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摘 要:沿海大开发战略实施过程中,地方政府对经济的宏观调控作用显得尤其重要,但如果角色错位,将阻碍改革发展的顺利进行。本文试图讨论地方政府在沿海大开发中的角色及可能产生的行为偏差,提出建设服务型政府保障沿海开发战略的实施。
关键词:沿海开发;地方政府;角色;行为
江苏沿海地区的发展,不仅能够推动区域共同发展,促进长三角地区经济一体化,对于带动中西部地区的共同发展,优化全国沿海生产力布局都具有十分重大的战略意义。随着2009年党中央、国务院从全局和战略的高度,将江苏省沿海开发上升为国家规划,对新一轮沿海地区发展作出了重大部署,沿海开发成为江苏经济发展新的增长点。沿海大开发战略的实施,地方政府对经济的宏观调控作用显得尤其重要,地方政府着力推动当地经济建设,但如果角色错位,地方政府的双重经济职能有可能导致在经济活动中的双重行为变异,从而在不同主体之间产生各种摩擦,阻碍改革发展的顺利进行。本文试图讨论地方政府在沿海大开发中的角色及可能产生的行为偏差,提出建设服务型政府保障沿海开发战略的实施。
一、沿海开发中地方政府角色
地方政府作为实施《规划》的第一责任人,省级相关部门和沿海三市是《规划》的具体责任主体,因此,地方政府在沿海开发中起着举足轻重的作用,政府既是决策者、组织者、协调者,又是直接实施主体,扮演着重要角色。
1、组织协调者
沿海开发是一个系统工程,涉及到企业、机关以及相关社会组织,如何使沿海开发战略能真正有条不紊、切实高效地落到实处,重要的一条是要加强组织协调。在举地方之力上,地方政府的职责在于加强协调配合,整合各方面的力量,共同推进《规划》的贯彻实施,完善具有权责明确、协调有力、运转高效的强有力的领导组织协调机制。在招商引资和项目引进上,政府能够发挥协调者作用,加强与有投资意向的以及已经引进的大企业、大集团沟通,促进资金的及时投入和有效利用。
2、决策规划者
沿海开发中的每一阶段、每一步骤、直到每个具体的开发工程项目,都要由政府做出决策。在开发战略的初始阶段,地方政府需要根据本地特色完善沿海开发总体规划、港口开发规划及各类重点产业规划,制定出台具体工作意见,进一步明确发展思路。开发过程中,地方政府需要不断调整政策,审时度势,尤其要制定影响重大的基础设施和重大产业项目政策,以争取更大的发展空间和政策支持。
3、 参与实施者
地方政府是沿海大开发战略的具体实施主体,开发的成功与否关系地方的发展。地方以其掌握的经济和政治资源,为《规划》的实施提供财力支持,突出加强基础设施建设,整治和优化经济发展环境,搭建沿海开发平台,做优服务环节,提供良好的行政环境。
二、地方政府的行为偏差
沿海开发中需要解决各种基础项目建设问题和投资环境这两个问题,以政府名义或政府领导人个人决策实施的政府行为则在其中起着决定性的作用。但在现实中,地方政府在宏观管理中往往容易出现行为偏差,阻碍改革发展的进程,主要有:
一是思想认识偏差。以为仅仅靠兴建一大批项目就能改变落后面貌,容易出现盲目乐观,急于求成的心理。沿海地区自然条件丰富但生态环境脆弱,部分地区教育水平比较落后,商品意识和市场意识与发达地区相比有明显差距,因而沿海地区的开发与发展,应当坚持科学发展,讲究资源利用的可持续,而不可操之过急。
二是宏观管理偏差。政府领导容易片面追求政绩,即出现经济行为短期化倾向。争资金、上项目的意识非常强,对项目的效益和资金的使用管理意识却比较淡漠,容易盲目铺摊子、上项目,争取国家资金投入,造成低水平重复建设或者所上项目缺乏科学论证,主观随意性强,导致资金浪费。
三是职权行使偏差。在地方或部门利益驱动下,为了通过和采取项目审批获得上级财政支持、税收政策上的倾斜或优惠等,政府或部门领导默许或支持对掌握各种审批权或者人财物支配权的行政主管部门和官员使用不正当手段,导致以权谋私、权钱交易等腐败行为。政府领导集体决定挪用国家建设专项资金,用于地方其他项目的建设或给干部职工盖住房及发工资、奖金等。
