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国务院国资委成立以来,国有资产的监管体制出现了重大改变。各级国资监管机构代表政府履行出资人职责,改变了过去多头管理和分散管理的局面,探索实现了管资产与管人、管事相结合的监管体制。今年5月1日,《中华人民共和国企业国有资产法》(以下简称《国资法》)正式施行,标志着国有资产的管理步入了法治新时代。
完善国资监管体系要坚持“国家统一所有,分别行使产权,专门机构监管,授权委托经营”的改革目标。
从横向看,国资监管体系主要是理顺与改革发展、财政、税务、组织人事、营运保障等部门的关系;从纵向看,国资监管的总体框架应按出资关系,以产权为纽带,明确划分责任和权利。各级国资委的工作重点是通过资本营运监管国有资产,而不是就监管谈监管。
要落实国资委履行出资人职责的三项重大权利,即重大决策、选择经营者和资产收益三项权利,进一步完善国有资产监管体系。各级政府对本级国资委该授权的应坚决授权,且应授权到位;应该划入的国有资产所有者职能应及时划入。
完善出资人职责
从理论上讲,出资人职责到位,一是落实到机构,二是在机构里落实到人。在实践中除了县级以外,各地已有监管机构,但职责落实到人还需大力探索。从现有的模式和探索来看,落实出资人职责,重点是董事会制度建设。因为董事会制度建设是公司法人治理的核心。初步分析这次金融危机的一个重要原因,便是法人治理结构失效。
从目前讲,我们可以从董事成员数量,独立董事的来源、数量和比例以及董事会议规则深入探讨。如董事会由决议制改为“票决制”,董事会内部机构不断完善,设立投资、薪酬、风险委员会等。
从长远来讲,出资人职责到位,即真正负责任,个人要承担“无限连带责任”。承担国有资产监管和营运的公职人员,更应承担无限连带责任。这既是出资人到位的制度要求,也是防止法人治理失效风险的制度保障。
国资委成立六年来,出资人职责已基本到位,但行政管理体制改革的滞后,阻碍了出资人职责的全面履行。因此,要全面推进行政管理体制改革。
首先,进一步推进政企分开、政资分开。实行所有权与经营权分离,坚持政府的公共管理职能与国有资产出资人职能分离,实现政府对企业国有资产的监督管理由行政命令式转变为产权管理式。
其次,各级国资委必须严格按照政资分开的原则,明确自身的定位。国资委是本级政府履行企业国有资产出资人职责的唯一机构;国资委只履行企业国有资产出资人职责,不行使政府的公共管理职能;国资委根据授权,代表本级政府履行企业国有资产出资人的全部职责,实现企业国有资产出资人代表的权利到位、义务到位和责任到位。
第三,《国资法》明确规定履行出资人职责的机构代表政府对国家出资企业依法享有资产收益、参与重大决策和选择管理者等出资人权利,即“管资产与管人、管事相结合”。《国资法》也强调,履行出资人职责的机构除履行出资人职责外,不得干预企业经营活动。
最后,各级国资委要集中精力做好国有资产的保值增值。国资委通过履行出资人职能对所出资企业的监管,不同于行使社会公共管理职能的政府部门的行政监管。
加快国企改革发展步伐
国有经济布局和结构调整的实质是搞活国有资本。《国资法》第四条规定:国务院确定的关系国民经济命脉和国家安全的大型国家出资企业,重要基础设施和重要自然资源等领域的国家出资企业,由国务院代表国家履行出资人职责。其他的国家出资企业,由地方人民政府代表国家履行出资人职责。中心城市要根据城市功能和实际情况,主要投资布局于公用事业、公益事业和基础设施,如水、电、气、地铁、轻轨、公交等;竞争性行业有序退出。
