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随着社会主义市场经济的不断深入发展,军队资金管理工作也出现了不少新情况、新问题,有的问题已影响到军队财经工作的正常运行。因此在新形势下,立足现有资金搞好保障,做到少花钱多办事,发挥军队资金的保障效益,促进军队的全面建设,就必须加强军队资金的控制。本文就此展开论述。
一、军队资金控制的基本要求
军队资金控制的基本要求,虽然在不同历史时期,根据不同的政治经济形势和建设的要求都有不同的内容,但都必须包含部队一段时期内资金管理的基本内容,体现了资金控制的主要发展方向。军队资金控制的基本要求应该具备以下方面:
第一,适当从紧。军委胡主席反复强调军队要“过紧日子”,又进一步明确提出:军队自己一定要有“过紧日子”的思想准备,一定要精打细算。军队资金控制如何落实胡主席的重要指示,一条重要的要求,就是军队资金控制要适当从紧,实质就是严格控制资金。资金的收入要在严格执行总部规定的前提下,拓宽来源渠道,建立规范、合理的资金收入项目和比例,及时足额地收缴各种应上交款项,保持相对稳定的、有计划的资金收入状态。资金的使用要从严掌握投入方向,重点解决部队建设中的急难问题;重点控制基本建设规模,从严掌握基本建设计划和项目;坚决控制集团消费,减少各种浪费行为。资金的效益考核,要有一套适应管理的评估、控制、反馈办法,全面考核资金使用效益。不仅要考核财务部门所投入资金的使用效率,也要考核事业部门投入资金的使用效率;不仅建立专业部门的考核制度,同时建立专业部门与群众性考核相结合的制度。
第二,集中统一。军队是高度集中统一的战斗集体,它决定着军队资金管理工作也必须符合集中统一这一基本要求。从宏观上讲,国家对军费供应的总量决定着军队现代化建设的规模和速度;军费分配的比例是否科学、合理,制约着军队整体建设的结构是否协调配套;军费使用的综合效益高低,直接影响军队战斗力的提高;军费管理是与战斗力产出成正比关系的。如果在宏观上不能牢牢把握住经费分配这一调控军队建设的经济杠杆,落实战备建设方针就失去了经济依托。只有把财权集中于军委,才能使军队建设的战略方针得到必要的财力保障,使整体建设稳步前进,才能保证各军兵种协调发展,形成综合战斗力。
第三,控制标准。就是资金领报、分配和资金家底按标准控制。军队资金标准化制度,是动用现代科学方法合理配置军费资源的基础性手段,也是资金管理适应市场经济体制的重要展示步骤,对克服资金控制上存在的本位主义、分散主义倾向,纠正随意性、盲目性资金行为起着重要作用。资金领报标准化就是按总部制定的统一项目标准、单位补助标准请领各项资金;资金分配标准化除按统一项目标准分配外,对属于本级控制的资金标准按同类单位、同类项目、同类任务划拨资金;资金家底控制标准化是对不同单位规定不同资金家底应有数、以保障部队不问断供应。部队资金标准化控制能保证各项资金的及时足额到位,能增强部队资金的透明度,便于统筹安排,计划开支。
第四,按级、归口控制。按级控制,指部队各级在资金管理上拥有本级职责范围和权限,负责实施资金活动,因地制宜地解决部队实际问题。其主要内容包括:按级负责资金的供应与保障,按级负责资金管理制度的贯彻落实,按级负责资金投入的效益和事业成果,按级对资金活动行为及资金关系实施组织管理等。归口控制,指凡涉及资金活动的事项由各级后勤财务部门办理,或由各有关部门提出方案,经后勤财务部门审查同意后再报批、下达。其主要内容包括:各项资金标准制度由后勤财务部门归口办理,其他部门拟订的有关资金标准,必须与后勤财务部门联署下达;各部门资金计划安排须经后勤财务部门审查、平衡;各级资金的划拨、收交、结算、报销等均由后勤财务部门办理,一切资金的收支纳入后勤财务渠道。
二、军队资金控制存在的问题
第一,体制不顺,资金高度分散。基层在经费的使用和管理上,过去比较好办的事现在难办了,过去难办的事情,现在更难办了,如资金调度、回收、借(垫)款、预算外经费收缴等等。更为突出的是部队资金保障上的扯皮现象。结果出现了“谁的钱谁说了算”的局面,管理难以统一,监督出现空档,效益无法考核,经济责任难以落实。
