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摘 要 基于区域治理理念，推进中等职业教育的区域治理，能够有效解决中等职业教育发展所面临的困境。调查显示，当前W城市圈的中等职业教育区域治理存在治理主体权责定位不清、治理目标尚未实现、治理制度尚不健全、治理机制不够完善、治理方式相对单一、学校内部治理结构尚不完善等问题。针对问题，为进一步推进中等职业教育区域治理，应转变传统思维，强化区域治理意识;转变政府职能，创新职教管理体制;加强区域治理制度建设，营造良好制度环境;破除行政壁垒，健全区域治理机制和方式;完善中职学校内部治理机制，提高区域治理能力;建立协调服务性机构，充分发挥行业企业作用;整合多方资源，健全区域治理外部条件。
关键词 中等职业教育;区域治理;城市圈;治理能力;治理体系
中图分类号 G718.3 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2020）16-0042-07
中等职业教育是我国职业教育的基础，是高中阶段教育的重要组成部分，是促进社会经济发展和劳动就业的重要途径。2017年，《国务院办公厅关于深化产教融合的若干意见》指出，“统筹职业教育与区域发展布局。加强京津冀、长江经济带城市间协同合作，引导各地结合区域功能、产业特点探索差别化职业教育发展路径”[1]。因此，有必要选择典型案例，从区域治理的角度对中等职业教育发展困境和推进策略进行系统研究，分析中等职业教育区域治理过程中出现的问题，并提出有效的改进对策，进而推进我国中等职业教育的内涵式发展。
一、区域治理是中等职业教育发展的有效路径
一直以来，我国非常重视和鼓励发展中等职业教育，不管是在政策制度、财政拨款还是信息服务、技术指导上都在不断加强支持力度。例如，2010年，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》提出，逐步实行中等职业教育免费制度，完善家庭经济困难学生资助政策;2014年，《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》明确提出，要“巩固提高中等职业教育发展水平，各地要统筹做好中等职业学校和普通高中招生工作，落实好职普招生大体相当的要求，鼓励优质学校通过兼并、托管、合作办学等形式，整合办学资源，优化中等职业教育布局结构”[2]。中等职业教育的发展，不仅为国家和社会输送了大量的技术技能型人才，也为我国推进教育公平和教育民主、缩小区域人力资源存量差距等作出了巨大贡献。
尽管如此，我国中等职业教育发展仍然面临四大难以突破的困境：其一，中等职业教育生源不足;其二，我国区域资源存在的较大差异导致中等职业教育区域发展极不均衡;其三，中等职业教育质量不高;其四，中等职业学校缺乏自主性。显然，中等职业教育发展存在的四大难题，不仅需要资金、技术和政策上的大力支持，更需要改变以往的中等职业教育管理方式，以区域治理理念，推进中等职业教育的区域治理，以有效地解决中等职业教育发展所面临的困境。
第一，中等职业教育区域治理能够打破生源的地域限制。中等职业教育的生源通常都受到地域限制，每所中等职业学校都有既定的招生来源。而中等职业教育区域治理能够打破生源的地域限制，使区域内学生平等享有选择不同城市中等职业教育的权利，从而解决中等职业教育“有生源、缺资源”和“缺生源、有资源”的问题。第二，中等职业教育区域治理能够促进区域内中等职业教育师资的共建共享。通过区域治理，建立区域中等职业教育人才共享机制，不仅能够促进区域内各中等职业学校教师之间共享教育教学资源，也能够促进区域内中等职业教育师资的流动、互派，进而从整体上提升区域中等职业教育的师资力量。第三，中等职业教育区域治理不仅能够促进纵向政府之间、横向政府之间、中等职业学校之间、企业与中等职业学校之间的合作，也能促进职业教育资源在区域内的流动和共享。中等职业教育区域均衡发展不是政府或中等职业学校的单独行动，而是通过区域内政府之间、学校之间、企业与学校之间的互动与合作，促使区域内中等职业教育形成办学合力，促进区域内教育资源的共建共享，以实现强强联合、以强带弱、优势互补、合作共赢的利益共享格局，进而推进中等职业教育区域均衡发展。第四，中等职业教育区域治理不仅鼓励中等职业学校，也允许非政府组织、教师、家长、社区、企业等社会主体参与中等职业教育管理、决策、监督和评价等活动。因此，在中等职业教育区域治理过程中，政府不再是区域中等职业教育的唯一管理主体，也不再是权力的唯一中心，中等职业学校能够享有更多的办学自主权，这有利于其实现特色化发展，进而提高其人才培养质量。
二、中等职业教育区域治理现状及问题——以W城市圈为例
W城市圈也称W“1 8”城市圈，是以W市为中心，由W市及周边100公里范围内的H市、E市、X市、HG市、XN市、XT市、Q市及T市等9个城市组成的区域经济联合体。选择W城市圈作为中等职业教育区域治理研究的范围和调查分析的样本，主要基于以下几点考虑：第一，W城市圈治理属于区域治理的范畴，这与本研究所要探讨的对象相吻合。第二，W城市圈是我国中部地区的一个城市圈，该圈的经济发展水平、中等职业教育发展状况在我国诸多区域中处于中等水平，获得的调查数据具有一定的代表性。第三，根据W城市圈经济社会一体化发展的需要，在该圈大力发展中等职业教育、推行中等职业教育区域治理具有一定的必要性和紧迫性。这与全国区域中等职业教育一体化发展状况具有一定的趋同性。第四，W城市圈是我國教育综合改革实验区之一，该试验区先行先试的突破口在于职业教育。第五，笔者对W城市圈的环境较为熟悉，能够为调查研究提供诸多便利，促使调查研究得以顺利开展。
