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摘要：与美国、日本的行政程序法典化路径不同，我国行政程序立法基本采取了“先地方后中央”的模式。福建、广西、湖南三省区创制的行政程序规定，具有典范性。通过与之关涉的批量性的行政诉讼案例研究，可以观察到当事人、行政机关、法院、检察院、律师对实体性的行政执法职权、执法形式、证据获取、轻微瑕疵程序、内部程序以及程序权利等问题的不同主张和认识，进而评估这些地方行政程序立法的有效实施状况。在补充国家行政程序立法缺失的同时，地方行政程序法也有内容和适用上的不足，亦需修订，以利于地方法治和法治中国目标的实现。
关键词：地方行政程序法；案例；法典化
中图分类号：D922.1 文献标识码：A 文章编号：1003-854X（2014）09-0079-11
截至2013年底，《中国法律检索系统》记录了《福建省行政执法程序规定》、《广西壮族自治区行政执法程序规定》、《湖南省行政程序规定》（以下分别简称“福建程序规定”、“广西程序规定”、“湖南程序规定”）三件地方立法在行政诉讼中适用的84个案例。其中，福建案例30个，湖南案例41个，广西案例13个。三个省区的案例时间跨度从1993年至2013年，交叉了我国行政处罚、行政许可、政府信息公开、行政强制、行政行为听取意见和听证制度的不同变迁。84个案例本身形成了时空上的互补关系，也交织着对法律观念和制度的相同或者不同认识，从案例中可以管窥我国行政程序法的执法与司法实践，可以大致观察出法院、检察院、行政机关、当事人（利害关系人）和律师是如何践行法定程序或者正当程序观念的。
本文透过84个案例中对福建、广西、湖南三个省区地方行政程序规定的适用情况，观察行政程序重要概念、原则、规则在地方行政和地方司法中的实际表现，希望总结那些进入实施状态的地方行政程序规定，剖析它们在行政执法和司法适用方面如何运作及其存在的问题。在中央立法、国家政策和地方立法双重的激励和压力下，地方行政和地方司法已经形成了“地方性的”行政程序知识，它们最终将反馈和影响我国统一行政程序法典的创制。
一、地方行政程序法的立法模式述略
1.美国、日本地方行政程序法的立法路径
《美国联邦行政程序法》于1946年6月11日公布施行后，统一州法委员会于同年10月14日发布了首个《标准行政程序法》，在其指引下，各州陆续制定了自己的行政程序法。整体而言，美国采取的是从中央到地方的行政程序立法路径。但是，有的州的行政程序法典早于联邦行政程序立法。早在1942年，美国律师协会（ABA）与几个州的律师协会就草拟了建议版的“统一行政程序法”。1943年加利福尼亚州提出了本州的行政程序法案，并于1945年6月15日颁布。此外，美国行政程序法典化进程也体现了地方和中央的互动关系，行政程序法是地方和中央法律混合的产物。1970年的纽约州行政程序法，就是联邦行政程序法和“标准州行政程序法”（1946年版和1961年版）双重竞争和压力的混合物。由统一州法委员会起草的《标准州行政程序法》共有1946年、1961年、1981年、2010年4个版本，各州的经验也被整合进入持续更新的版本之中。
日本行政程序法典化采取了先中央后地方的路径。日本于1994年10月1日实施《行政程序法》，其第38条规定了地方公共团体有及时制定行政程序条例的最低限度义务。到1997年，所有的都道府县都已经制定了行政程序条例，即使是没有制定行政程序条例的市村町，也已经得到了程序保障。迄今，日本市村町的行政程序条例也已完备，并依据2006年新的《行政程序法》作了修订。日本地方行政程序条例基本结构是：总则：对申请的处分；不利益处分（通则、听证、辩论的机会和赋予）；行政指导；备案；附则。但是，地方行政程序立法几乎不涉及命令的制定。
2.我国地方行政程序立法概述
目前，我国尚未有统一的行政程序法典，行政程序的基本概念、原则和规则分散体现在各特别行政基本法律之中。但是，一些地方人大或政府已经制定了行政（执法）程序的地方性法规或政府规章。地方立法及其实践经验，无疑会对中央行政程序立法进程和内容产生积极影响，也凸显了中国与美日不同的行政程序法典化路径：先地方后中央。
我国最早的行政程序地方立法是《四川省行政执法程序暂行规定》（1989年）。有关行政程序的统一立法，典型的地方性法规是《福建省行政执法程序规定》（1992年），典型的地方政府规章有《广西壮族自治区行政执法程序规定》（1997年）、《湖南省行政程序规定》（2008年）、《汕头市行政程序规定》（2011年）、《山东省行政程序规定（2011年）、《辽宁省行政执法程序规定》（2011年）、《西安市行政程序规定》（2013年）、《海口市行政程序规定》（2013年）等8个。此外，常州市、酒泉市、邢台市、白山市还以规范性文件的形式制定发布了统一的行政程序规则。
二、地方行政程序法实施的实效观察
1.实体问题的程序法处理
程序立法并非纯粹的程序问题界定。程序法典中既有程序法规定，也有实体法规定。我国地方行政程序法中同时涵盖了对行政职权、行政行为的不同类型和形态的立法，以此弥补了行政实体法的立法和适用的不足。
（1）管辖权。“福建程序规定”规定了区域管辖、指定管辖和移送管辖，其第8条第2款还规定了级别管辖和委托管辖，上级行政执法机关可以办理下级执法机关管辖的执法事项，也可以把自己管辖的执法事项委托下级执法机关办理。某案中，派出所超越了地域管辖权限，就是超越了执法职责权限，构成执法违法。另一案中，计划生育局实际上担负着辖区内颁发独生子女证的行政职责，但借口管辖权已经移转给下级机关街道办事处了，拖延办证，又未按照程序规定告知申请人新的执法主体是谁，属“怠于行政”，被判令办理独生子女证。
（2）“一事不再罚”规则不得违反。“福建程序规定”和“广西程序规定”均规定：不得就相对人的同一个违法行为，依据同一或者同种类的法律、法规、规章进行重复处罚或两次以上罚款。当异地的其他工商机关已经对相对人非法财物没收后，本地工商机关基于同一违法事实对同一物品再次进行没收处理，就违背了“一事一罚”即“一事不再罚”原则。 （3）行政机关的自我纠错权力包括更正、补正、变更和撤销权力，须合法行使。“福建程序规定”第51条规定行政机关享有纠正错误执法行为的变更或撤销权力：“广西程序规定”第71条规定行政机关可以对错误的执法行为主动更正、变更和撤销；“湖南程序规定”第158条规定行政机关对行政程序错误的执法行为应当依职权或者依申请自行纠正，第164条规定了执法行为的补正或更正权限、程序。三省区内违反上述程序条款的案例甚多。例如，造假取得的土地承包经营权证被市政府撤销，属于纠正错误执法的权力；公安局撤销原行政处罚决定后，变更了所认定的事实，重新作出处罚，符合主动改正错误的程序规定；人社局制作的行政文书中载明的拖欠工资数额，计算错误，存在瑕疵，依法允许更正。
（4）行政行为。“湖南程序规定”第54条界定了“行政执法”的含义和范围，第17、86、93、148条分别规定了行政协助的条件及权责、禁止不履行或拖延履行法定职责、行政合同的含义和类型、申请政府信息公开的权利，从而使行政确认、行政协助、不作为、行政合同、政府信息公开等尚未完全定型化的新型行政行为得到了规制。例如，工伤认定行为是行政确认行为，属于影响公民权利义务的行政执法行为，劳动部门和法院适用了相应的程序规范条款；城市规划局应城市执法部门要求而出具的房屋违章和影响城市规划的鉴定书，属于行政协助行为，由城市执法部门承担责任；林业局未依法及时履行林地确权、撤销错误登记的法定职责，被判令履行职责；依照“湖南程序规定”，某案中的国有土地使用权出让合同被法院认定属于行政合同；在政府信息公开案件中，相对人认为申请公开“三公消费”属于政府信息公开行为，镇政府没有依据《政府信息公开条例》和“湖南程序规定”履行法定职责，侵害了申请人的合法权益。
（5）获得行政补偿权利。“湖南程序规定”第8条规定：因国家利益、公共利益或者其他法定事由必须撤销或者变更已生效的行政决定的，应当依照法定权限和程序进行，并对相对人遭受的财产损失依法予以补偿。某案中，相对人认为行政决定被撤销，应该依据“湖南程序规定”，予以行政补偿。
2.程序形式主义的坚守
形式要素在行政行为合法性判断中占有重要地位。执法形式是法定程序的重要内容之一，即法定行政程序重要的标志之一是形式性。形式是执法程序的要素，违反形式要件，也构成违法的法律效果和后果。执法形式主要包括执法身份的表达、行政文书的告知形式以及执法行为的展开顺序、步骤。
“湖南程序规定”第66条规定了执法人员的证件出示、执法人数和调查记录记载事项，未向相对人出示执法人员证件，构成程序违法。“福建程序规定”第4条规定，行政执法人员执行公务时，应衣着整齐，佩戴标志，出示证件，表明身份。某案中，当公安派出所两名民警执法时，只有一人着制服且未戴帽子，执法人数、着装的形式构成了执法程序违法。“福建程序规定”第41条规定了邮寄送达、留置送达、公告送达，第39条要求行政执法决定书或者有关文书，应直接送交受送达人。案例中争议最多的是邮寄送达和留置送达形式采用的合法性。例如，法院认为，地矿部门采取邮寄方式送达并不违反法律规定，处罚程序不违法；盐务局送达的听证告知书中只有执法人员签名和拒签原因说明，无法证明已经送达，执法程序违反了留置送达相对人拒签的，必须在有关文书上注明拒签原因。并邀请基层组织或者其他人见证、签名的程序规定；城市执法局未将《责令拆除违法建设决定书》直接送达相对人，而是迳行公告送达，系程序违法。在某纳税担保纠纷案中，法院认为，国税局受理了担保申请后，发现相对人未提供相关纳税担保资料，却未按“福建程序规定”第13、15—16条规定通知补充材料，履行告知义务，也没有对担保进行审查就作出“不同意再次担保”的决定，违反了程序步骤的告知法定程序。关涉执法顺序的典型案例是行政裁决和调解的顺序关系的处理。“湖南行政程序”第11条第5款规定行政机关应当先行调解，调解不成的，依法作出裁决。某案中，法院认为，乡政府未对土地权属纠纷先行调解即裁决，构成程序违法。
