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摘 要：生态文明建设是新时代的“大政治”，是“五位一体”总体布局的重要内容，林业是生态文明建设的重要组成。国有林场承担着林业生态保护的重要职责，做好林地资源保护，对维护国有林地的完整性具有重要意义。该文以广西国有黄冕林场为例，总结了林地被占4种类型，分析了林地保护管理存在的6个主要问题，提出了5个应对策略，旨在为国有林场林地保护管理提供参考。
关键词：国有林场;林地资源;保护管理;对策
中图分类号 F326.2 文献标识码 A 文章编号 1007-7731（2020）08-0053-02
1 引言
党的十八大把生态文明纳入“五位一体”总体布局，将生态建设与经济建设、政治建设、文化建设和社会建设提到了同等重要的地位，做出了大力推进生态文明建设的战略决策，林业具有生态环境和生态产业双重使命，是生态文明建设的重要组成部分。党的十九大提出要加大生态系统保护力度，开展国土绿化行动，完善天然林保护制度。国有林场是国家生态修复和建设的重要力量，是维护国家生态安全最重要的基础设施[1]，林地资源保护是林业生态文明建设的重要工作，是生态文明建设中最为关键的一部分[2]，随着经济的迅速发展，房地产、工业园区等建设项目的快速实施，林地征用越来越多，国有林场经营管理的林地逐年减少，而维护不到位是加速国有林地面积减少的重要原因，加强国有林地的管理是解决国有林场生存与发展的重要措施[3]，是国有林场推进林业生态建设的有力保障。
2 黄冕林场林地资源保护现状
广西国有黄冕林场是自治区直属国有林场，承担区域生态保护重要职责。根据2018年度森林督查暨森林资源管理统计，林场现有林地21713.02hm2，其中林地20103.85hm2，灌木林地591.56hm2，未成林地226.32hm2，苗圃地19.7hm2，无立木林地627.42hm2，宜林地33.8hm2，林业辅助用地110.37hm2。林地资源中，包含自治区级以上公益林地6614.14hm2（自治区级2387.71hm2，国家级4226.43hm2），占林地的30.5%。
林场被占地类型主要有：（1）地方相关部门在项目建设中违法占用林地。如电力部门、水利部门，在其实施行业项目建设过程中，在使用林地建设时，忽视办理林地使用手续，仅根据自己项目的需要就开工建设，导致一些项目建设违法使用林地。（2）林地靠近农地边缘，农民逐步占有林地。随着经济发展导致林地价值增加，与农地相邻的林地边缘易被占开垦种植果树，导致林地慢慢减少，变成农民的果园。（3）地方土葬民俗侵占林地。国家大力推行火葬制度，但在农村仍存在土葬行为，即使是强制火化后仍然有人按照土葬习俗进行后事办理，国有林场的林地常被占有用，偷安葬或突击安葬的行为逐年上升。（4）历史遗留侵占。在林业三定时由于政府部门管理疏忽，重发林权证或林权证管理疏漏，部分国有林地与集体林地权属出现纠纷，在未处理清楚前，农民擅自经营导致林地侵占。
近年林场加大被占国有林地回收的工作力度，截止2019年仍有林地7.58 hm2被占，占林场林地面积的0.03%，部分被占林时间长、占地类型复杂。
3 林地保护管理中存在的问题
3.1 对林地征占用重视不够 建设部门长期存在先建设后完善手续的思想，甚至出现工程完成手续不办理的现象，不规划的林地使用造成植被破坏和水土流失，给生态环境建设带来了极大的危害[4]。非法使用林地问题主要表现在：一是对林场范围内经各级林业主管部门审核（批）的林地项目监管不力，超范围使用林地现象时有发生;二是临时用地管理不规范，在审批的临时用地上修筑永久性建筑，或者临时用地到期，没有回收和恢复植被;三是为林业生产服务的设施使用林地不规范，一些林道建设没有按照林地管理要求办理林地使用备案手续，部分贮木场、苗圃等设施没有严格按照审批的用途使用。