本研究通过问卷、访谈、实地走访等形式对W城市圈中等职业教育区域治理情况进行了调查。其中，问卷调查的对象是W城市圈中等职业学校的行政管理人员及教师（以教师为主）。共发放问卷350份，回收314份，回收率为89.7%，剔除无效或不合格问卷9份，获得有效问卷305份，有效率87.1%。访谈主要依据事先编制的访谈提纲以非结构化的方式进行，共访谈（包括电话访谈）了49人，其中，中等职业学校校长（或副校长）16人，省人社厅职成处负责人1人，人社局相关负责人4人，省教育厅职成教处负责人1人，教育局相关负责人9人，行业协会相关人士5人，企业相关人士6人，社区相关人士7人。结合调查问卷、访谈及现场调查结果，本文从认识和态度、目标、主体、制度、机制与方式等几个层面分析W城市圈中等职业教育区域治理现状及其存在的问题。 （一）区域治理的认识和态度的现状及问题
调查结果显示，从政府层面来看，政府基本上认同社会参与中等职业教育治理，但同时更多的是认可其自身在W城市圈中等职业教育区域治理中的作用，认为政府对W城市圈治理相关活动的全方位负责更为重要和更有保障。从行业协会的层面来看，行业协会对社会参与抱有积极态度，然而由于受到一些主客观因素的限制导致其参与治理的途径不顺畅、参与能力不足等，在实际行动上不够积极主动。从企业的角度来看，企业对自身参与治理的意识不强，基本上认为，参与W城市圈中等职业教育区域治理就是与职业院校进行合作，而像参与W城市圈的职教联盟等机构几乎没有提及。从中等职业学校的角度来看，W城市圈中等职业学校自身参与治理的意识较弱，参与的积极性和意愿不高。对于社会参与W城市圈治理持有质疑和不信任态度。尽管教师们基本上意识到参与W城市圈中等职业教育区域治理的重要性，见表1，然而教师更多的是想完成自己的本职工作，对于学校内部决策和管理，对于W城市圈中等职业教育发展和管理等方面更是疲于关注和参与。从社区的角度来看，社区对于参与W城市圈中等职业教育区域治理的意识较弱，对城市圈的中等职业教育发展很少关注，且对社会参与治理的态度是消极的。
表1 教师对学校参与W城市圈中等职业学校共享资源的看法
频率 百分比 有效百分比 累积百分比
有效 非常赞成 200 65.6 65.6 65.6
一般赞成 89 29.2 29.2 94.8
无所谓 7 2.3 2.3 97.0
不太赞成 9 3.0 3.0 100.0
非常不赞成 0 0.0 0.0 100.0
合计 305 100.0 100.0
（二）区域治理目标的现状及问题
调查发现，首先，W城市圈虽然成立了旨为促进圈域内职业教育质量提升的机构，但多数人认为，通过区域合作和资源共享，其学校的办学质量没有明显提高，见图1。其次，尽管现有的一系列政策、条例均有促进W城市圈中等职业教育资源共享的目标。但多数人认为，其学校没有与W城市圈其他中职学校共享教育资源。另外，实现W城市圈中等职业教育均衡发展的目标在诸多政策中均有所体现。例如，《W城市圈“两型”社会建设综合配套改革试验行动方案（2014-2015年）》提出促进圈域资源联动共享，提供公共服务均等化水平。还有，对于推进区域经济社会民主化进程的目标，在很多政策文件中也有体现。但多数人认为，其学校在W城市圈内的地位和话语权没有明显提升。最后，对于增进区域中等职业教育与区域经济社会协调发展这个目标，在《W城市圈“两型”社会建设综合配套改革试验行动方案（2014-2015）》等法规、政策中均有体现。
图1 通过区域合作、资源共享后学校办学质量提升情况
调查显示，W城市圈中等职业教育区域治理目标的实现情况并不理想。第一，区域中等职业教育民主推进不理想。一方面，W城市圈内中等职业学校在圈内的地位和话语权并未得到明显改善;另一方面，教师、学生、家长的参与权没有得到有效保障。第二，区域中等职业教育均衡发展目标尚未达成。据调查，W城市圈中等职业教育仍然处于非均衡发展状态，突出表现为区域内中等职业教育存在明显的不公平现象。具体而言，从中等职业学校拥有的办学自主权来看，不同学校之间存在差异;从区域内教师质量来看，不同城市的师资力量存在较大差异;从区域内教育经费投入来看，据城市圈除省会以外的校长反映，非省会的中等职业学校，尤其是非示范性学校，在教育经费的投入上与省会学校相差较大;从区域内学生接受平等教育资源来看，圈内不同城市的学生有一定差异。第三，区域中等职业教育资源难以实现真正共享。城市圈一体化发展很大程度上是要实现区域内中等职业教育资源共享。然而，实际上W城市圈内中等职业教育资源难以实现真正共享。
（三）区域治理主体现状及问题
第一，政府是W城市圈中等职业教育区域治理的主体。政府包括中央政府、省级政府、W城市圈内9个城市的市政府。第二，中等职业学校是中等职业教育区域治理的主体。这由中等职业学校在治理中的作用和扮演的角色所决定。调查显示，作为W城市圈职教联盟或职教集团成员，中等职业学校有参与这些机构的一些活动，但普通教师和学生作为利益相关者，很少参与中等职业教育区域治理。第三，行业、企业是重要的治理主体。访谈得知，行业、企业作为重要的治理主体参与了W城市圈中等职业教育区域治理。尽管行业、企业在W城市圈的职业联盟、职业教育集团中均占据一席之地，但其参与仍然不足。此外，学生家长、社区等作为利益相关者参与治理也不足，半数以上学校没有设立家长委员会。
