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摘要：参政党民主监督是中国特色社会主义监督体系的重要组成部分，也是参政党的重要职能。在实践中，参政党民主监督存在监督意识不强、监督规则错位、监督实效性差等问题。其主要原因是参政党民主监督制度设计理念与实践需要不对称。加强对政府规则制定行为、抽象行政行为及信息公开行为的监督是增强参政党民主监督实效的有效路径。
关键词：参政党；民主监督；实效
中图分类号：D665文献标识码：A文章编号：1008-6269(2011)05-0028-03
参政党民主监督是中国特色社会主义监督体系的重要组成部分，也是参政党的重要职能。构建和谐社会和推进社会主义政治文明建设对参政党民主监督提出了更高要求。本文对增强新时期参政党民主监督实效的有关问题进行一些探讨。
一、新时期参政党民主监督的现状与问题
我国的参政党民主监督属于社会组织形式的监督，并且通常是通过人民政协组织来实现。参政党民主监督具有特定的内涵，其监督内容和途径均有明确的规定性描述。《中国人民政治协商会议章程》第一章第二条就规定：“民主监督是对国家宪法、法律和法规的实施，重大方针政策的贯彻执行、国家机关及其工作人员的工作，通过建议和批评进行监督”。《中国的政党制度》白皮书中也明确指出：“民主党派民主监督的内容是：国家宪法和法律法规的实施情况；中国共产党和政府重要方针政策的制定和贯彻执行情况；中国共产党各级党委的工作和中共党员领导干部履行职责、为政清廉等方面的情况”。
经过60多年的发展，我国多党合作制度不断完善，参政党民主监督也不断加强。但是，同政治协商和参政议政两项职能相比，参政党民主监督依然较为薄弱，存在不少问题。一是参政党民主监督意识不强。这个问题集中表现在监督主体、监督客体和社会公众方面的认识不到位。在监督主体方面，参政党民主监督存在一定的限制因素。参政党的经费来源、政治环境、自身建设、组织任命等方面均需要执政党提供必要的政治和物质条件。这种情况事实上形成了作为监督主体的参政党对监督客体的执政党的依赖性，导致了不好监督和不愿监督问题。在监督客体方面，执政党存在对异体监督认识不到位的问题，对参政党的民主监督有“戒备”心态和“抵触”情绪。在社会公众方面，由于历史原因，社会公众对民主监督认知不清。他们往往把监督局限于法律监督、党内监督、行政监督、舆论监督等，而对参政党民主监督认识不够。二是参政党民主监督规则制定错位。从现代政党理论来看，民主监督制度设计需要政党之间协商制定，而非单方面决定，特别是监督的内容、方式和途径等应由监督者提出。然而，我国政党之间监督存在监督主体、客体主从属性颠倒的现象，使监督主体缺乏监督的主动性和创造性，造成民主监督性质的异化。三是参政党民主监督实效性差。在现实政治生活中，参政党民主监督事实上很难对执政党形成现实压力，监督效果不太理想。这成为民主监督诸多问题的集中反映。
二、新时期参政党民主监督问题的原因分析
现代政治学理论认为，政党之间监督是政治监督、法治监督，是权力性监督。而我国民主监督制度设计理念确认，参政党民主监督是社会组织监督，是“柔性”的非权力监督。参政党民主监督的这种制度设计理念既同一般政治学理论有差异，也同现实政治实践的需要有差异。参政党民主监督制度设计理念和实践需要的不对称是参政党民主监督实效不强的根源。其具体原因主要有如下几方面。
（一）政治而非权力性监督使参政党民主监督具有政治风险
民主监督是政治性活动，而我国把参政党民主监督设计为非权力性的监督。这种理论和实践的分离使参政党在履行民主监督职能时处于“两难”困境，存在很大的政治风险。在中国民主革命历史进程中，民主党派组织就曾面临被执政党宣布为“非法组织”而被取缔或被勒令停止活动的风险，甚至民主党派成员有被迫害甚至牺牲生命的风险。