国有经济布局和结构调整的重点:盘活现有的17万亿元存量资产;通过兼并重组、资产整合等手段内部消化;通过吸纳外资和民间资本,引进战略投资者,激活存量资本;结合经济结构调整,优化产业结构,先易后难,逐步推进,实现经济总量的迅速扩张。
国有经济布局和结构调整的原则:精、大、强。国有企业要少而精,精而大,大而强。国有企业数量要精。资本市场、资源市场和商品市场要大。强主要表现在推进产权多元化、完善法人治理结构、提高核心竞争力和提升企业软实力等方面。
加快国有企业改革发展的步伐亦是国资监管机构的重要职责。针对各地国企改革的实际,需要抓好以下工作:
一是加快国有企业改制步伐,努力实现产权主体多元化。规范发展非国有投资主体投资入股,吸引外资外商,动员企业职工入股,生产要素作价入股,重点关注要素作价入股。规范职工持股,重点关注和引进机构投资者。
二是要完善法人治理结构。尽快建立外部董事和独立董事制度,改变董事会与经理层管理人员重合的现状。对国有独资企业和公司实行外派监事和职工董事制度,使议事规则形成有效的权利制衡机制。
三是深化人事竞聘制度、劳动合同制度和收入分配制度岗位改革。有条件的企业要在年薪制、持股制和期权制等方面上做创新性探索,重点是探索营运、技术、经营、管理等生产要素参与分配的途径和方法。
四是妥善处理改制企业遗留问题。在产权界定、资产处置、清理债务、安置职工、社会保障和存续经营等方面,要认真做好企业改制新老政策的衔接,完善社会保障,加大资金筹措力度,维护出资人和职工的合法权益,化解影响企业和社会稳定的改制遗留问题。比如在产权处置上的改革成本问题,在安置职工时政策协调衔接问题等。
五是加快组建国有资产经营机构。资产经营是一个非常专业的工作,应尽快建立和完善资产经营管理机构,建立有效的组织架构和营运机制。从组织形式上看,除实体性的集团公司外,可以有资产经营公司、投资公司和控股经营公司,充实金融功能,完善金融平台融资通道。
(作者为国务院国资委研究中心主任、党委书记,本文根据其在2009第五届城市国资论坛总结讲话整理)
编辑|吴杰 [email protected]
完善国资监管体系要坚持“国家统一所有,分别行使产权,专门机构监管,授权委托经营”的改革目标。
从横向看,国资监管体系主要是理顺与改革发展、财政、税务、组织人事、营运保障等部门的关系;从纵向看,国资监管的总体框架应按出资关系,以产权为纽带,明确划分责任和权利。各级国资委的工作重点是通过资本营运监管国有资产,而不是就监管谈监管。
要落实国资委履行出资人职责的三项重大权利,即重大决策、选择经营者和资产收益三项权利,进一步完善国有资产监管体系。各级政府对本级国资委该授权的应坚决授权,且应授权到位;应该划入的国有资产所有者职能应及时划入。
完善出资人职责
从理论上讲,出资人职责到位,一是落实到机构,二是在机构里落实到人。在实践中除了县级以外,各地已有监管机构,但职责落实到人还需大力探索。从现有的模式和探索来看,落实出资人职责,重点是董事会制度建设。因为董事会制度建设是公司法人治理的核心。初步分析这次金融危机的一个重要原因,便是法人治理结构失效。
从目前讲,我们可以从董事成员数量,独立董事的来源、数量和比例以及董事会议规则深入探讨。如董事会由决议制改为“票决制”,董事会内部机构不断完善,设立投资、薪酬、风险委员会等。
从长远来讲,出资人职责到位,即真正负责任,个人要承担“无限连带责任”。承担国有资产监管和营运的公职人员,更应承担无限连带责任。这既是出资人到位的制度要求,也是防止法人治理失效风险的制度保障。
国资委成立六年来,出资人职责已基本到位,但行政管理体制改革的滞后,阻碍了出资人职责的全面履行。因此,要全面推进行政管理体制改革。