调查表明，W城市圈中等职业教育区域治理主体存在权责定位不清的问题。第一，地方政府干预过多。当前，W城市圈中等职业教育区域治理还不是真正意义上的区域治理，推动与实施区域合作的关键角色仍然只是政府。尽管W城市圈积极采取措施促进中等职业教育区域治理，但政府的控制和行政干预过多导致其他主体的参与机会缺失。地方政府是W城市圈中等职业教育区域治理的真正和唯一主体，其他利益相关者与中职有或多或少的联系，但相关政策制定、决策等关键管理行为基本都是地方政府单方面负責。第二，W城市圈中等职业学校缺乏办学自主权，自主发展意识不强。具体而言，在中等职业学校内部，教师和学生参与治理不足，教师具有一定的参与途径和机会，也具备一定的参与权力和责任，但教师实际参与学校治理的情况较少。学生作为中等职业学校的利益相关者几乎不参与学校内部治理，参与严重缺失。第三，社会主体参与意识不强，参与权不足。访谈发现，在企业与中等职业学校的合作中，企业更多地是承担经济责任，基本没有参与中等职业教育管理的权力。同时，社区在W城市圈中等职业教育区域治理中也是无责无权，他们很少参与相关活动，与中职的联系不紧密。且社区在利益相关者当中是参与W城市圈中等职业教育区域治理最少的主体。行业协会、企业有一定的参与，但参与深度和广度不足。此外，家长基本上不参与W城市圈中等职业教育区域治理的相关活动。由此可见，在现阶段，政府是W城市圈中等职业教育区域治理的真正主体，其他利益相关者与中职有或多或少的联系，但相关政策制定、决策等关键的管理行为基本都是政府单方面负责。 （四）区域治理制度和机构的现状及问题
调查发现，从区域治理政策和制度来分析，关于W城市圈中等职业教育区域治理的专门政策集中于省级层面所颁布的法规、条例和指导意见，中央和W城市圈及各个城市层面关于W城市圈中等职业教育区域治理的专门配套政策和法规等较为欠缺，且相关制度和法规尚未形成体系。从区域治理组织机构分析，W城市圈中等职业教育区域治理建立的组织机构主要有职教联盟、职教集团和职教园区，以及成立城市圈职业教育工作小组。
调查结果表明，W城市圈中等职业教育区域治理的制度不完善。一方面，治理制度不完善，执行不力。W城市圈中等职业教育区域治理方面的政策、制度整体上较为缺乏，且极为零散和不规范，很多治理行动不遵照制度执行。而且，与W城市圈中等职业教育区域治理有关的制度基本上都是以“规划”“条例”“意见”等形式出现，其具备的法律效力等级较低，可操作性不强，最终导致所制定的政策和制度流于形式。同时，在中等职业学校内部也缺乏较为系统和完整的内部治理制度，且学校遵照制度与行业企业进行合作的情况不理想。另一方面，治理的组织和机构缺乏。具体而言，第一，W城市圈中等职业教育区域治理的专门组织和机构极为缺乏;第二，現有的组织和机构形同虚设，所起作用越来越弱;第三，城市圈政府间设立的组织机构职能不全，对中等职业教育区域治理所起的作用极为有限。
（五）区域治理机制与方式的现状及问题
调查显示，关于区域治理的机制，在W城市圈中等职业教育区域治理中存在激励机制和监督约束机制。访谈中了解到，不同级别教育行政部门之间、不同城市同级别教育行政部门之间以及教育行政部门与政府其他职能部门之间没有建立有效的交流与协作机制。关于决策机制的情况，调查发现，学校的重大事务由校长独自决策，见表2;且多数学校不参与W城市圈内职教联盟或职教集团的决策，见图2。此外，关于区域治理的方式，中等职业学校所在地的区（市）政府对学校的行政干预过多。调查表明，W城市圈中等职业教育区域治理存在治理机制不完善、治理方式相对单一等问题。
表2 学校重大事项由校长独自决策
频率 百分比 有效百分比 累积百分比
有效 非常符合 107 35.1 35.1 35.1
比较符合 153 50.2 50.2 85.2
不清楚 19 6.2 6.2 91.5
不太符合 26 8.5 8.5 100.0
非常不符合 0 0 0 100.0
合计 305 100.0 100.0
图2 教师参与学校决策的频率
第一，缺乏有效对话协作机制。一是政府间有效的横向、纵向沟通协作机制缺失。一方面，不同级别教育行政部门之间没有建立有效的交流与协作机制;另一方面，城市圈内政府不同职能部门之间的联动对话机制尚不健全。二是城市圈不同城市间区域教育合作机制缺乏。三是城市圈内行业与学校之间的沟通对接机制尚未建立，由于行业协会与中等职业学校尚未建立完善的沟通对接机制，导致行业协会无法对行业人才需求进行准确预测，无法制定科学合理的行业人才评价标准，亦无法对中等职业学校办学质量进行有效评估。四是城市圈内企业与学校的长效合作育人机制尚未建立，导致学校与企业之间的合作停留在表层，不能深入融合。五是学校与家长之间也没有建立有效的沟通与协商机制。
第二，区域治理的决策机制不完善。W城市圈中等职业教育决策主体单一，决策过程缺乏监督，民主决策机制尚未形成。具体来说，大部分学校的决策权在政府，政府是学校主要的决策者。而且W城市圈内职教联盟或职教集团的真正决策权也在政府部门。在学校内部，重大事务一般由校长一人拍板决断。
第三，区域治理较少借助市场机制。尽管W城市圈内中等职业学校采取一体化、开放式、共享式的发展战略，但是，圈内的中等职业教育仍然受计划经济体制的影响较大，尤其体现在招生方面。另外，在教育经费的拨付和使用，教师的招聘、使用、职称评定、考核等方面受计划体制的影响较大，使得中等职业学校的自主发展受限。总的来说，当前W城市圈中等职业教育区域治理仍然受到较为强烈的计划经济体制的影响，市场机制所起的作用不大。
第四，多元治理主体在治理过程中缺乏协同性。尽管W城市圈中等职业教育区域治理提倡多元主体参与，但是，在治理过程中，各相关主体缺乏协同性。一是政府与政府之间缺乏协同性。最为明显的是区域治理中地方保护主义盛行，各个城市政府均出于自身的利益考虑，导致他们之间在中等职业教育的入学、就业等方面呈现无序竞争，形成不同行政区间的壁垒。二是政府与社会之间缺乏协同性。三是学校与社会之间也缺乏一定的协同性。尽管学校与社会的联系并不像政府与社会的联系那么松散，但两者的协同仍然不足。