导致行为偏差的原因在于,在市场经济条件下,地方政权通常获得了新的角色——政权经营者①。一方面垄断着公共资源提供着公共产品,另一方面垄断着国家下放的经济资源。这种垄断经济资源的行为,一方面给地方经济提供工作机会和收入,另一方面利用资源、资金、机会和市场控制权与其他非政府的经济活动者形成利益竞争甚至是冲突关系。由于地方政府这种“政权经营者”地位的确立、角色的错位,导致地方开发中的种种矛盾,影响地方经济的健康发展。
三、建立服务型政府保障沿海开发
沿海大开发战略的实施需要服务型政府的保障。所谓服务型政府,是指政府遵从民意的要求,在政府工作目的、工作内容、工作程序和工作方法上用公开的方式给公民、社会组织和社会提供方便、周到和有效帮助,为民兴利、促进社会稳定发展②。沿海开发是一个长期的艰苦的过程,需要地方政府优化各种环境,提供优质的服务。
(一)创造制度环境
政府应在制度的建设和创新上发挥重要的作用。改革的实践证明,随着市场化改革的深入,在地区经济发展中,政府应当提供的有效服务首先是优良的制度环境。没有好的制度作保障,再多的人才、资金和技术,不可能发挥其效能。中央政府的财政倾斜、公共设施建设等措施就难以奏效,经济的发展也难以持久③。在未来市场竞争和沿海发展过程中,制度创新将起重要的作用,而制度创新正是地方政府的重要角色行为。美国在开发西部时,制定了一系列的相关政策,如前期鼓励垦地的《宅地法》,《鼓励西部草原植树法》,《沙漠土地法》等。当美国西部开发进入新的阶段时,再次颁布了一系列重要法令,其中《地区再开发法》、《加速公共工程法》、《人力训练与发展法》等,这些法律的制定极大的推动了西部开发的进程。因此,在沿海开发过程中,地方政府应在中央政策的总体框架内加紧制定与地方发展相适应的政策法规,从而促进发展,保护环境。
(二)提供经济保障。首先,地方政府应借助于沿海开发的大好机遇,加大宣传,并尽快出台加快金融业改革发展的指导意见,增强国内外各类银行机构进驻江苏沿海的吸引力,鼓励和支持股份制银行在沿海地区设立增设分支机构,获取金融支持。其次,积极拓宽融资渠道,争取加大中央政府对沿海地区经济的政府转移支付。无论是基础设施建设和生态环境保护,还是产业结构调整和科技教育发育,都需要尽量争取国家财政支持。第三,积极引进国际产业资本④。借上海建设国际金融中心和长三角资本市场一体化的东风,大力引进外资,在吸引外商直接投资的同时,积极争取国际金融组织贷款、外国贷款、国际产业基金,鼓励企业海外上市融资,为沿海开发提供强有力的资金保障。
(三)优化行政环境。良好的行政环境需要从政府自身做起,以实实在在的行动,从根本上改变作风,树立法治意识,切实谋发展、办实事、抓落实。一是实现法律面前人人平等。在沿海开发中,法律、行政法规及政策应当适用于任何人,一视同仁,其要求不能有人在法律之上,也不能有人在法律之外。尤其对行政组织的职权予以法律的限定,以免因行政职权的泛滥而使人民的利益受到不应有的损害。惟有如此,行政活动才是对法律的正确执行,国家的法律规范体系才能得到切实落实。二是增强服务意识。地方政府功能主要表现在三个方面:控制、管理、服务。现代政府的职能重点日益向服务功能倾斜,控制和管理功能越来越多地为服务功能所取代或掩盖。沿海开发战略实施中,政府更应加强服务平台建设,扎实推进经济环境监察中心、行政服务中心、口岸服务平台建设,构建优质高效的服务环境,真正使沿海地区成为投资者的服务高地、成本洼地、创业福地。三是积极行政的意识。伴随着国家行政的重点日益向服务功能倾斜、国际的潮流的演化,现代行政所特有的灵活性、高效性决定了行政管理的积极性。沿海开发需要地方政府的积极推动,创造优良的投资环境。
注释:
① 王国平:乡镇政权角色变革:从赢利型经纪到服务型政府.硕士论文
② 王国平:乡镇政权角色变革:从赢利型经纪到服务型政府.硕士论文
