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摘 要：行政检察的存在，使防止并惩处行政权的滥用和矫正行政裁决不公成为可能。但由于立法冲突与司法实践阻力重重，行政检察不仅没有彰显其正面效应，反而被置于虚置的境地。本文结合我国政体设置与权力架构状况，提出将行政权和行政诉讼一并纳入行政检察监督视野的观点，对构建符合宪政体制的强有力法律监督权提出初步设想，以期对促进检察监督回归宪政本位有所裨益。
关键词：行政检察；监督；宪政本位
一、加强行政检察监督是检察权的应有之义
受西方宪政思想的影响，关于国内检察权属性的定位，过去学界主流观点将检察权与审判权一起归入司法权的范畴。但笔者认为，将我国的检察权界定为与行政权、审判权并存的法律监督权更为适宜。
首先，从政体设置和权力结构来看，检察权与审判权和行政权是立法机关约束下三大并行核心性基础权力之一。其次，宪法对检察权给予了同审判权相同程度的保护，严格约束其他权力尤其是行政权对于检察权的干涉，同时宪法通过将检察机关明确界定为法律监督机关，赋予其对于司法及司法行政范围内的权力运作行使法律监督的权力，使检察机关具有了实质上的“ 司法监察权”[1]。检察权的行政性质和司法性质有机结合， 构成了法律监督权所特有的属性， 使它既不同于行政权， 又不同于司法权， 而成为国家权力分类中一种独立的权力[2]。因此，在我国一府两院的制度设计中，我国的检察权应当配置为对行政权的监督和对审判权的监督两个方面[3]。
二、我国行政检察监督乏力之现状及原因分析
（一）我国行政检察监督乏力之现状
在整个法律监督体系中，行政检察的监督是最薄弱的环节。具体而言，在行政执法领域，行政检察监督缺位主要表现在对行政权力的运行缺乏监督，使其长期游离于国家检察法律监督的视野之外。在行政诉讼领域，《行政诉讼法》原则性地规定了检察机关通过抗诉的方式行使法律监督权，直接导致了检察监督途径的单一性。此外，行政诉讼案件还存在非正常撤诉率居高不下的问题。
（三）我国行政检察监督现状原因之分析
1.宪政体制需要与实际立法的矛盾。行政检察的存在，使防止并惩处行政权的滥用成为可能，但由于立法冲突与司法实践阻力重重，行政检察不仅没有彰显其正面效应，反而被置于虚置的境地。我国宪法明确规定检察机关是国家的法律监督机关[4]，但从法律规定的角度来看，仅在三大诉讼法中赋予了检察机关有限的监督权力。这使得检察机关在监督权力的广泛性与具体监督方式的狭窄性、监督任务繁重性和监督手段单一性的矛盾中，处于极其尴尬的地位。
2.法学理论研究亟待加强和完善。检察机关作为法律监督主体，能否与行政诉讼中 “诉”的主体发生身份竞合，及能否通过合理的制度设计，既能使检察机关作为国家利益和社会公益的代表，参与或者提起行政诉讼，又能对检察权予以约束，消除权力滥用之虞。这些观点争议颇大。因此，受传统“有利益才有诉权”诉讼理论的影响，检察机关难以作为适合原告对造成社会公害、侵害社会公益的行政行为提出诉讼，使得违法行政行为大量存在，却难以通过司法程序予以矫正。
3.司法实践中，行政机关和审判机关怠于接受或规避行政检察监督。如前所述，保证宪法和法律的正确实施，维护法制权威是宪法赋予检察机关法律监督的职责和权能。但现行法律在规范行政权合法有序运作方面并没有授予检察机关相应的权力。因此，虽然近年来在高检院的领导下，检察机关开展了一些列的创新工作，但行政机关普遍热情不高，即使在涉及重大国家利益和社会公益上与检察机关相配合，很大程度上也是出于日后免受因渎职失职而被追诉之风险考虑。
三、完善行政监察监督方式，强化行政检察监督的制度构想
（一）以检察权的宪政本位回归为指导思想，加强立法工作
行政检察监督乏力甚至被被处于虚置境地的根本原因在于国家立法不统一。司法实践中，检察机关为切实法律监督职责，进行了大量的基础性工作，但其所进行的工作机制创新，毕竟是只是检察系统内部的制度创新，既没有与中央政府、最高人民法院正式达成共识，也没有上升为法律，因而不具有普适性和普遍约束力。因此，修订、完善契合宪法精神的基本法律，明确规范检察权对行政权、审判权的监督制约机制，使检察权回归法律监督的宪政本位，是强化行政检察监督的根本举措。
（二）以维护法制权威，实现公平正义为目标，构建行政权运作制衡机制