调查发现，“单一治理”在中等职业教育区域治理中占据绝对主导地位。中等职业教育区域治理以行政命令为主，政府是中等职业教育区域治理的唯一主体，治理中的权力自上而下运行，强调政府的权威和管控，同时，政府采用政策引导、经费杠杆和教育评估等手段参与中等职业教育区域治理。也就是说，W城市圈中等职业教育区域治理体现出明显的区域行政特征。
三、中等职业教育区域治理的改进策略
（一）转变传统思维，强化区域治理意识
实行中等职业教育区域治理，必须要转变封闭、狭隘和保守的思维，树立全新的区域治理意识。首先，政府要树立区域治理意识，这对于中等职业教育区域治理起着最为关键的作用。其次，中等职业学校要树立区域治理意识，这对于中等职业教育区域治理起着主要决定作用。对于中等职业学校而言，要摆脱封闭发展、地方发展的传统观念，树立开放、自主的发展意识。最后，社会要营造区域治理意识，这对于中等职业教育区域治理具有重要的推进作用。对于行业、企业等社会主体而言，一方面，应从传统的城市本位观念逐渐转变为区域中等职业教育一体化发展的协作观念，从过去的恶性竞争认识，转变为对区域内部中等职业教育发展“一荣俱荣，一损俱损”的主流认识，在区域的背景下谋求共同发展;另一方面，增强区域治理意识，从“被动”接受转向“主动”参与，主动、积极参与区域中等职业教育治理的全过程。 （二）转变政府教育职能，创新职业教育管理体制
具体来说，在管理权限方面，政府应从“无限政府”向“有限政府”转变，将属于中等职业学校、非政府组织、企业等主体的权力下放至学校和社会主体，防止政府职能的越位;同时将属于自己的职能和权力收回，避免政府职能的缺位。在管理手段方面，政府应由以行政手段为主转变为行政、经济、法律等多种手段相结合的多元管理方式，由以指令性计划为主转向以指导性计划为主，由以直接管理为主转向以间接管理为主。在管理内容方面，政府应从对具体细节的微观管理为主转向对整体事务的宏观管理为主，主要对区域中等职业教育进行宏观调控、信息指导、财政支持、规划预测、政策法规制定等。同时，改革职业教育管理体制，坚持政府职能转变和简政放权，确保改革真正推行。
（三）加强区域治理制度建设，营造良好制度环境
一方面，要建立健全中等职业教育区域治理法律制度体系。一是完善中等职业教育区域治理的相关法律，并确保其法律效应的形成。国家应尽早出台《区域合作法》，不仅可以从法律层面规范区域内政府之间的合作行为，调节政府之间的关系，减少行政壁垒所带来的阻碍，确保区域内各方利益的有效兼顾和平等实现，也可以促进中等职业教育区域治理法律体系的法律效力和法律等级的提升，还能够加强法律的规范性和可操作性，从而对区域治理产生约束力和强制性。二是對于现有的相关制度和政策应及时予以更新和完善，使之与区域治理的进程相配套。尤其是要对现存的省级层面颁布的零散、不成体系、操作性不强的以“指导意见”“条例”“决定”等形式颁布的制度进行规范。三是从中等职业学校和企业层面分别建立专门的职业教育区域治理的相关制度和法规，明确政府、学校、社会主体等在中等职业教育治理中的权责、目标和手段等内容，切实保障中等职业教育区域治理有法可依、有章可循。另一方面，组建多层次的中等职业教育区域治理组织和机构，建立可以充分聚集区域内和区域外的多方治理力量，形成区域治理合力的多层次治理组织和机构。
（四）破除行政壁垒，健全区域治理机制和方式
首先，建立有效的区域对话协作机制。一是加强区域内地方政府之间的合作，消除无序竞争;二是加强政府与社会之间的协同，促进社会主体积极参与;三是加强学校与社会之间的合作，促进产教融合。其次，建立长效的区域合作育人机制。一方面，在中等职业学校内部，鼓励教师、学生、家长、企业代表等人士参与学校内部事务的决策;在区域中等职业教育有关事务上，在政府主导的条件下，大力倡导行业企业、社会组织、公众、社区等共同参与相关教育决策。另一方面，促进决策主体之间的相互监督。尤其要鼓励家长委员会、董事会等民主机构的成员及学生加入监督行列。最后，采用多样化的区域治理方式。改进当前的中等职业教育区域治理，改变区域治理主要以“单一治理”方式进行治理的局面，采用多种治理方式，如网络治理、多元治理和协商治理等。
（五）完善中职学校内部治理机制，提高区域治理能力
第一，要完善校长负责制。“校长负责制的实施，突显了校长的地位，校长成为学校权力的核心，掌握学校的人、财、物等。”[3]政府下放至中等职业学校的权力，容易集于校长一身，易产生权力腐败，以致政府不敢放权[4]。完善校长负责制，要转变校长的教育管理观念，依法明确校长行使权力的范围、内容、途径和限度，规范校长的行为。第二，应组建和完善校内民主机构，并确保其有序运转。在中等职业学校内部建立和完善董事会（理事会）、家长委员会、校务委员会和教职工代表大会等民主机构，加强民主管理、民主监督。更为重要的是要确保这些民主机构有序运转。第三，加强相关制度法规的建设，健全学校内部治理制度。第四，根据区域产业结构的调整变化，不断调整区域中等职业教育办学定位、专业结构、人才培养目标等。第五，提高中等职业学校的区域治理能力，特别是加强教师、学生参与中等职业学校治理的能力。
（六）建立协调服务性机构，充分发挥行业企业的作用