3.2 对林地保护的意识不强 长期以来，广西区直国有林场以经济建设为主，林场差额拨款少、财务经费缺口大，主要靠发展产业来维持林场的正常运转。林场的工作重点基本放在产业发展和增加林场收入上，依法依规使用林地的意识比较淡漠。在对待和处理国有林地非法使用问题上，林场没有对非法使用林地的違法行为进行立案查处、收回林地，只是要求用地单位对使用的林地进行补偿。同时，对已经审核（批）的林地征占用项目，只要办理了使用手续，补偿资金到位后，林场对林地使用缺乏有效监管，林地保护意识不强。
3.3 国有林场林地保护力量不足 一是区直林场隶属自治区，林政执法权限需要地方委托，办案能力有限。二是林场林政范围工作内容单纯，内部林政队伍执法办案不多，导致队伍行政执法基础薄弱，个别业务不熟悉，难以适应新时期资源管理工作的要求。三是基层护林队伍管理不力，虽然建立了从林场到分场、到管护站、到护林员的资源管护网络，但是大部分流于形式，管理不到位。
3.4 国有林场处理林地被占案件能力有限 2020年前，林业公安隶属自治区林业厅森林公安局管理，区直林场林业公安办案责权复杂：一是没有直接建立一套可行的执法机制。自治区层面没有出台区直林场涉林刑事案件、治安案件和行政案件的受理和查处制度，区直林业公安需要地方委托，导致部分区直林场的林业公安没有执法权限。同时，区直林场委托行政执法权，委托的内容、年限各有不同，各地执法程序十分混乱。二是国有林场办案力量普遍不足，案件办理水平不高。区直林场行政案件名义上由林政科办理，但是林政科编制少，日常事务繁多，没有时间和专门人员办理行政案件，非法占用林地的案件发现后不能及时有效处理。作为办案主力的林业派出所，办理的案件主要是盗伐滥伐林木、非法经营加工木材、无证超证运输木材等容易办理的案件，对非法占用林地案件办理的比较少，办案经验不足。三是受林政执法权所限，涉林地行政案件不能有效查处。部分市的林业主管部门没有委托区直林场行政执法权，林场林政无法办理涉林地行政案件，这也是区直林场涉林地违法案件高发、频发的最主要原因，直接导致了区直林场林地被更多的非法侵占，国有林地不断流失。 3.5 政府部门维护国有林地完整意识不强 在处理林地纠纷案件时，即使是林场依法取得林地所有权，但地方政府和相关单位对林地回收工作不重视、不支持，部分地方政府出于维稳需要，从而损害国有林场利益，在面对群众集体上访时，片面追求稳定，无原则地要求国有林场牺牲自身利益，以满足农民的需求。
3.6 林地保护政策法规宣传力度不够 每年林场对于森林防火宣传比较到位，周边群众基本认识到防火的重要性。然而在林地资源保护上，国有林场仍有不足，林地保护的法律法规、案件剖析等方面没有得到很好宣传，人们对于侵占林地的严重性认识不足。
4 加强林地管理的应对策略
4.1 落实林地保护管理职责 一是国有林场的职责。国有林场改革完成后，按照分类经营原则，纳入事业单位管理的国有林场功能转变为生态修复和建设为主，提供森林生态服务，维护国家生态安全。因此，林地保护是国有林场管理工作的重中之重，在林地管理中要将林地分区布置、管理职责落实到个人，明确巡山管理要求，按时检查林地巡察工作情况，工作与个人绩效挂钩。二是政府部门的职责。林地保护管理按照属地管理原则，将林地保护列入政府部门年终考核，促使政府部门重视处理林地侵占和回复工作，保障国有林地的完整性。
4.2 加强林业执法队伍建设 一是完善依法行政的林政执法体系，出台国有林场涉林违法案件查处规定，确立工作责权，明确办案范围，落实林政处置权限，清晰案件办理流程，对违法侵占林地行为进行及时处置。二是建立涉林案件联合办案机制，明确国有林场林政与地方公安对涉林违法案件的处置规定，分类落实案件管辖权限，避免推卸责任。三是加强国有林场林政队伍的执法培训，提高行政执法人员的能力和水平。