1.确定对行政权进行司法审查和检察监督的范围。行政领域法制运作应纳入司法审查和检察监督范围的案件应基本包括：抽象行政行为、内部行政行为和行政终局裁决行为[5]。理由如下：现实生活中，行政机关的下位法违反上位法，地方政府以“红头文件”方式侵害相对人人身权、财产权的现象屡见不鲜，但抽象行政行为不属法院受案范围，不能通过司法机关居中裁决，负有法律监督权的检察机关应对政府滥用立法权的行为予以监督。内部行政行为（如机关与公务员、学校与学生争议的处理决定）违背了“有权利必有救济”的现代法治原则。行政终局裁决行为（主要集中在知识产权领域、出入境管理法规定的公安机关的复议行为、省一级人民政府作出的有关自然资源确权的决定以及国务院作出的裁决）不具备国际公认的正当性，应纳入司法审查范畴和检察监督视野之中。
2.赋予检察机关检察建议权，建立、健全行政人员违法违纪惩戒制度。检察机关在履行法律监督职责过程中，对构成职务犯罪的公职人员，严格按照法律规定，移送司法部门处理。对尚不构成犯罪的行政违法行为，根据已发现的违法情况，向行政机关发出检察建议，要求纠正违法或者改进工作，以保障法律的正确实施和防止违法情形再次出现[6]。并于人大、纪检、监察部门建立有效衔接机制、联动处置严重违法但拒绝监督的行政人员。
（三）以保护公益出发点，推进审判制度改革，维护审判权威，保证诉讼活动顺利进行
1.对涉及公益事件，赋予检察机关对行政公诉权。提起公诉是世界各国检察机关共同的基本职能， 也是最本源意义上的检察权。因为检察机关本来就是通过控审职能分离， 专司起诉职能而出现的。而且，现代诉权理论认为，诉权具有程序意义上的诉权和实体意义上的诉权双重涵义，程序意义上的诉权在一定条件下能够与实体意义上的诉权相分离，而非由实体权利关系主体来行使[7]。因此检察机关作为国家的法律监督机关，有义务也有能力依据该条件提起行政公益诉讼，保护国家和社会公共利益，代表国家履行法律监督职责提起“监督之诉”，保护国家和社会公共利益。 为有效监督行政权并保证行政权的有效行使，有效保护公益且防止滥诉，建议将可以提起行政公诉受案范围限定在以下范围之内：行政机关不主动履行法定职责，损害国家利益、社会公共利益而又无人起诉，需要由检察机关代表国家提起的行政诉讼案件；行政行为侵害国家和社会利益，但有利益相对人，行政相对人不起诉案件；引起严重社会公害案件以及有利于保护弱势群体，维护社会正义的行政诉讼案件[8]。
2.对进入诉讼程序案件，赋予检察机关行政诉讼参诉权。通过检察权和审判权两种权力的合理运用，发挥司法的政策引导功能和强制威慑功能，达到对行政权的制约和对审判权的监督的目的。虽然当事人诉权平等、诉权处分理论广为认可，但与行政机关对簿公堂还是需要很大的勇气。正因为现行法律未赋予检察机关行政案件参诉权或者赋予其诉中监督权，而仅允许检察机关以抗诉方式对已生效判决、裁定进行事后监督，使得在行政诉讼种种违背法治精神、损害法制权威现象长期存在。而且对于法院自创但本身并不合法的“行政协调和解”审结案件，也无权监督。因此，赋予检察机关行政诉讼案件参诉权，可以督促行政机关依法应诉，法履行相关义务，切实保障相对人的合法权益因此，保证诉讼活动的顺利进行和维护法院的审判权威。
四、结 语
我国的行政检察制度起步较晚，检察理论的发展与现行检察制度的发展尚不同步，也未形成完整的理论体系。但是，科学合理地配置检察权，通过厉行法治，加强对行政权和行政诉讼的检察监督，是现代民主政治的要求，是一府两院政体之下实现权力结构制衡的需求，也是检察机关自身宪政本位的回归，有利于推动法治政府建设和国家的长治久安。
注释：
[1]肖亮、崔晓丽《对检察机关法律监督权的司法诠释》. [J].《政治与法律》2008年第2期。
[2]孙谦《中国的检察改革》. [J].《法学研究》2003年第6期。
[3]徐荣生《中国检察权及其权力配置》. [J].《国家检察官学院学报》2006年第1期。
[4]《宪法》第一百二十九条：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”。
[5]冉婷婷《行政诉讼检察监督的范围—兼论检察监督权的合理扩张》北京检察网http：//www.bjjc.gov.cn/bjoweb/minfo/view.jsp？DMKID=64&XXBH=16085。
[6]王鸿翼《谈民事行政检察权的配置》. [J].《河南社会科学》2009年第2期。
[7]王心权《检察机关提起刑事附带民事诉讼的制度构建》. [J].《华东政法大学学报》2008年增刊第151号。
