税源监控是税收工作的基础,是税务机关利用各种方法,尽可能多的了解税基的规模与分布情况,它贯穿于税收征管的全过程,是税收征管能力的核心内容。随着社会主义市场经济体制的发展和信息网络时代的来临,税源分布的领域越来越广,税源的流动性和隐蔽性越来越强,对税务部门来讲,税源监控和管理的难度也越来越大。如何选择有效的监控手段和方式,加强税源监控,减少和避免税收流失,确保应收尽收,是当前税务机关亟待解决的重要课题。
　　一、当前税源管理与监控的现状及存在的问题
　　(一)现行的税收预测方式缺乏一定的科学性。税源预测主要采用“基数+增减因素”法(即:以上年税收会计核算反映的实现税源加税源典型调查估计的增减因素作为全年预测期的税源),这既缺乏科学依据,又与实际税源相差较大。首先,基数仅是税收会计核算反映的“应征数”(纳税人自行申报的应征数与税务检查已查补的部分应征数之和),未包含尚未查到的纳税人偷骗税收的应征数,因而,该基数不能反映纳税人实现税源的“全貌”。其次,通过对部分企业典型调查估计的本年“增减因素”因受调查估计准确性的影响,很多因素没法事前预见,税源预测的可信性较差。因此,采用这种方法预测的税收收入计划与各地税源实际误差较大,客观上很容易导致税源管理部门苦乐不均,部分单位的计划无法实现,而部分单位则增长过猛,因此,存在征管质量考核结果不能反映征管的深度和质量的问题。
　　(二)税源管理仍停留在以重点税源统计分析为主的初级管理水平上,税源信息失真、信息占有量匮乏、税源管理缺位的问题严重制约了税源管理与监控工作的纵深发展。目前,基层税务部门对重点税源信息的采集主要依赖于纳税人申报的部分财务数据,缺少与纳税相关的其他信息和非财务信息的比对、验证,加之税务机关与纳税人之间客观上存在信息不对称问题,势必导致税务机关一方面统计上报的重点税源信息失真的问题难以控制,另一方面,信息来源渠道不畅、信息占有量匮乏难以对重点税源实施有效的监控管理。事实上,根据重点税源信息分析的结果,只能反映重点税源户申报税源的变化,而不能反映其实际税源的变化。其次,税收管理员制度还处于应用初期,在实际工作中运用的水平还有待提高,业务流程局限于对重点税源企业的静态统计和事后分析,重“管事”轻“管户”,缺乏对整体税源的动态管理,特别是对大量中小企业未纳入税源管理与监控的范围,导致税源监控严重缺位,偷骗税行为防不胜防、时有发生。
　　(三)纳税评估作为对部分企业税源监控的一种管理手段,其监控的范畴仅仅停留在微观税源上。纳税能力估算在微观上类似于对企业的纳税评估,在宏观上是对一个国家、地区、行业可征税收总能力的估算。纳税能力估算在世界发达国家被认为是一个检测和监控税源的最佳方案,而在我国却未能得到有效应用。究其原因,是目前我国纳税评估的具体指标不明,基础信息不统一,评估分析手段不完善等问题造成的,基层税务部门主要是为了评估而评估,甚至是为了应付上级管理部门的征管质量检查,没有更好地把评估工作上升为管理效益,因而实际应用的效果普遍不佳。
　　(四)税务稽查因缺乏科学选案的手段,以及由于征管与稽查之间资源整合、优势互补还不到位,在一定程度上影响了事后“打击型”监控的效果。如:征管部门在日常管理和纳税评估中发现的与纳税有关偷骗税嫌疑的资料信息未能及时与稽查部门共享,加之征管部门和稽查部门又缺少有效的协调、管理机制,导致各部门的税收检查工作未能优势互补、完美结合、形成合力。虽然国家全面实施了“金税工程”、各地税务部门也采取了一系列的管理措施,但由于税务稽查的威慑力和偷漏税被发现的概率偏低,纳税人铤而走险的大有存在,采用各种偷逃税手段导致税源流失的问题仍然严重。
