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【摘要】传统的大学管理模式下，高校主要按照教育主管部门的指令办学，办学的自主权和积极性不够，导致大学教育存在诸多问题，被社会诟病。而从宏观层面看当前大学去行政化改革，还存在放权程度不够、高校自治意识不强、社会力量薄弱等问题。要建立中国特色现代大学制度，重构基于治理理论的新型政校关系，必须改变原来的领导与服从的政校关系，构建政府、高校、社会互相依托，良性发展的多中心网络型治理关系。
【关键词】大学 去行政化 治理结构 政校关系 宏观
【中图分类号】G647 【文献标识码】A 【文章编号】2095-3089（2017）33-0019-02
大学的行政化问题主要存在两个层面，微观层面主要是指大学内部管理的行政化，宏观层面则是指教育主管部门对大学管理的行政化。由于历史及体制的原因，中国大学长期以来较为缺乏办学的自主性和积极性，从而产生了诸多的问题。而其中最主要的问题和根源，就是宏观层面对大学管理的行政化问题。正视这一问题并寻求解决之道，重构新型的政校关系，是当前乃至未来一段时期内中国大学去行政化改革的重中之重。
一、行政化管理模式下的政校关系及其弊端
首先让我们简单回顾一下当代中国大学的发展历程。新中国成立后，在实施计划经济体制的背景下，中国大学教育体制复制了前苏联的中央集权管理模式。这一时期，中央政府对整个经济的控制采取的是高度集权的直接管理方式，中国的大学自然也被纳入整个国家高度统一的计划之中，呈现出“高度统一、集权管理”的特征，政府与大学的关系是由政府主导型的管制与被管制的关系。1978 年改革开放后，政府对大学确立了“统一领导、分级管理”的管理体制，明确了对大学实行中央、省 （市、自治区） 和中心城市三级办学的体制，扩大了地方和高等学校的办学自主权，中国的大学重新回到建设发展的轨道。1999年《高等教育法》颁布实施，大学内外部资源配置的主体及产权关系大部分得到了法律界定。及至近年来实施的《國家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》，以欧美高教模式为主，参照世界各国大学发展经验，希望推动大学管理制度能自主探索出一条具有中国特色社会主义高等教育模式的道路[1]。经过短短几十年的发展，中国高等教育也一直在不断寻求改革以适应社会发展的需要，政校关系也逐渐从领导与服务向大学自主办学转变。
行政化管理模式下，教育由政府出资举办，政府履行所有办教育的义务，也承担所有办学校的责任和权利，即政府扮演着投资者、管理者、办学者“三合一”的角色。学校虽然能独立从事教学、研究活动，但更多地是被动地执行上级的行政决策，学校的办学只是一个简单的“上行下效”的线性过程。在资源严重匮乏时期，这种管理模式对于保证必要而有限的教育供给，有其现实合理性。但在经济体制发生转变与人们生活水平改善之后，其弊端日益凸显，既不能满足日益增长的教育需求，也难以保证教育资源的充分利用。
二、当前宏观层面大学去行政化改革中存在的问题
1999年《高等教育法》的颁布，特别是《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》实施以来，应该说国家在推进宏观层面即大学外部管理体制改革方面的决心和力度是不容置疑的，也取得了一些成效，但从实际的观察和调研来看，仍然存在一些问题，与建立现代大学制度的要求还有一定的距离。
