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[关键词] 东西扶贫协作
[中图分类号] F 127 [文献标识码] A [文章编号] 1007-1962（2003）12-0046-02
根据中央的统一部署，1996年11月，福建省和宁夏回族自治区建立了对口扶贫协作关系。6年来，两省区党委、政府以解决贫困人口温饱问题和促进贫困地区经济协调发展为中心，坚持“优势互补、互惠互利、长期合作、共同发展”的原则，全方位、多层面地推动扶贫协作工作深入发展，形成了政府、企业、社会三大行为相结合的帮扶机制，通过交流与合作，取得了显著成绩，有力地促进了宁南山区的经济发展和社会进步。
（一）闽宁对口协作的主要特点
1．扶贫开发与改善农业生产基础条件及调整农村产业结构相结合。一方面，利用帮扶资金修田打窑，解决水的问题。共修建“坡改梯”17.8万亩，打井窑1.5万眼。另一方面，结合调整产业结构，扶持发展种植业和养殖业，有效地促进了农民增收。山区8县农民人均收入由1996年的914元增长到2001年的1078元。
2．扶贫开发与贫困地区的经济和社会全面发展相结合。6年来，福建各级政府用于宁夏教育对口支援资金2960万元，百所学校通过“一帮一”援助宁南山区百所学校90多万元；各界人士捐资132.5万元，捐献各类教育物资一大宗；分期分批向宁南8县派遣支教教师153人次；帮助兴建、扩建学校96所，代培研究生138名，培训教师5000人，帮助1.2万名辍学儿童和近百名贫困大学生重返校园。
3．扶贫开发与开展经贸合作相结合。两地企业和民间组织开展的经贸合作活动取得了明显的成效。目前，福建在宁的企业已经达到了120多家，投资总额8亿多元，涉及淀粉、皮毛、中药材加工等资源优势项目，化工原料、铝型材加工、电焊条生产等工业项目和房地产开发、旅游和社区医疗服务等服务业项目。对口市县积极开展劳务合作，宁夏有4000余名剩余劳动力在闽打工，挣了钱，开阔了眼界，转变了观念，学到了技术。回乡人员带头开店办厂，推动了当地经济的发展。
4．扶贫开发与干部挂职、文化交流相结合。宁夏回族自治区先后选派72名县乡干部到闽挂职，闽也有26名干部到宁山区挂职；闽先后为宁培训医疗骨干、妇女干部和企业管理人员468名。两省区通过互相转播和开设广播电视节目，书法协会、摄影协会共同举办展览等，促进了省际文化交流。
5．扶贫开发与移民搬迁相结合。以两省共同投资建设的闽宁村为示范，一年的时间在渺无人烟的荒滩上建起了一座新型的村镇，把1100余户、6000余人，从远在300公里以外的西吉县搬迁到生产和生活条件具备的贺兰山下，并帮助移民发展食用菌生产，使他们脱贫致富。福建石狮市与宁夏同心县共同投资建设宁夏石狮镇，目前已开发土地7000余亩，搬迁1400余人。
(二)对口扶贫工作中面临的问题
1．“对口扶贫”与其他扶贫措施的协调和配合有待于进一步加强。“八五”计划强调：“要坚持以经济开发为主的扶贫方针，继续贯彻帮助贫困地区尽快改变面貌的政策措施，增强这些地区经济自立致富的能力和经济内在活力”。此后，国家结合实施《国家“八七”扶贫攻坚计划》，采取了包括经济发达地区对口支援在内的国家从财政金融政策上对贫困地区予以优惠、国家机关与贫困地区对口支援、组织劳务输出、科技扶贫、异地搬迁、举办社会公益活动、争取国际上的资金与技术的援助等方式，全方位对贫困实施攻坚。从实践上看，这些扶贫活动各自发挥着不可替代的作用。但是相互间缺乏必要的联系和渗透，没有形成合力，即协同机制没有建立起来。
2．扶贫资金的后续投入不足。由于资金不足，多数农户缺少或者基本上没有可用于扩大再生产的现金投入。有相当一部分移民在安排生产计划时，也想种草养畜、种植药材和种桑养蚕，但是苦于缺乏流动资金，无钱购买种羊、种子、种苗、化肥、农药，只好种植粮食作物。因此，需要加大对农业的后续投入，促进新移民区的产业结构调整和经济发展。