③ 李红勋,方建新:论西部大开发中的政府行为取向.《科技与管理》.2001年第3期
④ 李杰,王燕:江苏沿海开发的金融支持问题分析.《三农论坛》. 2010年第2期
关键词:沿海开发;地方政府;角色;行为
江苏沿海地区的发展,不仅能够推动区域共同发展,促进长三角地区经济一体化,对于带动中西部地区的共同发展,优化全国沿海生产力布局都具有十分重大的战略意义。随着2009年党中央、国务院从全局和战略的高度,将江苏省沿海开发上升为国家规划,对新一轮沿海地区发展作出了重大部署,沿海开发成为江苏经济发展新的增长点。沿海大开发战略的实施,地方政府对经济的宏观调控作用显得尤其重要,地方政府着力推动当地经济建设,但如果角色错位,地方政府的双重经济职能有可能导致在经济活动中的双重行为变异,从而在不同主体之间产生各种摩擦,阻碍改革发展的顺利进行。本文试图讨论地方政府在沿海大开发中的角色及可能产生的行为偏差,提出建设服务型政府保障沿海开发战略的实施。
一、沿海开发中地方政府角色
地方政府作为实施《规划》的第一责任人,省级相关部门和沿海三市是《规划》的具体责任主体,因此,地方政府在沿海开发中起着举足轻重的作用,政府既是决策者、组织者、协调者,又是直接实施主体,扮演着重要角色。
1、组织协调者
沿海开发是一个系统工程,涉及到企业、机关以及相关社会组织,如何使沿海开发战略能真正有条不紊、切实高效地落到实处,重要的一条是要加强组织协调。在举地方之力上,地方政府的职责在于加强协调配合,整合各方面的力量,共同推进《规划》的贯彻实施,完善具有权责明确、协调有力、运转高效的强有力的领导组织协调机制。在招商引资和项目引进上,政府能够发挥协调者作用,加强与有投资意向的以及已经引进的大企业、大集团沟通,促进资金的及时投入和有效利用。
2、决策规划者
沿海开发中的每一阶段、每一步骤、直到每个具体的开发工程项目,都要由政府做出决策。在开发战略的初始阶段,地方政府需要根据本地特色完善沿海开发总体规划、港口开发规划及各类重点产业规划,制定出台具体工作意见,进一步明确发展思路。开发过程中,地方政府需要不断调整政策,审时度势,尤其要制定影响重大的基础设施和重大产业项目政策,以争取更大的发展空间和政策支持。
3、 参与实施者
地方政府是沿海大开发战略的具体实施主体,开发的成功与否关系地方的发展。地方以其掌握的经济和政治资源,为《规划》的实施提供财力支持,突出加强基础设施建设,整治和优化经济发展环境,搭建沿海开发平台,做优服务环节,提供良好的行政环境。
二、地方政府的行为偏差
沿海开发中需要解决各种基础项目建设问题和投资环境这两个问题,以政府名义或政府领导人个人决策实施的政府行为则在其中起着决定性的作用。但在现实中,地方政府在宏观管理中往往容易出现行为偏差,阻碍改革发展的进程,主要有:
一是思想认识偏差。以为仅仅靠兴建一大批项目就能改变落后面貌,容易出现盲目乐观,急于求成的心理。沿海地区自然条件丰富但生态环境脆弱,部分地区教育水平比较落后,商品意识和市场意识与发达地区相比有明显差距,因而沿海地区的开发与发展,应当坚持科学发展,讲究资源利用的可持续,而不可操之过急。
二是宏观管理偏差。政府领导容易片面追求政绩,即出现经济行为短期化倾向。争资金、上项目的意识非常强,对项目的效益和资金的使用管理意识却比较淡漠,容易盲目铺摊子、上项目,争取国家资金投入,造成低水平重复建设或者所上项目缺乏科学论证,主观随意性强,导致资金浪费。
三是职权行使偏差。在地方或部门利益驱动下,为了通过和采取项目审批获得上级财政支持、税收政策上的倾斜或优惠等,政府或部门领导默许或支持对掌握各种审批权或者人财物支配权的行政主管部门和官员使用不正当手段,导致以权谋私、权钱交易等腐败行为。政府领导集体决定挪用国家建设专项资金,用于地方其他项目的建设或给干部职工盖住房及发工资、奖金等。
