最难啃的“硬骨头”

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  因为地处“深山老林”,缺乏市场运作空间,国有工矿、林区、垦区的棚户区改造,被称为本轮棚改“最难啃的硬骨头”。
  《财经国家周刊》记者在吉林等地调研了解到,与城市型棚改相比,资金平衡难题在这些由国企主导的棚改项目中表现得更为突出,部分企业甚至被拖垮,出现难补的债务“窟窿”。
  “不改还能活,一开始改,整个企业都拖垮了。”吉林森工集团一位负责人很无奈。
  国家开发银行评审三局局长孟亚平认为,啃下这些“硬骨头”将使新一轮棚改深化出强大的社会效应,中央应进一步加大资金补助和投入力度,“必要时,出台更多特殊政策来‘因企制宜’,甚至‘一企一策’”。
  还账
  50多年前,15岁从山东诸城来到吉林长白山林区后,梁桂琴就再没回去过。
  “响应国家号召建设‘大东北’,到林场后结识了老伴,就扎下了根。”梁桂琴的老伴是个伐木工,新婚时住的是“木刻楞”——用木头搭建、两边糊上泥的简易房。
  而今,梁桂琴和儿子一家,依然住在吉林森工集团三岔子林业局所属的夹信子棚户区,和几十户老邻居一样,她的砖瓦房低矮黑暗、墙体开裂、砖体腐蚀。
  事实上,这片棚户区已经列入当地林业局的新一轮棚改规划。该局2009年到2013年末已完成棚改新建、改建59.4万平方米和9880户,基本消灭了集中连片的棚户区。
  林业局副局长刘风平说,这里的棚户区改造,感情色彩非常浓。“都是多少年的兄弟姐妹,年轻时为支援国家建设,抛家舍业地到东北,常年累月在深山里餐风饮雪,现在却住得这么差。因而,即便困难再多,棚改也不能停。”
  面临类似问题的,还有京煤集团。
  2013年11月,北京市由企业承担的最大规模工矿棚改项目——京煤集团工矿棚户区改造项目首批2000多户居民开始入住。根据规划,京煤集团将投资30多亿元改造54万平方米,让6200多户职工告别低矮、潮湿、简陋、拥挤的房屋。
  “每平米成本近5000元,但都是为我们企业贡献一辈子的老职工,不改不行。”京煤集团副总经理孙德刚说,企业尽量在资金上“出大头”,让职工搬进新房,少出钱。
  尴尬局面
  尽管上述工矿、林区、垦区的老国企目标明确,但资金压力普遍比城市型棚改还要严重。
  “棚改资金来源,包括中央和省财政补助、企业自筹以及个人承担三部分。企业主要承担水、电、暖管网和绿化、道路等基建工程,每平米约需投入350元。”吉林森工集团三岔子林业局基建管理处处长胡洁说。
  她告诉记者,截至2013年底,该企业的棚改投入就高达9000万元。由于腾挪后的土地基本没有商业开发价值,几乎全是沉没成本。
  与资金匮乏形成对比的,是该林业局目前的木材采伐量不足过去的一半,盈利能力大幅降低。
  同样,吉林森工集团下属的其他7个林业局也苦不堪言:棚改必须往前走,但越走“窟窿”越大。目前,该集团共完成5.78万户棚改项目,基建配套垫资高达8.4亿元。
  该集团计划发展部部长张继程表示,垫资如此巨大的原因,在于早期规划没将林场纳入其中,基础设施“先天性贫血”。例如,“村村通”交通建设工程就没包括林场,使得如今各林场到镇区的公路80%仍是土路。
  即便是近年来发展势头良好的京煤集团,也同样面临这一难题。
  “企业已经为此欠债30多亿元。”孙德刚表示。幸而集团自有土地较多,通过与北京市有关部门反复沟通协调,政府同意在未来的土地收入中返还一部分用于补“窟窿”。
  但孙德刚担心,这项“特殊政策”至今没落实下来,“得不到这部分钱,30多亿还真不知道该怎么还。”
  “一企一策”
  根据2013年出台的《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》,2013-2017年全国将改造国有工矿(含煤矿)棚户区90万户,改造国有林区棚户区和国有林场危旧房30万户,改造国有垦区危房80万户。
  针对眼下由老国企主导的上述棚改进程中的难题,一些基层官员呼吁“因企制宜”,制定更多“特许方案”。
  首先,针对资金严重困难的企业,中央和地方政府在深入调查后,应该加大政策倾斜和资金支持力度。尤其是接下去的棚改已进入啃“硬骨头”的阶段,对“最难啃”的个案,可以尝试“一企一策”来分析研究,给予特殊支持。
  对于普遍存在的企业基础设施配套资金急缺等问题,专家建议中央有关部门提高基础设施配套补助资金,一方面减轻企业后续改造的资金负担,一方面弥补前期已经形成的资金“窟窿”。
  其次,授人以鱼不如授人以渔。
  “因企制宜”的关键,在于为老国企转型升级“开药方”。倘若只解决住房问题,企业却连开支都存在困难,势必缺乏研究棚改的动力。尤其国有工矿、林区、垦区的棚改,绝非简单的建房、盖房,应与企业转型升级和区域的产业布局紧密结合。唯有企业发展,才能防止棚改安置房数年后再次沦为新的棚户区。
  “我们这十年发展还不错,才敢大手笔参与棚改。倘若十年前,好几千的无房户,谁敢改?谁敢碰?”孙德刚直言。
  不少基层官员还建议,地方政府应该在国有工矿、林区、垦区棚改中配建一部分租赁型保障房,将数量少但确实“上不起楼”的困难家庭,一并纳入城镇住房保障体系。
  张继程告诉记者,集中连片的棚户区已经改得差不多,下一步主要是生活困难的散户,且多是因病失去劳动能力的中老年人,确实拿不出钱“上楼”,“这部分群体最需要帮助、最为弱势,廉租房等租赁型保障房是最好的选择”。
  不仅如此,吉林的一家棚改搬迁户还建议,地方政府在有条件的情况下,应该尽量将部分国有工矿棚改项目安置的建设用地,选址在交通便利、基础设施完善的“建成区”。棚改安置住房应该和“大市政”公用设施、公共服务设施等同步规划、同期建设、同时运行,而不是让安置房孤零零存在。
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