3.取证程序的合法性
地方行政程序法将证据作为重要问题，规定得比较详细。“福建程序规定”第23、24条规定了证据的调查和收集，“湖南程序规定”第66-74条规定了证据的调查和采信。
福建省的取证违法案例较多。例如，某公安交通部门制作的事故责任认定书因为实体证据不足被撤销，主因在于调查、收集证据的行政执法人员少于2人，导致主要证据的取证程序严重违法；某城市执法局在制作勘验笔录前，没有通知相对人到场，也没有签名，法院认为证据的取得程序不合法；某城市执法局未向相对人调查、核实诉争事实，违反了“福建程序规定”第23条确立的全面查证核实事实证据的程序；某城市执法监察部门作出强制拆除决定时，未向相对人调查取证，未制作询问笔录和现场笔录，执法过程中未出示有关法律手续，法院认定程序严重违法。
湖南省的取证程序违法案例，主要是违反“湖南程序规定”第71条的规定：作为行政执法决定依据的证据应当查证属实。当事人有权对作为定案依据的证据发表意见，提出异议。未经当事人发表意见的证据不能作为行政执法决定的依据。在某行政裁决案件中，双方当事人对主要事实有争议，县政府没有充分听取意见，未组织当事人对证据进行质证，所提供的证据不能作为定案的依据；城管执法局采信作为执法的证据未交由相对人质证，法院认为不能作为行政执法定案的证据；在治安管理处罚案件中，公安局所依据的事实证据，因未履行告知相对人有权对作为定案依据的证据发表意见、提出异议的法定程序，故不能作为定案的依据。
4.行政过程的程序民主
行政程序民主，主要表现为意见听取、程序权利的告知和救济权利的告知，后者又称教示程序。所谓教示，是指行政机关在作出行政决定后。应当以书面或口头的方式告知当事人如果不服本行政决定时，应当在何时向何种机构以何种方式表达自己的不服，从而获得权利救济渠道的法律制度。 保障陈述意见、申辩的程序权利，即地方程序立法首先保障基本的教示权利的实现。“湖南程序规定”第112条规定：双方当事人对主要事实有争议的，行政机关应当公开审理，充分听取双方当事人的意见，依法不予公开的除外。第73条规定：行政机关在作出行政执法决定之前，应当告知当事人、利害关系人享有陈述意见、申辩的权利，并听取其陈述和申辩。对当事人、利害关系人提出的事实、理由和证据，行政机关应当进行审查，并采纳其合理的意见；不予采纳的，应当说明理由。在某案中，法院认为，人社局在作出工伤认定决定的过程中，未告知其雇主享有和行使陈述、申辩的权利，导致其怠于行使陈述、申辩等权利，属程序违法；某案中，人社局在工伤认定调查时，未说明不予采纳相对人主张和证据的理由。被判决撤销行政决定；某案中，社保部门在对相对人作出扣发退休养老金的行政强制措施之前，未告知其所享有的陈述意见和申辩的权利，属于程序违法；某案中，镇政府在行政裁决中，因未组织相对人和利害关系人进行质证，没有充分听取当事人的意见，违反了程序规定。
关于获得听证和说明理由的程序权利，1992年制定的“福建程序规定”没有规定听证制度，1997年制定的“广西程序规定”只规定了行政处罚听证制度，2008年制定的“湖南程序规定”则规定了“行政执法行为”（具体行政行为）的听证制度，显示我国地方行政程序立法逐渐重视行政过程的程序民主。“湖南程序规定”第74条用4款说明行政机关在作出行政执法决定前应当举行听证会的条件。某案中，利害关系人认为社保机关作出的工伤认定决定书未举行听证，但是法院认为未违反“湖南程序规定”第74条中的听证规则。
5.程序轻微瑕疵的利益衡量
何谓轻微程序违法？轻微程序违法如何处理？这是当事人经常争辩的问题。轻微程序违法主要有非重要的内部程序、告知程序、送达程序的违反。
通常，多数内部程序不构成重要的行政程序。非重要的内部程序的违反，不构成实质违法。“福建程序规定”第35条规定：行政处罚决定应在作出之日起的5日内送达，涉及罚款的，应在24小时内，将副本送达收缴罚款的金融机构。某案例中，法院认为，广电局的处罚决定23天后才予送达，其行为违反了程序规定，虽应予以纠正，但仍然判决维持处罚决定。某案中，镇政府对违章建筑强制拆除。没有依照“广西程序规定”第27—29条规定的登记立案、调查取证和处理的程序，导致执行缺乏依据，程序存在瑕疵，但法院认为，依法应当拆除是不可避免的，镇政府执法过程存在的瑕疵并不影响本案处理的最终结果。在另一案件中，法院认为，药监局在药品抽样鉴定程序中存在瑕疵，但在听证中告知了当事人有陈述、申辩、对证据的质证权利，也不违反先取证后处罚的程序，执法延长的期限也没有违反“福建程序规定”第28条的立案处理延长批准程序，虽然认为药检局存在执法程序瑕疵，但不影响证据效力和处罚结果。
告知程序的瑕疵同样不构成实质违法。例如，某案中，人事厅在录用公务员的报名电子系统中设定35岁强制性限制条件，导致相对人无法报名。相对人认为这违反“广西程序规定”第25条：行政机关应对行政相对人申请办理事项进行审查后作出是否同意的决定并书面送达相对人，不同意的，还应当载明申请复议、提起行政诉讼的途径和期限。法院认为，人事厅的录用考试行为没有违反法定程序，未告知诉权和起诉期限，只是影响当事人的起诉期限的计算，不影响具体行政行为的合法性。又如，某案中，相对人根据“湖南程序规定”第174条规定的“期间开始的时和日不计算在内”的期间计算方法，认为国土资源局告知举行听证权利的时限超过7日，属程序违法。法院认为，行政机关存在一定过错，但并非重大程序违法，不影响原告行使相关权利，该过错不足以成为撤销行政决定的理由。
送达回证签章瑕疵，通常也不构成实质违法。在某林地权属纠纷案中，根据“广西程序规定”第56条规定的相对人拒绝接受行政处理决定书和其他法律文书的送达回证上签章和记载的规定，县政府在送达回证上的填写要素存在漏项，但是法院认定不影响对基本事实的认定。在某环保处罚案件中，相对人提出在处罚决定书中规定相对人只有15日的起诉期限这一瑕疵，使其诉讼权利受到影响，违反“广西程序规定”，但法院认定不影响诉权。
那么，如果存在轻微行政程序瑕疵，其限度是什么？在某案中，相对人认为立案登记表上没有政府负责人的批示意见，处理决定上没有加盖政府的印章，所作出的裁决超过了规定的期间，违反了“湖南程序规定”第64、112-114条。法院则认为，这些存在的瑕疵，不宜作为认定行政决定不合法的依据；在某工伤认定纠纷案件中，法院确认利害关系人提出的工伤认定行政决定书中没有调查人员签名，没有让当事人发表意见，即取证程序违法，但是当事人没有提出证据不真实的异议，故认定了社保局的证据合法。在另一案中，运输管理部门送达行政处罚告知书时，告知相对人可以在收到该告知书3日之内陈述、申辩或要求组织听证，但期间未满即作出处罚决定。法院虽然承认程序存在瑕疵，但认为该瑕疵不影响案件的实体认定和处理。另外，本案在制作执法现场笔录时也没有相对人和见证人的签名，违反了“福建执程序规定”第24条和38条所规定的勘验检查笔录制作的签章程序、实施具体行政行为过程中的签章和注明拒签原因的规定。但是，法院亦认定，相对人违法载客营运的事实有乘客的证言互相印证，足以认定行为违法。相对人不能以程序瑕疵为由请求撤销行政处罚决定。
上文所举10个行政程序轻微瑕疵案例中，有9个被判决维持原行政决定（含2个驳回诉讼请求），即程序轻微瑕疵不被认为实质违法。另外1个案例因为主要证据不足，被判决撤销行政决定。可见，行政执法的程序轻微违法获得了司法机关的“原谅”。这一方面体现了法院对程序违法，采取了利益衡量原则和严格程序法治主义相区别的审判原则。另一方面也反映出各地各级法院有很大的事实认定权力和判断余地，即使它们对何谓轻微瑕疵程序违反并没有统一的界定。这10个案例所指出的程序瑕疵内容，在其他的行政判决书中很可能被认定为严重违法，被判决撤销行政决定或确认违法，并判令重新作出行政行为。 6.内部程序和外部程序的均衡立法
根据是否有公民、法人或者其他组织的参与以及对其影响的直接和间接情况，行政程序可以分为外部程序和内部程序。内部程序是基于行政管理的内在要求，不直接为相对人设定权利义务。但是内部行政行为可能外溢影响公民、法人或者其他组织的实体或者程序权利义务。一般认为，内部行政程序制度包括行政执法人员的执法资格、执法回避、执法法定人数、执法立案审查的内部审核处理制度、上下级行政机关之间手续制度、外部专家的评议和技术评估制度，等等。
在行政执法和司法适用中，内部行政程序主要存在两个问题：一是已经法典化的内部程序是否必须遵守；二是内部程序的基本范围有多大。在某案中，当事人举报他人违法建房，规划局拖延甚至放任违法建设行为。法院认为，报请延期及审批，属于上级行政机关内部审批，不加盖公章不影响批准延期的效力。延长办案期限符合“广西程序规定”第37条的延长期限制度的规定，判决驳回诉讼请求。在本案中，违反内部程序也构成程序违法，但只是轻微的程序瑕疵，不构成实质违法。
地方行政程序立法中，行政机关变更或撤销行政行为进而重新审理的程序，属于内部程序。某案中，依“福建程序规定”第5l条第2款“行政执法机关法定代表人对本机关作出的行政执法决定。认为确有错误需要变更或撤销，应责令原办理部门或者其他部门重新审理”的规定，法院认为，许可行为变更的前提是由法定代表人责令原办理部门或者其他部门重新审理，如果行政机关更正建设工程规划许可证，未按程序规定操作，发出改正通知，属程序违法。在另一个关于水电项目业主资格审批意见书的合法性争议中，法院认为行政机关的职权、程序依据，笼统引用“福建程序规定”第51条，该条每款内容和使用情形均不相同，没有明确适用哪一款。而且，水利局未按程序规定办理变更或撤销原决定，也未提供其法定代表人责令原办理部门或其他部门重新审理的程序证据，其径行作出被诉行政行为，违反法定程序。