在民主监督实践中，民主党派领导人或成员代表本党派提意见、作批评时，可能出现执政党和政府的负责人对批评意见不满、反感甚至怨恨，对开展民主监督的个人进行报复，从而存在影响民主党派成员个人前途发展的政治利益风险，也可能存在党派成员权益受损的经济利益风险。
（二）社会组织而非法治性监督使民主监督无规范性
参政党民主监督效果不好的关键是民主监督机制不健全，民主监督无规范保证。近年来，中国共产党制定的《坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》和《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》，其内容多是原则性和方向性规定，缺乏基于异体监督特点的保障体系和操作规程。一方面，民主监督程序无法律规定。只有规定了民主监督程序和程序要求，特别是针对监督事项提出、问题调查、情况反映、结果反馈等环节作出规定性要求，才能使民主监督具有具体的、可操作的刚性约束力；才能明确监督与监督者之间的责权利，避免参政党在进行民主监督时，享受的权利不明，承担的义务不清，影响民主监督职能的有效发挥。另一方面，民主监督实体上无具体内容。只有明确参政党民主监督实体内容，才能避免在实践中避重就轻，事务性监督多于政务性监督，技术层面的监督多于政治层面的监督，出现“协商有余，监督不足”的现象。
（三）社会组织而非权力性监督使民主监督无针对性
我国参政党民主监督制度设计受“社会组织监督理念”的制约，民主监督无信息来源保障，民主监督针对性不强，影响了监督实效。在民主监督实践中，参政党参与监督的渠道不少，但因其监督的非权力性，执政党或国家政府非义务性地向参政党提供相关信息。参政党的组织和成员运行状况也影响了信息获取。我国参政党的成员发展基本上遵循界别原则，人员构成较为单一，成员联系面相对窄小，与党派成员和社会互动较少。这在一定程度上导致参政党获取信息数量不足、质量不高。现在虽有参政党成员进入了各级政府担任实职领导，但数量还较少。他们对国家及地方的大针方针及贯彻执行情况的了解还较有限。总之，由于信息不对称，民主党派对执政党和政府重要方针政策的制定和贯彻执行情况了解不全面、不真实、不连贯，在此基础上开展的民主监督针对性有待提高，最终也影响了监督质量。
三、增强新时期参政党民主监督实效的路径
增强新时期参政党民主监督实效，需要执政党、政府和社会采取措施，积极为参政党民主监督的开展创造条件。
（一）加强对政府规则制定行为的监督
参政党民主监督的主要目标是使执政党和政府做到“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”。民主党派对执政党和政府的民主监督有三个层面：一是对执政党政治主张，国体、政体制度，权力分配设计等是否符合民主要求进行监督。二是对国家和政府制定的法律法规政策规定进行监督。三是对国家政府部门及人员的行政行为进行监督。目前，参政党开展民主监督更多地是着力于后两个层面，其中更多地是局限于第三个层面。参政党第三层面的民主监督往往是治标不治本，而第一个层面的监督往往因其敏感性和风险较大而止步。因此，参政党民主监督的切入点和重点应是第二个层面，即对国家和政府制定的法律法规、规章制度的制定予以监督。
参政党对政府规则制定的监督，能够促进政府制定维护社会大众利益的规则。加强对国家立法（制定规则）行为，特别是对立法规划、法律内容的监督尤其重要。在这方面，参政党民主监督的着力点可以有如下方面。一是加强对立法规划的监督，即对规则制定规划的监督。长期以来，行政管理部门逐渐成为立法动议的主体。他们往往倾向从自身管理需要出发提出对民众的“限制”性要求，而忽视对“公权滥用”的限制。因此，参政党加强对立法规划的监督，让国家更多制定保护民众、限制政府权力滥用的法律法规，是推进民主法制的要求。二是加强对立法内容的监督。在我国立法过程中，作为法律法规主要适用对象的人民大众往往对具体内容事前并不清楚或不完全知晓。为此，参政党加强对提出草案前内容的适用性监督是非常必要的。总之，我国参政党民主监督在注重对国家政府部门及工作人员行政行为监督之时，更应注重对执政党和政府规则制定行为的监督，并逐步向执政党政治主张、执政理念监督过渡，逐步达到民主监督的更高层面。