首先,进一步推进政企分开、政资分开。实行所有权与经营权分离,坚持政府的公共管理职能与国有资产出资人职能分离,实现政府对企业国有资产的监督管理由行政命令式转变为产权管理式。
其次,各级国资委必须严格按照政资分开的原则,明确自身的定位。国资委是本级政府履行企业国有资产出资人职责的唯一机构;国资委只履行企业国有资产出资人职责,不行使政府的公共管理职能;国资委根据授权,代表本级政府履行企业国有资产出资人的全部职责,实现企业国有资产出资人代表的权利到位、义务到位和责任到位。
第三,《国资法》明确规定履行出资人职责的机构代表政府对国家出资企业依法享有资产收益、参与重大决策和选择管理者等出资人权利,即“管资产与管人、管事相结合”。《国资法》也强调,履行出资人职责的机构除履行出资人职责外,不得干预企业经营活动。
最后,各级国资委要集中精力做好国有资产的保值增值。国资委通过履行出资人职能对所出资企业的监管,不同于行使社会公共管理职能的政府部门的行政监管。
加快国企改革发展步伐
国有经济布局和结构调整的实质是搞活国有资本。《国资法》第四条规定:国务院确定的关系国民经济命脉和国家安全的大型国家出资企业,重要基础设施和重要自然资源等领域的国家出资企业,由国务院代表国家履行出资人职责。其他的国家出资企业,由地方人民政府代表国家履行出资人职责。中心城市要根据城市功能和实际情况,主要投资布局于公用事业、公益事业和基础设施,如水、电、气、地铁、轻轨、公交等;竞争性行业有序退出。
国有经济布局和结构调整的重点:盘活现有的17万亿元存量资产;通过兼并重组、资产整合等手段内部消化;通过吸纳外资和民间资本,引进战略投资者,激活存量资本;结合经济结构调整,优化产业结构,先易后难,逐步推进,实现经济总量的迅速扩张。
国有经济布局和结构调整的原则:精、大、强。国有企业要少而精,精而大,大而强。国有企业数量要精。资本市场、资源市场和商品市场要大。强主要表现在推进产权多元化、完善法人治理结构、提高核心竞争力和提升企业软实力等方面。
加快国有企业改革发展的步伐亦是国资监管机构的重要职责。针对各地国企改革的实际,需要抓好以下工作:
一是加快国有企业改制步伐,努力实现产权主体多元化。规范发展非国有投资主体投资入股,吸引外资外商,动员企业职工入股,生产要素作价入股,重点关注要素作价入股。规范职工持股,重点关注和引进机构投资者。
二是要完善法人治理结构。尽快建立外部董事和独立董事制度,改变董事会与经理层管理人员重合的现状。对国有独资企业和公司实行外派监事和职工董事制度,使议事规则形成有效的权利制衡机制。
三是深化人事竞聘制度、劳动合同制度和收入分配制度岗位改革。有条件的企业要在年薪制、持股制和期权制等方面上做创新性探索,重点是探索营运、技术、经营、管理等生产要素参与分配的途径和方法。
四是妥善处理改制企业遗留问题。在产权界定、资产处置、清理债务、安置职工、社会保障和存续经营等方面,要认真做好企业改制新老政策的衔接,完善社会保障,加大资金筹措力度,维护出资人和职工的合法权益,化解影响企业和社会稳定的改制遗留问题。比如在产权处置上的改革成本问题,在安置职工时政策协调衔接问题等。
五是加快组建国有资产经营机构。资产经营是一个非常专业的工作,应尽快建立和完善资产经营管理机构,建立有效的组织架构和营运机制。从组织形式上看,除实体性的集团公司外,可以有资产经营公司、投资公司和控股经营公司,充实金融功能,完善金融平台融资通道。
(作者为国务院国资委研究中心主任、党委书记,本文根据其在2009第五届城市国资论坛总结讲话整理)
编辑|吴杰 [email protected]