上，坚持高点规划、注重质量、讲求效益、稳步推进；在工作方式上，坚持移民扶贫与城市建设和新农村建设有机结合，为彻底让贫困群众摆脱贫穷奠定了坚实基础。实践证明，只有统筹谋划，前瞻布局，科学实施，有序推进，才能少走弯路，减少成本，打赢大规模移民扶贫这场攻坚战。
思考二：实施移民扶贫“三告别”工程，必须把改善居住条件作为改善民生的基础。居住问题始终是关乎老百姓切身利益的重大问题，也是最现实的民生问题，成阳市坚持从农民群众最关心、最现实的住房问题入手，切实解决群众的燃眉之急，最大限度地维护和保障弱势群众的利益，实践中取得了显著成效，受到了贫困群众的广泛欢迎。实践证明，只有跳出给钱给物的传统思维，改变传统的扶贫方式，借助改造传统居住方式，加快转变贫困群众的生存生产生活方式，从基础上解决弱势群体的生计问题，才能缩小城乡和区域发展差距，提升发展水平，改变落后面貌。
思考三：实施移民扶贫“三告别”工程，必须把强化产业支撑作为促农增收的根本途径。自然条件差，经济发展制约因素多，农民收入水平低，是“三告别”群众的共同特点。咸阳市坚持一手抓搬迁建设，一手抓产业发展，有效增加贫困群众收入，努力实现从“输血式”扶贫向“造血式”扶贫的转变，确保了贫困群众搬得出、住得稳、富得快。实践证明，只有坚持把脱贫致富作为实施“三告别”工程的最终目标，把产业发展作为最根本的支撑，才能使贫困群众真正得到实惠，促进扶贫开发迈上新台阶，城乡统筹发展迈出新步伐，和谐发展实现新突破。
思考四：实施扶贫移民“三告别”工程，必须把整合资金作为关键环节来抓。充足的资金是移民扶贫的保证。咸阳市在移民扶贫资金的整合和聚集上，坚持以财政资金为粘合剂和酵母，部门整合捆绑、社会帮扶、银行贷款、土地复垦资金置换、群众自筹等相结合，想方设法拓宽投入渠道，严格规范资金使用，有效解决了移民搬迁资金不足的难题。实践证明，只有坚持以政府为主导、多渠道筹措资金的优化机制和正确方法，充分发挥财政资金“四两拨千斤”的作用，有效调动社会和群众投入的积极性，才能为“三告别”工程顺利实施提供强有力的支撑和可持续推进。
思考五：实施扶贫移民“三告别”工程必须把建立多级联动、高效运行的组织领导体系作为有力保障。只有以强有力的组织领导作保障，才能形成抓落实的强大合力。咸阳市为了打好“三告别”工程这场攻坚战，按照“市协调、县统筹、乡实施”的推进机制，成立专门领导机构，落实领导包联包抓责任，严格进行目标责任考核，深入一线狠抓落实，真正做到了认识、人员、措施、项目、资金五到位。实践证明，只有充分发挥党和政府在移民搬迁中的政治优势和资源优势，铭记共产党员的职责，把情为民所系、利为民所谋、权为民所用具体落实到每个群众的腰包里和饭碗里，扑下身子抓落实，诚心实意解民忧，才能真正把大规模移民扶贫这项民生工程办成放心工程、满意工程，有效探索出一条统筹城乡发展、加快新农村建设、实现全面小康的新路子。