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[摘要]2010年8月，《关于进一步建立和完善办理未成年人刑事案件配套工作体系的若干意见》出台，该规定理念先进、亮点突出。其对司法机关的机构专门化建设作了到目前为止最为详尽而严格的规定，实现对涉案未成年人合法利益的平等保护，突出强调跨部门合作机制，进一步加强少年司法制度“司法一条龙”和“社会一条龙”配套工作体系建设，健全配套工作的协调和监督机制，这是对我国二十余年少年司法改革成果的肯定，推动少年司法改革从以往的单打独斗转为各部门协同作战，推进各项改革走向深入。
[关键词]合适成年人；非羁押优先；平等保护；社会调查；教育矫治
[中图分类号]D916.1 [文献标识码]A
2010年8月14日，中央综治委预防青少年违法犯罪工作领导小组、最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部、共青团中央等六部门联合发布了《关于进一步建立和完善办理未成年人刑事案件配套工作体系的若干意见》(以下简称《配套意见》)。《配套意见》的出台是完善我国未成年人司法制度的重要举措，对推动各级法院、检察院、公安机关、司法行政机关进一步加强在办理未成年人刑事案件中的衔接和配合，更好地维护未成年人合法权益等将起到积极的促进作用。
一、《配套意见》修订的时代背景与艰辛历程
1991年6月1日，最高法、最高检、公安部、司法部联合发布《关于办理少年刑事案件建立配套工作体系的通知》(以下简称通知)，开始了我国少年司法制度历史上首次政法系统内的跨部门合作尝试。该通知出台之时，中国第一部“未保法”还未出台，体现现代刑法理念的《刑法》和《刑诉法》也还未修订，为少年刑事案件出台一个专门的通知，是少年司法制度探索中的重大突破。通知中明确了公、检、法、司应当推动机构专门化，加强互相间的联系，并逐步建立办理少年刑事案件的相应机构，使各个环节相互衔接起来，从而加强对未成年人犯罪的治理和防范工作。通知的颁布，有力地推动了我国少年司法制度的发展，然而，现在看来，通知还是具有一定的局限性，对各部门的要求主要是技术层面的个别事项，大部分还不是实质性的少年司法措施，影响日渐式微。
随着我国改革开放进一步深入，经济社会快速发展，我国的少年司法工作步入了新的发展阶段。近年来，未成年人犯罪增长显著，总量居高不下。据最高人民法院发布的数据表明，1998年全国法院判处的未成年人犯罪人数为33612人，2008年为88891人，十年上涨164％。办理未成年人案件涉及到未成年人的切身利益，涉及到千家万户的稳定与幸福，涉及到整个社会的和谐与发展。时代对未成年人保护提出了更高的要求，而办理未成年人刑事案件过程中出现了许多新情况、新问题，如机构人员的不配套不稳定、刑罚适用的不平等、处理方式的单一、创新方法的停滞、“两条龙”配套体系的断裂等等，需要通过修改相关法律和制度来解决，进一步完善该配套工作体系，已成为当务之急。
2004年11月，共青团中央启动“为了明天——预防青少年违法犯罪工程”，确定了十项重点工程，其中之一即是完善少年司法制度，要求“探索在侦查、起诉、审判、服刑等各个环节建立适合未成年人特点的相关制度”。2006年下半年，由中央综治委预防青少年违法犯罪领导小组办公室牵头，由最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部、共青团中央相关专家成立《配套意见》的起草小组，奔赴多省份调研论证，前后历经5个年头，反复磋商，几易其稿，经历多个不同部门的协调，在理性与务实、妥协和退让中终于达成一致。最终，《配套意见》于2010年8月正式出台实施。
二、新配套体系的制度建设与改革亮点
新的《配套意见》理念先进、目光长远，共分四大部分。第一部分是关于未成年人刑事案件专门机构的规定，第二部分是关于加强对涉案未成年人合法权益的保护，第三部分是进一步加强公安机关、检察院、法院、司法行政机关的协调与配合，最后一部分是建立、健全配套工作的协调和监督机制。许多规定非常具体，不管是目的还是内容，亮点突出，可操作性强。
(一)进一步加强办理未成年人刑事案件专门力量
1、少年司法机构专门化是少年司法制度发展的基础。机构专门化是具有未成年人法律保护“小宪法”之称的《未成年人保护法》的要求。2006年修订的《未成年人保护法》不仅肯定机构专门化的重要性，并将专门机构的案件办理范围拓展到涉及未成年人权益保护案件。其第55条规定：“公安机关、人民检察院、人民法院办理未成年人犯罪案件和涉及未成年人权益保护案件，应当照顾未成年人身心发展特点，尊重他们的人格尊严，保障他们的合法权益，并根据需要设立专门机构和指定专人办理。”据此，《配套意见》对公安机关、检察机关、人民法院、司法行政机关的机构专门化建设均作了到目前为止最为详尽而严格的规定，其中公安部、最高检、最高法、司法部以及所属省市级部门“应当”成立指导机构(地市级公安机关也应当指定相应机构负责指导办理未成年人案件)，其直接办案部门一般应当成立专门机构，条件不具备的应当指定专人办理。