4.3 科学开展林地保护管理 针对林地广袤边远、林地巡察难度大、强度高的问题，可利用长航时无人机进行林地巡察，用高科技手段开展林地保护管理工作，具有效率高、时效短、发现快的特点，及早处理林地侵占问题。
4.4 依法开展林地回收工作 十九大工作报告提出要坚持全面依法治国，依法治国、依法执政、依法行政共同推进[5]，依法回收林地是维护国有林地完整的有效手段。针对林地纠纷出现的具体情况，应积极收集历史资料，认真查对问题所在，以协商为主开展林地回收，双方协商不一致时，可采用法律手段依法诉讼回收。
4.5 加大林地保护宣传力度 严厉打击非法侵占林地行为，加大林地保护方面的法律法规宣传，让更多的人意识到林地管理的重要性[6];对相关部门要做好林地使用的引导宣传，助其理清产业发展与林地保护的关系，促使项目建设合法合规使用林地;同时，加强林场内部人员林地保护意识，杜绝以林业生产服务的设施名义违法使用林地。
5 结语
国有林場承担着国家生态安全的重担，林地资源保护工作任重道远，要完善林地保护机制，建设有力的执法队伍，依法解决林地侵占问题，维护国有林地资源的完整，促进国有林场森林资源的可持续发展，充分发挥国有林场在生态文明建设中的重要作用。
参考文献
[1]中共中央国务院关于印发《国有林场改革方案》和《国有禁区改革指导意见》的通知[Z].2015.
[2]易胜强.新形势下林地资源保护管理问题及对策[J].绿色科技，2018（23）：181-182.
[3]唐秀新.国有林场林地管理问题及其应对措施探析[J].现代园艺，2017（11）：157-158.
[4]陈日红，余峰.浅谈林地资源保护管理与生态林业建设[J].浙江林业科技，2001，21（4）：68-70.
[5]中共中央.决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利[R].十九大报告.2017.
[6]黄平.六个严禁专项行动对林地保护利用中的问题与对策[J].中国林业经济，2019，158（5）：141-142.
（责编：张 丽）
关键词：国有林场;林地资源;保护管理;对策
中图分类号 F326.2 文献标识码 A 文章编号 1007-7731（2020）08-0053-02
1 引言
党的十八大把生态文明纳入“五位一体”总体布局，将生态建设与经济建设、政治建设、文化建设和社会建设提到了同等重要的地位，做出了大力推进生态文明建设的战略决策，林业具有生态环境和生态产业双重使命，是生态文明建设的重要组成部分。党的十九大提出要加大生态系统保护力度，开展国土绿化行动，完善天然林保护制度。国有林场是国家生态修复和建设的重要力量，是维护国家生态安全最重要的基础设施[1]，林地资源保护是林业生态文明建设的重要工作，是生态文明建设中最为关键的一部分[2]，随着经济的迅速发展，房地产、工业园区等建设项目的快速实施，林地征用越来越多，国有林场经营管理的林地逐年减少，而维护不到位是加速国有林地面积减少的重要原因，加强国有林地的管理是解决国有林场生存与发展的重要措施[3]，是国有林场推进林业生态建设的有力保障。
2 黄冕林场林地资源保护现状
广西国有黄冕林场是自治区直属国有林场，承担区域生态保护重要职责。根据2018年度森林督查暨森林资源管理统计，林场现有林地21713.02hm2，其中林地20103.85hm2，灌木林地591.56hm2，未成林地226.32hm2，苗圃地19.7hm2，无立木林地627.42hm2，宜林地33.8hm2，林业辅助用地110.37hm2。林地资源中，包含自治区级以上公益林地6614.14hm2（自治区级2387.71hm2，国家级4226.43hm2），占林地的30.5%。