中等职业教育区域治理面临的一个重要问题是多元主体共同治理容易造成问责困境，出现“问而不责”的现象，权力的多中心容易引发权力冲突，造成治理失败。考虑到上述问题，本文试图建立一个有利于区域治理的协调性服务机构，即以政府为主导、学校为主体、社会积极参与的区域中等职业教育共享协调机构。区域中等职业教育共享协调机构通过政府部门、区域内中职学校、行业协会、企业代表、家长代表、相关专家等的情感联结形成共同的价值追求和目标。在区域中等职业教育共享协调机构内，政府是主导者，带头推动机构的组建;中等职业学校是主要的参与成员，执行机构内各项任务，主动分享教育资源，当然也可以吸纳有实力的高职院校和科研院所加入其中;行业协会、企业等社会主体是重要的参与者，积极参与机构内各项事务和活动的决策、监督、评价等行为。另外，组建区域中等职业教育共享协调机构并不容易，而维持机构的运转显得更为不易。因为对于协调机构的组建和维持，治理成本是一个不得不考虑的问题。因此，政府应在信息指导、咨询服务、政策等方面给予一定支持，在财政上提供必要支撑，确保区域中等职业教育共享协调机构的建立。
（七）整合多方资源，健全区域治理的外部条件
首先，合理有效地运用市场机制整合各种资源。一方面，在当前的市场经济体制下，中等职业教育区域治理处于市场的环境之中，与市场必然要发生很大的联系。因此，要实现中等职业教育区域治理的目标，不仅要引入市场，更要有效运用市场机制的功能，整合各方资源，促进区域中等职业教育资源共享共用，从而形成多元主体共同治理区域中等职业教育的局面。另一方面，在市场机制下，区域中等职业学校能够公平竞争，这有利于区域治理目标的实现。当然，市场机制是通过亚当斯密所说的“看不见”的手进行调节，但由于外部性和公共物品的存在等诸多因素，市场也会失灵，仅凭市场并不能确保资源配置的效率和社会福利的改进。因此，在引入市场机制的基础上，需要合理有效地运用之。其次，充分利用各方资源，为区域治理提供必要和充足的财政和技术支持。中等职业教育区域治理是一项系统而庞大的工程。经费、技术和资源等都是推进中等职业教育区域治理必不可少的外部条件。实际上，推进中等职业教育区域一体化发展实质上是要以“开放、包容”的态度，整合区域内的各项资源，充分利用区域整体优势，通过强强联合，以强带弱，以城带乡，形成资源共享、优势互补、合作共赢，进而实现职业教育资源的整合，发挥职教资源的集合效应。除了整合资源，形成资源集合效应外，要加大对财政的投入和技术指导的支持力度。一方面，呼吁政府加大对区域中等职业教育一体化的财政倾斜力度;另一方面，呼吁各界知名企业，尤其是参与校企合作的企业给予区域治理一定的经费支持，同时，鼓励社会爱心人士对区域中等职业教育的关注和支持。此外，充分利用现代信息化手段和社会舆论的作用，加强区域治理的宣传和推广，培育大数据区域治理思维;加强数据基础设施投入，推动区域治理数据公开;建立区域数据、信息交流与分享平台，促使“传统区域”向“智慧区域”转变。总而言之，利用现代信息化技术助推区域治理现代化。 参 考 文 献
[1]国务院办公厅关于深化产教融合的若干意见[Z].国办发[2017]95號，2017-12-05.
[2]国务院关于加快发展现代职业教育的决定[Z].国发[2014]19号，2014-05-02.
[3]李素敏，朱瑞刚.我国校长负责制实施研究[J].天津师范大学：社会科学版，2008（6）：70-72.
[4]尼古拉斯·亨利.公共行政与公共事务[M].项龙，译.北京：华夏出版社，2002：641.
The Problems of Secondary Vocational Education Regional Governance and the Improvement Strategies
——Taking W City Circle as an Example
Liu Yan
Abstract
关键词 中等职业教育;区域治理;城市圈;治理能力;治理体系
中图分类号 G718.3 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2020）16-0042-07
中等职业教育是我国职业教育的基础，是高中阶段教育的重要组成部分，是促进社会经济发展和劳动就业的重要途径。2017年，《国务院办公厅关于深化产教融合的若干意见》指出，“统筹职业教育与区域发展布局。加强京津冀、长江经济带城市间协同合作，引导各地结合区域功能、产业特点探索差别化职业教育发展路径”[1]。因此，有必要选择典型案例，从区域治理的角度对中等职业教育发展困境和推进策略进行系统研究，分析中等职业教育区域治理过程中出现的问题，并提出有效的改进对策，进而推进我国中等职业教育的内涵式发展。
一、区域治理是中等职业教育发展的有效路径
一直以来，我国非常重视和鼓励发展中等职业教育，不管是在政策制度、财政拨款还是信息服务、技术指导上都在不断加强支持力度。例如，2010年，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》提出，逐步实行中等职业教育免费制度，完善家庭经济困难学生资助政策;2014年，《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》明确提出，要“巩固提高中等职业教育发展水平，各地要统筹做好中等职业学校和普通高中招生工作，落实好职普招生大体相当的要求，鼓励优质学校通过兼并、托管、合作办学等形式，整合办学资源，优化中等职业教育布局结构”[2]。中等职业教育的发展，不仅为国家和社会输送了大量的技术技能型人才，也为我国推进教育公平和教育民主、缩小区域人力资源存量差距等作出了巨大贡献。
尽管如此，我国中等职业教育发展仍然面临四大难以突破的困境：其一，中等职业教育生源不足;其二，我国区域资源存在的较大差异导致中等职业教育区域发展极不均衡;其三，中等职业教育质量不高;其四，中等职业学校缺乏自主性。显然，中等职业教育发展存在的四大难题，不仅需要资金、技术和政策上的大力支持，更需要改变以往的中等职业教育管理方式，以区域治理理念，推进中等职业教育的区域治理，以有效地解决中等职业教育发展所面临的困境。