（二）加强对政府抽象行政行为的监督
抽象行政行为是具体行政行为的指导，具有普遍的适用性，涉及社会各方权益。我国对抽象行政行为的监督有“人大和上级行政机关的监督”及“备案审查、法规清理和诉讼监督”两种渠道。但在实践操作中，因缺少外部强有力的监督，缺少有效的程序规则，缺少程序发动者（行政行为的利害关系人）的参与，使得监督制约缺乏根本合理性和现实操作性，无力控制规范性文件制定权的滥用，无力纠正违反国家法律的规范性文件的实施，最终使得监督效果大打折扣。在公权领域，任何权力的行使都有一个尊重和遵循程序的问题。加强抽象行政行为的监督，就是要加强程序监督，从源头上遏制政府违法行政，约束政府权力膨胀，维护人民群众的合法权益。
参政党加强对政府抽象行政行为的监督可以从如下几方面着手。一是要加强事前监督，严把准入关。在实践中，要尽快建立以民主党派为主体的“利害关系人”外部力量监督机制，加强对政府规范性法规、规章出台法律依据的检查，确保其合法性。二是要加强事后监督，确保运行质量。要赋予民主党派对政府出台文件的察看权利。民主党派不但要察看规范性文件内容的合法性，还要评估规范性文件执行效果，对“公权权力”滥用的规范性文件要督促政府加以修改、完善，不合时宜、与现行政策相抵触的规范性文件要督促及时清理、废止。民主党派要不断提高自身素质，以便适应对政府抽象行政行为监督的要求。
（三）加强对政府信息公开行为的监督
我国的信息公开制度缺乏统一的立法规范，且没有一个相应的归口管理部门。目前推行的各种形式的信息公开制度，只对一些特定的政府信息进行了规定，且往往处于分散的、各自为政的状态，缺乏全盘规划和部署。目前，我国信息公开渠道有两种：一种是权利主体通过新闻媒体、行政机关的公报、汇编、国家机关主动告知等方式，被动地获知行政机关信息；另一种是权利主体通过自己的主动申请行为获知行政机关的信息。在主动公开信息行为中，政府披露信息手段主要依靠行政管理机关发布的通知、指示、文件、暂行规定等临时性行政命令。政府主动信息公开不系统、不全面。在公开的手段上，大多局限于通过印制小册子、上墙公开、工作流程表等传统方式。公开范围多局限于信息公开主体的组织内部。公众如果需要获得信息，往往需要前往义务主体内部获得信息。在依申请公开行为中，我国现行制度对权利主体获取信息权利做了一定规定，但内容单一，对于依申请公开更是没有可行的操作程序。信息披露的方式也不规范，公开的内容范围、详细程度、时间及更新速度等方面都没有明确统一的规定。即便进行信息公开，更多地是对公开信息进行“净化”截留信息。我国政府信息公开方面存在的这些问题使得参政党获取信息成本较高，客观上造成执政党与参政党之间的信息严重不对称。参政党知情不足、明政无方，严重影响它们民主监督的实效。
在当前，参政党要从三个方面加强对政府信息公开行为的监督。一是加强对《政府信息公开条例》执行情况的监督。虽然《政府信息公开条例》只是中国构建政府信息公开制度的过渡性规定，仅仅是国务院行政法规，但目前仍需重视对其执行情况进行监督，特别是对主动公开和依申请公开情况的及时性、准确性进行监督。二是加强对信息公开制度制定完善情况的监督。要建设更加透明的政府，必须完善现行政府信息公开的法律法规及相关制度。从立法技术上看，《政府信息公开条例》对不公开信息的界定、主动公开与依申请公开的关系、依申请公开的资格与程序等都有不尽完善之处，与中国公众的需求距离甚远。这也成为各级政府部门误读甚至错误适用相关保密规定的根源。为此，参政党要适时监督，促使政府信息公开制度不断完善。三是加强地方政府信息公开情况督查。政府信息公开做得好不好，既有赖于政府机构及其公务人员的自觉，也需要广大公众的积极参与。当前，各级政府尤其是地方政府，应该加大对政府门户网站的投入，确保有充足的人才和设备，处理政府信息公开事务，还应定期自查，整合各类政府信息并予以公开。参政党也要从微观角度加强政务信息公开行为的监督，确保公民、社会组织获取系统的、准确的信息。
