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〔摘要〕朝鲜战争的爆发是建国初期一个典型的突发事件，抗美援朝是中国政府为应对这一突发事件而作出的一个重大决策。在对朝鲜战争爆发这一突发事件的应对和决策中，从危机预防、危机准备到危机决策的各个环节，还是比较合理、比较有效的，从而给今天留下了许多值得借鉴的方面，把这些有益的方面纳入今天的突发事件应对机制中，是非常重要的工作。而在这一过程中，辩证地扬弃其中具有消极性的方面，也是不可忽视的。
〔关键词〕突发事件；朝鲜战争；抗美援朝；决策
〔中图分类号〕 K2 〔文献标识码〕 A〔文章编号〕1008-2689（2008）02-0120-08
引言
所谓突发事件，按照不久前刚刚公布的《国家突发公共事件总体应急预案》的定义，是指突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全的紧急事件。在社会的历史发展中，突发事件扮演着日益重要的角色。对于中国来说，在过去的很长时期内，党和政府虽然在实践中对各个具体的突发事件有自己的应对措施和方案，但对于突发事件在整体上还是没有形成全面的理论认识，也缺乏系统周密的明确性应对方案。在学术界，虽然已经认识到构建系统的突发性事件理论的必要性和紧迫性，但无论是理论框架还是材料的收集整理，都尚处于起步阶段，还有许多艰辛而重要的工作等待着学界人士的共同努力。而在这一过程中，从历史的角度对建国以来各个时期突发事件的应对进行总结，应当说是一个非常重要的方面。 由此，把朝鲜战争的爆发与新中国抗美援朝的决策置于突发事件的视角下进行研究，就具有了重要的理论与现实意义。本文也正是努力从这方面作一尝试。
一、朝鲜战争的爆发：建国初期的
一个重大突发事件
1950年6月25日，朝鲜战争爆发了。对于新生的中华人民共和国来说，这场战争的爆发成为建国初期一个重大的突发事件。
（一）北纬三十八度线与中苏结盟：朝鲜战争的源起与新中国的命运。
从1910年日本占领朝鲜到第二次世界大战结束，朝鲜一直处于日本的殖民统治之下。二战胜利前夕，在商议战后国际秩序的安排时，各盟国首脑对朝鲜问题也进行了商谈，1945年雅尔塔会议确定了由美苏中英四国对朝鲜实行托管的方案，但在四大国尚未就此达成具体协议之前，苏联对日宣战使形势发生了变化。1945年8月8日苏联对日宣战后，立即于次日对日本关东军发动了猛烈进攻，在苏军的迅猛推进中，在朝的日军战争机构几近崩溃，日本内阁决定投降，并且通知了美国等有关国家。而在此时，距离朝鲜最近的美军地面部队还远在600公里以外的冲绳岛，这样，朝鲜半岛上就出现了真空局面。在这种形势下，为了不让苏联独占朝鲜，美国于8月10日深夜召开紧急会议，讨论朝鲜问题。由于北纬38°线恰好位于朝鲜半岛中部，于是美国陆军部建议以三八线作为美苏受降区域的分界线，三八以北为苏军受降区，三八线以南为美军受降区。这个建议迅速得到美国军方和国务院的同意，并于8月14日获得总统杜鲁门的批准。15日，杜鲁门就此致电斯大林。16日，斯大林复信表示没有异议。由此，美苏双方基本达成协议，三八线作为美苏两国在朝鲜受降和实行军事占领的分界线被确定下来。日本投降之后，美苏军队分别接管了三八线南北地区。这样，刚刚摆脱日本殖民统治的朝鲜人民，又陷入了南北分裂的状态，从而埋下了朝鲜战争爆发的祸根。更重要的是，这为美苏两国在远东和朝鲜半岛的冷战格局奠定了基础。由于美国和苏联本来就是社会制度和意识形态完全不同的两个国家，随着二战后两国关系的恶化，南北朝鲜的政治格局也在朝着不同的方向发展。1948年8月，朝鲜半岛南半部宣告成立“大韩民国”，9月，北半部成立“朝鲜民主主义人民共和国”，至此，朝鲜半岛南北分裂的局面正式形成。北纬三十八度线成为朝鲜半岛上的楚河汉界。虽然此后美苏撤走了各自的军队，但南北双方都在为武力统一加紧准备，从而最终导致了1950年6月25日朝鲜战争的爆发。
由此可见，正如今天中国学者所指出的，朝鲜战争的基础“在于三八线把朝鲜半岛分裂成两个互相敌对的区域（或国家），在于战后美苏两国在远东争夺势力范围的冷战局面，在于世界分裂为以美苏两国为首的两大对抗集团的格局。” 关于中国与朝鲜问题的关系。“苏美是分裂朝鲜的祸首， 三八线是它们炮制的势力范围分界线。没有朝鲜的分裂便不会有朝鲜战争。在任何情况下，苏美都对引起这场战争负有责任”；而中国“不是雅尔塔协定的签字国，也不是三八线的划定者。对于苏美承担的义务，中国是不受约束的。” [2](204)直接使新中国的命运与朝鲜战争发生联系的，是中华人民共和国成立之后以《中苏友好同盟互助条约》的签订为标志的中苏结盟。1949年中华人民共和国成立之后，面对国内满目疮痍，百废待举的经济状况，新中国确实急需得到一定的援助。而当时以美国为首的西方国家对新中国实行政治孤立和经济封锁，唯一能够援助中国的，只有苏联。1949年12月16日，毛泽东亲赴莫斯科。经过多轮会谈，1950年2月14日，《中苏友好同盟互助条约》正式签订。这一条约的签订，不仅对新中国的安全和建设具有重大意义，实际上也成为中苏两国结盟的标志。自此，新中国正式成为社会主义阵营的一员，与以金日成为首的北朝鲜一起，成为社会主义大家庭中的“战友”和“兄弟”。
对于新生的中华人民共和国来说，朝鲜战争的爆发是一个具有极大难度的突发事件。其一，从表面上看，美苏应对朝鲜战争的爆发负责，这场战争不是发生在中国领土上和直接针对中国的战争，并没有对中国的安全造成直接的、明显的威胁，但从长远的角度来说，无论是作为社会主义阵营中的战友，还是作为紧相毗连的邻邦，朝鲜战争的爆发又是一个关系到新中国安危的重大问题。这么特殊的事件是中国历史上从来没有过的，它无章可循，没有可资借鉴的先例，这就增加了应对的艰难性。其二，对于朝鲜战争的爆发与新中国安危紧密关系的认识，不仅需要一定的战略眼光，还需要一定的时间过程。而朝鲜战争爆发之后的形势发展，又对中国作出决策的的要求日益迫切。尤其是美军在仁川登陆后，战局急转直下，中国必须马上作出自己的决策。这种矛盾也大大增加了应对的艰难性。
（二）朝鲜战争的爆发与新中国内政外交政策的决定性要素
新生的中华人民共和国在政治、经济和军事方面面临的形势相当严峻。新中国迫切需要一个和平的国际环境，以治理战争创伤，恢复和发展国家的经济、文化事业。初掌全国政权的中国共产党对此有着清醒的认识。1949年底毛泽东在同斯大林等苏联领导人的会谈中，就特别强调，目前最重要的问题是保障和平问题。中国需要三至五年的和平喘息时间，以便用这段时间来把经济恢复到战前的水平和稳定国内的局势。中国这些重要问题能否解决，取决于是否有和平的前途。 [3](33)一是力争和平的国内外环境，一是争取尽快恢复和发展中国经济，这是新中国内政外交政策具体制定中的两个决定性要素。因此，新中国在中国共产党的领导下，很快展开了各方面工作，医治战争创伤，恢复正常的生产和生活，采取各种政治、军事措施稳定全国的局势，以便为大规模的经济建设创造条件。关于国际形势，在1950年6月初召开的七届三中全会上，毛泽东作出了如下判断：“帝国主义阵营的战争威胁依然存在，第三次世界大战的可能性依然存在。但是，制止战争危险，使第三次世界大战避免爆发的斗争力量发展得很快，……新的世界战争是能够制止的。” [4](390-391)也正因如此，全会决定，“在保障有足够力量用于解放台湾、西藏，巩固国防和镇压反革命的条件下，人民解放军应在1950年复员一部分，保存主力。” [4](394)到1950年6月30日，也就是美国决定全面介入朝鲜战争的当天，按照预定计划，中央复员委员会下达了由毛泽东和周恩来共同签署的《军委、政务院关于1950年复员计划的决定》，正式开始了中国规模最大的一次复员工作。对于中国共产党领导下的中国革命具有重要意义的新中国土地改革法令，也是在同一天颁布的。然而，朝鲜内战的爆发，使新中国的一切工作都难以再按照原计划进行。以上史实充分说明今天学者的判断是有充分理由的。如沈志华认为，“朝鲜战争的爆发并没有引起中国政府的重视。全国范围内的工作重心也没有因此而转移”，在战争之初，“中国领导人的注意力尚未转移到朝鲜问题上来”。 [5](210-211)牛军也认为，“朝鲜战争爆发前，中国领导人的主要精力集中于国内事务，中国军队的主要任务主要抓紧进军西藏和准备解放台湾”，“中国领导人当时并不认为美国的军事威胁是迫在眉睫的，他们甚至认为，即使解放军进攻台湾美国也不大可能直接进行军事干预。在朝鲜半岛，中国基本上置身事外”。 [6]作为美国学者，莫里斯·梅斯纳在他的著作《毛泽东的中国及其发展——中华人民共和国史》中，也指出：“中国人在战争爆发时丝毫也没有卷入。中国领导人当时正在专心致志于巩固新国家内部的工作，正开始让大批红军复员，正在南方海岸部署最精锐的部队，准备去实行预计中的攻打台湾，而且刚刚宣布进行土地改革运动，在这样的时刻，中国领导人肯定不会欢迎在毗邻的国土上发生一场可能引起严重国际后果的战争。” [7](90-91)实际的情况是，1950年6月25日朝鲜内战爆发时，中共中央甚至事先都不知道，他们对战争的突然爆发感到意外。“对战争的突然爆发，除了进行新闻报道以外，中国政府在最初几天并没有发表正式宣言或声明（引起中国作出激烈反应的是美国在台湾海峡采取的行动）。” [5](343)