　　二、强化税源管理与监控的对策
　　(一)宏观上要依靠科技手段,建立一个覆盖式的监控体系,以提高税源监控的广度。当前我国税率不低而税收占GDP比例不高,正说明还有相当一部分的税款被偷逃。要依靠科技手段,广泛采集各方面的信息,凡是与税基产生有直接或间接联系的信息,都应纳入税收信息采集的范围。要充分运用现代信息化手段,积极与银行、工商行政管理、审计、海关、地税等部门实行计算机联网,获取最新数据;充分考虑企业所处的环境、面临的风险和资金投向等信息资料;随时掌握企业的经营动态信息,了解并掌握纳税人的资金结算、资金周转情况,改革银行结算方式,严格控制现金结算的范围和数量。同时,要建立发达的税收评估体系,不断建立和完善社会信息资源渠道。一是通过计算机软件的开发和新技术的运用,开发功能强大的税收评估应用系统,以国家数据处理中心为依托,采取智能化分析手段,提高对纳税人纳税行为的数据化测算、分析和有效利用的能力;二是通过建立纳税信誉等级制度,实施分类税源监控和差别式管理,并建立一种纳税人诚信纳税的激励机制,培植纳税人诚信纳税的社会风尚;三是加强对复合型专业人才的培养,不断提高税务干部对数据信息的分析处理能力。
　　(二)要借助信息化实施,建立起梯度式的监控体系,提高税源监控的深度。我国现有的税制结构仍然是以流转税为主体的复合税制结构。其特点是税种多,纳税程序繁杂,政策法规变化性强。在这种税制结构下;税源监控既要重视源头监控,又要重视过程监控。一是对增值税、企业所得税等税种主要实施过程监控,要全面、深入、准确地了解和掌握企业的生产经营、资金运用、财务核算等各个环节的情况,有效控制税源去向和真实性,如考虑设立重点税源监控员制度,专门对重点税源进行监控和管理。通过监控员及时全面的了解掌握各类税源信息的变化,增强对重点税源监控的针对性和可靠性,达到对整个地区税源状态动态的监测与分析。二是建立国家数据信息处理中心,进一步提高对监控过程中产生的信息进行分类、加工、分析的能力,以减轻基层税务机关对海量数据处理日渐增大的压力,便于基层机关集中力量对基本信息资料的收集。
　　(三)建立统一的纳税人识别代码和管理制度,实行规范化管理。对所有纳税人实行全国统一编码,不论该纳税人属于哪一级税务机关管理,也不论缴多少税,均以一个号码作为纳税人的终身识别号,保证这一编码在国、地税之间的通用。自然人则可以考虑以其居民身份证代替,同时与驾照、社会保险号等证件相结合。纳税人在银行开设账户、从事生产经营等活动都必须登载该识别号,这样既便于管理,也便于稽查,更有利于税源监控。三是建立健全部门间政务信息交换共享的协作机制,构筑税源源头控管和综合监管平台。进一步完善法律法规体系,从立法的高度将提供行政协助机关的选择、行政协助的条件与具体实施程序以及违规处罚等内容明确下来,并把综合治税纳入各级政府政务考核的重要内容;加强部门协助配合与技术创新,实现信息化、网络化综合治税,建立各部门特别是政府相关部门涉税信息的传递和定期联系制度,以政府网为纽带,构筑涉税信息交流共享平台,实现涉税信息的网上传递,确保有效的信息能及时传到税务机关,为税务机关开展税源管理与监控提供有效信息和科学依据,提高资源共享和利用率,降低税源管理成本。
　　 (四)借鉴外国先进经验,改进税源管理与监控的方式和手段。