[8]孙谦《设置行政公诉的价值目标与制度构想》. [J].《中国社会科学》2011年第1期。
（作者通讯地址：扬州市人民检察院民事行政检察处，江苏 扬州 225000；扬州市广陵区人民检察院公诉科，江苏 扬州 225000）
关键词：行政检察；监督；宪政本位
一、加强行政检察监督是检察权的应有之义
受西方宪政思想的影响，关于国内检察权属性的定位，过去学界主流观点将检察权与审判权一起归入司法权的范畴。但笔者认为，将我国的检察权界定为与行政权、审判权并存的法律监督权更为适宜。
首先，从政体设置和权力结构来看，检察权与审判权和行政权是立法机关约束下三大并行核心性基础权力之一。其次，宪法对检察权给予了同审判权相同程度的保护，严格约束其他权力尤其是行政权对于检察权的干涉，同时宪法通过将检察机关明确界定为法律监督机关，赋予其对于司法及司法行政范围内的权力运作行使法律监督的权力，使检察机关具有了实质上的“ 司法监察权”[1]。检察权的行政性质和司法性质有机结合， 构成了法律监督权所特有的属性， 使它既不同于行政权， 又不同于司法权， 而成为国家权力分类中一种独立的权力[2]。因此，在我国一府两院的制度设计中，我国的检察权应当配置为对行政权的监督和对审判权的监督两个方面[3]。
二、我国行政检察监督乏力之现状及原因分析
（一）我国行政检察监督乏力之现状
在整个法律监督体系中，行政检察的监督是最薄弱的环节。具体而言，在行政执法领域，行政检察监督缺位主要表现在对行政权力的运行缺乏监督，使其长期游离于国家检察法律监督的视野之外。在行政诉讼领域，《行政诉讼法》原则性地规定了检察机关通过抗诉的方式行使法律监督权，直接导致了检察监督途径的单一性。此外，行政诉讼案件还存在非正常撤诉率居高不下的问题。
（三）我国行政检察监督现状原因之分析
1.宪政体制需要与实际立法的矛盾。行政检察的存在，使防止并惩处行政权的滥用成为可能，但由于立法冲突与司法实践阻力重重，行政检察不仅没有彰显其正面效应，反而被置于虚置的境地。我国宪法明确规定检察机关是国家的法律监督机关[4]，但从法律规定的角度来看，仅在三大诉讼法中赋予了检察机关有限的监督权力。这使得检察机关在监督权力的广泛性与具体监督方式的狭窄性、监督任务繁重性和监督手段单一性的矛盾中，处于极其尴尬的地位。
2.法学理论研究亟待加强和完善。检察机关作为法律监督主体，能否与行政诉讼中 “诉”的主体发生身份竞合，及能否通过合理的制度设计，既能使检察机关作为国家利益和社会公益的代表，参与或者提起行政诉讼，又能对检察权予以约束，消除权力滥用之虞。这些观点争议颇大。因此，受传统“有利益才有诉权”诉讼理论的影响，检察机关难以作为适合原告对造成社会公害、侵害社会公益的行政行为提出诉讼，使得违法行政行为大量存在，却难以通过司法程序予以矫正。
3.司法实践中，行政机关和审判机关怠于接受或规避行政检察监督。如前所述，保证宪法和法律的正确实施，维护法制权威是宪法赋予检察机关法律监督的职责和权能。但现行法律在规范行政权合法有序运作方面并没有授予检察机关相应的权力。因此，虽然近年来在高检院的领导下，检察机关开展了一些列的创新工作，但行政机关普遍热情不高，即使在涉及重大国家利益和社会公益上与检察机关相配合，很大程度上也是出于日后免受因渎职失职而被追诉之风险考虑。
三、完善行政监察监督方式，强化行政检察监督的制度构想
（一）以检察权的宪政本位回归为指导思想，加强立法工作
行政检察监督乏力甚至被被处于虚置境地的根本原因在于国家立法不统一。司法实践中，检察机关为切实法律监督职责，进行了大量的基础性工作，但其所进行的工作机制创新，毕竟是只是检察系统内部的制度创新，既没有与中央政府、最高人民法院正式达成共识，也没有上升为法律，因而不具有普适性和普遍约束力。因此，修订、完善契合宪法精神的基本法律，明确规范检察权对行政权、审判权的监督制约机制，使检察权回归法律监督的宪政本位，是强化行政检察监督的根本举措。
（二）以维护法制权威，实现公平正义为目标，构建行政权运作制衡机制