第一，中等职业教育区域治理能够打破生源的地域限制。中等职业教育的生源通常都受到地域限制，每所中等职业学校都有既定的招生来源。而中等职业教育区域治理能够打破生源的地域限制，使区域内学生平等享有选择不同城市中等职业教育的权利，从而解决中等职业教育“有生源、缺资源”和“缺生源、有资源”的问题。第二，中等职业教育区域治理能够促进区域内中等职业教育师资的共建共享。通过区域治理，建立区域中等职业教育人才共享机制，不仅能够促进区域内各中等职业学校教师之间共享教育教学资源，也能够促进区域内中等职业教育师资的流动、互派，进而从整体上提升区域中等职业教育的师资力量。第三，中等职业教育区域治理不仅能够促进纵向政府之间、横向政府之间、中等职业学校之间、企业与中等职业学校之间的合作，也能促进职业教育资源在区域内的流动和共享。中等职业教育区域均衡发展不是政府或中等职业学校的单独行动，而是通过区域内政府之间、学校之间、企业与学校之间的互动与合作，促使区域内中等职业教育形成办学合力，促进区域内教育资源的共建共享，以实现强强联合、以强带弱、优势互补、合作共赢的利益共享格局，进而推进中等职业教育区域均衡发展。第四，中等职业教育区域治理不仅鼓励中等职业学校，也允许非政府组织、教师、家长、社区、企业等社会主体参与中等职业教育管理、决策、监督和评价等活动。因此，在中等职业教育区域治理过程中，政府不再是区域中等职业教育的唯一管理主体，也不再是权力的唯一中心，中等职业学校能够享有更多的办学自主权，这有利于其实现特色化发展，进而提高其人才培养质量。
二、中等职业教育区域治理现状及问题——以W城市圈为例
W城市圈也称W“1 8”城市圈，是以W市为中心，由W市及周边100公里范围内的H市、E市、X市、HG市、XN市、XT市、Q市及T市等9个城市组成的区域经济联合体。选择W城市圈作为中等职业教育区域治理研究的范围和调查分析的样本，主要基于以下几点考虑：第一，W城市圈治理属于区域治理的范畴，这与本研究所要探讨的对象相吻合。第二，W城市圈是我国中部地区的一个城市圈，该圈的经济发展水平、中等职业教育发展状况在我国诸多区域中处于中等水平，获得的调查数据具有一定的代表性。第三，根据W城市圈经济社会一体化发展的需要，在该圈大力发展中等职业教育、推行中等职业教育区域治理具有一定的必要性和紧迫性。这与全国区域中等职业教育一体化发展状况具有一定的趋同性。第四，W城市圈是我國教育综合改革实验区之一，该试验区先行先试的突破口在于职业教育。第五，笔者对W城市圈的环境较为熟悉，能够为调查研究提供诸多便利，促使调查研究得以顺利开展。
本研究通过问卷、访谈、实地走访等形式对W城市圈中等职业教育区域治理情况进行了调查。其中，问卷调查的对象是W城市圈中等职业学校的行政管理人员及教师（以教师为主）。共发放问卷350份，回收314份，回收率为89.7%，剔除无效或不合格问卷9份，获得有效问卷305份，有效率87.1%。访谈主要依据事先编制的访谈提纲以非结构化的方式进行，共访谈（包括电话访谈）了49人，其中，中等职业学校校长（或副校长）16人，省人社厅职成处负责人1人，人社局相关负责人4人，省教育厅职成教处负责人1人，教育局相关负责人9人，行业协会相关人士5人，企业相关人士6人，社区相关人士7人。结合调查问卷、访谈及现场调查结果，本文从认识和态度、目标、主体、制度、机制与方式等几个层面分析W城市圈中等职业教育区域治理现状及其存在的问题。 （一）区域治理的认识和态度的现状及问题
调查结果显示，从政府层面来看，政府基本上认同社会参与中等职业教育治理，但同时更多的是认可其自身在W城市圈中等职业教育区域治理中的作用，认为政府对W城市圈治理相关活动的全方位负责更为重要和更有保障。从行业协会的层面来看，行业协会对社会参与抱有积极态度，然而由于受到一些主客观因素的限制导致其参与治理的途径不顺畅、参与能力不足等，在实际行动上不够积极主动。从企业的角度来看，企业对自身参与治理的意识不强，基本上认为，参与W城市圈中等职业教育区域治理就是与职业院校进行合作，而像参与W城市圈的职教联盟等机构几乎没有提及。从中等职业学校的角度来看，W城市圈中等职业学校自身参与治理的意识较弱，参与的积极性和意愿不高。对于社会参与W城市圈治理持有质疑和不信任态度。尽管教师们基本上意识到参与W城市圈中等职业教育区域治理的重要性，见表1，然而教师更多的是想完成自己的本职工作，对于学校内部决策和管理，对于W城市圈中等职业教育发展和管理等方面更是疲于关注和参与。从社区的角度来看，社区对于参与W城市圈中等职业教育区域治理的意识较弱，对城市圈的中等职业教育发展很少关注，且对社会参与治理的态度是消极的。
表1 教师对学校参与W城市圈中等职业学校共享资源的看法
频率 百分比 有效百分比 累积百分比
有效 非常赞成 200 65.6 65.6 65.6
一般赞成 89 29.2 29.2 94.8
无所谓 7 2.3 2.3 97.0
不太赞成 9 3.0 3.0 100.0
非常不赞成 0 0.0 0.0 100.0
合计 305 100.0 100.0
（二）区域治理目标的现状及问题