由上可见，在新中国的内政外交政策中，力争和平的国内外环境和争取尽快恢复和发展中国经济是两大决定性要素。朝鲜战争的爆发决不像一些国外学者所说是中苏两国的预谋，对于正在全心致力于恢复和发展国内经济的新中国来说，朝鲜战争的爆发不仅是突然的，更是难以预料的。
根据学者的界定，所谓的突发事件必须具备三个条件：一是突然发生，难以预料；二是问题极端复杂，关系安危， 必须马上处理；三是首次发生，无章可循 [8](1)。可以看出，朝鲜战争的爆发基本具备了这四个特征，是建国初期一个典型的突发事件。按照不久前刚刚公布的《国家突发公共事件总体应急预案》对突发事件种类的划分，朝鲜战争的爆发属于社会安全事件中的涉外突发事件。
二、抗美援朝：一个重大战略性
决策的产生
“抗美援朝，保家卫国”，是中共中央根据当时的形势，基于支援朝鲜和保卫中国国家安全的共同需要而作出的一个重大的战略决策。另一方面，已经公开的材料显示，这一决策的产生经历了一个艰难曲折的过程。作为建国初期一个重大的、典型的突发事件的个案，在朝鲜战争的爆发与中国政府的应对决策中，确实有许多值得总结的方面。
（一）决策前提：危机控制与危机预防
“突然性”是突发事件的重要特征，因此，有效的防范与预警，是突发事件应对机制中的首要环节。抗美援朝是新中国基于朝鲜战争的爆发这一突发事件而作出的应对决策，历史证明，这一决策的正确性是无可否认的。在当时的历史条件下，中国政府在作出最后的决策之前，也作了大量的工作，力争把危机控制在一定范围之内，以尽量缓解及至消弭危机。与此同时，在危机预防方面，也是未雨绸缪，以防患于未然。这些措施包括以下方面。
1、通过适当形式进行警告、谴责和抗议，以控制危机态势的发展，力求尽量缓解及至消弭危机。
朝鲜战争爆发两天后的6月27日，美国直接介入，并派海军第七舰队进入台湾海峡。面对美国的这种公然挑衅，中国政府一方面立即作出了强烈反应，另一方面又力求避免中国不得不出兵的局面。6月28日，毛泽东主席对美国发出警告：“全世界各国的事务应由各国人民自己来管，亚洲的事务应由亚洲人民自己来管，而不应由美国来管。”并号召：“全国和全世界人民团结起来，进行充分准备，打败美帝国主义的任何挑衅。” [9]在同一天，政务院总理兼外长周恩来发表严正声明，指出：“杜鲁门27日的声明和美国海军的行动乃是对于中国领土的武装侵略，对于联合国宪章的彻底破坏。”“只要我们不受恫吓，坚决动员广大人民参加反对战争制造者的斗争，这种侵略是完全可以打败的。” [10]这实际上是以不卑不亢的态度告诉美国：在处理朝鲜和台湾问题时，要尊重中国和注意到中国的存在。当美军逼近三八线之后，中国政府更是不断发出警告，力求控制危机态势的发展。尤其是9月30日周恩来在庆祝新中国成立一周年大会上发表的讲话非常具有代表性，周恩来在讲话中说：“中国人民热爱和平，但是为了保卫和平，从不也永不害怕反抗侵略战争。中国人民绝不能容忍外国的侵略，也不能听任帝国主义对自己的邻人肆意侵略而置之不理。”10月1日的《人民日报》全文发表了这个讲话。可以说，中国政府在此几乎已经明确表明：如果美国继续向北推进，造成事态的进一步扩大，中国将会出兵。但美国对此仍置若罔闻。10月1日美国纵容南朝鲜军队越过三八线。同一天，金日成向中国政府请求援助。就是在这种危急情况下，中国政府仍然为控制危机态势的发展作了最后的努力。 [11]10月3日，周恩来召见印度驻华大使潘尼迦，通过印度向西方国家转达中国的态度：中国希望朝鲜问题地方化，并通过和平方式解决，如果美国越过三八线，“我们要管” 。[12](25-27)为了让美国重视中国的警告，周恩来还专门叮嘱翻译把这个“管”字译出分量来。可以说，在控制危机态势的发展，力求尽量缓解及至消弭危机方面。当时的中国政府已经作了最大的努力。
2、未雨绸缪，以积极的态度预防危机于未然。
当朝鲜战争爆发的时候，人民解放军正在加紧进行解放台湾的准备。随着形势的急剧变化，中共中央和中央军委没有消极坐视事态的发展，而是以积极的态度加强危机的预防与应对，在对形势进行了综合估计的基础上，重新调整了军事部署，以未雨绸缪，预防危机于未然。1950年6月30日，主持中央军委日常工作的周恩来约见海军司令员兼政治委员肖劲光，传达了中共中央在朝鲜战争爆发后对时局的估计和对策，决定推迟解放台湾的时间，把军事斗争准备的重点转移到东北地区。朝鲜战争爆发后，东北由原来的战略大后方立刻变成了国防前哨，而在当时全国范围的军事部署中，东北地区的兵力部署最少，非常空虚。因此，根据毛泽东的指示，1950年7月7日，周恩来主持召开保卫国防会议。会议传达了中共中央关于成立东北边防军决定，初步讨论了组成与部署、政治动员、后勤保障等问题，由于这是一项关系重大的军事部署，会议没有匆忙作出最后决定，而是责成有关单位负责人进一步考虑商议后再行议决。经过几天的酝酿，7月10日又召开第二次国防会议，正式通过了《关于保卫东北边防的决定（草案）》。此后又经过周恩来反复推敲定稿后，才于7月13日上报。据此，中央军委决定组成东北边防军，以保卫中国东北边防，并准备必要时援助北朝鲜。当时决定组建东北边防军的目的，就是出于一种“有备无患”的设想，如果战局朝着有利于北朝鲜的方向发展，按照当时周恩来的说法，国防军是“备而不用” 。[13](219)但后来的局势发展证明，这一战略部署是极富远见的。可以说，组建东北边防军，是中共中央在预防与应对朝鲜战争爆发这一突发事件中的一个关键环节，它对于此后在危机的预防与应对中争取战略主动权具有重要意义。
3、加强与北朝鲜和苏联的联系与沟通，以保证相关信息的准确性与及时性，增强危机预警能力。
在危机的预警工作中，保证相关信息的准确性与及时性，是一个非常重要的环节。在这方面，朝鲜战争爆发后中国政府也做了大量工作，积极加强与北朝鲜和苏联的联系与沟通。1950年6月30日，周恩来派原定去驻德意志民主共和国使馆工作的柴成文先以使馆参赞的名义去朝鲜，以便保持与朝鲜的联系，在柴成文一行出发前，周恩来特别指出：“现在朝鲜人民处在斗争的第一线，要向朝鲜同志表示支持，看有什么事需要我们做，请他们提出来，我们一定尽力去做。保持两党两军之间的联系并及时了解战场的变化，是当前使馆的主要任务。” [5](211)1950年7月2日，在与苏联驻华大使罗申的会谈中，周恩来传达了毛泽东对朝鲜的建议：鉴于美国军队可能在仁川登陆，要在仁川后方建立一条坚强的防线。 [5](208)在决定组建东北边防军之后，周恩来再度约见罗申，交流苏联派遣防空和空军专家前来中国担任顾问的问题，以加强中国的军事力量，提高危机应对能力。9月15日美军在仁川登陆以后，中国政府与苏联和北朝鲜方面的沟通日益增加。9月17日，中央军委决定立即派遣一个五人先遣小组随柴成文赴朝勘察地形，以便进一步了解相关信息。9月18日周恩来约见苏联大使，要求苏联政府能够迅速提供有关朝鲜战局的更加准确的和及时的情报。9月20日、10月1日、10月2日，周恩来连续致电北朝鲜，开始参与朝鲜战事的谋划。10月1日，金日成通过斯大林向中国提出了援助请求。而在此时，中国方面通过各方面的努力，对于战局发展的相关信息已经有了基本的把握，这就为此后的危机决策打下了基础。