三、地方行政程序案件裁判和程序规范适用的总结
1.案件裁判对地方行政程序法实施状况的印证
截至2013年底，福建省共有30个行政诉讼案件涉及到“福建程序规定”。其中，法院明确适用“福建程序规定”的有27个案例，其中有8个案件被判决维持行政决定、2个案件被判决确认行政决定违法、14个案例被判决撤销行政决定（1项同时被判决行政赔偿）、3个案件判令履行行政决定。在诉讼中，只有被告或者原告提出“福建程序规定”适用的各1次，其中，原告提出适用的案件被确认行政决定违法，被告提出适用的案件被原告撤诉。法官在事后评论中提到“福建程序规定”适用的有1次，被判决撤销行政决定并赔偿。广西自治区共有13个行政诉讼案件涉及到“广西程序规定”。其中，法院明确适用“广西程序规定”的有7个案例，原告提出适用的有3个案例，被告提出适用的有1个案例，检察院提出适用的有1个案例。在这13个案例中，有7个案件被判决维持行政决定，3个案件被判决驳回诉讼（实质是维持行政决定），3个案件被判决撤销行政决定。湖南省共有41个行政诉讼案件涉及到“湖南程序规定”。其中，法院明确适用“湖南程序规定”的有26个案例，原告提出适用的有15个案例。在这41个案例中，有10个案件被判决维持行政决定判决，8个案件被判决驳回诉讼，17个案件被判决撤销行政决定（且有6个同时判决重新作出行政决定），4个案件被判决确认行政决定违法，2个案件被判令履行职责。
大体说来，司法独立性与地方行政干涉之间的关系，可以通过行政相对人胜诉与撤销或者确认行政决定违法之间的比例关系反映出来。在三省区的84个案例中，被判决维持行政决定的案件共计37个（原告撤诉1件、驳回相对人诉讼请求11件），比例约为44.05%。法院判决行政机关胜诉的比率较低。可见，地方行政与地方司法独立之间的关系，没有想象的那么可怕。法院在地方行政程序法律规范的适用下，保障司法独立、避免地方行政的干预是可能的。程序起到了束缚行政权力的功能，法定程序对避免行政权力干涉起到了作用，地方行政程序法抑制了地方行政权力对地方司法的恣意干预。
2.地方行政程序规范被适用的情况
由于有的判决书记载的行政程序规范适用并不明确，法院也没有明确指明所适用的具体法律条款，本文只能尽力根据规范内容之描述，查证具体条款是什么。但是，仍有些条款无从印证。因此，84个案例中行政程序规范适用的统计是不完整的，有时无法从裁判书中完整、确切地得知哪些程序条款被适用了。统计的目的，是看哪些程序条款可能更重要，哪些条款最不被遵守或者最存在争议。统计有助于建立起中国特色的行政程序问题意识和更有实效的程序规则运用的指引。但本统计还无法辨别出程序规范适用的充足理由、逻辑推理以及对其他案件的“榜样”效果。这是因为我国法院并没有确立判例原则。也就无法探究其中的司法逻辑推理。只能通过案例中程序规范适用的情况，观察法律的变动情况、被遵守情况，然后希望通过立法及其修订的方式，促进行政程序法的发展。
“福建程序规定”共有58条，30个案例中至少分别适用了23个条文，意味着其他35个条文可能成为了“具文”。适用频次较高的条文有：第24条计6次，内容是执法人员调查和收集证据的规则；第28条计5次，内容是立案、处理、延长办案的时限和批准程序；第29条计3次，内容是行政强制措施适用的条件；第37条计6次，内容是行政决定文书的制作、记载事项和印章加盖；第51条计4次。内容是行政执法行为的变更或撤销、自行纠错后的重新审理程序。“广西程序规定”共有81条，13个案例中分别适用了11个条文，其他70个条文的适用可能较低。适用频次较高的条文有：第37条计2次，内容是办案时限和延长批准程序；第71条计3次，内容是错误执法的主动改正以及变更、撤销决定的作出和送达。“湖南程序规定”共有178条，41个案例中分别适用了26个条文。适用频次较高的条文有：第54条计4次，内容是行政执法的涵义和行政行为类型：第71条计11次，内容是未经当事人发表意见的证据不能作为行政执法决定的依据；第73条计4次，内容是作出行政执法决定之前应当告知享有陈述意见、申辩的权利并听取其陈述和申辩、说明理由；第74条计3次，内容是行政执法决定前举行听证会的条件：第112条计7次，内容是行政裁决案件的执法形式、公开审理、听取意见、调解先于裁决的规定等。 概括说来，每个省区案例所适用的法律条文之间具有较强的相邻性，意味着存在共性的程序问题。三省区高频次适用的程序规范，主要集中在行政执法行为类型的辨别和不同的程序处理、行政机关对错误执法的变更或撤销的程序、办案期限及延长、证据的质辩、行政决定作出前后的程序权利的告知和意见听取（包括听证）等。
四、地方行政程序法典化的实践意义
1.地方行政程序法确立了监督行政的新手段
违反程序，是构成对行政决定的否定性评价的重要标准。在司法裁判中，有多种缘由构成行政决定的被撤销、确认违法或者行政赔偿、责令履行职责、重新作出具体行政行为。也就是说，一个行政决定被否定，是对行政违法因素综合判断的结果。其中，违反程序是一个重要指标。例如，某案的争点是公安部门撤销机动车驾驶证决定是否合法，法院认为所送达的撤销决定书没有“如不服本决定，可依法申请行政复议或提起行政诉讼”的内容。违反“福建程序规定”第37条规定的行政机关作出的书面决定书应载明“申请行政复议或者提起行政诉讼的权利、期限及受理机关的名称”，属程序违法，且适用法律规范错误，因此判决撤销行政决定；某案中，质监局在流通领域越权处罚，是判决撤销其行政决定的最核心理由，同时法院认为质监局办案时间长达8个月，未在法定期限内提供延长办案期限的证据，违反了“福建程序规定”第28条的办案期限，属程序违法。
而程序规范抑制了地方行政和地方司法的脱法行为。本文84个案例中所适用的行政程序规范，并非是对《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国行政许可法》、《中华人民共和国治安管理处罚法》、《中华人民共和国行政强制法》的适用。而是对“福建程序规定”、“广西程序规定”、“湖南程序规定”的具体条款的具体适用。遗憾的是，能够进入司法裁判中的地方行政程序规则很少。如果没有地方行政程序立法，很多行政行为将被排除程序规制。在某案中，当事人主张证据采信程序及执法程序违反了“湖南程序规定”第71条，城管执法局辩称“湖南程序规定”无上位法依据，行政执法时应不予适用。法院认为，“湖南程序规定”是湖南省政府为规范本省行政机关行政程序的地方政府规章，依照《行政诉讼法》的规定，法院审理行政案件可参照省政府根据法律和国务院的行政法规制定、发布的规章。被告作为本省的行政机关，应该适用“湖南程序规定”。在另一案件中，法院根据“湖南程序规定”第71条和112条规定，认为镇政府在重新作出处理决定之前，未依法履行立案复查、调查取证、公开审理、对证据质证和认证、听取利害关系人的陈述和申辩、组织调解、讨论决定等行政程序，程序明显违法，证据不足，依法应予撤销。
如果没有地方行政程序法，法院审理案件也可能不遵守或不理会正当程序理念。例如，房管局在某案中辩称，变更抵押登记的行政处理决定程序合法，在作出决定前曾多次派员前往主动告知并提出在处理前可通过协商采取其他方式解决。由于我国尚未制定《行政程序法》可遵照执行，况且公布的“湖南程序规定”对此也未作强制性的规定，不存在行政程序违法的问题。法院认为，房管局变更抵押登记的行为，属于行政机关自身纠错行为。对于自纠行为，目前尚没有相关法律、法规规定需要通知行政相对人，听取行政相对人陈述和申辩并组织听证，故行政处理决定书没有组织听证，程序违法的理由没有法律依据，不予支持。@简言之，行政机关、法院认为错误执法行为没有法定的纠错程序，也就不涉及违反程序。
2.地方行政程序法促进了程序理念和程序权利的崛起
首先，程序是法律的重要争点，程序意识是人权意识和法治意识的核心内容之一。不仅仅相对人主张程序正当性，行政机关也坚持法律程序的正当性以维护行政执法的合法性。例如，某案中，城建局认为拆除城市规划区内擅自建设的养鸡棚所进行的立案调查、现场勘察，符合“广西程序规定”第27—29条规定的登记立案、调查取证和处理的程序。