首先是高校层面，推进高校进一步落实办学自主权，逐步实现大学自治是大学管理体制改革的共识和目标，但在改革的过程中依然存在不少的问题，政府和高校的自觉性执行力仍然不够。以大学章程的建设为例，《全面推进依法治校实施纲要》（教政法[2012]9号）提出了大学“一校一章程”的建设目标，希望通过大学章程的建设来推动大学办学自主权的落实，但即便大学制定了章程，在大学章程实施过程中仍经常出现章程变通、 章程不实施、章程虚实施、章程假实施、章程过度实施等偏差问题。因此，大学章程实施的外部环境需要进一步转变政府职能，如果各级教育主管部门继续沿用管制大学的政策思维，章程规定的大学各项办学自主权难以得到有效落实。而从大学章程实施的内部环境来说，大学章程与利益有着密不可分的联系，大学章程实施“本质上是相关政策主体之间基于利益得失的考虑进行的一种利益博弈过程”，章程实施主体的行为从根本上受利益驱动，主体利益矛盾或冲突的客观必然性导致章程执行不力[3]。
其次是社会层面，大学办学与社会经济的发展已经越来越密不可分，而社会力量参与大学办学的管理与监督是国际大学教育的成功经验，我国在这方面做得还远远不够。主要体现在具有较强公信力的第三方社会力量还很薄弱，目前对大学的评估评价仍然主要是政府部门在主导；大学的利益相关者中社会力量参与大学治理的理念还没有树立，途径和方法还没有形成一定的成功模式等。
三、基于治理理论的新型政校关系的构建
建立中国特色现代大学制度，从宏观层面推进大学的去行政化改革，必须重构政府和高校的关系，改革原来的“政府领导、大学服从”的行政管理模式，引入治理理论，构建政府引导、大学自治、社会监督的治理模式，改变原来的“政府-高校”单边直线型管控关系，构建政府、高校、社会互相依托，良性发展的多中心网络型治理关系。
1.政府简政放权，高校自主办学，构建新型的“政府—高校”关系
大学作为一种学术特征很明显的组织，过多的控制不利于其可持续发展。在政府与大学的关系中，政府及其相关的职能部门必须转变自身的角色，去除政府作为唯一权力中心的传统桎梏，以实现大学的治理。政府角色的转变，是从教育的提供者转变为体系质量和公正的守护者，从而赋予高等教育机构更大的自主权[4]。行政合同是政府达到行政目标的一种非强制性手段，是政府由命令行政向指导行政转变所运用的新管理方式，是改变传统的政府与大学之间的命令与服从关系，建立新型平等协商关系的重要途径之一。这种通过签定行政合同的方式，更多地从绩效、责任来约束双方的行为方式，促进政府与大学双方改善自身状况、增加责任意识，可以避免政府对大学事务的过多干预，为大学自治提供了保障。政府可以从以往单纯的行政指令中超脱出来，更多地注重自身的责任，提高行政绩效，而大学也将以不可推卸的法人主体的身份提高办学水平与办学质量。因此，建立政府与大学之间的行政合同关系，对于转变政府的管理方式，赋予大学更多自主权力，建立新型的政府与大学间的治理关系具有重要的作用[5]。另外，在政府放权初期，长期处于服从地位的大学可能还未能及时转变观念，树立大学自治的理念，建立自我管理的机制，导致不能好好行使政府下放的权力而产生新的问题。 2.培育社会力量，实行间接管理，构建新型“政府—社会”关系
社会力量，也即第三方力量或中介组织，是区别于政府和高校之外的第三方组织或机构。由于我国长期以来实施的“政府支配，高校服从”管理体制，使社会力量没有存在和发展的空间和环境。但社会力量在西方大学治理中，是一股非常重要的力量，是协调政府与高校之间的关系、缓和政府与高校的矛盾的介质。社会力量根据其举办者性质可以分为半政府组织、纯民间组织和学者专家组织等；根据其功能划分，可以分为评估监督型、决策咨询型和信息服务型等。总的来说，社会力量可以发挥其中介者的特性，在政府、社会和高校之间发挥桥梁钮带的作用，服务政府、服务民众、服务大学，更好地促进高等教育的健康发展。大学去行政化改革，不仅要推动政府向高校放权，同样要推动政府向社会让权，通过建立委托代理关系，把能够由社会第三方机构承担的职能或事务，委托给社会力量去承当，实行间接管理。这样既解放了政府，由专业的第三方机构进行监管，也能达到细化分工，提高监管的科学性和实效性，而政府只需充当元治理角色，腾出精力专心掌舵，专注于规划高等教育的宏观发展方向，推动高校解决高等教育改革中的重大难题。
