公共治理理论是当今社会科学的前沿理论之一，这并非因为当今世界治理理论是多么的流行，而是因为治理真正表达了公共管理的深刻涵义。20世纪60年代后，公共治理作为一种新的公共行政理论，是建立在国家与社会权力重新调整与划分的基础上力图寻求能克服政府失败和市场失败的第三种理论。在这一理论中，为了实现和增进公共利益，政府部门，非政府部门彼此合作，在相互依存的环境中分享公共权力，共同管理公共事务的过程。他们主张将民主与社会公正作为公共管理的重要价值，尤其是对公民参与公共治理过程的反思。他们普遍认为：“在治理过程中除了行政官员应扮演的角色外，也需要公民积极参与，故公民资格不应该是被动的由公民所认同的社群所给予，而是必须由公民本身在积极参与公共事务的行政中所构建。”公民参与对于公共治理而言，意义如此重大。无论对于政治国家，还是对于公民社会，公民参与都是实现善治的必要条件。公民参与理论可以使我们能够正视自己的身份和角色，也使我们认识到作为民主治理的一部分，公民参与是一种必然和必要。
　　从历史形态来看，人类社会的演变过程可大致分为农业社会，工业社会，后工业社会三个阶段。而在整个人类社会的治理活动中，也相对应着三种典型的社会治理模式。在农业社会中，森严的封建等级秩序严重的限制了人权，整个政治系统运行的基本方式为人治，并且规定权力高于一切，用权力去治理社会，因此农业社会从属于统治型的治理模式。工业社会是继农业社会或传统社会之后的社会发展阶段。由于人的思想观念充分更新，竞争意识和时间观念加强，崇尚科学、信服真理、追求变革等价值取向，因而个人发展的机会和自主程度增多。法治取代人治成为政治系统运行的基本方式，社会的民主化程度提高。用法律治理社会，这个时期人类进入管理型的社会治理模式。而近年来公共管理的兴起，为我们提供了一个思考后工业社会治理模式的蓝本。后工业社会也就是信息社会，是围绕知识，为了创新和变革，实施社会控制和指导而组织起来的社会，这样也就形成了必须从政治上加以管理的新型社会关系和新型结构，它是建立在服务精神和服务原则基础上的服务型社会治理模式。
　　上述三种行政范式虽然能反映公共行政发展不同历史阶段治理方式的差异，但它没有阐述在社会治理结构中各个要素所处的位置，因此无法把握这一中心内部各构成要素之间存在的分野。社会治理结构主要由政治，行政，公民三种基本力量所构成。社会治理范式的变迁与发展与这三种力量的此消彼长存在密切关系。根据这一关系，我们可以把社会治理结构划分为三类：统治型结构，管理型结构，共治型结构，具体如下表所示：
　　据上表，可以看出在统治型范式阶段，政治与行政完全处在混沌之中，行政无法脱离政治而独立存在，政治垄断全部公共权力，公民则是政治统治下的臣民，没有可以普遍享用的公共服务，更没有参与社会治理的民主权利。在古代，公共领域并未发挥其功效。但行政却一直在自我改造中不断成熟，资产阶级在争取统治地位的斗争中，行政从政治中独立出来，公民不仅不再是臣民，而且还获得了影响和参与公共决策的机会。统治结构随之也转变为授权型结构。在管理型范式阶段，公共领域得到了空前的发展和壮大。公共机构系统是一个大型企业，公民是公共部门的客户和消费者，政府是为满足顾客的需求而存在。相对于前面所提到的两种治理结构，新公共管理在公民角色方面是一种很大的提升，不仅如此，公民不止是被动地作为消费者接受公共服务，而且还要求参与到共同体的共同治理以实现自身的全面发展。公民这种积极投身公共事务的意识推动管理型结构逐步向共治型结构提升。在共治型范式阶段，民主管理进一步升级，公民被行政组织当作自己的合作伙伴，于是社会治理结构由公民，政治，行政三个同等地位的元素共同组成。各要素在这一共同体中各自发挥自身作用，并且相互统筹协调，共同为公共事业贡献力量。
　　社会治理结构从统治型结构向共治型结构发展，是公民不断争取公共治理权利的过程，是在人民群众的强大力量下实现的。在统治型结构中，政治垄断一切社会治理权力，公民没有丝毫的权利，只能听命于统治阶级，成为其奴役的对象。公民是为了生计的纯粹的市民，不参与任何公共事务。管理型结构中，公民充当公共物品和服务的享受者与消费者，但客户和消费者的角色表明公民在行政和政治之下公民是被动的，还无法积极并且自由地参与到公共治理中。在这一阶段，公民争取的权利的动力也仅仅是作为市民的权利，还需要进一步为争取成为真正公民而斗争。到了共治型结构阶段，共治权利不再仅仅是一种工具用以维护和实现市民的权利，它与市民权利一样本身即是目的，从而构成由大家共享的实体性的集体权利。公民不仅被当作合作伙伴投身于共同体中的公共事务，同时，利害相关的公民又通过公共治理维护和实现公共和私人的利益，参与公共事务已经成为公民幸福生活的一部分。由上述可见，公共治理变迁的演化史，不过是公民不断争取公共治理权的斗争史。领会公民为实现自身全面发展而不懈奋斗的历史就是把握了公共治理结构不断变迁的根本动力所在。
　　随着现代社会民主的不断发展，广泛的公民参与逐渐取代传统公共行政相对单一并且事实上发展并不充分的公民参与。然而公共管理的发展过程中，公民参与并不是贯穿于始终。公民参与模式先后经历了政治型参与，行政型参与和共同治理参与模式。在相应的不同公民参与形式中，公民参与所具有的低位和作用也有不同。在推动公民参与的进程中，能对这些信息有一定的认识，能有助于我们更好的理清公民参与的历史与逻辑。下表为分析公民参与在不同参与模式中所具有的身份，权利和作用的分析：
　　公民参与的发展进程伴随着人类文明的发展而不断进步，传统形式的公民参与已经逐渐淡出了视界。这种纯粹的政治参与模式早在古希腊城邦极盛一时，由于当时的政治行政并未完全分离，这是一种受支配型的行政结构，不仅行政受政治的支配，而且公民也受到政治和行政的双重支配。因此，在传统行政管理模式的政治行政二元结构中，公民参与属于政治领域范畴而不属于公共行政范畴。而当时的官僚制正是以此为契机，成为了政府组织效率实现机制的最佳组织载体。因此，“在整个漫长的历史中，无论是否明显，传统的行政模式实际上严格按照韦伯的理论发展的”。非人格化，森严的等级制，专业化，一切按规章制度办事，成为当时政治模式的金科玉律。然而，官僚与公民之间在某种程度上存在一定的对立。在官僚制看来，行政组织只能诉求自己的内部人员通过审议，过程和管理寻求一个最佳的解决法案。而外部人员和其他组织则被视为对这一理性过程的破坏。行政管理的鼻祖伍德罗·威尔逊就警示了公民参与日常行政管理活动所带来的危险性：“对政府日常工作细节的监督和政府日常管理措施的选择直接施加公众批评，这无疑是一种愚蠢的妨害”。在这种模式，公民参与并没有被行政统治者看作是很重要的事情。因此，在这种行政参与中，公民参与是相当有限的，甚至是被排斥的。显而易见，公民身份与地位在这一行政模式中是没有什么地位可言的，其作用也是微乎其微。