第二,基建费超支和预算外经费借垫款增多,加剧了资金周转的困难。基建费长期挂账超支和借垫款不能按期如数收回、归垫,使各级后勤财务部门可供周转的资金明显减少。一是一些单位较大数额的基本建设费超支,增加了经费供应保障的难度;二是生产经营投资热和集资建房热,增大了经费保障上的困难。
第三,预算外经费分散乱支,不能发挥应有的辅助财力作用。由于受预算经费分散的影响,预算外经费管理也存在着资金分散、收支混乱等问题,使预算外经费收入不能充分发挥应有的作用,而分散在事业部门下属的编外事业单位、经营创收等单位,应上交的预算外经费被截留拖欠,不能按期上交,上级从经费拨款中抵扣,加重了预算资金供需矛盾。
第四,资金总量有限,各级部队“家底”薄,经费供需矛盾突出。目前军费保障中最主要的问题是总量不足。一是国家财政困难,近期内军费不可能有较大幅度增长,与军队建设的需要量还有较大的差距。二是军费的实际购买力下降。由于物价的不断上涨。使本来就有较大缺口的军费保障愈来愈显得捉襟见肘。同时,生产经营归口管理后,各级部队创收的路子窄了,辅助财力少了,可动用的资金越来越少。三是基层部队家底经费减少。近几年各级的经费家底存在机关多、部队少的反差。其他原因除了部队近几年来,自行弥补有关经费超支自筹资金搞基本建设、补助集资建房生产经营和农副业生产投资等所用外,还有一个原因是总部、军区机关有些事业部门和单位,分配经费时,机关留的多,一些该给部队的经费没有足额分配,使部队经费相对吃紧。
第五,账户开设不严。当前,在账户管理上,由于财经观念的淡薄和受本位主义的影响,银行账户“多、乱、杂”的问题仍然存在,有些单位置规定制度于不顾,未经上级有审批权限的财务部门批准,私自开设银行账户。也有的上级财务部门,一方面开户审批不严,不该开设的账户也批准开设;另一方面,只负责账户审批,而忽视了账户的严格管理。这些问题的存在,既有规章制度本身的客观原因,又有执行规章制度方面的主观原因。
三、军队资金控制的几点思考
第一,理顺管理渠道,实行高度集中统一的资金管理体制。集中统管,即在现行“财务归口”的基础上,彻底体现军队高度集中统一的要求,切实赋予后勤财务部门绝对的经费管理职权。主要是:突出军费的集中供应、集中划拨、集中收缴、形成拳头。统一调剂,提高军费的整体保障效益,突出军费的集中统一管理,发挥财务部门的调控、监督等职能作用,把工程经费、企业财务、装备经费、预算外经费统一归并各级后勤财务部门管理。改变多头拨款,垂直拨款,自收自支等各自为政的混乱状况,通过规范化管理,加大经费供应保障的管理力度。
第二,加大回收借垫款力度,缓解资金供需矛盾。清理回收借垫款是缓解资金紧张的一个重要途径,难度很大,又刻不容缓。国家产业政策调整或紧缩银根,军队生产经营也会因资金紧张而不能正常运行。在这种情况下,清收借垫款即使单位有少量的资金,也不便于强收硬扣,应当考虑经营单位的还债能力和长远发展。如果经营发展形势好,效益高,不但还贷无问题,而且还能给部队建设创造财富,如果措施不当将会是一个完全相反的结果,不但没有盈利,连本金也没有着落。另外,军队内部借(贷)款,双方既有共同的利益关系,又有义务和责任的关系,因此,对垫款的回收工作,一是要组织力量对债务方借款项目逐个进行检查,对资金借出的运行情况和经营形势做到心中有数;二是生产管理部门应将经营单位的还贷信誉、资金回收等经营要害性的工作作为考核单位领导政绩和经营效益的刚性指标;三是对集资建房单位要组织力量逐项进行一次全面的审计,对资金的组织、来源做到心中有数,资金不落实的按其项目,采取措施,保证资金按时到位,要逐项归垫,四是对历年基本建设超支挂账经费,要定出平衡弥补计划,逐年平衡补齐。