3．对可持续发展缺乏必要的规划。贫困地区一般是宁夏生态环境最为脆弱的地方之一。在新灌区，随着开发力度的加大和移民的大幅度增加，使业已存在的过度放牧、滥采滥挖、乱采燃料等问题进一步突出，在农田防护林尚未形成以前，土壤沙化一度有加重的趋势。
总之，资金短缺是制约扶贫开发工作进一步进行的重要制约因素，“瓶颈效应”非常严重。
（三）做好新阶段扶贫开发工作的思考
1．发展优势产业和特色经济，解决好产出效率低的问题。贫困地区要以增加贫困户收入、解决贫困户温饱为出发点，大力调整农业产业结构，并切实加强农业产业化进程。在宁夏扶贫开发地区，主要是完成以下调整目标。农业和农村经济结构调整：通过农业综合开发，形成以种植业为基础、以林业为重点、以畜牧业为主导的高效水草地生态农业体系。种植业结构：建立以人工牧草——沙生中草药与经济作物——粮食与饲料作物为主的三元种植体系。畜牧业结构：重点发展以肉羊为主，以绒用、乳用为辅的草食家畜养殖业，提高畜产品在农业总产值中的比重。林业结构：实行封育保护与植树种草相结合，构建起以圈——带——网为构架的完整防护林体系。农村经济结构：大力发展以乡镇企业为主体的农村二、三产业，加快转移农村富余劳动力，促进小城镇发展，推动城乡经济结构、劳动力就业结构的优化，建成以示范生产基地为基础的优势产业群体。为了调整的顺利进行，必须建立节水高效农业体系，建立具有创新能力的产业化开发体系，依靠科技进步提高农业开发水平，完善农产品市场销售体系，加快小城镇建设步伐，控制人口的过快增长，制定配套的优惠政策。
2．综合治理、标本兼治，解决好贫困根源多元化的问题。根治贫困综合症，需要政府采取综合治理措施，运用经济、行政、法律手段标本兼治，同时还需要非政府组织在资金、技术和物资等方面的支持。治标固然重要，但治本才是解决贫困问题的关键。治本的首要问题是加强农村的基础教育。改善农村教育状况，降低贫困儿童辍学率和青少年文盲率。对于闽宁合作而言，要在以扶贫开发为中心的基础上推动经济发展、促进社会全面进步方面拓展。例如西海固地区科教文卫的落后是导致贫困的重要原因，而加快这方面的合作也是解决贫困问题的重要途径。
3．结合实施西部大开发，解决好“二元经济结构”的问题。在西部大开发的过程中，加快农村工业化和农业产业化进程是带动贫困地区经济发展的火车头。实践证明，贫困地区结合自身实际，因地制宜地把各种经济和资源优势转化为竞争优势，在市场竞争中扩大占有率，是提高农民收入，转移剩余劳动力和尽快使群众脱贫致富的一条重要途径。在这个问题上，闽宁双方以企业协作为基础，进一步扩大企业的合作与交流，建立起了新世纪的全面合作关系，取得了很大的成效。但是，按照发挥比较优势的原则，在我国加快发展市场经济和一般性工业和资源产品生产能力过剩的宏观背景下，特别又是在西部地区普遍存在着生产和运输成本高、产品质量差和档次低、市场开拓能力弱的条件下，推进西部地区的工业化和农业产业化必须审慎行事，顺序推进。要坚持“有所为，有所不为”，将培植当地经济实力和经济效益的资源开发放在首位，加快发展农业，特色旅游业、名优特新产品、生物制药、少数民族特色工业以及具有优势的军转民工业产品等领域，走出不考虑经济效益的“资源开发——加工型”发展误区。
4．加大投入，解决好贫困人口基本生产和生活条件难以保障的问题。关键是要结合宁夏回族自治区在南部10县1区组织实施开展的“千村扶贫开发工程”。以1026个贫困村为重点扶贫对象，继续加强以“坡该梯”为主的基础设施建设，多方加大资金投入，扶持发展山区畜牧和特色养殖业；同时加强生态环境建设，推进小流域综合治理，加大劳务输出的力度。通过项目建设和工程辐射带动，加快改善贫困山区的生产生活条件，增加贫困乡村的自我造血功能，加快贫困户的脱贫致富步伐。在扶贫政策制定和经济救济方面，要重点考虑老年人、妇女、儿童等弱势群体的利益，如通过确立最低养老金标准并保证足额发放，完善生育保险制度，维护妇女的平等就业权利，建立面向老年人、妇女、儿童的物质援助制度，保障他们的生存权利。