程序意识觉醒的第一种表现是，尽管相对人（利害关系人）不知道程序规范的具体内容和条款，但是具有朴素的模糊的正当程序观念，因此直观地把行政程序作为诉求权利保障的一种工具。相对人也可以通过程序来保护自己的实体权利，尽管他们的诉求不一定得到法院的支持。在某案中，国土资源局认为相对人在非法占用土地上新建的建筑物违法，相对人认为行政处罚告知书的时间是6月10日，而该局6月16日就对上诉人采取强制拆除措施，严重违反我国现行的相关法律规定和“湖南程序规定”，虽然判决书未指明具体的程序条款，但是相对人把强制拆除的“合理时间”视为重要的程序问题：在某案中，相对人认为根据“湖南程序规定”，交通局的扣车行为从实体到程序，整个执法行为都是非法的，而且执法人员扣押时未着制式服装，也未出示工作证；在某案中，利害关系人认为规划局没有依照城乡规划法及“湖南程序规定”的有关规定依法办理，为第三人颁发土地使用权证，程序违法，侵犯了自己的财产权。虽然利害关系人并未指明“湖南程序规定”的具体条款，法院最后依据城乡规划法和行政许可法的审批和听证条款，认定许可行为违法。在一些案件中，虽然法院并没有讨论行政程序问题，但是相对人、利害关系人、行政机关或者检察院都提出了行政程序问题。例如，在某案中，利害关系人认为劳动部门的工伤认定程序不合法，未告知听证权利，违反了“湖南程序规定”，作出的行政行为属于无效行政行为。而法院最终以法律规范适用错误为由撤销了行政决定书：在某行政拘留案中，相对人提出了公安局违反“湖南程序规定”第176条的行政文书送达规则，没有将行政处罚告知书和决定书送达给他，法院认定公安局所提供的传唤证和送达回证的对象均不是该当事人，属于事实不清，判决撤销行政决定。程序意识觉醒的第二种表现是，尽管当事人、法院意见相左，但是相对人的程序意识仍欲伸张。在福建某案中，相对人认为行政机关撤销住宅建设许可证的程序严重违反了“福建程序规定”第21—27条，没有经过立案、调查取证、回避审查、出具调查报告、作出处理决定等法定程序，并且公告内容违反法律规定。但是，法院认为行政机关进行了调查并根据查明的事实，依法作出了行政决定，程序基本适当。虽然行政决定被维持，但是这种程序争议和主张。无疑有助于推动法定程序和正当程序理念的建立。 其次，程序权利是一种独立的权利，实体权利、程序权利和诉讼权利共同构成了一个国家完整的公民权利体系。随着法律程序的制度化，我国学术界和实务界开始将程序权利作为一种独立的权利类型加以对待、分析和说明。例如。某案中，相对人认为城管部门违反了“福建程序规定”第34、37条的行政处罚决定书制作和记载事项的规定，在未办理任何法律手续的情况下，强行拆除房屋，致使其损失惨重，剥夺了相对人的合法权利。法院亦认为，城管部门作出强制拆迁行为时。没有进行必要的保全措施及记载执法过程，判决撤销违法建设拆除决定并予以赔偿。
再次，行政法的基本原则很大程度上就是指行政程序的基本原则，或者说行政程序法典多半会宣示行政实体法上的基本原则。“湖南程序规定”第1～9条实际上就是行政法基本原则的规定，体现了合法、公正、公开、高效、服务、平等对待、合乎比例、信赖利益损害补偿等依法行政和保障相对人合法权益的基本思想。某案中，法院认为，公安局未向相对人书面告知案件处理结果的，不符合行政公开原则；某案中，市政府将集体土地建设用地使用证错发给他人，在收到相对人的权属来源证明文件后至起诉时长达11年之久，未向相对人颁发土地权属证书，不符合行政管理合法、高效的原则，影响了对土地使用权的行使；某案中，卫生局没有依照“广西程序规定”第54条关于采取强制措施时应制作行政强制措施决定书并送达给行政相对人的规定，法院认为违反了依法行政的原则；某案中，县政府擅自改变土地使用权证上的用地属性，将土地用途由原“商业综合用地”登记为“商业、工业综合用地”，虽然本案中只有县政府提出了适用“湖南程序规定”，法院并没有讨论“湖南程序规定”的适用，但是，最后仍认定县政府违背了行政允诺和信赖保护原则。
最后，透过84个案例，可以发现，行政机关和法院亦存在着不正确的实体法和程序观念，亟需行政程序法典来矫正。某案争点问题是，工商局作出撤销登记的决定告知生效后。相对人是否可提起行政复议或诉讼？法院认为“湖南程序规定”第76条规定行政执法决定自送达相对人之日起生效，本案因行政决定送达即生效，生效后对行政机关和行政相对人产生了公定力、拘束力和执行力，相对人认为其有申请复议和提起诉讼的权利。要求撤销已经生效的行政决定，于法无据。本案判决误解了《中华人民共和国行政诉讼法》第39条“作出具体行政行为之日起3个月内”提出诉讼的规定。实际上，相对人或利害关系人都是在行政决定生效之日次日起，才产生行政复议或行政诉讼权利的，即行政复议的申请期限和行政诉讼的起诉期限，都是从行政决定生效次日起计算的。本案的诉求并非是要求停止具体行政行为的执行，而是要求撤销行政决定，因此法院、工商局的程序理念是错误的。
3.地方行政程序法秉承了严格程序主义的合理成分
与前文概述的因行政程序轻微瑕疵被判决维持行政决定的案例不同，法院在很多案件中采取了严格的程序主义标准，看似轻微的程序瑕疵，最后变成撤销行政决定或确认违法的重要原因。例如，在某案中，法院认为虽然相对人无证采挖和无证运输树蔸树木，事实清楚，证据充分，但林业局作出行政处罚前违反“广西程序规定”第42—43条，未告知相对人享有陈述、申辩及要求举行听证的权利，程序违法，判决撤销处罚决定；在某土地权属确权案中，法院认为乡政府作出的行政处理决定书没有第三人陈述，没有争议山林的“四至”和面积，违反了“湖南程序规定”第77条“其他应当载明的事项”等规定，该乡提供的现场勘验笔录没有相对人和利害关系人的签名，违反了《中华人民共和国民事诉讼法》第73条之规定，因此判决撤销行政处理决定；在某相对人申请福利给付案中，民政局未依照“湖南程序规定”第65条规定的对申请的处理和告知制度，及时作出受理或不予受理并告知申请人的决定，被判决依照程序对申请事项作出书面答复或处理。上述3个案件，皆因纯粹的程序违法导致败诉，可见法院采用了严格的程序主义观念。在严格程序主义视域中，期限制度必须严格遵守，超越期限构成严重的程序违法。某案中，消防机构长达5个月逾期对火灾原因、火灾事故责任未予认定，对火灾造成的损失未予核定，违反了“福建程序规定”第28条的立案、作出处理决定的期限及延长期限的规定，属于不履行法定职责的行为，法院判决消防机构履行职责。同样案例是，公安局未按立案调查、延长作出处理决定时间的程序，逾期未作出处罚，拖延履行，违反了“福建程序规定”第28条的规定。
如果不坚持严格程序主义，行政机关恰恰可能违法行政。由于地方行政程序立法的缺陷，行政机关也可能利用自我纠正制度，反复撤销行政决定，从而规避立法中的办案时间规定。在某案中，相对人在他人林地放羊毁林，被行政处罚。检察院再审抗诉称：处罚决定违反了“广西程序规定”第37条的立案和处理的延长批准制度，历时5年方作出最终行政决定，严重违反法定程序。法院却认为，行政机关在4年中虽先后4次对相对人作出行政处罚决定，但前3次均已依法撤销，因此重新作出的新处罚决定并非是立案后5年才作出的，也不存在重复处罚的情形。
4.地方行政程序法对国家立法具有补充功能
第一，地方行政程序法较早介人了行政强制的实体和程序问题。早在1992年，在没有上位法的情况下，“福建程序规定”创设了行政强制措施的执法程序，第29条规定了行政强制措施运用应符合6项条件，这些程序规定在行政纠纷案中被有效遵守或适用了，具有时代意义。例如，法院认为，对假冒产品的运输车辆作出扣留封存的行为，违反“福建程序规定”第29条规定的法定程序和超越职权，应予撤销；矿产资源管理机关扣押财物措施时，没有办理任何手续和出具扣押清单，超越了职权且违反法定程序，行为违法：镇政府查封相对人的账目及撬开办公桌，超越职权，且没有办理任何手续和出具清单，违反法定程序。尽管“湖南程序规定”对行政强制的内容规定甚少，但也有案例援引相关条款。例如，在扣发退休养老金的行政纠纷案中，法院参照第54条，认为该行为是社保部门作出的影响公民权利义务的行政强制措施的具体行政行为，属行政执法行为，即受案范围。但是，没有国家统一行政程序法的缺陷也暴露无遗，行政机关和法院在行政行为分类上，可能故意规避对某些行政行为的程序规制。“湖南程序规定”第73条关于行政执法决定作出的告知、听取意见、说明理由的程序规定，其实理应是包括行政强制执法的程序规定。可是，行政机关和法院似乎有意把某种行政行为“挤压”到非被程序法规制的领域。例如，某案中，相对人认为被告未制作和送达行政处罚决定书，程序违法。但是，法院认为，根据国务院法制办（2000）国法秘函134号答复，限期拆除的具体行政行为是行政强制措施，不是行政处罚，故不适用行政处罚程序的保护。 第二，地方行政程序法初步规制了地方常见的行政裁决等问题。“湖南程序规定”第109—114条规定了行政裁决制度。例如，法院在3个案件中分别援引了第112条：某县政府的土地确权处理决定，按照听取意见、先行调解后再予裁决的程序规则，对当事人进行了调解，听取了双方意见，法院由此认定该土地处理决定程序合法；某乡政府在当事人对土地权属争议的主要事实尚存分歧时，没有进行公开审理，只进行了部分调查，没有进行调解工作，法院认定程序违法，判决撤销并重作行政裁决；某区政府在未经国土资源部门调查、和解并拟定处理意见，未履行先行调解行政程序的情况下。径行作出土地权属纠纷的处理决定，且未按第113条加盖印章，法院判决撤销关重作行政决定。
第三，地方行政程序法推动了一切行政行为皆应遵守程序的理念的塑造。在福建的某一撤销土地承包经营权证的纠纷案中，相对人认为市政府在行政决定过程中未提供陈述、申辩、听证等机会，属程序违法。法院却认为，市政府的行为是行政机关自纠行为，不是行政处罚或行政强制措施，因此该理由缺乏事实和法律依据，不予采纳。实际上，本案是以“自纠行为”非属法定行政行为类型，从而排除了程序条款的约束。相反，因为“湖南程序规定”比较完备，地方法院认为。某县政府提出“撤销原告林权证的行为，并非新的具体行政行为，而是对自己以往的违法具体行政行为的纠正”的说法，与原告有利害关系，可能影响原告的实体权利，故作出的撤销行政行为仍应遵守具体行政行为正当程序的要求。
结论
本文作为研究蓝本的84个地方行政程序案例中，没有最高法院作为一审或者二审审理的案件。研究这些批量性案例的目的，旨在观察地方行政程序立法的适用情况和实施实效，从而评估地方行政程序法治的水平，以及地方司法对行政程序的遵守和推动。我们欣喜地发现，在中央程序立法之外，地方行政程序立法体现了利民便民、监督行政权力的立法目的，通过地方立法、行政、司法、民众的努力，地方行政程序法已经发挥了独特作用。