（二）决策过程：危机应对中的决策机制
尽管有效的危机控制和危机防范工作可以缓解及至消弭危机，但大部分突发事件是难以预测和控制的。由于不是发生在中国领土上和直接针对中国的战争，朝鲜战争的爆发作为一个特殊的突发事件，其局势发展更是如此。尽管为缓解及至消弭朝鲜战争爆发的危机做了大量工作，但形势的发展还是使中国政府面临作出最后决策的局面。而这一决策过程的许多方面，也体现出当时危机应对中的决策机制。
1、在对朝鲜战争爆发这一突发事件进行准确定性的基础上坚持原则，保证决策的合理性。
对突发事件进行准确定性，是决策过程中的基础环节，在此基础上坚持正确的原则立场，是决策合理性的重要保证。朝鲜战争爆发之后，中共中央首先肯定战争的性质是内战，并旗帜鲜明地采取支持北朝鲜的立场。朝鲜战争爆发的第二天，《人民日报》即以头版显著位置刊登了战争爆发的消息，并于27日发表题为《朝鲜人民为击退进犯者而奋斗》的社论，表明了中国人民对战争的看法和立场。对于美国的在朝鲜的军事行动，周恩来指出：这“乃是美国的一个预定步骤，其目的是为美国侵略台湾、朝鲜、越南和菲律宾制造借口，也正是美帝国主义干涉亚洲事务的进一步行动。” [14]因此，中国政府坚决主张和平解决朝鲜问题，反对帝国主义的干涉与侵略。在此基础之上，中国始终坚持自己的原则底限：其一，台湾是中国领土不可分离的一部分，“台湾属于中国的事实，永远不能改变”，中国“必将收复台湾和一切属于中国领土” ；[15]其二，如果美国肆意扩大战争，中国不会“置之不理”，而这一原则的底限就是，如果美国越过三八线。可以说，在对朝鲜战争爆发准确定性的基础上坚持原则，为抗美援朝决策的合理性提供了保证。
2、在密切关注朝鲜战局发展的基础上机动权变，保证决策的策略性。
从朝鲜战争爆发到作出抗美援朝的决策，中国政府经历了从主张和平解决朝鲜问题，尽量缓解与消弭危机，到后来进行积极的危机防范措施，直至最后决策出兵的曲折过程。在此过程中，中国政府密切关注朝鲜战局的发展，并在此基础上机动权变，随着形势的变化不断调整自己的应对战略，为决策的策略性提供了保证。这主要表现在以下方面：其一，朝鲜战争爆发之后，中国政府虽然立即做出反应，并表示坚决支持北朝鲜，但还是尽量避免把事件的处理置于没有回旋余地的境地，以缓解与消弭危机。如周恩来多次代表中国政府发表的声明，一方面表明了自己的原则立场，另一方面也给双方都留下了回旋的余地。其二，随着朝鲜战局的变化，不断调整自己的应对战略。面对朝鲜内战爆发后的国际形势，中国政府一开始就坚持“惧无根据，喜不麻木”的理智态度。 [16](52)随着形势的变化，中国政府对朝鲜战局日益关注，并根据朝鲜战局的变化，中央不断调整东北边防军的战略部署。1950年8月4日，中共中央政治局召开会议，特别讨论了朝鲜战局问题，毛泽东和周恩来都对战局发展与援助朝鲜问题作了正确的估计，并提出东北国防军“本月内完成一切准备工作，待命出动作战”到8月中旬，又据朝鲜局势指示“国防军完成训练及其他准备工作的时间可延长至九月底。” [4](454、469)由此可见，一方面，由于朝鲜战争局势的发展不是中国政府的意志所能把握，因此，中国政府不得不根据战局的变化而不断调整自己的应对战略；另一方面，中国政府在密切关注朝鲜战局发展基础上的机动权变，为抗美援朝决策的策略性提供了保证。
3、在集体讨论和民主协商的基础上综合分析，保证决策的科学性。
迅速调动有关部门的力量，在集体讨论和民主协商基础上进行综合分析与决策，也是决策程序中的重要环节。1950年10月1日接到斯大林要求中国出兵的电报后，毛泽东连夜召集中央书记处紧急会议，讨论朝鲜局势和对策。出席会议的有毛泽东、朱德、刘少奇和周恩来。会议在是否出兵的问题上出现了意见分歧。 [5](228)也正因如此，会议决定第二天即10月2日召开中央书记处扩大会议，邀请在京的高级军事领导人参加，继续进行讨论。10月2日下午，中共中央书记处扩大会议在中南海颐年堂召开，会上关于出兵援朝问题仍然有意见分歧。毛泽东认为出兵援朝已是万分火急，提出派林彪率军入朝。但是林彪不赞成出兵，称病推辞。多数中央领导人都主张在出兵朝鲜的问题上要谨慎从事。 [5](229)会议于是决定召开政治局扩大会议，再行讨论。并决定要彭德怀挂帅。10月4日，在中南海丰泽园召开的政治局扩大会议继续讨论出兵朝鲜问题，在会上，毛泽东先让与会领导人“着重摆摆出兵的不利情况”。在这次会议上仍然是意见分歧，而且会上的争论肯定十分激烈，不赞成出兵或至少是暂时不出兵的倾向是主要的。 [5](229)此后的决策过程仍是一波三折，毛泽东曾先后于10月2日、10月8日、10月13日三次作出派兵入朝的决定，又因故暂缓施行，直到10月18日才第四次最终下定了决心。无论是对于毛泽东还是其他中共中央领导人来说，抗美援朝的决策都是一个艰难的抉择。聂荣臻在他的回忆录中谈到：“对于打不打的问题，毛泽东同志也是左思右想，想了很久。毛泽东同志对这件事确实是思之再三，煞费心血的，最后才下了决心。” [17](735)
长期担任毛泽东秘书工作的胡乔木对此也深有体会：“我在毛泽东身边工作二十多年，记得有两件事是毛主席很难下决心。一件是1950年派志愿军入朝作战，一件就是1946年我们准备同国民党彻底决裂。” [18](92)抗美援朝的确是“毛泽东一生中最难作出的决策之一” 。[19](13)
由此可见，中国政府抗美援朝的决策，是在集体讨论和民主协商基础上经过综合分析后产生的，这也为决策的科学性提供了保证。
（三）决策保障：危机应对中的民众心理和社会舆论调控
当突发事件出现时，往往随之而来的是民众层面上的普遍恐慌，这种局势如任其发展，会加重突发事件本身所造成的损害，甚至在某些情况下会引起整个社会的动荡。因此，在危机应对中采取多种措施，以加强对民众心理和社会舆论的调控，缓解突发事件在民众中引起的恐慌，促进社会秩序的稳定与恢复，就成为危机决策的重要保障。
1、朝鲜战争爆发后中国民众的畏惧不安心态。
在朝鲜战争爆发后，中国一度出现“谣言较多，思想混乱”的状况 ，[20](235)不少地方尤其是落后的农村地区甚至是“谣言蜂起”、“谣言猖獗” 。[21](6)如谣传“要变天了，国民党要回来了”、“朝鲜失败了，第三次世界大战来了，国民党要登陆作战”等等。在建国初期正常的信息传播渠道尚不健全、民众对信息的认识能力较低的条件下，这些谣言更加重了一些民众的畏惧、不安心理。由于受谣言的迷惑，农村群众特别是新解放区的一些农民不敢积极参加土改，有的不敢接受土地，或不敢在新分到的土地上耕种， [22](103)有的农民分的土地不上肥，不敢把分地打的粮食和自己的放在一起。 [23](93)在距离朝鲜较近的东北地区，据当时的调查反映，朝鲜战争的爆发，“在沈阳市各阶层及党内引起一些波动”。一些民众听信谣言，认为要“变天”了，过去“满洲国”黄了，“这回八路国也要黄了”，有个别党员要求退党，有的工人新被批准入党，又要求不入了，在沈阳市的工厂疏散中共逃跑了19个党员 [24](19)；有些地区的民众听信“政府征收公粮是要逃到边远山区”的谣言，往山中藏粮食，“怕蒋匪来了抢粮”；一些学校的部分中学生退学，怕“抓兵” ，[25](12)一些地区的农民“有买地的不买了，要盖房不盖了，思想波动极大” ；[26](5)西北地区也出现了因为害怕原子弹，一些干部要求回家，一些青年团员要求退团的情况。 [27](4)
2、采取多种措施加强对民众心理和社会舆论的调控。
关于朝鲜战争爆发前后中国社会中的谣言问题，当时是在意识形态的框架内予以定性，认为谣言是在“帝国主义的侵略战火已经燃烧到我国门”的情况下，“反革命分子”受到“很大鼓励”，“向我们发动了各种各色的谣言攻势，加紧破坏经济建设”。当时对付谣言的政策，除配合宣传驳谣外，追谣也主要是被认为是各级公安部门的责任。 [28](206-207)在中华人民共和国刚刚建立，政治、经济等各方面秩序尚未稳定的情况下，为了巩固新生的革命政权，这种对于谣言的定性和所采取的措施是必要的。除此之外，政府还采取了多种措施，以加强对民众心理和社会舆论的调控。