第三,强化资金管理,减少沉淀,提高闲置资金增值的效益。在社会主义新的历史时期,加强军队资金管理,关键是要思想上摆脱传统的静态思维方法,按照商品价值规律融通资金,加快资金周转,提高军队资金的使用效益。一是收拢账户,集中资金。银行账户的增多,必然造成资金的分散。因此,对同一个单位同一性质资金,只应开设一个银行账户,其余账户应坚决撤销,实行归拢集中,由各级后勤财务部门统一管理。对生活费可实行专项划拨,专项核算,不必过分强调专项开户、专户存储。二是强化预算经费管理,把散流的财源收拢用好。要搞好预算外经费管理,首先理顺预算外经费管理渠道,对预算外经费和生产经营归口后的收益范围要进行严密的界定,对一切预算外经费的收入、分配收交和划拨都要纳入后勤财务部门统一办理,各级事业开发和有偿服务收入要严格执行统一的管理规定。其次是要坚决执行收支两条线管理的规定,各项收入必须交同级财务部门,各项预算外支出必须纳入年度预算,实行计划管理,严禁自收自支。三是加强库存物资管理,落实周转资金有偿占用制度。首先要积极开展清仓利库、修旧利废活动。在现有储备物资进行一次彻底清理基础上,视情调整和充分利用。其次要扩展军民兼容的思路,把军民通用物资储备寓于企业产品库中,摸索和总结军地联供和无库存供的经验,扩大由社会承担储备、周转的物资品种和数量。最大限度地降低库存实物数量。再次要落实库存储备限额管理和实行物资周转金有偿占用制度。各级一定要确定合理的钱物供应比例,既要考虑高度集中统一,进行“联合筹措”的优势,也要充分发挥驻地市场的作用。
第四,改进和加强银行账户的管理,规范账户的开设和使用。针对新的历史时期出现的新情况,结合军队实际,对《军队银行账户和存款管理办法》中有关条款予以补充、完善。对开户条件要制定得详细、具体、明确账户的资金起点和日常经费收支量。对账户开设的科目要按人民银行颁发的规定进行调整。账户原则上要在驻地城市的军队财务结算中心办事处开设,没有结算中心的,就近、就便开设。开户的审批权限要进行调整,军以下单位及装备、生产经营系统的账户统一归口到军区联勤部办理,由军区联勤财务部颁发开户许可证;军区机关的所有账户开设统一由总后勤部审批。为了解决账户管理方面的难题,应从监督、管理手段上下功夫,把账户管理纳入微机监控网络,切实加强和规范账户管理。
(作者单位:总后勤部军事经济学院财务系三队)
一、军队资金控制的基本要求
军队资金控制的基本要求,虽然在不同历史时期,根据不同的政治经济形势和建设的要求都有不同的内容,但都必须包含部队一段时期内资金管理的基本内容,体现了资金控制的主要发展方向。军队资金控制的基本要求应该具备以下方面:
第一,适当从紧。军委胡主席反复强调军队要“过紧日子”,又进一步明确提出:军队自己一定要有“过紧日子”的思想准备,一定要精打细算。军队资金控制如何落实胡主席的重要指示,一条重要的要求,就是军队资金控制要适当从紧,实质就是严格控制资金。资金的收入要在严格执行总部规定的前提下,拓宽来源渠道,建立规范、合理的资金收入项目和比例,及时足额地收缴各种应上交款项,保持相对稳定的、有计划的资金收入状态。资金的使用要从严掌握投入方向,重点解决部队建设中的急难问题;重点控制基本建设规模,从严掌握基本建设计划和项目;坚决控制集团消费,减少各种浪费行为。资金的效益考核,要有一套适应管理的评估、控制、反馈办法,全面考核资金使用效益。不仅要考核财务部门所投入资金的使用效率,也要考核事业部门投入资金的使用效率;不仅建立专业部门的考核制度,同时建立专业部门与群众性考核相结合的制度。
第二,集中统一。军队是高度集中统一的战斗集体,它决定着军队资金管理工作也必须符合集中统一这一基本要求。从宏观上讲,国家对军费供应的总量决定着军队现代化建设的规模和速度;军费分配的比例是否科学、合理,制约着军队整体建设的结构是否协调配套;军费使用的综合效益高低,直接影响军队战斗力的提高;军费管理是与战斗力产出成正比关系的。如果在宏观上不能牢牢把握住经费分配这一调控军队建设的经济杠杆,落实战备建设方针就失去了经济依托。只有把财权集中于军委,才能使军队建设的战略方针得到必要的财力保障,使整体建设稳步前进,才能保证各军兵种协调发展,形成综合战斗力。