“福建程序规定”是成功的地方性法规，20多年来运行良好；“湖南程序规定”是成功的地方政府规章，规定较系统和具体，但在行政强制程序方面存在立法不足；“广西程序规定”则略显保守，立法局限于行政处罚程序。虽然84个案例在适用三省区的行政程序规定时无一发展出判例原则，但是透过这些批量性案例，我们已经看到了地方行政程序法律规范的功能和不足，这些不足反而将加速司法解释或立法创制，即加速地方行政程序法的重新法制化。
关键词：地方行政程序法；案例；法典化
中图分类号：D922.1 文献标识码：A 文章编号：1003-854X（2014）09-0079-11
截至2013年底，《中国法律检索系统》记录了《福建省行政执法程序规定》、《广西壮族自治区行政执法程序规定》、《湖南省行政程序规定》（以下分别简称“福建程序规定”、“广西程序规定”、“湖南程序规定”）三件地方立法在行政诉讼中适用的84个案例。其中，福建案例30个，湖南案例41个，广西案例13个。三个省区的案例时间跨度从1993年至2013年，交叉了我国行政处罚、行政许可、政府信息公开、行政强制、行政行为听取意见和听证制度的不同变迁。84个案例本身形成了时空上的互补关系，也交织着对法律观念和制度的相同或者不同认识，从案例中可以管窥我国行政程序法的执法与司法实践，可以大致观察出法院、检察院、行政机关、当事人（利害关系人）和律师是如何践行法定程序或者正当程序观念的。
本文透过84个案例中对福建、广西、湖南三个省区地方行政程序规定的适用情况，观察行政程序重要概念、原则、规则在地方行政和地方司法中的实际表现，希望总结那些进入实施状态的地方行政程序规定，剖析它们在行政执法和司法适用方面如何运作及其存在的问题。在中央立法、国家政策和地方立法双重的激励和压力下，地方行政和地方司法已经形成了“地方性的”行政程序知识，它们最终将反馈和影响我国统一行政程序法典的创制。
一、地方行政程序法的立法模式述略
1.美国、日本地方行政程序法的立法路径
《美国联邦行政程序法》于1946年6月11日公布施行后，统一州法委员会于同年10月14日发布了首个《标准行政程序法》，在其指引下，各州陆续制定了自己的行政程序法。整体而言，美国采取的是从中央到地方的行政程序立法路径。但是，有的州的行政程序法典早于联邦行政程序立法。早在1942年，美国律师协会（ABA）与几个州的律师协会就草拟了建议版的“统一行政程序法”。1943年加利福尼亚州提出了本州的行政程序法案，并于1945年6月15日颁布。此外，美国行政程序法典化进程也体现了地方和中央的互动关系，行政程序法是地方和中央法律混合的产物。1970年的纽约州行政程序法，就是联邦行政程序法和“标准州行政程序法”（1946年版和1961年版）双重竞争和压力的混合物。由统一州法委员会起草的《标准州行政程序法》共有1946年、1961年、1981年、2010年4个版本，各州的经验也被整合进入持续更新的版本之中。
日本行政程序法典化采取了先中央后地方的路径。日本于1994年10月1日实施《行政程序法》，其第38条规定了地方公共团体有及时制定行政程序条例的最低限度义务。到1997年，所有的都道府县都已经制定了行政程序条例，即使是没有制定行政程序条例的市村町，也已经得到了程序保障。迄今，日本市村町的行政程序条例也已完备，并依据2006年新的《行政程序法》作了修订。日本地方行政程序条例基本结构是：总则：对申请的处分；不利益处分（通则、听证、辩论的机会和赋予）；行政指导；备案；附则。但是，地方行政程序立法几乎不涉及命令的制定。
2.我国地方行政程序立法概述
目前，我国尚未有统一的行政程序法典，行政程序的基本概念、原则和规则分散体现在各特别行政基本法律之中。但是，一些地方人大或政府已经制定了行政（执法）程序的地方性法规或政府规章。地方立法及其实践经验，无疑会对中央行政程序立法进程和内容产生积极影响，也凸显了中国与美日不同的行政程序法典化路径：先地方后中央。
我国最早的行政程序地方立法是《四川省行政执法程序暂行规定》（1989年）。有关行政程序的统一立法，典型的地方性法规是《福建省行政执法程序规定》（1992年），典型的地方政府规章有《广西壮族自治区行政执法程序规定》（1997年）、《湖南省行政程序规定》（2008年）、《汕头市行政程序规定》（2011年）、《山东省行政程序规定（2011年）、《辽宁省行政执法程序规定》（2011年）、《西安市行政程序规定》（2013年）、《海口市行政程序规定》（2013年）等8个。此外，常州市、酒泉市、邢台市、白山市还以规范性文件的形式制定发布了统一的行政程序规则。
二、地方行政程序法实施的实效观察
1.实体问题的程序法处理
程序立法并非纯粹的程序问题界定。程序法典中既有程序法规定，也有实体法规定。我国地方行政程序法中同时涵盖了对行政职权、行政行为的不同类型和形态的立法，以此弥补了行政实体法的立法和适用的不足。
（1）管辖权。“福建程序规定”规定了区域管辖、指定管辖和移送管辖，其第8条第2款还规定了级别管辖和委托管辖，上级行政执法机关可以办理下级执法机关管辖的执法事项，也可以把自己管辖的执法事项委托下级执法机关办理。某案中，派出所超越了地域管辖权限，就是超越了执法职责权限，构成执法违法。另一案中，计划生育局实际上担负着辖区内颁发独生子女证的行政职责，但借口管辖权已经移转给下级机关街道办事处了，拖延办证，又未按照程序规定告知申请人新的执法主体是谁，属“怠于行政”，被判令办理独生子女证。
（2）“一事不再罚”规则不得违反。“福建程序规定”和“广西程序规定”均规定：不得就相对人的同一个违法行为，依据同一或者同种类的法律、法规、规章进行重复处罚或两次以上罚款。当异地的其他工商机关已经对相对人非法财物没收后，本地工商机关基于同一违法事实对同一物品再次进行没收处理，就违背了“一事一罚”即“一事不再罚”原则。 （3）行政机关的自我纠错权力包括更正、补正、变更和撤销权力，须合法行使。“福建程序规定”第51条规定行政机关享有纠正错误执法行为的变更或撤销权力：“广西程序规定”第71条规定行政机关可以对错误的执法行为主动更正、变更和撤销；“湖南程序规定”第158条规定行政机关对行政程序错误的执法行为应当依职权或者依申请自行纠正，第164条规定了执法行为的补正或更正权限、程序。三省区内违反上述程序条款的案例甚多。例如，造假取得的土地承包经营权证被市政府撤销，属于纠正错误执法的权力；公安局撤销原行政处罚决定后，变更了所认定的事实，重新作出处罚，符合主动改正错误的程序规定；人社局制作的行政文书中载明的拖欠工资数额，计算错误，存在瑕疵，依法允许更正。
（4）行政行为。“湖南程序规定”第54条界定了“行政执法”的含义和范围，第17、86、93、148条分别规定了行政协助的条件及权责、禁止不履行或拖延履行法定职责、行政合同的含义和类型、申请政府信息公开的权利，从而使行政确认、行政协助、不作为、行政合同、政府信息公开等尚未完全定型化的新型行政行为得到了规制。例如，工伤认定行为是行政确认行为，属于影响公民权利义务的行政执法行为，劳动部门和法院适用了相应的程序规范条款；城市规划局应城市执法部门要求而出具的房屋违章和影响城市规划的鉴定书，属于行政协助行为，由城市执法部门承担责任；林业局未依法及时履行林地确权、撤销错误登记的法定职责，被判令履行职责；依照“湖南程序规定”，某案中的国有土地使用权出让合同被法院认定属于行政合同；在政府信息公开案件中，相对人认为申请公开“三公消费”属于政府信息公开行为，镇政府没有依据《政府信息公开条例》和“湖南程序规定”履行法定职责，侵害了申请人的合法权益。
（5）获得行政补偿权利。“湖南程序规定”第8条规定：因国家利益、公共利益或者其他法定事由必须撤销或者变更已生效的行政决定的，应当依照法定权限和程序进行，并对相对人遭受的财产损失依法予以补偿。某案中，相对人认为行政决定被撤销，应该依据“湖南程序规定”，予以行政补偿。
2.程序形式主义的坚守
形式要素在行政行为合法性判断中占有重要地位。执法形式是法定程序的重要内容之一，即法定行政程序重要的标志之一是形式性。形式是执法程序的要素，违反形式要件，也构成违法的法律效果和后果。执法形式主要包括执法身份的表达、行政文书的告知形式以及执法行为的展开顺序、步骤。
“湖南程序规定”第66条规定了执法人员的证件出示、执法人数和调查记录记载事项，未向相对人出示执法人员证件，构成程序违法。“福建程序规定”第4条规定，行政执法人员执行公务时，应衣着整齐，佩戴标志，出示证件，表明身份。某案中，当公安派出所两名民警执法时，只有一人着制服且未戴帽子，执法人数、着装的形式构成了执法程序违法。“福建程序规定”第41条规定了邮寄送达、留置送达、公告送达，第39条要求行政执法决定书或者有关文书，应直接送交受送达人。案例中争议最多的是邮寄送达和留置送达形式采用的合法性。例如，法院认为，地矿部门采取邮寄方式送达并不违反法律规定，处罚程序不违法；盐务局送达的听证告知书中只有执法人员签名和拒签原因说明，无法证明已经送达，执法程序违反了留置送达相对人拒签的，必须在有关文书上注明拒签原因。并邀请基层组织或者其他人见证、签名的程序规定；城市执法局未将《责令拆除违法建设决定书》直接送达相对人，而是迳行公告送达，系程序违法。在某纳税担保纠纷案中，法院认为，国税局受理了担保申请后，发现相对人未提供相关纳税担保资料，却未按“福建程序规定”第13、15—16条规定通知补充材料，履行告知义务，也没有对担保进行审查就作出“不同意再次担保”的决定，违反了程序步骤的告知法定程序。关涉执法顺序的典型案例是行政裁决和调解的顺序关系的处理。“湖南行政程序”第11条第5款规定行政机关应当先行调解，调解不成的，依法作出裁决。某案中，法院认为，乡政府未对土地权属纠纷先行调解即裁决，构成程序违法。