责任编辑：林华
关键词：参政党；民主监督；实效
中图分类号：D665文献标识码：A文章编号：1008-6269(2011)05-0028-03
参政党民主监督是中国特色社会主义监督体系的重要组成部分，也是参政党的重要职能。构建和谐社会和推进社会主义政治文明建设对参政党民主监督提出了更高要求。本文对增强新时期参政党民主监督实效的有关问题进行一些探讨。
一、新时期参政党民主监督的现状与问题
我国的参政党民主监督属于社会组织形式的监督，并且通常是通过人民政协组织来实现。参政党民主监督具有特定的内涵，其监督内容和途径均有明确的规定性描述。《中国人民政治协商会议章程》第一章第二条就规定：“民主监督是对国家宪法、法律和法规的实施，重大方针政策的贯彻执行、国家机关及其工作人员的工作，通过建议和批评进行监督”。《中国的政党制度》白皮书中也明确指出：“民主党派民主监督的内容是：国家宪法和法律法规的实施情况；中国共产党和政府重要方针政策的制定和贯彻执行情况；中国共产党各级党委的工作和中共党员领导干部履行职责、为政清廉等方面的情况”。
经过60多年的发展，我国多党合作制度不断完善，参政党民主监督也不断加强。但是，同政治协商和参政议政两项职能相比，参政党民主监督依然较为薄弱，存在不少问题。一是参政党民主监督意识不强。这个问题集中表现在监督主体、监督客体和社会公众方面的认识不到位。在监督主体方面，参政党民主监督存在一定的限制因素。参政党的经费来源、政治环境、自身建设、组织任命等方面均需要执政党提供必要的政治和物质条件。这种情况事实上形成了作为监督主体的参政党对监督客体的执政党的依赖性，导致了不好监督和不愿监督问题。在监督客体方面，执政党存在对异体监督认识不到位的问题，对参政党的民主监督有“戒备”心态和“抵触”情绪。在社会公众方面，由于历史原因，社会公众对民主监督认知不清。他们往往把监督局限于法律监督、党内监督、行政监督、舆论监督等，而对参政党民主监督认识不够。二是参政党民主监督规则制定错位。从现代政党理论来看，民主监督制度设计需要政党之间协商制定，而非单方面决定，特别是监督的内容、方式和途径等应由监督者提出。然而，我国政党之间监督存在监督主体、客体主从属性颠倒的现象，使监督主体缺乏监督的主动性和创造性，造成民主监督性质的异化。三是参政党民主监督实效性差。在现实政治生活中，参政党民主监督事实上很难对执政党形成现实压力，监督效果不太理想。这成为民主监督诸多问题的集中反映。
二、新时期参政党民主监督问题的原因分析
现代政治学理论认为，政党之间监督是政治监督、法治监督，是权力性监督。而我国民主监督制度设计理念确认，参政党民主监督是社会组织监督，是“柔性”的非权力监督。参政党民主监督的这种制度设计理念既同一般政治学理论有差异，也同现实政治实践的需要有差异。参政党民主监督制度设计理念和实践需要的不对称是参政党民主监督实效不强的根源。其具体原因主要有如下几方面。
（一）政治而非权力性监督使参政党民主监督具有政治风险
民主监督是政治性活动，而我国把参政党民主监督设计为非权力性的监督。这种理论和实践的分离使参政党在履行民主监督职能时处于“两难”困境，存在很大的政治风险。在中国民主革命历史进程中，民主党派组织就曾面临被执政党宣布为“非法组织”而被取缔或被勒令停止活动的风险，甚至民主党派成员有被迫害甚至牺牲生命的风险。
在民主监督实践中，民主党派领导人或成员代表本党派提意见、作批评时，可能出现执政党和政府的负责人对批评意见不满、反感甚至怨恨，对开展民主监督的个人进行报复，从而存在影响民主党派成员个人前途发展的政治利益风险，也可能存在党派成员权益受损的经济利益风险。
（二）社会组织而非法治性监督使民主监督无规范性