（四）关于扶贫战略的若干政策建议
1996年，中共中央、国务院作出《关于尽快解决农村贫困人口温饱问题的决定》，进一步明确了以扶持贫困地区为主转向以扶持贫困人口为主的开发式扶贫战略。通过调研，希望有以下几个问题能够引起有关部门的重视，并视情予以解决。
1．理顺扶贫管理和协调工作机制。关于扶贫工作的上级领导机构，有的属于国务院扶贫开发领导小组，有的属于中央组织部，在工作机制上也有诸多不同之处。建议统一归口管理。
2．进一步明确新世纪对口扶贫政策。自从中共中央决定从1994年起实施《国家“八七”扶贫攻坚计划》和1996年中共中央、国务院作出《关于尽快解决农村贫困人口温饱问题的决定》以来，扶贫开发工作取得了进展。但是，对于“八七”扶贫攻坚计划完成以后的新世纪的国家政策，则没有具体的明确。建议适应新世纪、分析新情况、解决新问题、具有新特点的政策出台。
3．解决好扶贫和西部大开发的结合问题。如何在西部大开发的进程中，处理好整体经济增长与群众脱贫致富的关系问题，是一个整体利益与个别利益的关系问题。建议在实施西电东送、西气东输等大型项目和工程的同时，充分考虑贫困地区群众的脱贫致富问题。
4．解决好市场机制和计划机制的结合问题。要促进东中西部的协调发展，首要的一条是要始终坚持发挥市场机制在国家宏观调控下对资源配置的基础性作用。但是，作为一个坚持走社会主义道路的发展中大国，政府在协调地区之间利益和缩小地区发展差距方面应该也必须发挥更多的作用。关键问题是政府行为也要努力按照市场经济规律办事，否则容易出现好心办错事的现象。建议加强这方面的研究和实践，以指导东西合作开发扶贫工作的健康顺利发展。
（作者单位：中共中央党校研究生院；山东东营职业学院；中共东营市委党校）
责任编辑 刘学侠
[中图分类号] F 127 [文献标识码] A [文章编号] 1007-1962（2003）12-0046-02
根据中央的统一部署，1996年11月，福建省和宁夏回族自治区建立了对口扶贫协作关系。6年来，两省区党委、政府以解决贫困人口温饱问题和促进贫困地区经济协调发展为中心，坚持“优势互补、互惠互利、长期合作、共同发展”的原则，全方位、多层面地推动扶贫协作工作深入发展，形成了政府、企业、社会三大行为相结合的帮扶机制，通过交流与合作，取得了显著成绩，有力地促进了宁南山区的经济发展和社会进步。
（一）闽宁对口协作的主要特点
1．扶贫开发与改善农业生产基础条件及调整农村产业结构相结合。一方面，利用帮扶资金修田打窑，解决水的问题。共修建“坡改梯”17.8万亩，打井窑1.5万眼。另一方面，结合调整产业结构，扶持发展种植业和养殖业，有效地促进了农民增收。山区8县农民人均收入由1996年的914元增长到2001年的1078元。
2．扶贫开发与贫困地区的经济和社会全面发展相结合。6年来，福建各级政府用于宁夏教育对口支援资金2960万元，百所学校通过“一帮一”援助宁南山区百所学校90多万元；各界人士捐资132.5万元，捐献各类教育物资一大宗；分期分批向宁南8县派遣支教教师153人次；帮助兴建、扩建学校96所，代培研究生138名，培训教师5000人，帮助1.2万名辍学儿童和近百名贫困大学生重返校园。
3．扶贫开发与开展经贸合作相结合。两地企业和民间组织开展的经贸合作活动取得了明显的成效。目前，福建在宁的企业已经达到了120多家，投资总额8亿多元，涉及淀粉、皮毛、中药材加工等资源优势项目，化工原料、铝型材加工、电焊条生产等工业项目和房地产开发、旅游和社区医疗服务等服务业项目。对口市县积极开展劳务合作，宁夏有4000余名剩余劳动力在闽打工，挣了钱，开阔了眼界，转变了观念，学到了技术。回乡人员带头开店办厂，推动了当地经济的发展。