目前，各部门专门化的步伐很不一致。其中法院的机构专门化较为成功，截至2009年6月1日，全国法院共建立少年法庭2219个，拥有少年法庭法官7018名，未成年人刑事案件已基本实现了由少年法庭专门审判。2006年最高院确定的全国17家未成年人案件综合庭试点顺利进行。检察机关的机构专门化有了较大发展，截止目前，全国在上海、江苏等十余个省市设置未检机关，根据2006年的统计，全国检察机关共设立了办理未成年人刑事案件的专门机构43个，专门办案组1848个。没有设立机构但已指定了4389名检察官专门办理未成年人刑事案件。公安机关的专门化探索起步并不慢，但由于各种原因，尤其是公安机关机构改革，撤销预审部门后，原有的专人办理被取消，全国仅个别地区公安机关尝试未成年人案件办理组的形式，目前并没有形成规模。但在《配套意见》颁布后，公安部有关领导明确表示争取尽快在全市地市级公安机关均设立指导办理未成年人刑事案件的专门机构，切实加强与检法机关在办理未成年人刑事案件工作中的衔接配合。
侦查阶段是进入刑事诉讼程序的第一阶段，公安机关的专门化对涉案未成年人权益保护至关重要。《配套意见》第一条第一款即规定各级公安机关应当设立相应的指导机构和办案小组，或是指定专人办理。从未成年人在刑事诉讼中的全程保护和少年司法协同发展的需要来看，推动公安机关的专门化刻不容缓。
2、人员专门化是少年司法探索的推动力量。人员专门化主要是指少年司法工作人员应当具备相应的素质，加强专业知识和能力的培训，建立科学的评估机制和激励机制等。因此《北京规则》规则12提请人们注意，必须对从事少年司法的所有执法人员提供专门训练。《配套意见》对少年司法人员专门化作了比现行司法解释更为科学合理的规定，其基本素质须“政治、业务素质好，熟悉未成年人特点，具有犯罪学、社会学、心理学、教育学等方面知识的人员办 理未成年人案件”，同时应当注意“通过加强培训、指导，提高相关人员的专业水平”。
目前，制约少年司法发展的一大因素是现有评估机制没有考虑少年司法探索的特点，不利于对少年司法工作者给予客观评价，《配套意见》明确提出“对办理未成年人刑事案件的专门人员应当根据具体工作内容采用不同于办理成年人刑事案件的工作绩效指标进行考核。”改变考核绩效指标，将对这些从事少年司法实务工作人员的办案理念、工作方式、工作重点等产生深刻而又积极的影响。
遗憾的是，《配套意见》中未提及律师队伍的专门化。原因可能主要在于律师行业的市场化特点，从而未对律师行业专门化问题作强制性规定。但事实上律师队伍专门化在我国已有一定的发展。从全国来看，目前26个省律师协会成立了未保委，88个地市级律师协会成立了未保委，到2010年5月底，全国律协还成立了由8218名律师组成的志愿律师网络。可以说，未成年人律师的专业化已具备相当规模，成为未成年人权益保护不可或缺的力量。
(二)实现对涉案未成年人合法利益的平等保护
《配套意见》在制订时，充分借鉴有关未成年人保护的国际公约精神，吸收了各地一些办理未成年人案件的成熟经验，对于涉案未成年人权益保护的规定反映了近二十年来少年司法改革的成果。
1、加强对未成年人犯罪嫌疑人、被告人的保护。一是确立采取最有利于未成年人和适合未成年人身心特点的方式办理原则。《配套意见》的起草之初，正逢《未成年人保护法》修订之时，因此吸收了未保法的立法精神，尤其体现了未保法对未成年人特殊、优先保护的原则。《配套意见》提出“办理未成年人刑事案件时，在不违反法律规定的前提下，应当按照最有利于未成年人和适合未成年人身心特点的方式进行，充分保障未成年人合法权益。”当然，该条的规定对办理未成年人案件的探索创新提出了限制性的要求，即“不违反法律规定的前提下”，当前一些地方存在着无序改革或违法改革现象，故提出改革应当在“法律的框架内”进行。
二是确立快速办理原则。在未成年人案件迅速办理是首要问题。否则随着时间的推移，未成年人就越来越难以将法律程序、处置和犯罪行为有效联系起来。《北京规则》第20.1规定“每一案件从一开始就应迅速处理，不应有任何不必要的拖延。”从国内来看，上海闸北法院等地从2004年开始探索快速办理未成年人刑事案件的绿色通道，有效缩短诉讼时间三分之一以上。《配套意见》吸收了此项改革成果，规定“应当在依照法定程序办案和保证案件审理质量的前提下，尽量迅速办理，减少刑事诉讼对成年人的不利影响”。
三是确立合适成年人到场制度。实践中，由于种种原因，讯问或开庭时，未成年犯罪嫌疑人、被告人的法定代理人无法或不宜到场，《配套意见》规定了2003年由英国引进的、目前在上海、福建、云南昆明等地正在实践的合适成年人制度，即“可以经未成年犯罪嫌疑人、被告人同意或按其意愿通知其他关系密切的亲属朋友、社会工作者、教师、律师等合适成年人到场。”从而大大加强了对未成年人的保护力度。