调查发现，首先，W城市圈虽然成立了旨为促进圈域内职业教育质量提升的机构，但多数人认为，通过区域合作和资源共享，其学校的办学质量没有明显提高，见图1。其次，尽管现有的一系列政策、条例均有促进W城市圈中等职业教育资源共享的目标。但多数人认为，其学校没有与W城市圈其他中职学校共享教育资源。另外，实现W城市圈中等职业教育均衡发展的目标在诸多政策中均有所体现。例如，《W城市圈“两型”社会建设综合配套改革试验行动方案（2014-2015年）》提出促进圈域资源联动共享，提供公共服务均等化水平。还有，对于推进区域经济社会民主化进程的目标，在很多政策文件中也有体现。但多数人认为，其学校在W城市圈内的地位和话语权没有明显提升。最后，对于增进区域中等职业教育与区域经济社会协调发展这个目标，在《W城市圈“两型”社会建设综合配套改革试验行动方案（2014-2015）》等法规、政策中均有体现。
图1 通过区域合作、资源共享后学校办学质量提升情况
调查显示，W城市圈中等职业教育区域治理目标的实现情况并不理想。第一，区域中等职业教育民主推进不理想。一方面，W城市圈内中等职业学校在圈内的地位和话语权并未得到明显改善;另一方面，教师、学生、家长的参与权没有得到有效保障。第二，区域中等职业教育均衡发展目标尚未达成。据调查，W城市圈中等职业教育仍然处于非均衡发展状态，突出表现为区域内中等职业教育存在明显的不公平现象。具体而言，从中等职业学校拥有的办学自主权来看，不同学校之间存在差异;从区域内教师质量来看，不同城市的师资力量存在较大差异;从区域内教育经费投入来看，据城市圈除省会以外的校长反映，非省会的中等职业学校，尤其是非示范性学校，在教育经费的投入上与省会学校相差较大;从区域内学生接受平等教育资源来看，圈内不同城市的学生有一定差异。第三，区域中等职业教育资源难以实现真正共享。城市圈一体化发展很大程度上是要实现区域内中等职业教育资源共享。然而，实际上W城市圈内中等职业教育资源难以实现真正共享。
（三）区域治理主体现状及问题
第一，政府是W城市圈中等职业教育区域治理的主体。政府包括中央政府、省级政府、W城市圈内9个城市的市政府。第二，中等职业学校是中等职业教育区域治理的主体。这由中等职业学校在治理中的作用和扮演的角色所决定。调查显示，作为W城市圈职教联盟或职教集团成员，中等职业学校有参与这些机构的一些活动，但普通教师和学生作为利益相关者，很少参与中等职业教育区域治理。第三，行业、企业是重要的治理主体。访谈得知，行业、企业作为重要的治理主体参与了W城市圈中等职业教育区域治理。尽管行业、企业在W城市圈的职业联盟、职业教育集团中均占据一席之地，但其参与仍然不足。此外，学生家长、社区等作为利益相关者参与治理也不足，半数以上学校没有设立家长委员会。
调查表明，W城市圈中等职业教育区域治理主体存在权责定位不清的问题。第一，地方政府干预过多。当前，W城市圈中等职业教育区域治理还不是真正意义上的区域治理，推动与实施区域合作的关键角色仍然只是政府。尽管W城市圈积极采取措施促进中等职业教育区域治理，但政府的控制和行政干预过多导致其他主体的参与机会缺失。地方政府是W城市圈中等职业教育区域治理的真正和唯一主体，其他利益相关者与中职有或多或少的联系，但相关政策制定、决策等关键管理行为基本都是地方政府单方面负責。第二，W城市圈中等职业学校缺乏办学自主权，自主发展意识不强。具体而言，在中等职业学校内部，教师和学生参与治理不足，教师具有一定的参与途径和机会，也具备一定的参与权力和责任，但教师实际参与学校治理的情况较少。学生作为中等职业学校的利益相关者几乎不参与学校内部治理，参与严重缺失。第三，社会主体参与意识不强，参与权不足。访谈发现，在企业与中等职业学校的合作中，企业更多地是承担经济责任，基本没有参与中等职业教育管理的权力。同时，社区在W城市圈中等职业教育区域治理中也是无责无权，他们很少参与相关活动，与中职的联系不紧密。且社区在利益相关者当中是参与W城市圈中等职业教育区域治理最少的主体。行业协会、企业有一定的参与，但参与深度和广度不足。此外，家长基本上不参与W城市圈中等职业教育区域治理的相关活动。由此可见，在现阶段，政府是W城市圈中等职业教育区域治理的真正主体，其他利益相关者与中职有或多或少的联系，但相关政策制定、决策等关键的管理行为基本都是政府单方面负责。 （四）区域治理制度和机构的现状及问题
调查发现，从区域治理政策和制度来分析，关于W城市圈中等职业教育区域治理的专门政策集中于省级层面所颁布的法规、条例和指导意见，中央和W城市圈及各个城市层面关于W城市圈中等职业教育区域治理的专门配套政策和法规等较为欠缺，且相关制度和法规尚未形成体系。从区域治理组织机构分析，W城市圈中等职业教育区域治理建立的组织机构主要有职教联盟、职教集团和职教园区，以及成立城市圈职业教育工作小组。
调查结果表明，W城市圈中等职业教育区域治理的制度不完善。一方面，治理制度不完善，执行不力。W城市圈中等职业教育区域治理方面的政策、制度整体上较为缺乏，且极为零散和不规范，很多治理行动不遵照制度执行。而且，与W城市圈中等职业教育区域治理有关的制度基本上都是以“规划”“条例”“意见”等形式出现，其具备的法律效力等级较低，可操作性不强，最终导致所制定的政策和制度流于形式。同时，在中等职业学校内部也缺乏较为系统和完整的内部治理制度，且学校遵照制度与行业企业进行合作的情况不理想。另一方面，治理的组织和机构缺乏。具体而言，第一，W城市圈中等职业教育区域治理的专门组织和机构极为缺乏;第二，現有的组织和机构形同虚设，所起作用越来越弱;第三，城市圈政府间设立的组织机构职能不全，对中等职业教育区域治理所起的作用极为有限。
（五）区域治理机制与方式的现状及问题