3.取证程序的合法性
地方行政程序法将证据作为重要问题，规定得比较详细。“福建程序规定”第23、24条规定了证据的调查和收集，“湖南程序规定”第66-74条规定了证据的调查和采信。
福建省的取证违法案例较多。例如，某公安交通部门制作的事故责任认定书因为实体证据不足被撤销，主因在于调查、收集证据的行政执法人员少于2人，导致主要证据的取证程序严重违法；某城市执法局在制作勘验笔录前，没有通知相对人到场，也没有签名，法院认为证据的取得程序不合法；某城市执法局未向相对人调查、核实诉争事实，违反了“福建程序规定”第23条确立的全面查证核实事实证据的程序；某城市执法监察部门作出强制拆除决定时，未向相对人调查取证，未制作询问笔录和现场笔录，执法过程中未出示有关法律手续，法院认定程序严重违法。
湖南省的取证程序违法案例，主要是违反“湖南程序规定”第71条的规定：作为行政执法决定依据的证据应当查证属实。当事人有权对作为定案依据的证据发表意见，提出异议。未经当事人发表意见的证据不能作为行政执法决定的依据。在某行政裁决案件中，双方当事人对主要事实有争议，县政府没有充分听取意见，未组织当事人对证据进行质证，所提供的证据不能作为定案的依据；城管执法局采信作为执法的证据未交由相对人质证，法院认为不能作为行政执法定案的证据；在治安管理处罚案件中，公安局所依据的事实证据，因未履行告知相对人有权对作为定案依据的证据发表意见、提出异议的法定程序，故不能作为定案的依据。
4.行政过程的程序民主
行政程序民主，主要表现为意见听取、程序权利的告知和救济权利的告知，后者又称教示程序。所谓教示，是指行政机关在作出行政决定后。应当以书面或口头的方式告知当事人如果不服本行政决定时，应当在何时向何种机构以何种方式表达自己的不服，从而获得权利救济渠道的法律制度。 保障陈述意见、申辩的程序权利，即地方程序立法首先保障基本的教示权利的实现。“湖南程序规定”第112条规定：双方当事人对主要事实有争议的，行政机关应当公开审理，充分听取双方当事人的意见，依法不予公开的除外。第73条规定：行政机关在作出行政执法决定之前，应当告知当事人、利害关系人享有陈述意见、申辩的权利，并听取其陈述和申辩。对当事人、利害关系人提出的事实、理由和证据，行政机关应当进行审查，并采纳其合理的意见；不予采纳的，应当说明理由。在某案中，法院认为，人社局在作出工伤认定决定的过程中，未告知其雇主享有和行使陈述、申辩的权利，导致其怠于行使陈述、申辩等权利，属程序违法；某案中，人社局在工伤认定调查时，未说明不予采纳相对人主张和证据的理由。被判决撤销行政决定；某案中，社保部门在对相对人作出扣发退休养老金的行政强制措施之前，未告知其所享有的陈述意见和申辩的权利，属于程序违法；某案中，镇政府在行政裁决中，因未组织相对人和利害关系人进行质证，没有充分听取当事人的意见，违反了程序规定。
关于获得听证和说明理由的程序权利，1992年制定的“福建程序规定”没有规定听证制度，1997年制定的“广西程序规定”只规定了行政处罚听证制度，2008年制定的“湖南程序规定”则规定了“行政执法行为”（具体行政行为）的听证制度，显示我国地方行政程序立法逐渐重视行政过程的程序民主。“湖南程序规定”第74条用4款说明行政机关在作出行政执法决定前应当举行听证会的条件。某案中，利害关系人认为社保机关作出的工伤认定决定书未举行听证，但是法院认为未违反“湖南程序规定”第74条中的听证规则。
5.程序轻微瑕疵的利益衡量
何谓轻微程序违法？轻微程序违法如何处理？这是当事人经常争辩的问题。轻微程序违法主要有非重要的内部程序、告知程序、送达程序的违反。
通常，多数内部程序不构成重要的行政程序。非重要的内部程序的违反，不构成实质违法。“福建程序规定”第35条规定：行政处罚决定应在作出之日起的5日内送达，涉及罚款的，应在24小时内，将副本送达收缴罚款的金融机构。某案例中，法院认为，广电局的处罚决定23天后才予送达，其行为违反了程序规定，虽应予以纠正，但仍然判决维持处罚决定。某案中，镇政府对违章建筑强制拆除。没有依照“广西程序规定”第27—29条规定的登记立案、调查取证和处理的程序，导致执行缺乏依据，程序存在瑕疵，但法院认为，依法应当拆除是不可避免的，镇政府执法过程存在的瑕疵并不影响本案处理的最终结果。在另一案件中，法院认为，药监局在药品抽样鉴定程序中存在瑕疵，但在听证中告知了当事人有陈述、申辩、对证据的质证权利，也不违反先取证后处罚的程序，执法延长的期限也没有违反“福建程序规定”第28条的立案处理延长批准程序，虽然认为药检局存在执法程序瑕疵，但不影响证据效力和处罚结果。
告知程序的瑕疵同样不构成实质违法。例如，某案中，人事厅在录用公务员的报名电子系统中设定35岁强制性限制条件，导致相对人无法报名。相对人认为这违反“广西程序规定”第25条：行政机关应对行政相对人申请办理事项进行审查后作出是否同意的决定并书面送达相对人，不同意的，还应当载明申请复议、提起行政诉讼的途径和期限。法院认为，人事厅的录用考试行为没有违反法定程序，未告知诉权和起诉期限，只是影响当事人的起诉期限的计算，不影响具体行政行为的合法性。又如，某案中，相对人根据“湖南程序规定”第174条规定的“期间开始的时和日不计算在内”的期间计算方法，认为国土资源局告知举行听证权利的时限超过7日，属程序违法。法院认为，行政机关存在一定过错，但并非重大程序违法，不影响原告行使相关权利，该过错不足以成为撤销行政决定的理由。
送达回证签章瑕疵，通常也不构成实质违法。在某林地权属纠纷案中，根据“广西程序规定”第56条规定的相对人拒绝接受行政处理决定书和其他法律文书的送达回证上签章和记载的规定，县政府在送达回证上的填写要素存在漏项，但是法院认定不影响对基本事实的认定。在某环保处罚案件中，相对人提出在处罚决定书中规定相对人只有15日的起诉期限这一瑕疵，使其诉讼权利受到影响，违反“广西程序规定”，但法院认定不影响诉权。
那么，如果存在轻微行政程序瑕疵，其限度是什么？在某案中，相对人认为立案登记表上没有政府负责人的批示意见，处理决定上没有加盖政府的印章，所作出的裁决超过了规定的期间，违反了“湖南程序规定”第64、112-114条。法院则认为，这些存在的瑕疵，不宜作为认定行政决定不合法的依据；在某工伤认定纠纷案件中，法院确认利害关系人提出的工伤认定行政决定书中没有调查人员签名，没有让当事人发表意见，即取证程序违法，但是当事人没有提出证据不真实的异议，故认定了社保局的证据合法。在另一案中，运输管理部门送达行政处罚告知书时，告知相对人可以在收到该告知书3日之内陈述、申辩或要求组织听证，但期间未满即作出处罚决定。法院虽然承认程序存在瑕疵，但认为该瑕疵不影响案件的实体认定和处理。另外，本案在制作执法现场笔录时也没有相对人和见证人的签名，违反了“福建执程序规定”第24条和38条所规定的勘验检查笔录制作的签章程序、实施具体行政行为过程中的签章和注明拒签原因的规定。但是，法院亦认定，相对人违法载客营运的事实有乘客的证言互相印证，足以认定行为违法。相对人不能以程序瑕疵为由请求撤销行政处罚决定。
上文所举10个行政程序轻微瑕疵案例中，有9个被判决维持原行政决定（含2个驳回诉讼请求），即程序轻微瑕疵不被认为实质违法。另外1个案例因为主要证据不足，被判决撤销行政决定。可见，行政执法的程序轻微违法获得了司法机关的“原谅”。这一方面体现了法院对程序违法，采取了利益衡量原则和严格程序法治主义相区别的审判原则。另一方面也反映出各地各级法院有很大的事实认定权力和判断余地，即使它们对何谓轻微瑕疵程序违反并没有统一的界定。这10个案例所指出的程序瑕疵内容，在其他的行政判决书中很可能被认定为严重违法，被判决撤销行政决定或确认违法，并判令重新作出行政行为。 6.内部程序和外部程序的均衡立法
根据是否有公民、法人或者其他组织的参与以及对其影响的直接和间接情况，行政程序可以分为外部程序和内部程序。内部程序是基于行政管理的内在要求，不直接为相对人设定权利义务。但是内部行政行为可能外溢影响公民、法人或者其他组织的实体或者程序权利义务。一般认为，内部行政程序制度包括行政执法人员的执法资格、执法回避、执法法定人数、执法立案审查的内部审核处理制度、上下级行政机关之间手续制度、外部专家的评议和技术评估制度，等等。
在行政执法和司法适用中，内部行政程序主要存在两个问题：一是已经法典化的内部程序是否必须遵守；二是内部程序的基本范围有多大。在某案中，当事人举报他人违法建房，规划局拖延甚至放任违法建设行为。法院认为，报请延期及审批，属于上级行政机关内部审批，不加盖公章不影响批准延期的效力。延长办案期限符合“广西程序规定”第37条的延长期限制度的规定，判决驳回诉讼请求。在本案中，违反内部程序也构成程序违法，但只是轻微的程序瑕疵，不构成实质违法。
地方行政程序立法中，行政机关变更或撤销行政行为进而重新审理的程序，属于内部程序。某案中，依“福建程序规定”第5l条第2款“行政执法机关法定代表人对本机关作出的行政执法决定。认为确有错误需要变更或撤销，应责令原办理部门或者其他部门重新审理”的规定，法院认为，许可行为变更的前提是由法定代表人责令原办理部门或者其他部门重新审理，如果行政机关更正建设工程规划许可证，未按程序规定操作，发出改正通知，属程序违法。在另一个关于水电项目业主资格审批意见书的合法性争议中，法院认为行政机关的职权、程序依据，笼统引用“福建程序规定”第51条，该条每款内容和使用情形均不相同，没有明确适用哪一款。而且，水利局未按程序规定办理变更或撤销原决定，也未提供其法定代表人责令原办理部门或其他部门重新审理的程序证据，其径行作出被诉行政行为，违反法定程序。