3.加强社会参与，利益相关者共同治理，构建新型“高校—社会”关系
随着现代大学日益走向社会的中心，无论是促进社会经济发展、推动科技进步还是提高国际竞争力，大学的社会责任和使命愈发重大。大学相关的行业、社区、用人单位、校友、家长以及学校内部的老师学生等各方力量，都是大学的利益相关者，大学发展的好坏都与其有着直接间接的关系，因此他们也非常关心大学的发展。国外大学治理的成功经验启示我们，应该充分利用这些社会资源，把利益相关者纳入大学的共同治理，增强大学与社会的良性互动，更好的实现自主办学，面向社会办学。首先是要主动把利益相关者的代表纳入董事会或理事会，引入社会力量参与大学治理，既充分利用这些社会资源为大学办学服务，也自觉接受其监督，提高治理的科学性和实效性，提高办学水平。其次是要建立起高校与社会的互动平台和互动机制，更好地发挥社会中介机构的作用，协调大学与社会的关系，增加大学与社会在产、学、研等方面的广泛合作。第三方面是大学要更主动的关注经济社会的发展情况，融入时代发展的潮流，及时灵活调整办学及科研方向，满足社会对大学人才培养和科研服务等的需要，面向社会，开放办学。
参考文献：
[1]熊嘉逸.构建新型政校關系：基于政府与大学行政合同关系的研究[J].高教探索，2016（4）：26-29.
[2]卡尔·J·达尔曼，让一艾立克·奥波特.中国知识经济[M].北京：北京大学出版社，2000：83.
[3]朱家德.大学章程实施比制定更重要[J].中国高教研究，2016（6）：65-69.
[4]卡尔·J·达尔曼，让一艾立克·奥波特.中国知识经济[M].北京：北京大学出版社，2000：76 -77.
[5]李福华.大学治理与大学管理[M].北京：人民出版社，2012：108-109.
作者简介：黄泽龙（1976-），男，广东汕头人，硕士，广东药学院医药化工学院党委副书记，副研究员，主要从事高等教育管理及研究。
【关键词】大学 去行政化 治理结构 政校关系 宏观
【中图分类号】G647 【文献标识码】A 【文章编号】2095-3089（2017）33-0019-02
大学的行政化问题主要存在两个层面，微观层面主要是指大学内部管理的行政化，宏观层面则是指教育主管部门对大学管理的行政化。由于历史及体制的原因，中国大学长期以来较为缺乏办学的自主性和积极性，从而产生了诸多的问题。而其中最主要的问题和根源，就是宏观层面对大学管理的行政化问题。正视这一问题并寻求解决之道，重构新型的政校关系，是当前乃至未来一段时期内中国大学去行政化改革的重中之重。
一、行政化管理模式下的政校关系及其弊端
首先让我们简单回顾一下当代中国大学的发展历程。新中国成立后，在实施计划经济体制的背景下，中国大学教育体制复制了前苏联的中央集权管理模式。这一时期，中央政府对整个经济的控制采取的是高度集权的直接管理方式，中国的大学自然也被纳入整个国家高度统一的计划之中，呈现出“高度统一、集权管理”的特征，政府与大学的关系是由政府主导型的管制与被管制的关系。1978 年改革开放后，政府对大学确立了“统一领导、分级管理”的管理体制，明确了对大学实行中央、省 （市、自治区） 和中心城市三级办学的体制，扩大了地方和高等学校的办学自主权，中国的大学重新回到建设发展的轨道。1999年《高等教育法》颁布实施，大学内外部资源配置的主体及产权关系大部分得到了法律界定。及至近年来实施的《國家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》，以欧美高教模式为主，参照世界各国大学发展经验，希望推动大学管理制度能自主探索出一条具有中国特色社会主义高等教育模式的道路[1]。经过短短几十年的发展，中国高等教育也一直在不断寻求改革以适应社会发展的需要，政校关系也逐渐从领导与服务向大学自主办学转变。