4．扶贫开发与干部挂职、文化交流相结合。宁夏回族自治区先后选派72名县乡干部到闽挂职，闽也有26名干部到宁山区挂职；闽先后为宁培训医疗骨干、妇女干部和企业管理人员468名。两省区通过互相转播和开设广播电视节目，书法协会、摄影协会共同举办展览等，促进了省际文化交流。
5．扶贫开发与移民搬迁相结合。以两省共同投资建设的闽宁村为示范，一年的时间在渺无人烟的荒滩上建起了一座新型的村镇，把1100余户、6000余人，从远在300公里以外的西吉县搬迁到生产和生活条件具备的贺兰山下，并帮助移民发展食用菌生产，使他们脱贫致富。福建石狮市与宁夏同心县共同投资建设宁夏石狮镇，目前已开发土地7000余亩，搬迁1400余人。
(二)对口扶贫工作中面临的问题
1．“对口扶贫”与其他扶贫措施的协调和配合有待于进一步加强。“八五”计划强调：“要坚持以经济开发为主的扶贫方针，继续贯彻帮助贫困地区尽快改变面貌的政策措施，增强这些地区经济自立致富的能力和经济内在活力”。此后，国家结合实施《国家“八七”扶贫攻坚计划》，采取了包括经济发达地区对口支援在内的国家从财政金融政策上对贫困地区予以优惠、国家机关与贫困地区对口支援、组织劳务输出、科技扶贫、异地搬迁、举办社会公益活动、争取国际上的资金与技术的援助等方式，全方位对贫困实施攻坚。从实践上看，这些扶贫活动各自发挥着不可替代的作用。但是相互间缺乏必要的联系和渗透，没有形成合力，即协同机制没有建立起来。
2．扶贫资金的后续投入不足。由于资金不足，多数农户缺少或者基本上没有可用于扩大再生产的现金投入。有相当一部分移民在安排生产计划时，也想种草养畜、种植药材和种桑养蚕，但是苦于缺乏流动资金，无钱购买种羊、种子、种苗、化肥、农药，只好种植粮食作物。因此，需要加大对农业的后续投入，促进新移民区的产业结构调整和经济发展。
3．对可持续发展缺乏必要的规划。贫困地区一般是宁夏生态环境最为脆弱的地方之一。在新灌区，随着开发力度的加大和移民的大幅度增加，使业已存在的过度放牧、滥采滥挖、乱采燃料等问题进一步突出，在农田防护林尚未形成以前，土壤沙化一度有加重的趋势。
总之，资金短缺是制约扶贫开发工作进一步进行的重要制约因素，“瓶颈效应”非常严重。
（三）做好新阶段扶贫开发工作的思考
1．发展优势产业和特色经济，解决好产出效率低的问题。贫困地区要以增加贫困户收入、解决贫困户温饱为出发点，大力调整农业产业结构，并切实加强农业产业化进程。在宁夏扶贫开发地区，主要是完成以下调整目标。农业和农村经济结构调整：通过农业综合开发，形成以种植业为基础、以林业为重点、以畜牧业为主导的高效水草地生态农业体系。种植业结构：建立以人工牧草——沙生中草药与经济作物——粮食与饲料作物为主的三元种植体系。畜牧业结构：重点发展以肉羊为主，以绒用、乳用为辅的草食家畜养殖业，提高畜产品在农业总产值中的比重。林业结构：实行封育保护与植树种草相结合，构建起以圈——带——网为构架的完整防护林体系。农村经济结构：大力发展以乡镇企业为主体的农村二、三产业，加快转移农村富余劳动力，促进小城镇发展，推动城乡经济结构、劳动力就业结构的优化，建成以示范生产基地为基础的优势产业群体。为了调整的顺利进行，必须建立节水高效农业体系，建立具有创新能力的产业化开发体系，依靠科技进步提高农业开发水平，完善农产品市场销售体系，加快小城镇建设步伐，控制人口的过快增长，制定配套的优惠政策。
2．综合治理、标本兼治，解决好贫困根源多元化的问题。根治贫困综合症，需要政府采取综合治理措施，运用经济、行政、法律手段标本兼治，同时还需要非政府组织在资金、技术和物资等方面的支持。治标固然重要，但治本才是解决贫困问题的关键。治本的首要问题是加强农村的基础教育。改善农村教育状况，降低贫困儿童辍学率和青少年文盲率。对于闽宁合作而言，要在以扶贫开发为中心的基础上推动经济发展、促进社会全面进步方面拓展。例如西海固地区科教文卫的落后是导致贫困的重要原因，而加快这方面的合作也是解决贫困问题的重要途径。