三、地方行政程序案件裁判和程序规范适用的总结
1.案件裁判对地方行政程序法实施状况的印证
截至2013年底，福建省共有30个行政诉讼案件涉及到“福建程序规定”。其中，法院明确适用“福建程序规定”的有27个案例，其中有8个案件被判决维持行政决定、2个案件被判决确认行政决定违法、14个案例被判决撤销行政决定（1项同时被判决行政赔偿）、3个案件判令履行行政决定。在诉讼中，只有被告或者原告提出“福建程序规定”适用的各1次，其中，原告提出适用的案件被确认行政决定违法，被告提出适用的案件被原告撤诉。法官在事后评论中提到“福建程序规定”适用的有1次，被判决撤销行政决定并赔偿。广西自治区共有13个行政诉讼案件涉及到“广西程序规定”。其中，法院明确适用“广西程序规定”的有7个案例，原告提出适用的有3个案例，被告提出适用的有1个案例，检察院提出适用的有1个案例。在这13个案例中，有7个案件被判决维持行政决定，3个案件被判决驳回诉讼（实质是维持行政决定），3个案件被判决撤销行政决定。湖南省共有41个行政诉讼案件涉及到“湖南程序规定”。其中，法院明确适用“湖南程序规定”的有26个案例，原告提出适用的有15个案例。在这41个案例中，有10个案件被判决维持行政决定判决，8个案件被判决驳回诉讼，17个案件被判决撤销行政决定（且有6个同时判决重新作出行政决定），4个案件被判决确认行政决定违法，2个案件被判令履行职责。
大体说来，司法独立性与地方行政干涉之间的关系，可以通过行政相对人胜诉与撤销或者确认行政决定违法之间的比例关系反映出来。在三省区的84个案例中，被判决维持行政决定的案件共计37个（原告撤诉1件、驳回相对人诉讼请求11件），比例约为44.05%。法院判决行政机关胜诉的比率较低。可见，地方行政与地方司法独立之间的关系，没有想象的那么可怕。法院在地方行政程序法律规范的适用下，保障司法独立、避免地方行政的干预是可能的。程序起到了束缚行政权力的功能，法定程序对避免行政权力干涉起到了作用，地方行政程序法抑制了地方行政权力对地方司法的恣意干预。
2.地方行政程序规范被适用的情况
由于有的判决书记载的行政程序规范适用并不明确，法院也没有明确指明所适用的具体法律条款，本文只能尽力根据规范内容之描述，查证具体条款是什么。但是，仍有些条款无从印证。因此，84个案例中行政程序规范适用的统计是不完整的，有时无法从裁判书中完整、确切地得知哪些程序条款被适用了。统计的目的，是看哪些程序条款可能更重要，哪些条款最不被遵守或者最存在争议。统计有助于建立起中国特色的行政程序问题意识和更有实效的程序规则运用的指引。但本统计还无法辨别出程序规范适用的充足理由、逻辑推理以及对其他案件的“榜样”效果。这是因为我国法院并没有确立判例原则。也就无法探究其中的司法逻辑推理。只能通过案例中程序规范适用的情况，观察法律的变动情况、被遵守情况，然后希望通过立法及其修订的方式，促进行政程序法的发展。
“福建程序规定”共有58条，30个案例中至少分别适用了23个条文，意味着其他35个条文可能成为了“具文”。适用频次较高的条文有：第24条计6次，内容是执法人员调查和收集证据的规则；第28条计5次，内容是立案、处理、延长办案的时限和批准程序；第29条计3次，内容是行政强制措施适用的条件；第37条计6次，内容是行政决定文书的制作、记载事项和印章加盖；第51条计4次。内容是行政执法行为的变更或撤销、自行纠错后的重新审理程序。“广西程序规定”共有81条，13个案例中分别适用了11个条文，其他70个条文的适用可能较低。适用频次较高的条文有：第37条计2次，内容是办案时限和延长批准程序；第71条计3次，内容是错误执法的主动改正以及变更、撤销决定的作出和送达。“湖南程序规定”共有178条，41个案例中分别适用了26个条文。适用频次较高的条文有：第54条计4次，内容是行政执法的涵义和行政行为类型：第71条计11次，内容是未经当事人发表意见的证据不能作为行政执法决定的依据；第73条计4次，内容是作出行政执法决定之前应当告知享有陈述意见、申辩的权利并听取其陈述和申辩、说明理由；第74条计3次，内容是行政执法决定前举行听证会的条件：第112条计7次，内容是行政裁决案件的执法形式、公开审理、听取意见、调解先于裁决的规定等。 概括说来，每个省区案例所适用的法律条文之间具有较强的相邻性，意味着存在共性的程序问题。三省区高频次适用的程序规范，主要集中在行政执法行为类型的辨别和不同的程序处理、行政机关对错误执法的变更或撤销的程序、办案期限及延长、证据的质辩、行政决定作出前后的程序权利的告知和意见听取（包括听证）等。
四、地方行政程序法典化的实践意义
1.地方行政程序法确立了监督行政的新手段
违反程序，是构成对行政决定的否定性评价的重要标准。在司法裁判中，有多种缘由构成行政决定的被撤销、确认违法或者行政赔偿、责令履行职责、重新作出具体行政行为。也就是说，一个行政决定被否定，是对行政违法因素综合判断的结果。其中，违反程序是一个重要指标。例如，某案的争点是公安部门撤销机动车驾驶证决定是否合法，法院认为所送达的撤销决定书没有“如不服本决定，可依法申请行政复议或提起行政诉讼”的内容。违反“福建程序规定”第37条规定的行政机关作出的书面决定书应载明“申请行政复议或者提起行政诉讼的权利、期限及受理机关的名称”，属程序违法，且适用法律规范错误，因此判决撤销行政决定；某案中，质监局在流通领域越权处罚，是判决撤销其行政决定的最核心理由，同时法院认为质监局办案时间长达8个月，未在法定期限内提供延长办案期限的证据，违反了“福建程序规定”第28条的办案期限，属程序违法。
而程序规范抑制了地方行政和地方司法的脱法行为。本文84个案例中所适用的行政程序规范，并非是对《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国行政许可法》、《中华人民共和国治安管理处罚法》、《中华人民共和国行政强制法》的适用。而是对“福建程序规定”、“广西程序规定”、“湖南程序规定”的具体条款的具体适用。遗憾的是，能够进入司法裁判中的地方行政程序规则很少。如果没有地方行政程序立法，很多行政行为将被排除程序规制。在某案中，当事人主张证据采信程序及执法程序违反了“湖南程序规定”第71条，城管执法局辩称“湖南程序规定”无上位法依据，行政执法时应不予适用。法院认为，“湖南程序规定”是湖南省政府为规范本省行政机关行政程序的地方政府规章，依照《行政诉讼法》的规定，法院审理行政案件可参照省政府根据法律和国务院的行政法规制定、发布的规章。被告作为本省的行政机关，应该适用“湖南程序规定”。在另一案件中，法院根据“湖南程序规定”第71条和112条规定，认为镇政府在重新作出处理决定之前，未依法履行立案复查、调查取证、公开审理、对证据质证和认证、听取利害关系人的陈述和申辩、组织调解、讨论决定等行政程序，程序明显违法，证据不足，依法应予撤销。
如果没有地方行政程序法，法院审理案件也可能不遵守或不理会正当程序理念。例如，房管局在某案中辩称，变更抵押登记的行政处理决定程序合法，在作出决定前曾多次派员前往主动告知并提出在处理前可通过协商采取其他方式解决。由于我国尚未制定《行政程序法》可遵照执行，况且公布的“湖南程序规定”对此也未作强制性的规定，不存在行政程序违法的问题。法院认为，房管局变更抵押登记的行为，属于行政机关自身纠错行为。对于自纠行为，目前尚没有相关法律、法规规定需要通知行政相对人，听取行政相对人陈述和申辩并组织听证，故行政处理决定书没有组织听证，程序违法的理由没有法律依据，不予支持。@简言之，行政机关、法院认为错误执法行为没有法定的纠错程序，也就不涉及违反程序。
2.地方行政程序法促进了程序理念和程序权利的崛起
首先，程序是法律的重要争点，程序意识是人权意识和法治意识的核心内容之一。不仅仅相对人主张程序正当性，行政机关也坚持法律程序的正当性以维护行政执法的合法性。例如，某案中，城建局认为拆除城市规划区内擅自建设的养鸡棚所进行的立案调查、现场勘察，符合“广西程序规定”第27—29条规定的登记立案、调查取证和处理的程序。
程序意识觉醒的第一种表现是，尽管相对人（利害关系人）不知道程序规范的具体内容和条款，但是具有朴素的模糊的正当程序观念，因此直观地把行政程序作为诉求权利保障的一种工具。相对人也可以通过程序来保护自己的实体权利，尽管他们的诉求不一定得到法院的支持。在某案中，国土资源局认为相对人在非法占用土地上新建的建筑物违法，相对人认为行政处罚告知书的时间是6月10日，而该局6月16日就对上诉人采取强制拆除措施，严重违反我国现行的相关法律规定和“湖南程序规定”，虽然判决书未指明具体的程序条款，但是相对人把强制拆除的“合理时间”视为重要的程序问题：在某案中，相对人认为根据“湖南程序规定”，交通局的扣车行为从实体到程序，整个执法行为都是非法的，而且执法人员扣押时未着制式服装，也未出示工作证；在某案中，利害关系人认为规划局没有依照城乡规划法及“湖南程序规定”的有关规定依法办理，为第三人颁发土地使用权证，程序违法，侵犯了自己的财产权。虽然利害关系人并未指明“湖南程序规定”的具体条款，法院最后依据城乡规划法和行政许可法的审批和听证条款，认定许可行为违法。在一些案件中，虽然法院并没有讨论行政程序问题，但是相对人、利害关系人、行政机关或者检察院都提出了行政程序问题。例如，在某案中，利害关系人认为劳动部门的工伤认定程序不合法，未告知听证权利，违反了“湖南程序规定”，作出的行政行为属于无效行政行为。而法院最终以法律规范适用错误为由撤销了行政决定书：在某行政拘留案中，相对人提出了公安局违反“湖南程序规定”第176条的行政文书送达规则，没有将行政处罚告知书和决定书送达给他，法院认定公安局所提供的传唤证和送达回证的对象均不是该当事人，属于事实不清，判决撤销行政决定。程序意识觉醒的第二种表现是，尽管当事人、法院意见相左，但是相对人的程序意识仍欲伸张。在福建某案中，相对人认为行政机关撤销住宅建设许可证的程序严重违反了“福建程序规定”第21—27条，没有经过立案、调查取证、回避审查、出具调查报告、作出处理决定等法定程序，并且公告内容违反法律规定。但是，法院认为行政机关进行了调查并根据查明的事实，依法作出了行政决定，程序基本适当。虽然行政决定被维持，但是这种程序争议和主张。无疑有助于推动法定程序和正当程序理念的建立。 其次，程序权利是一种独立的权利，实体权利、程序权利和诉讼权利共同构成了一个国家完整的公民权利体系。随着法律程序的制度化，我国学术界和实务界开始将程序权利作为一种独立的权利类型加以对待、分析和说明。例如。某案中，相对人认为城管部门违反了“福建程序规定”第34、37条的行政处罚决定书制作和记载事项的规定，在未办理任何法律手续的情况下，强行拆除房屋，致使其损失惨重，剥夺了相对人的合法权利。法院亦认为，城管部门作出强制拆迁行为时。没有进行必要的保全措施及记载执法过程，判决撤销违法建设拆除决定并予以赔偿。