　　 一是建立税收风险管理体系,提高税源管理水平。从澳大利亚等国实施税收风险管理的经验来看,税收风险管理不仅可以使税源管理更有效率,而且有利于提高税源管理的公平性,有利于保证税收的安全、稳定,降低税收征管成本。目前我国也正向税收风险管理靠近,今后要进一步规范和深化税收风险的评定,扩大信息获取渠道,提高税收风险管理水平。二是树立质量管理理念,全面提高税源管理的质量和效率。上世纪90年代中期以来,英国、美国、新加坡等国家开展以政府职能改革为核心内容的新公共管理运动,在世界上普遍掀起了公共行政管理的改革浪潮。我国税务部门可以考虑引入质量管理理念,通过运用岗责明晰、目标引领、过程控制、持续改进等质量管理方法和现代信息技术手段,进一步整合优化现有的质量管理方面的制度体系,引导各级税务机关开展税收全面质量管理工作,建立起管理有目标、过程可监控、执行有记录、绩效可评测的良性循环管理机制,全面提升税收管理质量和水平。按照分类管理原则,解决好税源管理初始环节的薄弱问题。实行分类组织与管理,是目前国际上较为推崇的征管组织形式。针对征收、管理、稽查专业化分工后,在税源管理上出现的“管户”与“管事”、“管税”相脱节等管理环节薄弱问题,各地可根据实际积极探索实施有效的管理办法。如:可以按照纳税人行业特点、经营规模、缴纳税款、核算特点的不同,把纳税人分成若干类,实施分类管理。通过分类管理,税务机关可以及时了解纳税人的生产经营特点和涉税信息的变化规律,不断总结和提炼同类税源变化规律和税收征管规律,科学确定管理方法,增强税源监控和管理的实效性和针对性。依托现代信息技术手段,改进现有税源管理方式。依托数据大集中的优势,加快改革步伐,逐步实现税收征管方式的“三大转变”;全面整合、优化税收征管业务流程,推进同类业务的集中处理,进一步简化办税环节和内部审批环节,建立明晰的业务岗责体系,合理调配信息资源,提高工作效率。
　　 (五)以征、管、查为着力点,建立“三位一体”的税源监控体系。征、管、查是税收管理的三个中心环节,而且是相互依存、相互制约、协调一致的有机整体。税源管理与监控必须依据这三个环节展开,否则,加强税源管理与监控只能是舍本逐末。在征收环节:要加强纳税申报管理,发挥办税服务厅审核计税的作用。办税人员在受理申报时要仔细审核申报数据的逻辑性,比对申报数据的一致性,初步判断纳税人申报的真实性,同时,还要认真审核纳税申报资料和数据填写的完整性,并及时录入计算机系统。在管理环节:首先要加强税务登记管理,建立户籍管理制度。要健全纳税人户籍管理和纳税终身识别码制度,完善税务登记、验换证制度,建立和完善部门之间信息传递、联席会议等制度,建立已办工商登记而未进行税务登记户的提示机制,建立税源管理办法和考核评价标准。其次,要通过纳税评估、信誉等级管理、纳税人分类管理等手段,分别实施全面监控、综合监控和重点监控,对规模较小的纳税人以实施综合监控为主要方式,就主要监控指标进行综合的了解和掌握;对一般企业要进行全面监控,要求全面掌握纳税人的税源监控指标,实施跟踪式管理,对适用特殊税收政策企业不仅要掌握一般性指标,还要了解特殊的经济指标和税收指标;对各级确定的重点税源户要加大管理力度,要在对其实施全面监控的基础上,深入进行重点监控,全面深入掌握重点税源户的生产经营、财务核算以及资金流转等情况;对生产经营或纳税异常的纳税人要在全面监控的基础上,区分不同情况实施重点监控。在稽查环节:要突出稽查部门日常稽查、专项稽查、发票协查和专案稽查四项职能,切实把税务稽查建设成堵漏的“堤坝”和增收的“高僧”。稽查要按照规范的程序进行,及时对纳税人进行辅导,将管理和服务有机结合起来,在合理分工的基础上,建立起征管与稽查的互动机制,日常稽查中发现的偷逃抗骗税案件,要立案查处;稽查发现的税收管理漏洞,要及时反馈到征管部门,形成税源监控的合力,加强部门配合,建立征收、管理、稽查“三位一体”的税源监控网络,形成疏而不漏的管理格局。