一方面，动员各种宣传媒介对民众进行宣传教育，有效控制舆论导向。当时的《人民日报》以专版刊登“反对美国侵略台湾朝鲜运动专刊”，以增强宣传力度。许多城市组织了宣传队、工作队走上街头，深入工厂进行宣传。北京的各界代表以接受报社记者采访或是给报社写信、发表谈话的形式，斥责美国的侵略罪行；武汉各界则发起一封信运动，以慰问和庆祝朝鲜人民军胜利的形式对民众进行宣传；当时的广州市动员了万余名教师和学生，分批到街头对民众进行宣传活动；保定市组织了由街道剧团、文化馆、业余文工团、部队指战员、教师和学生组成的宣传队，深入大街小巷进行宣传。为响应“反对美国侵略台湾朝鲜运动周”的号召，当时的邮电部邮政总局特别通知各地一等以上邮局，将总局统一规定的宣传口号印成小条，从7月17日起7天内发给寄件人，将口号和邮票一同贴在信件上。以便扩大宣传范围，使民众更深入地了解宣传的意义 。[29](52)在各种媒介的宣传中，基本的原则是使民众以下方面统一认识：其一，我们坚决反对美国对中国领土台湾省的侵略；其二，美国帝国主义对朝鲜的武装干涉是对朝鲜人民的直接侵略行为；其三，朝鲜人民解放战争一定会取得最后的胜利；其四，越南、菲律宾、日本和亚洲其他被压迫民族，现在也都在展开反对美国和其他帝国主义侵略的斗争。
另一方面，动员普通民众积极参与，提高民众的危机防范意识。朝鲜战争爆发后不久，中国人民政治协商会议全国委员会即作出决定，把7月1日至7日定为拥护世界和平大会常设委员会《和平宣言》的签名运动周。7月1日，中国保卫世界和平大会委员会主席郭沫若在中央人民广播电台发表了题为《由美帝国主义的侵略罪行说到和平宣言签名活动》的广播词， 动员全国人民积极参与这一运动。据不完全统计，到8月初，已动员近6000万人在和平宣言上签字 。[29](40)8月13日，中国保卫世界和平大会发出《关于扩大征集和平签名工作给各人民团体的通知》，提出要“争取一万万五千至两万万人在保卫和平宣言上签名。” [29](49)7月10日，中华全国总工会决定从17日起，在全国举行“反对美国侵略台湾、朝鲜运动”活动，并以各团体为基础组成中国人民反对美国侵略台湾、朝鲜运动委员会，以加强对运动的领导。7月14日，中国人民反对美国侵略台湾、朝鲜委员会发出通知，要求各大城市人民团体立即建议建立各地的反对美国侵略台湾、朝鲜运动委员会，负责领导运动及其以后的相关工作。7月17日，全国各地反对美国侵略台湾、朝鲜的运动开始。8月1日，全国各大城市动员民众举行了反对美国侵略的大会与示威游行。
以上的一系列动员活动，在对民众进行宣传教育的基础上，动员民众参与到实际的工作中去，提高了民众的危机防范意识，对于有效控制舆论导向、大力消除谣言和稳定民众心理起了重要作用。它实际上也是在危机应对中对民众的初步动员，为不久以后的危机决策打下了基础。
三、决策评价：历史与现实中的
危机应对机制
著名管理学家西蒙指出：突发事件的实质，是非程序化的决策问题 。[29](1)因此，在突发事件的应对和决策中，随机性和机动权变往往不可避免。但是，在突发事件的应对与决策中，应该遵循怎样的原则和程序，才能使之得到有效的处理？关于这一点，还是有一定的规律可循的。这也就是对于突发事件进行研究的现实意义之所在。对朝鲜战争爆发后中国政府的应对与决策进行梳理与分析，不仅可以使我们一窥当时历史条件下的危机应对机制及其对此后历史的影响，还可以从今天的角度总结出这种危机应对机制的现实意义。
通过对整个朝鲜战争爆发后中国政府危机应对机制的梳理与分析，可以看出当时的危机应对机制具有以下几个重要特点：一是以集中统一的危机决策体系为中心，自上而下地调动和指挥整个应对机制的运转。任何一起突发事件都会涉及到社会的各个领域和各个层面，只有在集中统一的领导下，才能使各相关部门协同配合，迅速、准确地形成科学的决策，从而保证了危机决策的高效性。在一些影响范围大、后果较为严重的突发事件中，这一点是至关重要的。2003年对非典的应对就充分证明了这一点。二是以各种形式的宣传教育来完成危机应对中的信息传播。如前所述，在突发事件发生以后，往往会出现民众心理和社会舆论的波动，甚至会影响到整个社会的稳定。因此，在突发事件的信息传播中，一定要从大局考虑，把握正确的舆论导向。而以各种形式的宣传教育来完成危机应对中的信息传播，不仅可以牢牢把握住正确的舆论导向，而且可以保证信息传播的广泛性。三是通过群众运动的开展动员民众积极参与到危机应对工作中去。当突发事件发生时，动员全社会的力量积极参与是一个重要的方面。一方面，它可以最大限度地迅速动员起全社会的力量，降低政府应对危机的成本。与此同时，群众参与的过程也成为信息传播的过程，这对于引导民众心理和社会舆论向积极的方向发展，从而稳定和恢复社会秩序具有重要意义。
但是，也必须看到，当时的危机应对机制也存在着消极的方面。其一，当时的这种集中统一的决策体系不是以完善的危机管理体系为基础，而是在中国共产党集中统一领导的制度环境中形成的，这就在一定程度上提高了危机决策的成本，也影响到危机应对机制本身的制度化。其二，以各种形式的宣传教育来完成危机应对中的信息传播，由于宣传教育方式的单向性和受众的被动性，在此过程中信息传播的全面性可能会受到影响。其三，群众运动作为具有浓重革命色彩的动员方式，可以迅速带来轰轰烈烈的参与场景，但也存在着严重的弊端，它无法形成持久性的动员绩效，而且，群众运动在实施过程中的许多偏向在集中统一的领导体制下也是难以把握的。
总而言之，在对朝鲜战争爆发这一突发事件的应对和决策中，从危机预防、危机准备到危机决策的各个环节，还是比较合理、比较有效的，从而给今天留下了许多值得借鉴的方面，把这些有益的方面纳入今天的突发事件应对机制中，是非常重要的工作。而在这一过程中，辩证地扬弃其中具有消极性的方面，也是不可忽视的。
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（责任编辑：适存）
The Outbreak of the Korea War and Response Made by Chinese Government ——From an Angle of Dealing with Emergency
HOUSong-tao
（The Marxism School China University of Politics and Law Sciences,
Beijing 102249,China）
Abstract: The outbreak of the Korea War was a typical emergency which happened shortly after the establishment of the People’s Republic of China. To fight against America in aid of Korea was a crucial resolution made by the then Chinese government for this emergency. The response and decision made by the Chinese government, which included the prevention of and the preparation and decision for this emergency, was quite reasonable and effective and even benefits people until today. The important benefit learned from that is very instructive for current people when making response to emergencies, whereas the passiveness of that is never negligible and should be abandoned.