行政化管理模式下，教育由政府出资举办，政府履行所有办教育的义务，也承担所有办学校的责任和权利，即政府扮演着投资者、管理者、办学者“三合一”的角色。学校虽然能独立从事教学、研究活动，但更多地是被动地执行上级的行政决策，学校的办学只是一个简单的“上行下效”的线性过程。在资源严重匮乏时期，这种管理模式对于保证必要而有限的教育供给，有其现实合理性。但在经济体制发生转变与人们生活水平改善之后，其弊端日益凸显，既不能满足日益增长的教育需求，也难以保证教育资源的充分利用。
二、当前宏观层面大学去行政化改革中存在的问题
1999年《高等教育法》的颁布，特别是《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》实施以来，应该说国家在推进宏观层面即大学外部管理体制改革方面的决心和力度是不容置疑的，也取得了一些成效，但从实际的观察和调研来看，仍然存在一些问题，与建立现代大学制度的要求还有一定的距离。
首先是高校层面，推进高校进一步落实办学自主权，逐步实现大学自治是大学管理体制改革的共识和目标，但在改革的过程中依然存在不少的问题，政府和高校的自觉性执行力仍然不够。以大学章程的建设为例，《全面推进依法治校实施纲要》（教政法[2012]9号）提出了大学“一校一章程”的建设目标，希望通过大学章程的建设来推动大学办学自主权的落实，但即便大学制定了章程，在大学章程实施过程中仍经常出现章程变通、 章程不实施、章程虚实施、章程假实施、章程过度实施等偏差问题。因此，大学章程实施的外部环境需要进一步转变政府职能，如果各级教育主管部门继续沿用管制大学的政策思维，章程规定的大学各项办学自主权难以得到有效落实。而从大学章程实施的内部环境来说，大学章程与利益有着密不可分的联系，大学章程实施“本质上是相关政策主体之间基于利益得失的考虑进行的一种利益博弈过程”，章程实施主体的行为从根本上受利益驱动，主体利益矛盾或冲突的客观必然性导致章程执行不力[3]。
其次是社会层面，大学办学与社会经济的发展已经越来越密不可分，而社会力量参与大学办学的管理与监督是国际大学教育的成功经验，我国在这方面做得还远远不够。主要体现在具有较强公信力的第三方社会力量还很薄弱，目前对大学的评估评价仍然主要是政府部门在主导；大学的利益相关者中社会力量参与大学治理的理念还没有树立，途径和方法还没有形成一定的成功模式等。
三、基于治理理论的新型政校关系的构建
建立中国特色现代大学制度，从宏观层面推进大学的去行政化改革，必须重构政府和高校的关系，改革原来的“政府领导、大学服从”的行政管理模式，引入治理理论，构建政府引导、大学自治、社会监督的治理模式，改变原来的“政府-高校”单边直线型管控关系，构建政府、高校、社会互相依托，良性发展的多中心网络型治理关系。
1.政府简政放权，高校自主办学，构建新型的“政府—高校”关系
大学作为一种学术特征很明显的组织，过多的控制不利于其可持续发展。在政府与大学的关系中，政府及其相关的职能部门必须转变自身的角色，去除政府作为唯一权力中心的传统桎梏，以实现大学的治理。政府角色的转变，是从教育的提供者转变为体系质量和公正的守护者，从而赋予高等教育机构更大的自主权[4]。行政合同是政府达到行政目标的一种非强制性手段，是政府由命令行政向指导行政转变所运用的新管理方式，是改变传统的政府与大学之间的命令与服从关系，建立新型平等协商关系的重要途径之一。