四是非羁押优先制度。当前对未成年犯罪嫌疑人、被告人审判羁押率过高问题突出，并直接制约未成年人的非监禁刑适用。据此《配套意见》规定公安机关对未成年人应优先考虑非羁押性强制措施，加强有效监管；检察机关坚持依法少捕慎诉。为了在制度上予以确保；还规定了公安机关不以拘留率、逮捕率或起诉率作为工作考核指标、检察机关不以批捕率、起诉率作为工作考核指标。但办案时，扩大对未成年人尤其是外来未成年人的非羁押措施适用，应该因地制宜，对采取非羁押、不起诉的未成年人加强有效监管，确保办案效果。
其它如分案起诉和审判，加强法律援助，隐私保护，分别关押、管理，不公开审理等制度虽长期实施，但在《配套意见》中亦有新的亮点，由于篇幅所限，在此不一一赘述。
2、实现对未成年被害人、证人的平等保护。我国现行立法和司法主要侧重对未成年犯罪嫌疑人进行保护，而对未成年被害人和证人的保护相对薄弱。刑事案件中的未成年被害人，作为犯罪行为直接侵害的对象，他们所受到的伤害最大，但在过去，人们往往强调对未成年犯罪嫌疑人、被告人的保护，忽视对未成年被害人的关心。《配套意见》将未成年被害人、证人权益的保护提升到和未成年犯罪嫌疑人、被告人同等的地位，实现了一大突破。
一是平等保护未成年被害人、证人的利益，注重他们的身心健康。《配套意见》要求注意保护未成年被害人的合法权益，注意对未成年被害人进行心理疏导和自我保护教育；注意保护未成年被害人的信息，禁止不负责任的媒体和个别办案人员对未成年被害人隐私的披露；对未成年被害人和证人要选择有利的地点，采取和缓的询问方式，并通知法定代理人到场，避免反复审理案情，造成二次伤害；一般经法院允许，可以不出庭作证，即使出庭也需采取相应保护措施。
二是注重维护未成年人被害人及其法定代理人的知情权和案件参与权，要告知诉讼权利义务、参与方式、进展情况和结果，对于不立案、撤销案件、不起诉或判处非监禁刑的案件处理结果听取他们的意见。
三是保障未成年被害人获得法律援助的权利。之前，我国立法尚未将未成年被害人纳入法律援助范围，《配套意见》明确在未成年被害人及其法定代理人因经济困难等原因无法委托诉讼代理人时，司法机关有义务帮助其获得法律援助，法律援助机关应当为其提供法律援助。
四是建立和完善刑事和解制度。司法机关须进一步推进刑事和解工作，将获得被害人谅解、赔偿被害人损失作为量刑时酌情从轻处罚的依据，从而依法从宽处理，有效化解矛盾。在另一方面也是加强了对未成年被害人的保护，促进其损失得到赔偿，其心理伤害得到抚慰，让他们早日走出犯罪的阴影。
(三)进一步加强公、检、法、司各部门的协调与配合
未成年人刑事诉讼是需要多主体、多部门参与的过程，仅仅是某一个部门的改革，往往无法从根本上解决问题。因此，中国少年司法需要加强各个诉讼环节中跨部门的协调与配合。
1、社会调查由社区矫正工作部门负责并全程流转。社会调查是各国少年司法制度中普遍确认的一项工作，也是少年司法有别于成人司法的主要区别之一，其重要性、必要性为少年司法理论和实务界高度一致认可。社会调查对于了解未成年人犯罪的背景、进行有针对性的处置和教育、实现司法分流等意义重大，《配套意见》中将社会调查制度作为办理未成年人刑事案件司法机关相互配合的首要制度予以规定。
《配套意见》要求从公安机关开始即进行社会调查，并依次向审查起诉阶段、审理阶段和刑罚执行阶段流转递送，从而在流转的过程中不断丰富内容、实现信息共享，为对未成年人实现司法分流和全程教育提供客观依据。侦查阶段作为社会调查的启动阶段，公安机关的态度决定了该工作是否能顺利开展。意见还规定司法行政机关社区矫正部门作为社会调查的主体，由其统一做社会调查工作，这样有利于实现社会调查的专门化。这是比较理想的模式，有利于各环节的顺利衔接，有利于开展有针对性的社区矫正。然而目前的司法实践面临两大问题：一是 司法行政部门工作人员编制普遍较少，而包括社区矫正、帮教安置等在内的司法行政工作非常繁重，如何协调专门人员担任司法社会调查工作是首先需要解决的问题；二是从司法社会调查工作的专业要求来看，司法助理员的业务素质尚需提升[3]。鉴于此，《配套意见》中还规定了社区矫正部门可联合相关部门开展社会调查，或委托共青团组织以及其他社会组织协助调查。
实践中，司法社工开展社会调查的探索成效显著，社工用其独特的专用优势开展科学的、规范的社会调查，对未成年犯罪嫌疑人的侦查、起诉、审判、矫正等工作意义重大，以《配套意见》的实施为契机，对司法社会工作介入少年司法制度展开探索，是建立完善的少年司法配套工作体系的内在需求。
2、未成年人年龄的查证审核从严。在办理未成年人刑事案件中，未成年被告人的年龄不仅涉及应否通知法定代理人到场、是否依法为其指定辩护律师以及案件应否公开审理等重大程序性问题，而且关系到被告人有无刑事责任、刑事责任大小以及对其适用何种刑罚等重大实体问题。因此，查证并准确认定未成年被告人的年龄，是办理每一个未成年人刑事案件不能回避，关系到正确执行法律、保障司法公正的重要问题。
司法实践中存在大量未成年被告人年龄难以查明的情况，因此《配套意见》要求公、检、法部门在办理未成年人案件中，应当查清未成年犯罪嫌疑人、被告人作案时的实际年龄。注意户籍登记年龄、农历年龄、自报年龄、骨龄鉴定年龄与实际年龄等情况，尤其是已满十四、十六、十八周岁的临界年龄，作为重要案件事实予以查清。在年龄存疑时，应当作出有利于未成年人的认定和处理。