3．结合实施西部大开发，解决好“二元经济结构”的问题。在西部大开发的过程中，加快农村工业化和农业产业化进程是带动贫困地区经济发展的火车头。实践证明，贫困地区结合自身实际，因地制宜地把各种经济和资源优势转化为竞争优势，在市场竞争中扩大占有率，是提高农民收入，转移剩余劳动力和尽快使群众脱贫致富的一条重要途径。在这个问题上，闽宁双方以企业协作为基础，进一步扩大企业的合作与交流，建立起了新世纪的全面合作关系，取得了很大的成效。但是，按照发挥比较优势的原则，在我国加快发展市场经济和一般性工业和资源产品生产能力过剩的宏观背景下，特别又是在西部地区普遍存在着生产和运输成本高、产品质量差和档次低、市场开拓能力弱的条件下，推进西部地区的工业化和农业产业化必须审慎行事，顺序推进。要坚持“有所为，有所不为”，将培植当地经济实力和经济效益的资源开发放在首位，加快发展农业，特色旅游业、名优特新产品、生物制药、少数民族特色工业以及具有优势的军转民工业产品等领域，走出不考虑经济效益的“资源开发——加工型”发展误区。
4．加大投入，解决好贫困人口基本生产和生活条件难以保障的问题。关键是要结合宁夏回族自治区在南部10县1区组织实施开展的“千村扶贫开发工程”。以1026个贫困村为重点扶贫对象，继续加强以“坡该梯”为主的基础设施建设，多方加大资金投入，扶持发展山区畜牧和特色养殖业；同时加强生态环境建设，推进小流域综合治理，加大劳务输出的力度。通过项目建设和工程辐射带动，加快改善贫困山区的生产生活条件，增加贫困乡村的自我造血功能，加快贫困户的脱贫致富步伐。在扶贫政策制定和经济救济方面，要重点考虑老年人、妇女、儿童等弱势群体的利益，如通过确立最低养老金标准并保证足额发放，完善生育保险制度，维护妇女的平等就业权利，建立面向老年人、妇女、儿童的物质援助制度，保障他们的生存权利。
（四）关于扶贫战略的若干政策建议
1996年，中共中央、国务院作出《关于尽快解决农村贫困人口温饱问题的决定》，进一步明确了以扶持贫困地区为主转向以扶持贫困人口为主的开发式扶贫战略。通过调研，希望有以下几个问题能够引起有关部门的重视，并视情予以解决。
1．理顺扶贫管理和协调工作机制。关于扶贫工作的上级领导机构，有的属于国务院扶贫开发领导小组，有的属于中央组织部，在工作机制上也有诸多不同之处。建议统一归口管理。
2．进一步明确新世纪对口扶贫政策。自从中共中央决定从1994年起实施《国家“八七”扶贫攻坚计划》和1996年中共中央、国务院作出《关于尽快解决农村贫困人口温饱问题的决定》以来，扶贫开发工作取得了进展。但是，对于“八七”扶贫攻坚计划完成以后的新世纪的国家政策，则没有具体的明确。建议适应新世纪、分析新情况、解决新问题、具有新特点的政策出台。
3．解决好扶贫和西部大开发的结合问题。如何在西部大开发的进程中，处理好整体经济增长与群众脱贫致富的关系问题，是一个整体利益与个别利益的关系问题。建议在实施西电东送、西气东输等大型项目和工程的同时，充分考虑贫困地区群众的脱贫致富问题。
4．解决好市场机制和计划机制的结合问题。要促进东中西部的协调发展，首要的一条是要始终坚持发挥市场机制在国家宏观调控下对资源配置的基础性作用。但是，作为一个坚持走社会主义道路的发展中大国，政府在协调地区之间利益和缩小地区发展差距方面应该也必须发挥更多的作用。关键问题是政府行为也要努力按照市场经济规律办事，否则容易出现好心办错事的现象。建议加强这方面的研究和实践，以指导东西合作开发扶贫工作的健康顺利发展。
（作者单位：中共中央党校研究生院；山东东营职业学院；中共东营市委党校）
责任编辑 刘学侠