Key words: emergency;the Korea War;to fight against America in aid of Korea;resolution
〔关键词〕突发事件；朝鲜战争；抗美援朝；决策
〔中图分类号〕 K2 〔文献标识码〕 A〔文章编号〕1008-2689（2008）02-0120-08
引言
所谓突发事件，按照不久前刚刚公布的《国家突发公共事件总体应急预案》的定义，是指突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全的紧急事件。在社会的历史发展中，突发事件扮演着日益重要的角色。对于中国来说，在过去的很长时期内，党和政府虽然在实践中对各个具体的突发事件有自己的应对措施和方案，但对于突发事件在整体上还是没有形成全面的理论认识，也缺乏系统周密的明确性应对方案。在学术界，虽然已经认识到构建系统的突发性事件理论的必要性和紧迫性，但无论是理论框架还是材料的收集整理，都尚处于起步阶段，还有许多艰辛而重要的工作等待着学界人士的共同努力。而在这一过程中，从历史的角度对建国以来各个时期突发事件的应对进行总结，应当说是一个非常重要的方面。 由此，把朝鲜战争的爆发与新中国抗美援朝的决策置于突发事件的视角下进行研究，就具有了重要的理论与现实意义。本文也正是努力从这方面作一尝试。
一、朝鲜战争的爆发：建国初期的
一个重大突发事件
1950年6月25日，朝鲜战争爆发了。对于新生的中华人民共和国来说，这场战争的爆发成为建国初期一个重大的突发事件。
（一）北纬三十八度线与中苏结盟：朝鲜战争的源起与新中国的命运。
从1910年日本占领朝鲜到第二次世界大战结束，朝鲜一直处于日本的殖民统治之下。二战胜利前夕，在商议战后国际秩序的安排时，各盟国首脑对朝鲜问题也进行了商谈，1945年雅尔塔会议确定了由美苏中英四国对朝鲜实行托管的方案，但在四大国尚未就此达成具体协议之前，苏联对日宣战使形势发生了变化。1945年8月8日苏联对日宣战后，立即于次日对日本关东军发动了猛烈进攻，在苏军的迅猛推进中，在朝的日军战争机构几近崩溃，日本内阁决定投降，并且通知了美国等有关国家。而在此时，距离朝鲜最近的美军地面部队还远在600公里以外的冲绳岛，这样，朝鲜半岛上就出现了真空局面。在这种形势下，为了不让苏联独占朝鲜，美国于8月10日深夜召开紧急会议，讨论朝鲜问题。由于北纬38°线恰好位于朝鲜半岛中部，于是美国陆军部建议以三八线作为美苏受降区域的分界线，三八以北为苏军受降区，三八线以南为美军受降区。这个建议迅速得到美国军方和国务院的同意，并于8月14日获得总统杜鲁门的批准。15日，杜鲁门就此致电斯大林。16日，斯大林复信表示没有异议。由此，美苏双方基本达成协议，三八线作为美苏两国在朝鲜受降和实行军事占领的分界线被确定下来。日本投降之后，美苏军队分别接管了三八线南北地区。这样，刚刚摆脱日本殖民统治的朝鲜人民，又陷入了南北分裂的状态，从而埋下了朝鲜战争爆发的祸根。更重要的是，这为美苏两国在远东和朝鲜半岛的冷战格局奠定了基础。由于美国和苏联本来就是社会制度和意识形态完全不同的两个国家，随着二战后两国关系的恶化，南北朝鲜的政治格局也在朝着不同的方向发展。1948年8月，朝鲜半岛南半部宣告成立“大韩民国”，9月，北半部成立“朝鲜民主主义人民共和国”，至此，朝鲜半岛南北分裂的局面正式形成。北纬三十八度线成为朝鲜半岛上的楚河汉界。虽然此后美苏撤走了各自的军队，但南北双方都在为武力统一加紧准备，从而最终导致了1950年6月25日朝鲜战争的爆发。
由此可见，正如今天中国学者所指出的，朝鲜战争的基础“在于三八线把朝鲜半岛分裂成两个互相敌对的区域（或国家），在于战后美苏两国在远东争夺势力范围的冷战局面，在于世界分裂为以美苏两国为首的两大对抗集团的格局。” 关于中国与朝鲜问题的关系。“苏美是分裂朝鲜的祸首， 三八线是它们炮制的势力范围分界线。没有朝鲜的分裂便不会有朝鲜战争。在任何情况下，苏美都对引起这场战争负有责任”；而中国“不是雅尔塔协定的签字国，也不是三八线的划定者。对于苏美承担的义务，中国是不受约束的。” [2](204)直接使新中国的命运与朝鲜战争发生联系的，是中华人民共和国成立之后以《中苏友好同盟互助条约》的签订为标志的中苏结盟。1949年中华人民共和国成立之后，面对国内满目疮痍，百废待举的经济状况，新中国确实急需得到一定的援助。而当时以美国为首的西方国家对新中国实行政治孤立和经济封锁，唯一能够援助中国的，只有苏联。1949年12月16日，毛泽东亲赴莫斯科。经过多轮会谈，1950年2月14日，《中苏友好同盟互助条约》正式签订。这一条约的签订，不仅对新中国的安全和建设具有重大意义，实际上也成为中苏两国结盟的标志。自此，新中国正式成为社会主义阵营的一员，与以金日成为首的北朝鲜一起，成为社会主义大家庭中的“战友”和“兄弟”。
对于新生的中华人民共和国来说，朝鲜战争的爆发是一个具有极大难度的突发事件。其一，从表面上看，美苏应对朝鲜战争的爆发负责，这场战争不是发生在中国领土上和直接针对中国的战争，并没有对中国的安全造成直接的、明显的威胁，但从长远的角度来说，无论是作为社会主义阵营中的战友，还是作为紧相毗连的邻邦，朝鲜战争的爆发又是一个关系到新中国安危的重大问题。这么特殊的事件是中国历史上从来没有过的，它无章可循，没有可资借鉴的先例，这就增加了应对的艰难性。其二，对于朝鲜战争的爆发与新中国安危紧密关系的认识，不仅需要一定的战略眼光，还需要一定的时间过程。而朝鲜战争爆发之后的形势发展，又对中国作出决策的的要求日益迫切。尤其是美军在仁川登陆后，战局急转直下，中国必须马上作出自己的决策。这种矛盾也大大增加了应对的艰难性。
（二）朝鲜战争的爆发与新中国内政外交政策的决定性要素
新生的中华人民共和国在政治、经济和军事方面面临的形势相当严峻。新中国迫切需要一个和平的国际环境，以治理战争创伤，恢复和发展国家的经济、文化事业。初掌全国政权的中国共产党对此有着清醒的认识。1949年底毛泽东在同斯大林等苏联领导人的会谈中，就特别强调，目前最重要的问题是保障和平问题。中国需要三至五年的和平喘息时间，以便用这段时间来把经济恢复到战前的水平和稳定国内的局势。中国这些重要问题能否解决，取决于是否有和平的前途。 [3](33)一是力争和平的国内外环境，一是争取尽快恢复和发展中国经济，这是新中国内政外交政策具体制定中的两个决定性要素。因此，新中国在中国共产党的领导下，很快展开了各方面工作，医治战争创伤，恢复正常的生产和生活，采取各种政治、军事措施稳定全国的局势，以便为大规模的经济建设创造条件。关于国际形势，在1950年6月初召开的七届三中全会上，毛泽东作出了如下判断：“帝国主义阵营的战争威胁依然存在，第三次世界大战的可能性依然存在。但是，制止战争危险，使第三次世界大战避免爆发的斗争力量发展得很快，……新的世界战争是能够制止的。” [4](390-391)也正因如此，全会决定，“在保障有足够力量用于解放台湾、西藏，巩固国防和镇压反革命的条件下，人民解放军应在1950年复员一部分，保存主力。” [4](394)到1950年6月30日，也就是美国决定全面介入朝鲜战争的当天，按照预定计划，中央复员委员会下达了由毛泽东和周恩来共同签署的《军委、政务院关于1950年复员计划的决定》，正式开始了中国规模最大的一次复员工作。对于中国共产党领导下的中国革命具有重要意义的新中国土地改革法令，也是在同一天颁布的。然而，朝鲜内战的爆发，使新中国的一切工作都难以再按照原计划进行。以上史实充分说明今天学者的判断是有充分理由的。如沈志华认为，“朝鲜战争的爆发并没有引起中国政府的重视。全国范围内的工作重心也没有因此而转移”，在战争之初，“中国领导人的注意力尚未转移到朝鲜问题上来”。 [5](210-211)牛军也认为，“朝鲜战争爆发前，中国领导人的主要精力集中于国内事务，中国军队的主要任务主要抓紧进军西藏和准备解放台湾”，“中国领导人当时并不认为美国的军事威胁是迫在眉睫的，他们甚至认为，即使解放军进攻台湾美国也不大可能直接进行军事干预。在朝鲜半岛，中国基本上置身事外”。 [6]作为美国学者，莫里斯·梅斯纳在他的著作《毛泽东的中国及其发展——中华人民共和国史》中，也指出：“中国人在战争爆发时丝毫也没有卷入。中国领导人当时正在专心致志于巩固新国家内部的工作，正开始让大批红军复员，正在南方海岸部署最精锐的部队，准备去实行预计中的攻打台湾，而且刚刚宣布进行土地改革运动，在这样的时刻，中国领导人肯定不会欢迎在毗邻的国土上发生一场可能引起严重国际后果的战争。” [7](90-91)实际的情况是，1950年6月25日朝鲜内战爆发时，中共中央甚至事先都不知道，他们对战争的突然爆发感到意外。“对战争的突然爆发，除了进行新闻报道以外，中国政府在最初几天并没有发表正式宣言或声明（引起中国作出激烈反应的是美国在台湾海峡采取的行动）。” [5](343)