林场被占地类型主要有：（1）地方相关部门在项目建设中违法占用林地。如电力部门、水利部门，在其实施行业项目建设过程中，在使用林地建设时，忽视办理林地使用手续，仅根据自己项目的需要就开工建设，导致一些项目建设违法使用林地。（2）林地靠近农地边缘，农民逐步占有林地。随着经济发展导致林地价值增加，与农地相邻的林地边缘易被占开垦种植果树，导致林地慢慢减少，变成农民的果园。（3）地方土葬民俗侵占林地。国家大力推行火葬制度，但在农村仍存在土葬行为，即使是强制火化后仍然有人按照土葬习俗进行后事办理，国有林场的林地常被占有用，偷安葬或突击安葬的行为逐年上升。（4）历史遗留侵占。在林业三定时由于政府部门管理疏忽，重发林权证或林权证管理疏漏，部分国有林地与集体林地权属出现纠纷，在未处理清楚前，农民擅自经营导致林地侵占。
近年林场加大被占国有林地回收的工作力度，截止2019年仍有林地7.58 hm2被占，占林场林地面积的0.03%，部分被占林时间长、占地类型复杂。
3 林地保护管理中存在的问题
3.1 对林地征占用重视不够 建设部门长期存在先建设后完善手续的思想，甚至出现工程完成手续不办理的现象，不规划的林地使用造成植被破坏和水土流失，给生态环境建设带来了极大的危害[4]。非法使用林地问题主要表现在：一是对林场范围内经各级林业主管部门审核（批）的林地项目监管不力，超范围使用林地现象时有发生;二是临时用地管理不规范，在审批的临时用地上修筑永久性建筑，或者临时用地到期，没有回收和恢复植被;三是为林业生产服务的设施使用林地不规范，一些林道建设没有按照林地管理要求办理林地使用备案手续，部分贮木场、苗圃等设施没有严格按照审批的用途使用。
3.2 对林地保护的意识不强 长期以来，广西区直国有林场以经济建设为主，林场差额拨款少、财务经费缺口大，主要靠发展产业来维持林场的正常运转。林场的工作重点基本放在产业发展和增加林场收入上，依法依规使用林地的意识比较淡漠。在对待和处理国有林地非法使用问题上，林场没有对非法使用林地的違法行为进行立案查处、收回林地，只是要求用地单位对使用的林地进行补偿。同时，对已经审核（批）的林地征占用项目，只要办理了使用手续，补偿资金到位后，林场对林地使用缺乏有效监管，林地保护意识不强。
3.3 国有林场林地保护力量不足 一是区直林场隶属自治区，林政执法权限需要地方委托，办案能力有限。二是林场林政范围工作内容单纯，内部林政队伍执法办案不多，导致队伍行政执法基础薄弱，个别业务不熟悉，难以适应新时期资源管理工作的要求。三是基层护林队伍管理不力，虽然建立了从林场到分场、到管护站、到护林员的资源管护网络，但是大部分流于形式，管理不到位。
3.4 国有林场处理林地被占案件能力有限 2020年前，林业公安隶属自治区林业厅森林公安局管理，区直林场林业公安办案责权复杂：一是没有直接建立一套可行的执法机制。自治区层面没有出台区直林场涉林刑事案件、治安案件和行政案件的受理和查处制度，区直林业公安需要地方委托，导致部分区直林场的林业公安没有执法权限。同时，区直林场委托行政执法权，委托的内容、年限各有不同，各地执法程序十分混乱。二是国有林场办案力量普遍不足，案件办理水平不高。区直林场行政案件名义上由林政科办理，但是林政科编制少，日常事务繁多，没有时间和专门人员办理行政案件，非法占用林地的案件发现后不能及时有效处理。作为办案主力的林业派出所，办理的案件主要是盗伐滥伐林木、非法经营加工木材、无证超证运输木材等容易办理的案件，对非法占用林地案件办理的比较少，办案经验不足。三是受林政执法权所限，涉林地行政案件不能有效查处。部分市的林业主管部门没有委托区直林场行政执法权，林场林政无法办理涉林地行政案件，这也是区直林场涉林地违法案件高发、频发的最主要原因，直接导致了区直林场林地被更多的非法侵占，国有林地不断流失。 3.5 政府部门维护国有林地完整意识不强 在处理林地纠纷案件时，即使是林场依法取得林地所有权，但地方政府和相关单位对林地回收工作不重视、不支持，部分地方政府出于维稳需要，从而损害国有林场利益，在面对群众集体上访时，片面追求稳定，无原则地要求国有林场牺牲自身利益，以满足农民的需求。