1.确定对行政权进行司法审查和检察监督的范围。行政领域法制运作应纳入司法审查和检察监督范围的案件应基本包括：抽象行政行为、内部行政行为和行政终局裁决行为[5]。理由如下：现实生活中，行政机关的下位法违反上位法，地方政府以“红头文件”方式侵害相对人人身权、财产权的现象屡见不鲜，但抽象行政行为不属法院受案范围，不能通过司法机关居中裁决，负有法律监督权的检察机关应对政府滥用立法权的行为予以监督。内部行政行为（如机关与公务员、学校与学生争议的处理决定）违背了“有权利必有救济”的现代法治原则。行政终局裁决行为（主要集中在知识产权领域、出入境管理法规定的公安机关的复议行为、省一级人民政府作出的有关自然资源确权的决定以及国务院作出的裁决）不具备国际公认的正当性，应纳入司法审查范畴和检察监督视野之中。
2.赋予检察机关检察建议权，建立、健全行政人员违法违纪惩戒制度。检察机关在履行法律监督职责过程中，对构成职务犯罪的公职人员，严格按照法律规定，移送司法部门处理。对尚不构成犯罪的行政违法行为，根据已发现的违法情况，向行政机关发出检察建议，要求纠正违法或者改进工作，以保障法律的正确实施和防止违法情形再次出现[6]。并于人大、纪检、监察部门建立有效衔接机制、联动处置严重违法但拒绝监督的行政人员。
（三）以保护公益出发点，推进审判制度改革，维护审判权威，保证诉讼活动顺利进行
1.对涉及公益事件，赋予检察机关对行政公诉权。提起公诉是世界各国检察机关共同的基本职能， 也是最本源意义上的检察权。因为检察机关本来就是通过控审职能分离， 专司起诉职能而出现的。而且，现代诉权理论认为，诉权具有程序意义上的诉权和实体意义上的诉权双重涵义，程序意义上的诉权在一定条件下能够与实体意义上的诉权相分离，而非由实体权利关系主体来行使[7]。因此检察机关作为国家的法律监督机关，有义务也有能力依据该条件提起行政公益诉讼，保护国家和社会公共利益，代表国家履行法律监督职责提起“监督之诉”，保护国家和社会公共利益。 为有效监督行政权并保证行政权的有效行使，有效保护公益且防止滥诉，建议将可以提起行政公诉受案范围限定在以下范围之内：行政机关不主动履行法定职责，损害国家利益、社会公共利益而又无人起诉，需要由检察机关代表国家提起的行政诉讼案件；行政行为侵害国家和社会利益，但有利益相对人，行政相对人不起诉案件；引起严重社会公害案件以及有利于保护弱势群体，维护社会正义的行政诉讼案件[8]。
2.对进入诉讼程序案件，赋予检察机关行政诉讼参诉权。通过检察权和审判权两种权力的合理运用，发挥司法的政策引导功能和强制威慑功能，达到对行政权的制约和对审判权的监督的目的。虽然当事人诉权平等、诉权处分理论广为认可，但与行政机关对簿公堂还是需要很大的勇气。正因为现行法律未赋予检察机关行政案件参诉权或者赋予其诉中监督权，而仅允许检察机关以抗诉方式对已生效判决、裁定进行事后监督，使得在行政诉讼种种违背法治精神、损害法制权威现象长期存在。而且对于法院自创但本身并不合法的“行政协调和解”审结案件，也无权监督。因此，赋予检察机关行政诉讼案件参诉权，可以督促行政机关依法应诉，法履行相关义务，切实保障相对人的合法权益因此，保证诉讼活动的顺利进行和维护法院的审判权威。
四、结 语
我国的行政检察制度起步较晚，检察理论的发展与现行检察制度的发展尚不同步，也未形成完整的理论体系。但是，科学合理地配置检察权，通过厉行法治，加强对行政权和行政诉讼的检察监督，是现代民主政治的要求，是一府两院政体之下实现权力结构制衡的需求，也是检察机关自身宪政本位的回归，有利于推动法治政府建设和国家的长治久安。
注释：
[1]肖亮、崔晓丽《对检察机关法律监督权的司法诠释》. [J].《政治与法律》2008年第2期。
[2]孙谦《中国的检察改革》. [J].《法学研究》2003年第6期。
[3]徐荣生《中国检察权及其权力配置》. [J].《国家检察官学院学报》2006年第1期。
[4]《宪法》第一百二十九条：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”。
[5]冉婷婷《行政诉讼检察监督的范围—兼论检察监督权的合理扩张》北京检察网http：//www.bjjc.gov.cn/bjoweb/minfo/view.jsp？DMKID=64&XXBH=16085。
[6]王鸿翼《谈民事行政检察权的配置》. [J].《河南社会科学》2009年第2期。
[7]王心权《检察机关提起刑事附带民事诉讼的制度构建》. [J].《华东政法大学学报》2008年增刊第151号。
[8]孙谦《设置行政公诉的价值目标与制度构想》. [J].《中国社会科学》2011年第1期。
（作者通讯地址：扬州市人民检察院民事行政检察处，江苏 扬州 225000；扬州市广陵区人民检察院公诉科，江苏 扬州 225000）