3、对未成年人的教育矫治全程进行。“教育为主、惩罚为辅”原则是我国少年司法长期实践中所形成的，并为相关法律所确立的，具有少年司法特色的基本原则，应在整个诉讼程序中贯彻，促进未成年人接受教育、重新做人。
第一，坚持个别化矫治原则。《配套意见》提出要各机关在办理未成年人刑事案件时要“结合具体案情，采取符合未成年人身心的方法，开展有针对性的教育、感化、挽救工作”。在办理未成年人刑事案件，应该深入了解其与犯罪相关的各种情节、因素，包括前科劣迹、犯罪原因、动机、犯罪性质、家庭环境、成长历程、认罪悔罪态度等等，综合考虑，在法律规定的幅度内作出对其最合适的处理，因人而异，因人施教。
第二，在教育矫治各环节形成衔接配合机制。公检法司各部门要加强多向和双向的衔接与配合，做好教育矫治工作。未成年人管教所被允许开展试工试学工作是《配套意见》所取得的积极成效之一，同时，积极扩大暂予监外执行和假释工作。包括未成年人管教所与社区矫正部门在内的各司法机关衔接的量和度都将面临更高的要求。《配套意见》还要求司法行政机关与社区、劳动和社会保障、教育、民政、共青团等部门组织加强联系和协作，做好刑满释放、解除劳教未成年人的教育、培训、就业、戒除恶习、适应生活及生活保障等工作。另外，在诉讼程序中被采取不处、不诉、不判或判非监禁刑等司法分流措施的未成年人的安置帮教也要求加强与上述部门的衔接配合。不仅要建立司法一条龙工作体系，更要建立社会一条龙支持体系，形成挽救合力。
第三，建立有效的档案管理和保密制度，开展前科消灭试点。那些曾因犯罪而遭受刑事处罚的未成年人，因其前科而将终生背负罪犯的标签，诸多权利被限制和剥夺，严重阻碍了未成年人再社会化目的的实现。古语有云“浪子回头金不换”，鉴于我国前科报告制度存在的各种弊端，2008年12月中央政法委在《司法体制和工作机制改革若干问题的意见》中要求“为促进确已悔过自新的未成年犯罪人员更好地带入社会，有条件地建立未成年人轻罪犯罪记录消灭制度，明确其条件、期限、程序和后果。”人民法院第三个五年改革纲要中要求“配合有关部门有条件地建立未成年人轻罪犯罪记录消灭制度”。中央和最高法院的意见和要求为开展前科消灭工作提供了政策时机。因此，《配套意见》提出“对未成年人档案应严格保密，建立档案的有效管理制度；对违法和轻微犯罪的未成年人，有条件的地区可以试行行政处罚记录和轻罪记录消灭制度。”将前科消灭扩大到了行政处罚记录，进一步扩大了受益人群。
(四)建立坚强有力的综合协调机构
多年的改革实践证明，公检法司各自为战进行探索，缺乏跨部门合作意识，严重影响改革的深化和长期化。如果没有一个强有力的协调部门，无法同时在多个部门协调推动，无法建立未成年人刑事案件配套工作体系。《配套意见》规定预防青少年违法犯罪工作领导小组是综合协调机构，由其定期主持召开未成年人司法工作联席会议，推广经验、考评执行、表彰先进，试图以其为牵头组织，建立强有力的跨部门联席会议，引导和推进各部门改革协调发展。
预防青少年违法犯罪工作领导小组作为少年司法工作的中枢机构是有法律依据的。1999年《预防未成年人犯罪法》第三条规定“预防未成年人犯罪，在各级人民政府组织的领导下，实行综合治理”，这一规定为成立政府预防青少年犯罪专门协调机构提供了法律依据。2001年1月，为切实加强对预防青少年违法犯罪工作的领导，中央社会治安综合治理委员会成立预防青少年违法犯罪工作领导小组，办公室设在共青团中央。预防青少年违法犯罪工作领导小组作为综合协调机构，主要是以会议形式布置工作，听取汇报，很难将工作机制常态化。
中央乃至各级预防青少年违法犯罪工作领导小组办公室作为预防青少年违法犯罪工作领导小组的常设机构，应该进一步树立权威，通过牵头定期召开联席会议，综合各部门的工作情况，分析未成年人犯罪形势，总结经验，加以推广，解决问题，力争实效。因为其对别的部门并没有一种直接的领导和制约关系，《配套意见》规定各级预防青少年违法犯罪工作领导小组应当将各部门的少年司法工作纳入平安建设、社会治安综合治理目标考核体系，开展考核工作，将协调监督落到实处。唯有如此，才能可能有力推进《配套意见》在实践中的贯彻执行。
《配套意见》已经出台，这是一件非常值得庆贺的事。《配套意见》对我国二十余年少年司法的改革成果及时作了肯定，并上升为全国性制度予以推广，《配套意见》中突出强调跨部门合作机制，将少年司法的改革从以往的单打独斗转为各部门协同作战，必将有力推进各项改革走向深入。但我们也必须看到，越是需要跨部门合作的改革，越是存在面临平衡各部门利益、协调工作方式、整合社会资源的难题，这是一个艰难的、需要不断磨合的过程。在司法改革进程中，让我们担忧的往往不是立法问题，而是在实践中如何贯彻落实的问题，各个部门唯有各司其职，各尽其责，敢于担当，才能将纸面上的法律变成有生命力的法律，才能让《配套意见》真正起到应起的作用。
[参考文献]