3.6 林地保护政策法规宣传力度不够 每年林场对于森林防火宣传比较到位，周边群众基本认识到防火的重要性。然而在林地资源保护上，国有林场仍有不足，林地保护的法律法规、案件剖析等方面没有得到很好宣传，人们对于侵占林地的严重性认识不足。
4 加强林地管理的应对策略
4.1 落实林地保护管理职责 一是国有林场的职责。国有林场改革完成后，按照分类经营原则，纳入事业单位管理的国有林场功能转变为生态修复和建设为主，提供森林生态服务，维护国家生态安全。因此，林地保护是国有林场管理工作的重中之重，在林地管理中要将林地分区布置、管理职责落实到个人，明确巡山管理要求，按时检查林地巡察工作情况，工作与个人绩效挂钩。二是政府部门的职责。林地保护管理按照属地管理原则，将林地保护列入政府部门年终考核，促使政府部门重视处理林地侵占和回复工作，保障国有林地的完整性。
4.2 加强林业执法队伍建设 一是完善依法行政的林政执法体系，出台国有林场涉林违法案件查处规定，确立工作责权，明确办案范围，落实林政处置权限，清晰案件办理流程，对违法侵占林地行为进行及时处置。二是建立涉林案件联合办案机制，明确国有林场林政与地方公安对涉林违法案件的处置规定，分类落实案件管辖权限，避免推卸责任。三是加强国有林场林政队伍的执法培训，提高行政执法人员的能力和水平。
4.3 科学开展林地保护管理 针对林地广袤边远、林地巡察难度大、强度高的问题，可利用长航时无人机进行林地巡察，用高科技手段开展林地保护管理工作，具有效率高、时效短、发现快的特点，及早处理林地侵占问题。
4.4 依法开展林地回收工作 十九大工作报告提出要坚持全面依法治国，依法治国、依法执政、依法行政共同推进[5]，依法回收林地是维护国有林地完整的有效手段。针对林地纠纷出现的具体情况，应积极收集历史资料，认真查对问题所在，以协商为主开展林地回收，双方协商不一致时，可采用法律手段依法诉讼回收。
4.5 加大林地保护宣传力度 严厉打击非法侵占林地行为，加大林地保护方面的法律法规宣传，让更多的人意识到林地管理的重要性[6];对相关部门要做好林地使用的引导宣传，助其理清产业发展与林地保护的关系，促使项目建设合法合规使用林地;同时，加强林场内部人员林地保护意识，杜绝以林业生产服务的设施名义违法使用林地。
5 结语
国有林場承担着国家生态安全的重担，林地资源保护工作任重道远，要完善林地保护机制，建设有力的执法队伍，依法解决林地侵占问题，维护国有林地资源的完整，促进国有林场森林资源的可持续发展，充分发挥国有林场在生态文明建设中的重要作用。
参考文献
[1]中共中央国务院关于印发《国有林场改革方案》和《国有禁区改革指导意见》的通知[Z].2015.
[2]易胜强.新形势下林地资源保护管理问题及对策[J].绿色科技，2018（23）：181-182.
[3]唐秀新.国有林场林地管理问题及其应对措施探析[J].现代园艺，2017（11）：157-158.
[4]陈日红，余峰.浅谈林地资源保护管理与生态林业建设[J].浙江林业科技，2001，21（4）：68-70.
[5]中共中央.决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利[R].十九大报告.2017.
[6]黄平.六个严禁专项行动对林地保护利用中的问题与对策[J].中国林业经济，2019，158（5）：141-142.
（责编：张 丽）