由上可见，在新中国的内政外交政策中，力争和平的国内外环境和争取尽快恢复和发展中国经济是两大决定性要素。朝鲜战争的爆发决不像一些国外学者所说是中苏两国的预谋，对于正在全心致力于恢复和发展国内经济的新中国来说，朝鲜战争的爆发不仅是突然的，更是难以预料的。
根据学者的界定，所谓的突发事件必须具备三个条件：一是突然发生，难以预料；二是问题极端复杂，关系安危， 必须马上处理；三是首次发生，无章可循 [8](1)。可以看出，朝鲜战争的爆发基本具备了这四个特征，是建国初期一个典型的突发事件。按照不久前刚刚公布的《国家突发公共事件总体应急预案》对突发事件种类的划分，朝鲜战争的爆发属于社会安全事件中的涉外突发事件。
二、抗美援朝：一个重大战略性
决策的产生
“抗美援朝，保家卫国”，是中共中央根据当时的形势，基于支援朝鲜和保卫中国国家安全的共同需要而作出的一个重大的战略决策。另一方面，已经公开的材料显示，这一决策的产生经历了一个艰难曲折的过程。作为建国初期一个重大的、典型的突发事件的个案，在朝鲜战争的爆发与中国政府的应对决策中，确实有许多值得总结的方面。
（一）决策前提：危机控制与危机预防
“突然性”是突发事件的重要特征，因此，有效的防范与预警，是突发事件应对机制中的首要环节。抗美援朝是新中国基于朝鲜战争的爆发这一突发事件而作出的应对决策，历史证明，这一决策的正确性是无可否认的。在当时的历史条件下，中国政府在作出最后的决策之前，也作了大量的工作，力争把危机控制在一定范围之内，以尽量缓解及至消弭危机。与此同时，在危机预防方面，也是未雨绸缪，以防患于未然。这些措施包括以下方面。
1、通过适当形式进行警告、谴责和抗议，以控制危机态势的发展，力求尽量缓解及至消弭危机。
朝鲜战争爆发两天后的6月27日，美国直接介入，并派海军第七舰队进入台湾海峡。面对美国的这种公然挑衅，中国政府一方面立即作出了强烈反应，另一方面又力求避免中国不得不出兵的局面。6月28日，毛泽东主席对美国发出警告：“全世界各国的事务应由各国人民自己来管，亚洲的事务应由亚洲人民自己来管，而不应由美国来管。”并号召：“全国和全世界人民团结起来，进行充分准备，打败美帝国主义的任何挑衅。” [9]在同一天，政务院总理兼外长周恩来发表严正声明，指出：“杜鲁门27日的声明和美国海军的行动乃是对于中国领土的武装侵略，对于联合国宪章的彻底破坏。”“只要我们不受恫吓，坚决动员广大人民参加反对战争制造者的斗争，这种侵略是完全可以打败的。” [10]这实际上是以不卑不亢的态度告诉美国：在处理朝鲜和台湾问题时，要尊重中国和注意到中国的存在。当美军逼近三八线之后，中国政府更是不断发出警告，力求控制危机态势的发展。尤其是9月30日周恩来在庆祝新中国成立一周年大会上发表的讲话非常具有代表性，周恩来在讲话中说：“中国人民热爱和平，但是为了保卫和平，从不也永不害怕反抗侵略战争。中国人民绝不能容忍外国的侵略，也不能听任帝国主义对自己的邻人肆意侵略而置之不理。”10月1日的《人民日报》全文发表了这个讲话。可以说，中国政府在此几乎已经明确表明：如果美国继续向北推进，造成事态的进一步扩大，中国将会出兵。但美国对此仍置若罔闻。10月1日美国纵容南朝鲜军队越过三八线。同一天，金日成向中国政府请求援助。就是在这种危急情况下，中国政府仍然为控制危机态势的发展作了最后的努力。 [11]10月3日，周恩来召见印度驻华大使潘尼迦，通过印度向西方国家转达中国的态度：中国希望朝鲜问题地方化，并通过和平方式解决，如果美国越过三八线，“我们要管” 。[12](25-27)为了让美国重视中国的警告，周恩来还专门叮嘱翻译把这个“管”字译出分量来。可以说，在控制危机态势的发展，力求尽量缓解及至消弭危机方面。当时的中国政府已经作了最大的努力。
2、未雨绸缪，以积极的态度预防危机于未然。
当朝鲜战争爆发的时候，人民解放军正在加紧进行解放台湾的准备。随着形势的急剧变化，中共中央和中央军委没有消极坐视事态的发展，而是以积极的态度加强危机的预防与应对，在对形势进行了综合估计的基础上，重新调整了军事部署，以未雨绸缪，预防危机于未然。1950年6月30日，主持中央军委日常工作的周恩来约见海军司令员兼政治委员肖劲光，传达了中共中央在朝鲜战争爆发后对时局的估计和对策，决定推迟解放台湾的时间，把军事斗争准备的重点转移到东北地区。朝鲜战争爆发后，东北由原来的战略大后方立刻变成了国防前哨，而在当时全国范围的军事部署中，东北地区的兵力部署最少，非常空虚。因此，根据毛泽东的指示，1950年7月7日，周恩来主持召开保卫国防会议。会议传达了中共中央关于成立东北边防军决定，初步讨论了组成与部署、政治动员、后勤保障等问题，由于这是一项关系重大的军事部署，会议没有匆忙作出最后决定，而是责成有关单位负责人进一步考虑商议后再行议决。经过几天的酝酿，7月10日又召开第二次国防会议，正式通过了《关于保卫东北边防的决定（草案）》。此后又经过周恩来反复推敲定稿后，才于7月13日上报。据此，中央军委决定组成东北边防军，以保卫中国东北边防，并准备必要时援助北朝鲜。当时决定组建东北边防军的目的，就是出于一种“有备无患”的设想，如果战局朝着有利于北朝鲜的方向发展，按照当时周恩来的说法，国防军是“备而不用” 。[13](219)但后来的局势发展证明，这一战略部署是极富远见的。可以说，组建东北边防军，是中共中央在预防与应对朝鲜战争爆发这一突发事件中的一个关键环节，它对于此后在危机的预防与应对中争取战略主动权具有重要意义。
3、加强与北朝鲜和苏联的联系与沟通，以保证相关信息的准确性与及时性，增强危机预警能力。
在危机的预警工作中，保证相关信息的准确性与及时性，是一个非常重要的环节。在这方面，朝鲜战争爆发后中国政府也做了大量工作，积极加强与北朝鲜和苏联的联系与沟通。1950年6月30日，周恩来派原定去驻德意志民主共和国使馆工作的柴成文先以使馆参赞的名义去朝鲜，以便保持与朝鲜的联系，在柴成文一行出发前，周恩来特别指出：“现在朝鲜人民处在斗争的第一线，要向朝鲜同志表示支持，看有什么事需要我们做，请他们提出来，我们一定尽力去做。保持两党两军之间的联系并及时了解战场的变化，是当前使馆的主要任务。” [5](211)1950年7月2日，在与苏联驻华大使罗申的会谈中，周恩来传达了毛泽东对朝鲜的建议：鉴于美国军队可能在仁川登陆，要在仁川后方建立一条坚强的防线。 [5](208)在决定组建东北边防军之后，周恩来再度约见罗申，交流苏联派遣防空和空军专家前来中国担任顾问的问题，以加强中国的军事力量，提高危机应对能力。9月15日美军在仁川登陆以后，中国政府与苏联和北朝鲜方面的沟通日益增加。9月17日，中央军委决定立即派遣一个五人先遣小组随柴成文赴朝勘察地形，以便进一步了解相关信息。9月18日周恩来约见苏联大使，要求苏联政府能够迅速提供有关朝鲜战局的更加准确的和及时的情报。9月20日、10月1日、10月2日，周恩来连续致电北朝鲜，开始参与朝鲜战事的谋划。10月1日，金日成通过斯大林向中国提出了援助请求。而在此时，中国方面通过各方面的努力，对于战局发展的相关信息已经有了基本的把握，这就为此后的危机决策打下了基础。
（二）决策过程：危机应对中的决策机制