再次，行政法的基本原则很大程度上就是指行政程序的基本原则，或者说行政程序法典多半会宣示行政实体法上的基本原则。“湖南程序规定”第1～9条实际上就是行政法基本原则的规定，体现了合法、公正、公开、高效、服务、平等对待、合乎比例、信赖利益损害补偿等依法行政和保障相对人合法权益的基本思想。某案中，法院认为，公安局未向相对人书面告知案件处理结果的，不符合行政公开原则；某案中，市政府将集体土地建设用地使用证错发给他人，在收到相对人的权属来源证明文件后至起诉时长达11年之久，未向相对人颁发土地权属证书，不符合行政管理合法、高效的原则，影响了对土地使用权的行使；某案中，卫生局没有依照“广西程序规定”第54条关于采取强制措施时应制作行政强制措施决定书并送达给行政相对人的规定，法院认为违反了依法行政的原则；某案中，县政府擅自改变土地使用权证上的用地属性，将土地用途由原“商业综合用地”登记为“商业、工业综合用地”，虽然本案中只有县政府提出了适用“湖南程序规定”，法院并没有讨论“湖南程序规定”的适用，但是，最后仍认定县政府违背了行政允诺和信赖保护原则。
最后，透过84个案例，可以发现，行政机关和法院亦存在着不正确的实体法和程序观念，亟需行政程序法典来矫正。某案争点问题是，工商局作出撤销登记的决定告知生效后。相对人是否可提起行政复议或诉讼？法院认为“湖南程序规定”第76条规定行政执法决定自送达相对人之日起生效，本案因行政决定送达即生效，生效后对行政机关和行政相对人产生了公定力、拘束力和执行力，相对人认为其有申请复议和提起诉讼的权利。要求撤销已经生效的行政决定，于法无据。本案判决误解了《中华人民共和国行政诉讼法》第39条“作出具体行政行为之日起3个月内”提出诉讼的规定。实际上，相对人或利害关系人都是在行政决定生效之日次日起，才产生行政复议或行政诉讼权利的，即行政复议的申请期限和行政诉讼的起诉期限，都是从行政决定生效次日起计算的。本案的诉求并非是要求停止具体行政行为的执行，而是要求撤销行政决定，因此法院、工商局的程序理念是错误的。
3.地方行政程序法秉承了严格程序主义的合理成分
与前文概述的因行政程序轻微瑕疵被判决维持行政决定的案例不同，法院在很多案件中采取了严格的程序主义标准，看似轻微的程序瑕疵，最后变成撤销行政决定或确认违法的重要原因。例如，在某案中，法院认为虽然相对人无证采挖和无证运输树蔸树木，事实清楚，证据充分，但林业局作出行政处罚前违反“广西程序规定”第42—43条，未告知相对人享有陈述、申辩及要求举行听证的权利，程序违法，判决撤销处罚决定；在某土地权属确权案中，法院认为乡政府作出的行政处理决定书没有第三人陈述，没有争议山林的“四至”和面积，违反了“湖南程序规定”第77条“其他应当载明的事项”等规定，该乡提供的现场勘验笔录没有相对人和利害关系人的签名，违反了《中华人民共和国民事诉讼法》第73条之规定，因此判决撤销行政处理决定；在某相对人申请福利给付案中，民政局未依照“湖南程序规定”第65条规定的对申请的处理和告知制度，及时作出受理或不予受理并告知申请人的决定，被判决依照程序对申请事项作出书面答复或处理。上述3个案件，皆因纯粹的程序违法导致败诉，可见法院采用了严格的程序主义观念。在严格程序主义视域中，期限制度必须严格遵守，超越期限构成严重的程序违法。某案中，消防机构长达5个月逾期对火灾原因、火灾事故责任未予认定，对火灾造成的损失未予核定，违反了“福建程序规定”第28条的立案、作出处理决定的期限及延长期限的规定，属于不履行法定职责的行为，法院判决消防机构履行职责。同样案例是，公安局未按立案调查、延长作出处理决定时间的程序，逾期未作出处罚，拖延履行，违反了“福建程序规定”第28条的规定。
如果不坚持严格程序主义，行政机关恰恰可能违法行政。由于地方行政程序立法的缺陷，行政机关也可能利用自我纠正制度，反复撤销行政决定，从而规避立法中的办案时间规定。在某案中，相对人在他人林地放羊毁林，被行政处罚。检察院再审抗诉称：处罚决定违反了“广西程序规定”第37条的立案和处理的延长批准制度，历时5年方作出最终行政决定，严重违反法定程序。法院却认为，行政机关在4年中虽先后4次对相对人作出行政处罚决定，但前3次均已依法撤销，因此重新作出的新处罚决定并非是立案后5年才作出的，也不存在重复处罚的情形。
4.地方行政程序法对国家立法具有补充功能
第一，地方行政程序法较早介人了行政强制的实体和程序问题。早在1992年，在没有上位法的情况下，“福建程序规定”创设了行政强制措施的执法程序，第29条规定了行政强制措施运用应符合6项条件，这些程序规定在行政纠纷案中被有效遵守或适用了，具有时代意义。例如，法院认为，对假冒产品的运输车辆作出扣留封存的行为，违反“福建程序规定”第29条规定的法定程序和超越职权，应予撤销；矿产资源管理机关扣押财物措施时，没有办理任何手续和出具扣押清单，超越了职权且违反法定程序，行为违法：镇政府查封相对人的账目及撬开办公桌，超越职权，且没有办理任何手续和出具清单，违反法定程序。尽管“湖南程序规定”对行政强制的内容规定甚少，但也有案例援引相关条款。例如，在扣发退休养老金的行政纠纷案中，法院参照第54条，认为该行为是社保部门作出的影响公民权利义务的行政强制措施的具体行政行为，属行政执法行为，即受案范围。但是，没有国家统一行政程序法的缺陷也暴露无遗，行政机关和法院在行政行为分类上，可能故意规避对某些行政行为的程序规制。“湖南程序规定”第73条关于行政执法决定作出的告知、听取意见、说明理由的程序规定，其实理应是包括行政强制执法的程序规定。可是，行政机关和法院似乎有意把某种行政行为“挤压”到非被程序法规制的领域。例如，某案中，相对人认为被告未制作和送达行政处罚决定书，程序违法。但是，法院认为，根据国务院法制办（2000）国法秘函134号答复，限期拆除的具体行政行为是行政强制措施，不是行政处罚，故不适用行政处罚程序的保护。 第二，地方行政程序法初步规制了地方常见的行政裁决等问题。“湖南程序规定”第109—114条规定了行政裁决制度。例如，法院在3个案件中分别援引了第112条：某县政府的土地确权处理决定，按照听取意见、先行调解后再予裁决的程序规则，对当事人进行了调解，听取了双方意见，法院由此认定该土地处理决定程序合法；某乡政府在当事人对土地权属争议的主要事实尚存分歧时，没有进行公开审理，只进行了部分调查，没有进行调解工作，法院认定程序违法，判决撤销并重作行政裁决；某区政府在未经国土资源部门调查、和解并拟定处理意见，未履行先行调解行政程序的情况下。径行作出土地权属纠纷的处理决定，且未按第113条加盖印章，法院判决撤销关重作行政决定。
第三，地方行政程序法推动了一切行政行为皆应遵守程序的理念的塑造。在福建的某一撤销土地承包经营权证的纠纷案中，相对人认为市政府在行政决定过程中未提供陈述、申辩、听证等机会，属程序违法。法院却认为，市政府的行为是行政机关自纠行为，不是行政处罚或行政强制措施，因此该理由缺乏事实和法律依据，不予采纳。实际上，本案是以“自纠行为”非属法定行政行为类型，从而排除了程序条款的约束。相反，因为“湖南程序规定”比较完备，地方法院认为。某县政府提出“撤销原告林权证的行为，并非新的具体行政行为，而是对自己以往的违法具体行政行为的纠正”的说法，与原告有利害关系，可能影响原告的实体权利，故作出的撤销行政行为仍应遵守具体行政行为正当程序的要求。
结论
本文作为研究蓝本的84个地方行政程序案例中，没有最高法院作为一审或者二审审理的案件。研究这些批量性案例的目的，旨在观察地方行政程序立法的适用情况和实施实效，从而评估地方行政程序法治的水平，以及地方司法对行政程序的遵守和推动。我们欣喜地发现，在中央程序立法之外，地方行政程序立法体现了利民便民、监督行政权力的立法目的，通过地方立法、行政、司法、民众的努力，地方行政程序法已经发挥了独特作用。
“福建程序规定”是成功的地方性法规，20多年来运行良好；“湖南程序规定”是成功的地方政府规章，规定较系统和具体，但在行政强制程序方面存在立法不足；“广西程序规定”则略显保守，立法局限于行政处罚程序。虽然84个案例在适用三省区的行政程序规定时无一发展出判例原则，但是透过这些批量性案例，我们已经看到了地方行政程序法律规范的功能和不足，这些不足反而将加速司法解释或立法创制，即加速地方行政程序法的重新法制化。