参政党民主监督效果不好的关键是民主监督机制不健全，民主监督无规范保证。近年来，中国共产党制定的《坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》和《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》，其内容多是原则性和方向性规定，缺乏基于异体监督特点的保障体系和操作规程。一方面，民主监督程序无法律规定。只有规定了民主监督程序和程序要求，特别是针对监督事项提出、问题调查、情况反映、结果反馈等环节作出规定性要求，才能使民主监督具有具体的、可操作的刚性约束力；才能明确监督与监督者之间的责权利，避免参政党在进行民主监督时，享受的权利不明，承担的义务不清，影响民主监督职能的有效发挥。另一方面，民主监督实体上无具体内容。只有明确参政党民主监督实体内容，才能避免在实践中避重就轻，事务性监督多于政务性监督，技术层面的监督多于政治层面的监督，出现“协商有余，监督不足”的现象。
（三）社会组织而非权力性监督使民主监督无针对性
我国参政党民主监督制度设计受“社会组织监督理念”的制约，民主监督无信息来源保障，民主监督针对性不强，影响了监督实效。在民主监督实践中，参政党参与监督的渠道不少，但因其监督的非权力性，执政党或国家政府非义务性地向参政党提供相关信息。参政党的组织和成员运行状况也影响了信息获取。我国参政党的成员发展基本上遵循界别原则，人员构成较为单一，成员联系面相对窄小，与党派成员和社会互动较少。这在一定程度上导致参政党获取信息数量不足、质量不高。现在虽有参政党成员进入了各级政府担任实职领导，但数量还较少。他们对国家及地方的大针方针及贯彻执行情况的了解还较有限。总之，由于信息不对称，民主党派对执政党和政府重要方针政策的制定和贯彻执行情况了解不全面、不真实、不连贯，在此基础上开展的民主监督针对性有待提高，最终也影响了监督质量。
三、增强新时期参政党民主监督实效的路径
增强新时期参政党民主监督实效，需要执政党、政府和社会采取措施，积极为参政党民主监督的开展创造条件。
（一）加强对政府规则制定行为的监督
参政党民主监督的主要目标是使执政党和政府做到“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”。民主党派对执政党和政府的民主监督有三个层面：一是对执政党政治主张，国体、政体制度，权力分配设计等是否符合民主要求进行监督。二是对国家和政府制定的法律法规政策规定进行监督。三是对国家政府部门及人员的行政行为进行监督。目前，参政党开展民主监督更多地是着力于后两个层面，其中更多地是局限于第三个层面。参政党第三层面的民主监督往往是治标不治本，而第一个层面的监督往往因其敏感性和风险较大而止步。因此，参政党民主监督的切入点和重点应是第二个层面，即对国家和政府制定的法律法规、规章制度的制定予以监督。
参政党对政府规则制定的监督，能够促进政府制定维护社会大众利益的规则。加强对国家立法（制定规则）行为，特别是对立法规划、法律内容的监督尤其重要。在这方面，参政党民主监督的着力点可以有如下方面。一是加强对立法规划的监督，即对规则制定规划的监督。长期以来，行政管理部门逐渐成为立法动议的主体。他们往往倾向从自身管理需要出发提出对民众的“限制”性要求，而忽视对“公权滥用”的限制。因此，参政党加强对立法规划的监督，让国家更多制定保护民众、限制政府权力滥用的法律法规，是推进民主法制的要求。二是加强对立法内容的监督。在我国立法过程中，作为法律法规主要适用对象的人民大众往往对具体内容事前并不清楚或不完全知晓。为此，参政党加强对提出草案前内容的适用性监督是非常必要的。总之，我国参政党民主监督在注重对国家政府部门及工作人员行政行为监督之时，更应注重对执政党和政府规则制定行为的监督，并逐步向执政党政治主张、执政理念监督过渡，逐步达到民主监督的更高层面。
（二）加强对政府抽象行政行为的监督