[1]李兵，少年法庭工作的现状、改革与发展[J]，人民司法，2010，(1)
[2]高任，公安机关不断推进完善禾成年人司法体系建设[R]少年司法配套工作体系专题研讨会
[3]席小华，量刑规范化改革背景下关于司法社会调查主体的思考[R]，“少年司法配套工作体系专题研讨会”论文集，2010－12－04
[关键词]合适成年人；非羁押优先；平等保护；社会调查；教育矫治
[中图分类号]D916.1 [文献标识码]A
2010年8月14日，中央综治委预防青少年违法犯罪工作领导小组、最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部、共青团中央等六部门联合发布了《关于进一步建立和完善办理未成年人刑事案件配套工作体系的若干意见》(以下简称《配套意见》)。《配套意见》的出台是完善我国未成年人司法制度的重要举措，对推动各级法院、检察院、公安机关、司法行政机关进一步加强在办理未成年人刑事案件中的衔接和配合，更好地维护未成年人合法权益等将起到积极的促进作用。
一、《配套意见》修订的时代背景与艰辛历程
1991年6月1日，最高法、最高检、公安部、司法部联合发布《关于办理少年刑事案件建立配套工作体系的通知》(以下简称通知)，开始了我国少年司法制度历史上首次政法系统内的跨部门合作尝试。该通知出台之时，中国第一部“未保法”还未出台，体现现代刑法理念的《刑法》和《刑诉法》也还未修订，为少年刑事案件出台一个专门的通知，是少年司法制度探索中的重大突破。通知中明确了公、检、法、司应当推动机构专门化，加强互相间的联系，并逐步建立办理少年刑事案件的相应机构，使各个环节相互衔接起来，从而加强对未成年人犯罪的治理和防范工作。通知的颁布，有力地推动了我国少年司法制度的发展，然而，现在看来，通知还是具有一定的局限性，对各部门的要求主要是技术层面的个别事项，大部分还不是实质性的少年司法措施，影响日渐式微。
随着我国改革开放进一步深入，经济社会快速发展，我国的少年司法工作步入了新的发展阶段。近年来，未成年人犯罪增长显著，总量居高不下。据最高人民法院发布的数据表明，1998年全国法院判处的未成年人犯罪人数为33612人，2008年为88891人，十年上涨164％。办理未成年人案件涉及到未成年人的切身利益，涉及到千家万户的稳定与幸福，涉及到整个社会的和谐与发展。时代对未成年人保护提出了更高的要求，而办理未成年人刑事案件过程中出现了许多新情况、新问题，如机构人员的不配套不稳定、刑罚适用的不平等、处理方式的单一、创新方法的停滞、“两条龙”配套体系的断裂等等，需要通过修改相关法律和制度来解决，进一步完善该配套工作体系，已成为当务之急。
2004年11月，共青团中央启动“为了明天——预防青少年违法犯罪工程”，确定了十项重点工程，其中之一即是完善少年司法制度，要求“探索在侦查、起诉、审判、服刑等各个环节建立适合未成年人特点的相关制度”。2006年下半年，由中央综治委预防青少年违法犯罪领导小组办公室牵头，由最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部、共青团中央相关专家成立《配套意见》的起草小组，奔赴多省份调研论证，前后历经5个年头，反复磋商，几易其稿，经历多个不同部门的协调，在理性与务实、妥协和退让中终于达成一致。最终，《配套意见》于2010年8月正式出台实施。
二、新配套体系的制度建设与改革亮点
新的《配套意见》理念先进、目光长远，共分四大部分。第一部分是关于未成年人刑事案件专门机构的规定，第二部分是关于加强对涉案未成年人合法权益的保护，第三部分是进一步加强公安机关、检察院、法院、司法行政机关的协调与配合，最后一部分是建立、健全配套工作的协调和监督机制。许多规定非常具体，不管是目的还是内容，亮点突出，可操作性强。
(一)进一步加强办理未成年人刑事案件专门力量
1、少年司法机构专门化是少年司法制度发展的基础。机构专门化是具有未成年人法律保护“小宪法”之称的《未成年人保护法》的要求。2006年修订的《未成年人保护法》不仅肯定机构专门化的重要性，并将专门机构的案件办理范围拓展到涉及未成年人权益保护案件。其第55条规定：“公安机关、人民检察院、人民法院办理未成年人犯罪案件和涉及未成年人权益保护案件，应当照顾未成年人身心发展特点，尊重他们的人格尊严，保障他们的合法权益，并根据需要设立专门机构和指定专人办理。”据此，《配套意见》对公安机关、检察机关、人民法院、司法行政机关的机构专门化建设均作了到目前为止最为详尽而严格的规定，其中公安部、最高检、最高法、司法部以及所属省市级部门“应当”成立指导机构(地市级公安机关也应当指定相应机构负责指导办理未成年人案件)，其直接办案部门一般应当成立专门机构，条件不具备的应当指定专人办理。