尽管有效的危机控制和危机防范工作可以缓解及至消弭危机，但大部分突发事件是难以预测和控制的。由于不是发生在中国领土上和直接针对中国的战争，朝鲜战争的爆发作为一个特殊的突发事件，其局势发展更是如此。尽管为缓解及至消弭朝鲜战争爆发的危机做了大量工作，但形势的发展还是使中国政府面临作出最后决策的局面。而这一决策过程的许多方面，也体现出当时危机应对中的决策机制。
1、在对朝鲜战争爆发这一突发事件进行准确定性的基础上坚持原则，保证决策的合理性。
对突发事件进行准确定性，是决策过程中的基础环节，在此基础上坚持正确的原则立场，是决策合理性的重要保证。朝鲜战争爆发之后，中共中央首先肯定战争的性质是内战，并旗帜鲜明地采取支持北朝鲜的立场。朝鲜战争爆发的第二天，《人民日报》即以头版显著位置刊登了战争爆发的消息，并于27日发表题为《朝鲜人民为击退进犯者而奋斗》的社论，表明了中国人民对战争的看法和立场。对于美国的在朝鲜的军事行动，周恩来指出：这“乃是美国的一个预定步骤，其目的是为美国侵略台湾、朝鲜、越南和菲律宾制造借口，也正是美帝国主义干涉亚洲事务的进一步行动。” [14]因此，中国政府坚决主张和平解决朝鲜问题，反对帝国主义的干涉与侵略。在此基础之上，中国始终坚持自己的原则底限：其一，台湾是中国领土不可分离的一部分，“台湾属于中国的事实，永远不能改变”，中国“必将收复台湾和一切属于中国领土” ；[15]其二，如果美国肆意扩大战争，中国不会“置之不理”，而这一原则的底限就是，如果美国越过三八线。可以说，在对朝鲜战争爆发准确定性的基础上坚持原则，为抗美援朝决策的合理性提供了保证。
2、在密切关注朝鲜战局发展的基础上机动权变，保证决策的策略性。
从朝鲜战争爆发到作出抗美援朝的决策，中国政府经历了从主张和平解决朝鲜问题，尽量缓解与消弭危机，到后来进行积极的危机防范措施，直至最后决策出兵的曲折过程。在此过程中，中国政府密切关注朝鲜战局的发展，并在此基础上机动权变，随着形势的变化不断调整自己的应对战略，为决策的策略性提供了保证。这主要表现在以下方面：其一，朝鲜战争爆发之后，中国政府虽然立即做出反应，并表示坚决支持北朝鲜，但还是尽量避免把事件的处理置于没有回旋余地的境地，以缓解与消弭危机。如周恩来多次代表中国政府发表的声明，一方面表明了自己的原则立场，另一方面也给双方都留下了回旋的余地。其二，随着朝鲜战局的变化，不断调整自己的应对战略。面对朝鲜内战爆发后的国际形势，中国政府一开始就坚持“惧无根据，喜不麻木”的理智态度。 [16](52)随着形势的变化，中国政府对朝鲜战局日益关注，并根据朝鲜战局的变化，中央不断调整东北边防军的战略部署。1950年8月4日，中共中央政治局召开会议，特别讨论了朝鲜战局问题，毛泽东和周恩来都对战局发展与援助朝鲜问题作了正确的估计，并提出东北国防军“本月内完成一切准备工作，待命出动作战”到8月中旬，又据朝鲜局势指示“国防军完成训练及其他准备工作的时间可延长至九月底。” [4](454、469)由此可见，一方面，由于朝鲜战争局势的发展不是中国政府的意志所能把握，因此，中国政府不得不根据战局的变化而不断调整自己的应对战略；另一方面，中国政府在密切关注朝鲜战局发展基础上的机动权变，为抗美援朝决策的策略性提供了保证。
3、在集体讨论和民主协商的基础上综合分析，保证决策的科学性。
迅速调动有关部门的力量，在集体讨论和民主协商基础上进行综合分析与决策，也是决策程序中的重要环节。1950年10月1日接到斯大林要求中国出兵的电报后，毛泽东连夜召集中央书记处紧急会议，讨论朝鲜局势和对策。出席会议的有毛泽东、朱德、刘少奇和周恩来。会议在是否出兵的问题上出现了意见分歧。 [5](228)也正因如此，会议决定第二天即10月2日召开中央书记处扩大会议，邀请在京的高级军事领导人参加，继续进行讨论。10月2日下午，中共中央书记处扩大会议在中南海颐年堂召开，会上关于出兵援朝问题仍然有意见分歧。毛泽东认为出兵援朝已是万分火急，提出派林彪率军入朝。但是林彪不赞成出兵，称病推辞。多数中央领导人都主张在出兵朝鲜的问题上要谨慎从事。 [5](229)会议于是决定召开政治局扩大会议，再行讨论。并决定要彭德怀挂帅。10月4日，在中南海丰泽园召开的政治局扩大会议继续讨论出兵朝鲜问题，在会上，毛泽东先让与会领导人“着重摆摆出兵的不利情况”。在这次会议上仍然是意见分歧，而且会上的争论肯定十分激烈，不赞成出兵或至少是暂时不出兵的倾向是主要的。 [5](229)此后的决策过程仍是一波三折，毛泽东曾先后于10月2日、10月8日、10月13日三次作出派兵入朝的决定，又因故暂缓施行，直到10月18日才第四次最终下定了决心。无论是对于毛泽东还是其他中共中央领导人来说，抗美援朝的决策都是一个艰难的抉择。聂荣臻在他的回忆录中谈到：“对于打不打的问题，毛泽东同志也是左思右想，想了很久。毛泽东同志对这件事确实是思之再三，煞费心血的，最后才下了决心。” [17](735)
长期担任毛泽东秘书工作的胡乔木对此也深有体会：“我在毛泽东身边工作二十多年，记得有两件事是毛主席很难下决心。一件是1950年派志愿军入朝作战，一件就是1946年我们准备同国民党彻底决裂。” [18](92)抗美援朝的确是“毛泽东一生中最难作出的决策之一” 。[19](13)
由此可见，中国政府抗美援朝的决策，是在集体讨论和民主协商基础上经过综合分析后产生的，这也为决策的科学性提供了保证。
（三）决策保障：危机应对中的民众心理和社会舆论调控
当突发事件出现时，往往随之而来的是民众层面上的普遍恐慌，这种局势如任其发展，会加重突发事件本身所造成的损害，甚至在某些情况下会引起整个社会的动荡。因此，在危机应对中采取多种措施，以加强对民众心理和社会舆论的调控，缓解突发事件在民众中引起的恐慌，促进社会秩序的稳定与恢复，就成为危机决策的重要保障。
1、朝鲜战争爆发后中国民众的畏惧不安心态。
在朝鲜战争爆发后，中国一度出现“谣言较多，思想混乱”的状况 ，[20](235)不少地方尤其是落后的农村地区甚至是“谣言蜂起”、“谣言猖獗” 。[21](6)如谣传“要变天了，国民党要回来了”、“朝鲜失败了，第三次世界大战来了，国民党要登陆作战”等等。在建国初期正常的信息传播渠道尚不健全、民众对信息的认识能力较低的条件下，这些谣言更加重了一些民众的畏惧、不安心理。由于受谣言的迷惑，农村群众特别是新解放区的一些农民不敢积极参加土改，有的不敢接受土地，或不敢在新分到的土地上耕种， [22](103)有的农民分的土地不上肥，不敢把分地打的粮食和自己的放在一起。 [23](93)在距离朝鲜较近的东北地区，据当时的调查反映，朝鲜战争的爆发，“在沈阳市各阶层及党内引起一些波动”。一些民众听信谣言，认为要“变天”了，过去“满洲国”黄了，“这回八路国也要黄了”，有个别党员要求退党，有的工人新被批准入党，又要求不入了，在沈阳市的工厂疏散中共逃跑了19个党员 [24](19)；有些地区的民众听信“政府征收公粮是要逃到边远山区”的谣言，往山中藏粮食，“怕蒋匪来了抢粮”；一些学校的部分中学生退学，怕“抓兵” ，[25](12)一些地区的农民“有买地的不买了，要盖房不盖了，思想波动极大” ；[26](5)西北地区也出现了因为害怕原子弹，一些干部要求回家，一些青年团员要求退团的情况。 [27](4)
2、采取多种措施加强对民众心理和社会舆论的调控。
关于朝鲜战争爆发前后中国社会中的谣言问题，当时是在意识形态的框架内予以定性，认为谣言是在“帝国主义的侵略战火已经燃烧到我国门”的情况下，“反革命分子”受到“很大鼓励”，“向我们发动了各种各色的谣言攻势，加紧破坏经济建设”。当时对付谣言的政策，除配合宣传驳谣外，追谣也主要是被认为是各级公安部门的责任。 [28](206-207)在中华人民共和国刚刚建立，政治、经济等各方面秩序尚未稳定的情况下，为了巩固新生的革命政权，这种对于谣言的定性和所采取的措施是必要的。除此之外，政府还采取了多种措施，以加强对民众心理和社会舆论的调控。