抽象行政行为是具体行政行为的指导，具有普遍的适用性，涉及社会各方权益。我国对抽象行政行为的监督有“人大和上级行政机关的监督”及“备案审查、法规清理和诉讼监督”两种渠道。但在实践操作中，因缺少外部强有力的监督，缺少有效的程序规则，缺少程序发动者（行政行为的利害关系人）的参与，使得监督制约缺乏根本合理性和现实操作性，无力控制规范性文件制定权的滥用，无力纠正违反国家法律的规范性文件的实施，最终使得监督效果大打折扣。在公权领域，任何权力的行使都有一个尊重和遵循程序的问题。加强抽象行政行为的监督，就是要加强程序监督，从源头上遏制政府违法行政，约束政府权力膨胀，维护人民群众的合法权益。
参政党加强对政府抽象行政行为的监督可以从如下几方面着手。一是要加强事前监督，严把准入关。在实践中，要尽快建立以民主党派为主体的“利害关系人”外部力量监督机制，加强对政府规范性法规、规章出台法律依据的检查，确保其合法性。二是要加强事后监督，确保运行质量。要赋予民主党派对政府出台文件的察看权利。民主党派不但要察看规范性文件内容的合法性，还要评估规范性文件执行效果，对“公权权力”滥用的规范性文件要督促政府加以修改、完善，不合时宜、与现行政策相抵触的规范性文件要督促及时清理、废止。民主党派要不断提高自身素质，以便适应对政府抽象行政行为监督的要求。
（三）加强对政府信息公开行为的监督
我国的信息公开制度缺乏统一的立法规范，且没有一个相应的归口管理部门。目前推行的各种形式的信息公开制度，只对一些特定的政府信息进行了规定，且往往处于分散的、各自为政的状态，缺乏全盘规划和部署。目前，我国信息公开渠道有两种：一种是权利主体通过新闻媒体、行政机关的公报、汇编、国家机关主动告知等方式，被动地获知行政机关信息；另一种是权利主体通过自己的主动申请行为获知行政机关的信息。在主动公开信息行为中，政府披露信息手段主要依靠行政管理机关发布的通知、指示、文件、暂行规定等临时性行政命令。政府主动信息公开不系统、不全面。在公开的手段上，大多局限于通过印制小册子、上墙公开、工作流程表等传统方式。公开范围多局限于信息公开主体的组织内部。公众如果需要获得信息，往往需要前往义务主体内部获得信息。在依申请公开行为中，我国现行制度对权利主体获取信息权利做了一定规定，但内容单一，对于依申请公开更是没有可行的操作程序。信息披露的方式也不规范，公开的内容范围、详细程度、时间及更新速度等方面都没有明确统一的规定。即便进行信息公开，更多地是对公开信息进行“净化”截留信息。我国政府信息公开方面存在的这些问题使得参政党获取信息成本较高，客观上造成执政党与参政党之间的信息严重不对称。参政党知情不足、明政无方，严重影响它们民主监督的实效。
在当前，参政党要从三个方面加强对政府信息公开行为的监督。一是加强对《政府信息公开条例》执行情况的监督。虽然《政府信息公开条例》只是中国构建政府信息公开制度的过渡性规定，仅仅是国务院行政法规，但目前仍需重视对其执行情况进行监督，特别是对主动公开和依申请公开情况的及时性、准确性进行监督。二是加强对信息公开制度制定完善情况的监督。要建设更加透明的政府，必须完善现行政府信息公开的法律法规及相关制度。从立法技术上看，《政府信息公开条例》对不公开信息的界定、主动公开与依申请公开的关系、依申请公开的资格与程序等都有不尽完善之处，与中国公众的需求距离甚远。这也成为各级政府部门误读甚至错误适用相关保密规定的根源。为此，参政党要适时监督，促使政府信息公开制度不断完善。三是加强地方政府信息公开情况督查。政府信息公开做得好不好，既有赖于政府机构及其公务人员的自觉，也需要广大公众的积极参与。当前，各级政府尤其是地方政府，应该加大对政府门户网站的投入，确保有充足的人才和设备，处理政府信息公开事务，还应定期自查，整合各类政府信息并予以公开。参政党也要从微观角度加强政务信息公开行为的监督，确保公民、社会组织获取系统的、准确的信息。
责任编辑：林华