目前，各部门专门化的步伐很不一致。其中法院的机构专门化较为成功，截至2009年6月1日，全国法院共建立少年法庭2219个，拥有少年法庭法官7018名，未成年人刑事案件已基本实现了由少年法庭专门审判。2006年最高院确定的全国17家未成年人案件综合庭试点顺利进行。检察机关的机构专门化有了较大发展，截止目前，全国在上海、江苏等十余个省市设置未检机关，根据2006年的统计，全国检察机关共设立了办理未成年人刑事案件的专门机构43个，专门办案组1848个。没有设立机构但已指定了4389名检察官专门办理未成年人刑事案件。公安机关的专门化探索起步并不慢，但由于各种原因，尤其是公安机关机构改革，撤销预审部门后，原有的专人办理被取消，全国仅个别地区公安机关尝试未成年人案件办理组的形式，目前并没有形成规模。但在《配套意见》颁布后，公安部有关领导明确表示争取尽快在全市地市级公安机关均设立指导办理未成年人刑事案件的专门机构，切实加强与检法机关在办理未成年人刑事案件工作中的衔接配合。
侦查阶段是进入刑事诉讼程序的第一阶段，公安机关的专门化对涉案未成年人权益保护至关重要。《配套意见》第一条第一款即规定各级公安机关应当设立相应的指导机构和办案小组，或是指定专人办理。从未成年人在刑事诉讼中的全程保护和少年司法协同发展的需要来看，推动公安机关的专门化刻不容缓。
2、人员专门化是少年司法探索的推动力量。人员专门化主要是指少年司法工作人员应当具备相应的素质，加强专业知识和能力的培训，建立科学的评估机制和激励机制等。因此《北京规则》规则12提请人们注意，必须对从事少年司法的所有执法人员提供专门训练。《配套意见》对少年司法人员专门化作了比现行司法解释更为科学合理的规定，其基本素质须“政治、业务素质好，熟悉未成年人特点，具有犯罪学、社会学、心理学、教育学等方面知识的人员办 理未成年人案件”，同时应当注意“通过加强培训、指导，提高相关人员的专业水平”。
目前，制约少年司法发展的一大因素是现有评估机制没有考虑少年司法探索的特点，不利于对少年司法工作者给予客观评价，《配套意见》明确提出“对办理未成年人刑事案件的专门人员应当根据具体工作内容采用不同于办理成年人刑事案件的工作绩效指标进行考核。”改变考核绩效指标，将对这些从事少年司法实务工作人员的办案理念、工作方式、工作重点等产生深刻而又积极的影响。
遗憾的是，《配套意见》中未提及律师队伍的专门化。原因可能主要在于律师行业的市场化特点，从而未对律师行业专门化问题作强制性规定。但事实上律师队伍专门化在我国已有一定的发展。从全国来看，目前26个省律师协会成立了未保委，88个地市级律师协会成立了未保委，到2010年5月底，全国律协还成立了由8218名律师组成的志愿律师网络。可以说，未成年人律师的专业化已具备相当规模，成为未成年人权益保护不可或缺的力量。
(二)实现对涉案未成年人合法利益的平等保护
《配套意见》在制订时，充分借鉴有关未成年人保护的国际公约精神，吸收了各地一些办理未成年人案件的成熟经验，对于涉案未成年人权益保护的规定反映了近二十年来少年司法改革的成果。
1、加强对未成年人犯罪嫌疑人、被告人的保护。一是确立采取最有利于未成年人和适合未成年人身心特点的方式办理原则。《配套意见》的起草之初，正逢《未成年人保护法》修订之时，因此吸收了未保法的立法精神，尤其体现了未保法对未成年人特殊、优先保护的原则。《配套意见》提出“办理未成年人刑事案件时，在不违反法律规定的前提下，应当按照最有利于未成年人和适合未成年人身心特点的方式进行，充分保障未成年人合法权益。”当然，该条的规定对办理未成年人案件的探索创新提出了限制性的要求，即“不违反法律规定的前提下”，当前一些地方存在着无序改革或违法改革现象，故提出改革应当在“法律的框架内”进行。
二是确立快速办理原则。在未成年人案件迅速办理是首要问题。否则随着时间的推移，未成年人就越来越难以将法律程序、处置和犯罪行为有效联系起来。《北京规则》第20.1规定“每一案件从一开始就应迅速处理，不应有任何不必要的拖延。”从国内来看，上海闸北法院等地从2004年开始探索快速办理未成年人刑事案件的绿色通道，有效缩短诉讼时间三分之一以上。《配套意见》吸收了此项改革成果，规定“应当在依照法定程序办案和保证案件审理质量的前提下，尽量迅速办理，减少刑事诉讼对成年人的不利影响”。
三是确立合适成年人到场制度。实践中，由于种种原因，讯问或开庭时，未成年犯罪嫌疑人、被告人的法定代理人无法或不宜到场，《配套意见》规定了2003年由英国引进的、目前在上海、福建、云南昆明等地正在实践的合适成年人制度，即“可以经未成年犯罪嫌疑人、被告人同意或按其意愿通知其他关系密切的亲属朋友、社会工作者、教师、律师等合适成年人到场。”从而大大加强了对未成年人的保护力度。
四是非羁押优先制度。当前对未成年犯罪嫌疑人、被告人审判羁押率过高问题突出，并直接制约未成年人的非监禁刑适用。据此《配套意见》规定公安机关对未成年人应优先考虑非羁押性强制措施，加强有效监管；检察机关坚持依法少捕慎诉。为了在制度上予以确保；还规定了公安机关不以拘留率、逮捕率或起诉率作为工作考核指标、检察机关不以批捕率、起诉率作为工作考核指标。但办案时，扩大对未成年人尤其是外来未成年人的非羁押措施适用，应该因地制宜，对采取非羁押、不起诉的未成年人加强有效监管，确保办案效果。