第三,控制标准。就是资金领报、分配和资金家底按标准控制。军队资金标准化制度,是动用现代科学方法合理配置军费资源的基础性手段,也是资金管理适应市场经济体制的重要展示步骤,对克服资金控制上存在的本位主义、分散主义倾向,纠正随意性、盲目性资金行为起着重要作用。资金领报标准化就是按总部制定的统一项目标准、单位补助标准请领各项资金;资金分配标准化除按统一项目标准分配外,对属于本级控制的资金标准按同类单位、同类项目、同类任务划拨资金;资金家底控制标准化是对不同单位规定不同资金家底应有数、以保障部队不问断供应。部队资金标准化控制能保证各项资金的及时足额到位,能增强部队资金的透明度,便于统筹安排,计划开支。
第四,按级、归口控制。按级控制,指部队各级在资金管理上拥有本级职责范围和权限,负责实施资金活动,因地制宜地解决部队实际问题。其主要内容包括:按级负责资金的供应与保障,按级负责资金管理制度的贯彻落实,按级负责资金投入的效益和事业成果,按级对资金活动行为及资金关系实施组织管理等。归口控制,指凡涉及资金活动的事项由各级后勤财务部门办理,或由各有关部门提出方案,经后勤财务部门审查同意后再报批、下达。其主要内容包括:各项资金标准制度由后勤财务部门归口办理,其他部门拟订的有关资金标准,必须与后勤财务部门联署下达;各部门资金计划安排须经后勤财务部门审查、平衡;各级资金的划拨、收交、结算、报销等均由后勤财务部门办理,一切资金的收支纳入后勤财务渠道。
二、军队资金控制存在的问题
第一,体制不顺,资金高度分散。基层在经费的使用和管理上,过去比较好办的事现在难办了,过去难办的事情,现在更难办了,如资金调度、回收、借(垫)款、预算外经费收缴等等。更为突出的是部队资金保障上的扯皮现象。结果出现了“谁的钱谁说了算”的局面,管理难以统一,监督出现空档,效益无法考核,经济责任难以落实。
第二,基建费超支和预算外经费借垫款增多,加剧了资金周转的困难。基建费长期挂账超支和借垫款不能按期如数收回、归垫,使各级后勤财务部门可供周转的资金明显减少。一是一些单位较大数额的基本建设费超支,增加了经费供应保障的难度;二是生产经营投资热和集资建房热,增大了经费保障上的困难。
第三,预算外经费分散乱支,不能发挥应有的辅助财力作用。由于受预算经费分散的影响,预算外经费管理也存在着资金分散、收支混乱等问题,使预算外经费收入不能充分发挥应有的作用,而分散在事业部门下属的编外事业单位、经营创收等单位,应上交的预算外经费被截留拖欠,不能按期上交,上级从经费拨款中抵扣,加重了预算资金供需矛盾。
第四,资金总量有限,各级部队“家底”薄,经费供需矛盾突出。目前军费保障中最主要的问题是总量不足。一是国家财政困难,近期内军费不可能有较大幅度增长,与军队建设的需要量还有较大的差距。二是军费的实际购买力下降。由于物价的不断上涨。使本来就有较大缺口的军费保障愈来愈显得捉襟见肘。同时,生产经营归口管理后,各级部队创收的路子窄了,辅助财力少了,可动用的资金越来越少。三是基层部队家底经费减少。近几年各级的经费家底存在机关多、部队少的反差。其他原因除了部队近几年来,自行弥补有关经费超支自筹资金搞基本建设、补助集资建房生产经营和农副业生产投资等所用外,还有一个原因是总部、军区机关有些事业部门和单位,分配经费时,机关留的多,一些该给部队的经费没有足额分配,使部队经费相对吃紧。
第五,账户开设不严。当前,在账户管理上,由于财经观念的淡薄和受本位主义的影响,银行账户“多、乱、杂”的问题仍然存在,有些单位置规定制度于不顾,未经上级有审批权限的财务部门批准,私自开设银行账户。也有的上级财务部门,一方面开户审批不严,不该开设的账户也批准开设;另一方面,只负责账户审批,而忽视了账户的严格管理。这些问题的存在,既有规章制度本身的客观原因,又有执行规章制度方面的主观原因。
三、军队资金控制的几点思考