一方面，动员各种宣传媒介对民众进行宣传教育，有效控制舆论导向。当时的《人民日报》以专版刊登“反对美国侵略台湾朝鲜运动专刊”，以增强宣传力度。许多城市组织了宣传队、工作队走上街头，深入工厂进行宣传。北京的各界代表以接受报社记者采访或是给报社写信、发表谈话的形式，斥责美国的侵略罪行；武汉各界则发起一封信运动，以慰问和庆祝朝鲜人民军胜利的形式对民众进行宣传；当时的广州市动员了万余名教师和学生，分批到街头对民众进行宣传活动；保定市组织了由街道剧团、文化馆、业余文工团、部队指战员、教师和学生组成的宣传队，深入大街小巷进行宣传。为响应“反对美国侵略台湾朝鲜运动周”的号召，当时的邮电部邮政总局特别通知各地一等以上邮局，将总局统一规定的宣传口号印成小条，从7月17日起7天内发给寄件人，将口号和邮票一同贴在信件上。以便扩大宣传范围，使民众更深入地了解宣传的意义 。[29](52)在各种媒介的宣传中，基本的原则是使民众以下方面统一认识：其一，我们坚决反对美国对中国领土台湾省的侵略；其二，美国帝国主义对朝鲜的武装干涉是对朝鲜人民的直接侵略行为；其三，朝鲜人民解放战争一定会取得最后的胜利；其四，越南、菲律宾、日本和亚洲其他被压迫民族，现在也都在展开反对美国和其他帝国主义侵略的斗争。
另一方面，动员普通民众积极参与，提高民众的危机防范意识。朝鲜战争爆发后不久，中国人民政治协商会议全国委员会即作出决定，把7月1日至7日定为拥护世界和平大会常设委员会《和平宣言》的签名运动周。7月1日，中国保卫世界和平大会委员会主席郭沫若在中央人民广播电台发表了题为《由美帝国主义的侵略罪行说到和平宣言签名活动》的广播词， 动员全国人民积极参与这一运动。据不完全统计，到8月初，已动员近6000万人在和平宣言上签字 。[29](40)8月13日，中国保卫世界和平大会发出《关于扩大征集和平签名工作给各人民团体的通知》，提出要“争取一万万五千至两万万人在保卫和平宣言上签名。” [29](49)7月10日，中华全国总工会决定从17日起，在全国举行“反对美国侵略台湾、朝鲜运动”活动，并以各团体为基础组成中国人民反对美国侵略台湾、朝鲜运动委员会，以加强对运动的领导。7月14日，中国人民反对美国侵略台湾、朝鲜委员会发出通知，要求各大城市人民团体立即建议建立各地的反对美国侵略台湾、朝鲜运动委员会，负责领导运动及其以后的相关工作。7月17日，全国各地反对美国侵略台湾、朝鲜的运动开始。8月1日，全国各大城市动员民众举行了反对美国侵略的大会与示威游行。
以上的一系列动员活动，在对民众进行宣传教育的基础上，动员民众参与到实际的工作中去，提高了民众的危机防范意识，对于有效控制舆论导向、大力消除谣言和稳定民众心理起了重要作用。它实际上也是在危机应对中对民众的初步动员，为不久以后的危机决策打下了基础。
三、决策评价：历史与现实中的
危机应对机制
著名管理学家西蒙指出：突发事件的实质，是非程序化的决策问题 。[29](1)因此，在突发事件的应对和决策中，随机性和机动权变往往不可避免。但是，在突发事件的应对与决策中，应该遵循怎样的原则和程序，才能使之得到有效的处理？关于这一点，还是有一定的规律可循的。这也就是对于突发事件进行研究的现实意义之所在。对朝鲜战争爆发后中国政府的应对与决策进行梳理与分析，不仅可以使我们一窥当时历史条件下的危机应对机制及其对此后历史的影响，还可以从今天的角度总结出这种危机应对机制的现实意义。
通过对整个朝鲜战争爆发后中国政府危机应对机制的梳理与分析，可以看出当时的危机应对机制具有以下几个重要特点：一是以集中统一的危机决策体系为中心，自上而下地调动和指挥整个应对机制的运转。任何一起突发事件都会涉及到社会的各个领域和各个层面，只有在集中统一的领导下，才能使各相关部门协同配合，迅速、准确地形成科学的决策，从而保证了危机决策的高效性。在一些影响范围大、后果较为严重的突发事件中，这一点是至关重要的。2003年对非典的应对就充分证明了这一点。二是以各种形式的宣传教育来完成危机应对中的信息传播。如前所述，在突发事件发生以后，往往会出现民众心理和社会舆论的波动，甚至会影响到整个社会的稳定。因此，在突发事件的信息传播中，一定要从大局考虑，把握正确的舆论导向。而以各种形式的宣传教育来完成危机应对中的信息传播，不仅可以牢牢把握住正确的舆论导向，而且可以保证信息传播的广泛性。三是通过群众运动的开展动员民众积极参与到危机应对工作中去。当突发事件发生时，动员全社会的力量积极参与是一个重要的方面。一方面，它可以最大限度地迅速动员起全社会的力量，降低政府应对危机的成本。与此同时，群众参与的过程也成为信息传播的过程，这对于引导民众心理和社会舆论向积极的方向发展，从而稳定和恢复社会秩序具有重要意义。
但是，也必须看到，当时的危机应对机制也存在着消极的方面。其一，当时的这种集中统一的决策体系不是以完善的危机管理体系为基础，而是在中国共产党集中统一领导的制度环境中形成的，这就在一定程度上提高了危机决策的成本，也影响到危机应对机制本身的制度化。其二，以各种形式的宣传教育来完成危机应对中的信息传播，由于宣传教育方式的单向性和受众的被动性，在此过程中信息传播的全面性可能会受到影响。其三，群众运动作为具有浓重革命色彩的动员方式，可以迅速带来轰轰烈烈的参与场景，但也存在着严重的弊端，它无法形成持久性的动员绩效，而且，群众运动在实施过程中的许多偏向在集中统一的领导体制下也是难以把握的。
总而言之，在对朝鲜战争爆发这一突发事件的应对和决策中，从危机预防、危机准备到危机决策的各个环节，还是比较合理、比较有效的，从而给今天留下了许多值得借鉴的方面，把这些有益的方面纳入今天的突发事件应对机制中，是非常重要的工作。而在这一过程中，辩证地扬弃其中具有消极性的方面，也是不可忽视的。
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（责任编辑：适存）
The Outbreak of the Korea War and Response Made by Chinese Government ——From an Angle of Dealing with Emergency
HOUSong-tao
（The Marxism School China University of Politics and Law Sciences,
Beijing 102249,China）
Abstract: The outbreak of the Korea War was a typical emergency which happened shortly after the establishment of the People’s Republic of China. To fight against America in aid of Korea was a crucial resolution made by the then Chinese government for this emergency. The response and decision made by the Chinese government, which included the prevention of and the preparation and decision for this emergency, was quite reasonable and effective and even benefits people until today. The important benefit learned from that is very instructive for current people when making response to emergencies, whereas the passiveness of that is never negligible and should be abandoned.
Key words: emergency;the Korea War;to fight against America in aid of Korea;resolution