其它如分案起诉和审判，加强法律援助，隐私保护，分别关押、管理，不公开审理等制度虽长期实施，但在《配套意见》中亦有新的亮点，由于篇幅所限，在此不一一赘述。
2、实现对未成年被害人、证人的平等保护。我国现行立法和司法主要侧重对未成年犯罪嫌疑人进行保护，而对未成年被害人和证人的保护相对薄弱。刑事案件中的未成年被害人，作为犯罪行为直接侵害的对象，他们所受到的伤害最大，但在过去，人们往往强调对未成年犯罪嫌疑人、被告人的保护，忽视对未成年被害人的关心。《配套意见》将未成年被害人、证人权益的保护提升到和未成年犯罪嫌疑人、被告人同等的地位，实现了一大突破。
一是平等保护未成年被害人、证人的利益，注重他们的身心健康。《配套意见》要求注意保护未成年被害人的合法权益，注意对未成年被害人进行心理疏导和自我保护教育；注意保护未成年被害人的信息，禁止不负责任的媒体和个别办案人员对未成年被害人隐私的披露；对未成年被害人和证人要选择有利的地点，采取和缓的询问方式，并通知法定代理人到场，避免反复审理案情，造成二次伤害；一般经法院允许，可以不出庭作证，即使出庭也需采取相应保护措施。
二是注重维护未成年人被害人及其法定代理人的知情权和案件参与权，要告知诉讼权利义务、参与方式、进展情况和结果，对于不立案、撤销案件、不起诉或判处非监禁刑的案件处理结果听取他们的意见。
三是保障未成年被害人获得法律援助的权利。之前，我国立法尚未将未成年被害人纳入法律援助范围，《配套意见》明确在未成年被害人及其法定代理人因经济困难等原因无法委托诉讼代理人时，司法机关有义务帮助其获得法律援助，法律援助机关应当为其提供法律援助。
四是建立和完善刑事和解制度。司法机关须进一步推进刑事和解工作，将获得被害人谅解、赔偿被害人损失作为量刑时酌情从轻处罚的依据，从而依法从宽处理，有效化解矛盾。在另一方面也是加强了对未成年被害人的保护，促进其损失得到赔偿，其心理伤害得到抚慰，让他们早日走出犯罪的阴影。
(三)进一步加强公、检、法、司各部门的协调与配合
未成年人刑事诉讼是需要多主体、多部门参与的过程，仅仅是某一个部门的改革，往往无法从根本上解决问题。因此，中国少年司法需要加强各个诉讼环节中跨部门的协调与配合。
1、社会调查由社区矫正工作部门负责并全程流转。社会调查是各国少年司法制度中普遍确认的一项工作，也是少年司法有别于成人司法的主要区别之一，其重要性、必要性为少年司法理论和实务界高度一致认可。社会调查对于了解未成年人犯罪的背景、进行有针对性的处置和教育、实现司法分流等意义重大，《配套意见》中将社会调查制度作为办理未成年人刑事案件司法机关相互配合的首要制度予以规定。
《配套意见》要求从公安机关开始即进行社会调查，并依次向审查起诉阶段、审理阶段和刑罚执行阶段流转递送，从而在流转的过程中不断丰富内容、实现信息共享，为对未成年人实现司法分流和全程教育提供客观依据。侦查阶段作为社会调查的启动阶段，公安机关的态度决定了该工作是否能顺利开展。意见还规定司法行政机关社区矫正部门作为社会调查的主体，由其统一做社会调查工作，这样有利于实现社会调查的专门化。这是比较理想的模式，有利于各环节的顺利衔接，有利于开展有针对性的社区矫正。然而目前的司法实践面临两大问题：一是 司法行政部门工作人员编制普遍较少，而包括社区矫正、帮教安置等在内的司法行政工作非常繁重，如何协调专门人员担任司法社会调查工作是首先需要解决的问题；二是从司法社会调查工作的专业要求来看，司法助理员的业务素质尚需提升[3]。鉴于此，《配套意见》中还规定了社区矫正部门可联合相关部门开展社会调查，或委托共青团组织以及其他社会组织协助调查。
实践中，司法社工开展社会调查的探索成效显著，社工用其独特的专用优势开展科学的、规范的社会调查，对未成年犯罪嫌疑人的侦查、起诉、审判、矫正等工作意义重大，以《配套意见》的实施为契机，对司法社会工作介入少年司法制度展开探索，是建立完善的少年司法配套工作体系的内在需求。
2、未成年人年龄的查证审核从严。在办理未成年人刑事案件中，未成年被告人的年龄不仅涉及应否通知法定代理人到场、是否依法为其指定辩护律师以及案件应否公开审理等重大程序性问题，而且关系到被告人有无刑事责任、刑事责任大小以及对其适用何种刑罚等重大实体问题。因此，查证并准确认定未成年被告人的年龄，是办理每一个未成年人刑事案件不能回避，关系到正确执行法律、保障司法公正的重要问题。
司法实践中存在大量未成年被告人年龄难以查明的情况，因此《配套意见》要求公、检、法部门在办理未成年人案件中，应当查清未成年犯罪嫌疑人、被告人作案时的实际年龄。注意户籍登记年龄、农历年龄、自报年龄、骨龄鉴定年龄与实际年龄等情况，尤其是已满十四、十六、十八周岁的临界年龄，作为重要案件事实予以查清。在年龄存疑时，应当作出有利于未成年人的认定和处理。
3、对未成年人的教育矫治全程进行。“教育为主、惩罚为辅”原则是我国少年司法长期实践中所形成的，并为相关法律所确立的，具有少年司法特色的基本原则，应在整个诉讼程序中贯彻，促进未成年人接受教育、重新做人。