导致行为偏差的原因在于,在市场经济条件下,地方政权通常获得了新的角色——政权经营者①。一方面垄断着公共资源提供着公共产品,另一方面垄断着国家下放的经济资源。这种垄断经济资源的行为,一方面给地方经济提供工作机会和收入,另一方面利用资源、资金、机会和市场控制权与其他非政府的经济活动者形成利益竞争甚至是冲突关系。由于地方政府这种“政权经营者”地位的确立、角色的错位,导致地方开发中的种种矛盾,影响地方经济的健康发展。
三、建立服务型政府保障沿海开发
沿海大开发战略的实施需要服务型政府的保障。所谓服务型政府,是指政府遵从民意的要求,在政府工作目的、工作内容、工作程序和工作方法上用公开的方式给公民、社会组织和社会提供方便、周到和有效帮助,为民兴利、促进社会稳定发展②。沿海开发是一个长期的艰苦的过程,需要地方政府优化各种环境,提供优质的服务。
(一)创造制度环境
政府应在制度的建设和创新上发挥重要的作用。改革的实践证明,随着市场化改革的深入,在地区经济发展中,政府应当提供的有效服务首先是优良的制度环境。没有好的制度作保障,再多的人才、资金和技术,不可能发挥其效能。中央政府的财政倾斜、公共设施建设等措施就难以奏效,经济的发展也难以持久③。在未来市场竞争和沿海发展过程中,制度创新将起重要的作用,而制度创新正是地方政府的重要角色行为。美国在开发西部时,制定了一系列的相关政策,如前期鼓励垦地的《宅地法》,《鼓励西部草原植树法》,《沙漠土地法》等。当美国西部开发进入新的阶段时,再次颁布了一系列重要法令,其中《地区再开发法》、《加速公共工程法》、《人力训练与发展法》等,这些法律的制定极大的推动了西部开发的进程。因此,在沿海开发过程中,地方政府应在中央政策的总体框架内加紧制定与地方发展相适应的政策法规,从而促进发展,保护环境。
(二)提供经济保障。首先,地方政府应借助于沿海开发的大好机遇,加大宣传,并尽快出台加快金融业改革发展的指导意见,增强国内外各类银行机构进驻江苏沿海的吸引力,鼓励和支持股份制银行在沿海地区设立增设分支机构,获取金融支持。其次,积极拓宽融资渠道,争取加大中央政府对沿海地区经济的政府转移支付。无论是基础设施建设和生态环境保护,还是产业结构调整和科技教育发育,都需要尽量争取国家财政支持。第三,积极引进国际产业资本④。借上海建设国际金融中心和长三角资本市场一体化的东风,大力引进外资,在吸引外商直接投资的同时,积极争取国际金融组织贷款、外国贷款、国际产业基金,鼓励企业海外上市融资,为沿海开发提供强有力的资金保障。
(三)优化行政环境。良好的行政环境需要从政府自身做起,以实实在在的行动,从根本上改变作风,树立法治意识,切实谋发展、办实事、抓落实。一是实现法律面前人人平等。在沿海开发中,法律、行政法规及政策应当适用于任何人,一视同仁,其要求不能有人在法律之上,也不能有人在法律之外。尤其对行政组织的职权予以法律的限定,以免因行政职权的泛滥而使人民的利益受到不应有的损害。惟有如此,行政活动才是对法律的正确执行,国家的法律规范体系才能得到切实落实。二是增强服务意识。地方政府功能主要表现在三个方面:控制、管理、服务。现代政府的职能重点日益向服务功能倾斜,控制和管理功能越来越多地为服务功能所取代或掩盖。沿海开发战略实施中,政府更应加强服务平台建设,扎实推进经济环境监察中心、行政服务中心、口岸服务平台建设,构建优质高效的服务环境,真正使沿海地区成为投资者的服务高地、成本洼地、创业福地。三是积极行政的意识。伴随着国家行政的重点日益向服务功能倾斜、国际的潮流的演化,现代行政所特有的灵活性、高效性决定了行政管理的积极性。沿海开发需要地方政府的积极推动,创造优良的投资环境。
注释:
① 王国平:乡镇政权角色变革:从赢利型经纪到服务型政府.硕士论文
② 王国平:乡镇政权角色变革:从赢利型经纪到服务型政府.硕士论文
③ 李红勋,方建新:论西部大开发中的政府行为取向.《科技与管理》.2001年第3期
④ 李杰,王燕:江苏沿海开发的金融支持问题分析.《三农论坛》. 2010年第2期