这种通过签定行政合同的方式，更多地从绩效、责任来约束双方的行为方式，促进政府与大学双方改善自身状况、增加责任意识，可以避免政府对大学事务的过多干预，为大学自治提供了保障。政府可以从以往单纯的行政指令中超脱出来，更多地注重自身的责任，提高行政绩效，而大学也将以不可推卸的法人主体的身份提高办学水平与办学质量。因此，建立政府与大学之间的行政合同关系，对于转变政府的管理方式，赋予大学更多自主权力，建立新型的政府与大学间的治理关系具有重要的作用[5]。另外，在政府放权初期，长期处于服从地位的大学可能还未能及时转变观念，树立大学自治的理念，建立自我管理的机制，导致不能好好行使政府下放的权力而产生新的问题。 2.培育社会力量，实行间接管理，构建新型“政府—社会”关系
社会力量，也即第三方力量或中介组织，是区别于政府和高校之外的第三方组织或机构。由于我国长期以来实施的“政府支配，高校服从”管理体制，使社会力量没有存在和发展的空间和环境。但社会力量在西方大学治理中，是一股非常重要的力量，是协调政府与高校之间的关系、缓和政府与高校的矛盾的介质。社会力量根据其举办者性质可以分为半政府组织、纯民间组织和学者专家组织等；根据其功能划分，可以分为评估监督型、决策咨询型和信息服务型等。总的来说，社会力量可以发挥其中介者的特性，在政府、社会和高校之间发挥桥梁钮带的作用，服务政府、服务民众、服务大学，更好地促进高等教育的健康发展。大学去行政化改革，不仅要推动政府向高校放权，同样要推动政府向社会让权，通过建立委托代理关系，把能够由社会第三方机构承担的职能或事务，委托给社会力量去承当，实行间接管理。这样既解放了政府，由专业的第三方机构进行监管，也能达到细化分工，提高监管的科学性和实效性，而政府只需充当元治理角色，腾出精力专心掌舵，专注于规划高等教育的宏观发展方向，推动高校解决高等教育改革中的重大难题。
3.加强社会参与，利益相关者共同治理，构建新型“高校—社会”关系
随着现代大学日益走向社会的中心，无论是促进社会经济发展、推动科技进步还是提高国际竞争力，大学的社会责任和使命愈发重大。大学相关的行业、社区、用人单位、校友、家长以及学校内部的老师学生等各方力量，都是大学的利益相关者，大学发展的好坏都与其有着直接间接的关系，因此他们也非常关心大学的发展。国外大学治理的成功经验启示我们，应该充分利用这些社会资源，把利益相关者纳入大学的共同治理，增强大学与社会的良性互动，更好的实现自主办学，面向社会办学。首先是要主动把利益相关者的代表纳入董事会或理事会，引入社会力量参与大学治理，既充分利用这些社会资源为大学办学服务，也自觉接受其监督，提高治理的科学性和实效性，提高办学水平。其次是要建立起高校与社会的互动平台和互动机制，更好地发挥社会中介机构的作用，协调大学与社会的关系，增加大学与社会在产、学、研等方面的广泛合作。第三方面是大学要更主动的关注经济社会的发展情况，融入时代发展的潮流，及时灵活调整办学及科研方向，满足社会对大学人才培养和科研服务等的需要，面向社会，开放办学。
参考文献：
[1]熊嘉逸.构建新型政校關系：基于政府与大学行政合同关系的研究[J].高教探索，2016（4）：26-29.
[2]卡尔·J·达尔曼，让一艾立克·奥波特.中国知识经济[M].北京：北京大学出版社，2000：83.
[3]朱家德.大学章程实施比制定更重要[J].中国高教研究，2016（6）：65-69.
[4]卡尔·J·达尔曼，让一艾立克·奥波特.中国知识经济[M].北京：北京大学出版社，2000：76 -77.
[5]李福华.大学治理与大学管理[M].北京：人民出版社，2012：108-109.
作者简介：黄泽龙（1976-），男，广东汕头人，硕士，广东药学院医药化工学院党委副书记，副研究员，主要从事高等教育管理及研究。