第一，坚持个别化矫治原则。《配套意见》提出要各机关在办理未成年人刑事案件时要“结合具体案情，采取符合未成年人身心的方法，开展有针对性的教育、感化、挽救工作”。在办理未成年人刑事案件，应该深入了解其与犯罪相关的各种情节、因素，包括前科劣迹、犯罪原因、动机、犯罪性质、家庭环境、成长历程、认罪悔罪态度等等，综合考虑，在法律规定的幅度内作出对其最合适的处理，因人而异，因人施教。
第二，在教育矫治各环节形成衔接配合机制。公检法司各部门要加强多向和双向的衔接与配合，做好教育矫治工作。未成年人管教所被允许开展试工试学工作是《配套意见》所取得的积极成效之一，同时，积极扩大暂予监外执行和假释工作。包括未成年人管教所与社区矫正部门在内的各司法机关衔接的量和度都将面临更高的要求。《配套意见》还要求司法行政机关与社区、劳动和社会保障、教育、民政、共青团等部门组织加强联系和协作，做好刑满释放、解除劳教未成年人的教育、培训、就业、戒除恶习、适应生活及生活保障等工作。另外，在诉讼程序中被采取不处、不诉、不判或判非监禁刑等司法分流措施的未成年人的安置帮教也要求加强与上述部门的衔接配合。不仅要建立司法一条龙工作体系，更要建立社会一条龙支持体系，形成挽救合力。
第三，建立有效的档案管理和保密制度，开展前科消灭试点。那些曾因犯罪而遭受刑事处罚的未成年人，因其前科而将终生背负罪犯的标签，诸多权利被限制和剥夺，严重阻碍了未成年人再社会化目的的实现。古语有云“浪子回头金不换”，鉴于我国前科报告制度存在的各种弊端，2008年12月中央政法委在《司法体制和工作机制改革若干问题的意见》中要求“为促进确已悔过自新的未成年犯罪人员更好地带入社会，有条件地建立未成年人轻罪犯罪记录消灭制度，明确其条件、期限、程序和后果。”人民法院第三个五年改革纲要中要求“配合有关部门有条件地建立未成年人轻罪犯罪记录消灭制度”。中央和最高法院的意见和要求为开展前科消灭工作提供了政策时机。因此，《配套意见》提出“对未成年人档案应严格保密，建立档案的有效管理制度；对违法和轻微犯罪的未成年人，有条件的地区可以试行行政处罚记录和轻罪记录消灭制度。”将前科消灭扩大到了行政处罚记录，进一步扩大了受益人群。
(四)建立坚强有力的综合协调机构
多年的改革实践证明，公检法司各自为战进行探索，缺乏跨部门合作意识，严重影响改革的深化和长期化。如果没有一个强有力的协调部门，无法同时在多个部门协调推动，无法建立未成年人刑事案件配套工作体系。《配套意见》规定预防青少年违法犯罪工作领导小组是综合协调机构，由其定期主持召开未成年人司法工作联席会议，推广经验、考评执行、表彰先进，试图以其为牵头组织，建立强有力的跨部门联席会议，引导和推进各部门改革协调发展。
预防青少年违法犯罪工作领导小组作为少年司法工作的中枢机构是有法律依据的。1999年《预防未成年人犯罪法》第三条规定“预防未成年人犯罪，在各级人民政府组织的领导下，实行综合治理”，这一规定为成立政府预防青少年犯罪专门协调机构提供了法律依据。2001年1月，为切实加强对预防青少年违法犯罪工作的领导，中央社会治安综合治理委员会成立预防青少年违法犯罪工作领导小组，办公室设在共青团中央。预防青少年违法犯罪工作领导小组作为综合协调机构，主要是以会议形式布置工作，听取汇报，很难将工作机制常态化。
中央乃至各级预防青少年违法犯罪工作领导小组办公室作为预防青少年违法犯罪工作领导小组的常设机构，应该进一步树立权威，通过牵头定期召开联席会议，综合各部门的工作情况，分析未成年人犯罪形势，总结经验，加以推广，解决问题，力争实效。因为其对别的部门并没有一种直接的领导和制约关系，《配套意见》规定各级预防青少年违法犯罪工作领导小组应当将各部门的少年司法工作纳入平安建设、社会治安综合治理目标考核体系，开展考核工作，将协调监督落到实处。唯有如此，才能可能有力推进《配套意见》在实践中的贯彻执行。
《配套意见》已经出台，这是一件非常值得庆贺的事。《配套意见》对我国二十余年少年司法的改革成果及时作了肯定，并上升为全国性制度予以推广，《配套意见》中突出强调跨部门合作机制，将少年司法的改革从以往的单打独斗转为各部门协同作战，必将有力推进各项改革走向深入。但我们也必须看到，越是需要跨部门合作的改革，越是存在面临平衡各部门利益、协调工作方式、整合社会资源的难题，这是一个艰难的、需要不断磨合的过程。在司法改革进程中，让我们担忧的往往不是立法问题，而是在实践中如何贯彻落实的问题，各个部门唯有各司其职，各尽其责，敢于担当，才能将纸面上的法律变成有生命力的法律，才能让《配套意见》真正起到应起的作用。
[参考文献]
[1]李兵，少年法庭工作的现状、改革与发展[J]，人民司法，2010，(1)
[2]高任，公安机关不断推进完善禾成年人司法体系建设[R]少年司法配套工作体系专题研讨会
[3]席小华，量刑规范化改革背景下关于司法社会调查主体的思考[R]，“少年司法配套工作体系专题研讨会”论文集，2010－12－04