第一,理顺管理渠道,实行高度集中统一的资金管理体制。集中统管,即在现行“财务归口”的基础上,彻底体现军队高度集中统一的要求,切实赋予后勤财务部门绝对的经费管理职权。主要是:突出军费的集中供应、集中划拨、集中收缴、形成拳头。统一调剂,提高军费的整体保障效益,突出军费的集中统一管理,发挥财务部门的调控、监督等职能作用,把工程经费、企业财务、装备经费、预算外经费统一归并各级后勤财务部门管理。改变多头拨款,垂直拨款,自收自支等各自为政的混乱状况,通过规范化管理,加大经费供应保障的管理力度。
第二,加大回收借垫款力度,缓解资金供需矛盾。清理回收借垫款是缓解资金紧张的一个重要途径,难度很大,又刻不容缓。国家产业政策调整或紧缩银根,军队生产经营也会因资金紧张而不能正常运行。在这种情况下,清收借垫款即使单位有少量的资金,也不便于强收硬扣,应当考虑经营单位的还债能力和长远发展。如果经营发展形势好,效益高,不但还贷无问题,而且还能给部队建设创造财富,如果措施不当将会是一个完全相反的结果,不但没有盈利,连本金也没有着落。另外,军队内部借(贷)款,双方既有共同的利益关系,又有义务和责任的关系,因此,对垫款的回收工作,一是要组织力量对债务方借款项目逐个进行检查,对资金借出的运行情况和经营形势做到心中有数;二是生产管理部门应将经营单位的还贷信誉、资金回收等经营要害性的工作作为考核单位领导政绩和经营效益的刚性指标;三是对集资建房单位要组织力量逐项进行一次全面的审计,对资金的组织、来源做到心中有数,资金不落实的按其项目,采取措施,保证资金按时到位,要逐项归垫,四是对历年基本建设超支挂账经费,要定出平衡弥补计划,逐年平衡补齐。
第三,强化资金管理,减少沉淀,提高闲置资金增值的效益。在社会主义新的历史时期,加强军队资金管理,关键是要思想上摆脱传统的静态思维方法,按照商品价值规律融通资金,加快资金周转,提高军队资金的使用效益。一是收拢账户,集中资金。银行账户的增多,必然造成资金的分散。因此,对同一个单位同一性质资金,只应开设一个银行账户,其余账户应坚决撤销,实行归拢集中,由各级后勤财务部门统一管理。对生活费可实行专项划拨,专项核算,不必过分强调专项开户、专户存储。二是强化预算经费管理,把散流的财源收拢用好。要搞好预算外经费管理,首先理顺预算外经费管理渠道,对预算外经费和生产经营归口后的收益范围要进行严密的界定,对一切预算外经费的收入、分配收交和划拨都要纳入后勤财务部门统一办理,各级事业开发和有偿服务收入要严格执行统一的管理规定。其次是要坚决执行收支两条线管理的规定,各项收入必须交同级财务部门,各项预算外支出必须纳入年度预算,实行计划管理,严禁自收自支。三是加强库存物资管理,落实周转资金有偿占用制度。首先要积极开展清仓利库、修旧利废活动。在现有储备物资进行一次彻底清理基础上,视情调整和充分利用。其次要扩展军民兼容的思路,把军民通用物资储备寓于企业产品库中,摸索和总结军地联供和无库存供的经验,扩大由社会承担储备、周转的物资品种和数量。最大限度地降低库存实物数量。再次要落实库存储备限额管理和实行物资周转金有偿占用制度。各级一定要确定合理的钱物供应比例,既要考虑高度集中统一,进行“联合筹措”的优势,也要充分发挥驻地市场的作用。
第四,改进和加强银行账户的管理,规范账户的开设和使用。针对新的历史时期出现的新情况,结合军队实际,对《军队银行账户和存款管理办法》中有关条款予以补充、完善。对开户条件要制定得详细、具体、明确账户的资金起点和日常经费收支量。对账户开设的科目要按人民银行颁发的规定进行调整。账户原则上要在驻地城市的军队财务结算中心办事处开设,没有结算中心的,就近、就便开设。开户的审批权限要进行调整,军以下单位及装备、生产经营系统的账户统一归口到军区联勤部办理,由军区联勤财务部颁发开户许可证;军区机关的所有账户开设统一由总后勤部审批。为了解决账户管理方面的难题,应从监督、管理手段上下功夫,把账户管理纳入微机监控网络,切实加强和规范账户管理。
(作者单位:总后勤部军事经济学院财务系三队)