调查显示，关于区域治理的机制，在W城市圈中等职业教育区域治理中存在激励机制和监督约束机制。访谈中了解到，不同级别教育行政部门之间、不同城市同级别教育行政部门之间以及教育行政部门与政府其他职能部门之间没有建立有效的交流与协作机制。关于决策机制的情况，调查发现，学校的重大事务由校长独自决策，见表2;且多数学校不参与W城市圈内职教联盟或职教集团的决策，见图2。此外，关于区域治理的方式，中等职业学校所在地的区（市）政府对学校的行政干预过多。调查表明，W城市圈中等职业教育区域治理存在治理机制不完善、治理方式相对单一等问题。
表2 学校重大事项由校长独自决策
频率 百分比 有效百分比 累积百分比
有效 非常符合 107 35.1 35.1 35.1
比较符合 153 50.2 50.2 85.2
不清楚 19 6.2 6.2 91.5
不太符合 26 8.5 8.5 100.0
非常不符合 0 0 0 100.0
合计 305 100.0 100.0
图2 教师参与学校决策的频率
第一，缺乏有效对话协作机制。一是政府间有效的横向、纵向沟通协作机制缺失。一方面，不同级别教育行政部门之间没有建立有效的交流与协作机制;另一方面，城市圈内政府不同职能部门之间的联动对话机制尚不健全。二是城市圈不同城市间区域教育合作机制缺乏。三是城市圈内行业与学校之间的沟通对接机制尚未建立，由于行业协会与中等职业学校尚未建立完善的沟通对接机制，导致行业协会无法对行业人才需求进行准确预测，无法制定科学合理的行业人才评价标准，亦无法对中等职业学校办学质量进行有效评估。四是城市圈内企业与学校的长效合作育人机制尚未建立，导致学校与企业之间的合作停留在表层，不能深入融合。五是学校与家长之间也没有建立有效的沟通与协商机制。
第二，区域治理的决策机制不完善。W城市圈中等职业教育决策主体单一，决策过程缺乏监督，民主决策机制尚未形成。具体来说，大部分学校的决策权在政府，政府是学校主要的决策者。而且W城市圈内职教联盟或职教集团的真正决策权也在政府部门。在学校内部，重大事务一般由校长一人拍板决断。
第三，区域治理较少借助市场机制。尽管W城市圈内中等职业学校采取一体化、开放式、共享式的发展战略，但是，圈内的中等职业教育仍然受计划经济体制的影响较大，尤其体现在招生方面。另外，在教育经费的拨付和使用，教师的招聘、使用、职称评定、考核等方面受计划体制的影响较大，使得中等职业学校的自主发展受限。总的来说，当前W城市圈中等职业教育区域治理仍然受到较为强烈的计划经济体制的影响，市场机制所起的作用不大。
第四，多元治理主体在治理过程中缺乏协同性。尽管W城市圈中等职业教育区域治理提倡多元主体参与，但是，在治理过程中，各相关主体缺乏协同性。一是政府与政府之间缺乏协同性。最为明显的是区域治理中地方保护主义盛行，各个城市政府均出于自身的利益考虑，导致他们之间在中等职业教育的入学、就业等方面呈现无序竞争，形成不同行政区间的壁垒。二是政府与社会之间缺乏协同性。三是学校与社会之间也缺乏一定的协同性。尽管学校与社会的联系并不像政府与社会的联系那么松散，但两者的协同仍然不足。
调查发现，“单一治理”在中等职业教育区域治理中占据绝对主导地位。中等职业教育区域治理以行政命令为主，政府是中等职业教育区域治理的唯一主体，治理中的权力自上而下运行，强调政府的权威和管控，同时，政府采用政策引导、经费杠杆和教育评估等手段参与中等职业教育区域治理。也就是说，W城市圈中等职业教育区域治理体现出明显的区域行政特征。
三、中等职业教育区域治理的改进策略
（一）转变传统思维，强化区域治理意识
实行中等职业教育区域治理，必须要转变封闭、狭隘和保守的思维，树立全新的区域治理意识。首先，政府要树立区域治理意识，这对于中等职业教育区域治理起着最为关键的作用。其次，中等职业学校要树立区域治理意识，这对于中等职业教育区域治理起着主要决定作用。对于中等职业学校而言，要摆脱封闭发展、地方发展的传统观念，树立开放、自主的发展意识。最后，社会要营造区域治理意识，这对于中等职业教育区域治理具有重要的推进作用。对于行业、企业等社会主体而言，一方面，应从传统的城市本位观念逐渐转变为区域中等职业教育一体化发展的协作观念，从过去的恶性竞争认识，转变为对区域内部中等职业教育发展“一荣俱荣，一损俱损”的主流认识，在区域的背景下谋求共同发展;另一方面，增强区域治理意识，从“被动”接受转向“主动”参与，主动、积极参与区域中等职业教育治理的全过程。 （二）转变政府教育职能，创新职业教育管理体制
具体来说，在管理权限方面，政府应从“无限政府”向“有限政府”转变，将属于中等职业学校、非政府组织、企业等主体的权力下放至学校和社会主体，防止政府职能的越位;同时将属于自己的职能和权力收回，避免政府职能的缺位。在管理手段方面，政府应由以行政手段为主转变为行政、经济、法律等多种手段相结合的多元管理方式，由以指令性计划为主转向以指导性计划为主，由以直接管理为主转向以间接管理为主。在管理内容方面，政府应从对具体细节的微观管理为主转向对整体事务的宏观管理为主，主要对区域中等职业教育进行宏观调控、信息指导、财政支持、规划预测、政策法规制定等。同时，改革职业教育管理体制，坚持政府职能转变和简政放权，确保改革真正推行。
（三）加强区域治理制度建设，营造良好制度环境
一方面，要建立健全中等职业教育区域治理法律制度体系。一是完善中等职业教育区域治理的相关法律，并确保其法律效应的形成。国家应尽早出台《区域合作法》，不仅可以从法律层面规范区域内政府之间的合作行为，调节政府之间的关系，减少行政壁垒所带来的阻碍，确保区域内各方利益的有效兼顾和平等实现，也可以促进中等职业教育区域治理法律体系的法律效力和法律等级的提升，还能够加强法律的规范性和可操作性，从而对区域治理产生约束力和强制性。二是對于现有的相关制度和政策应及时予以更新和完善，使之与区域治理的进程相配套。尤其是要对现存的省级层面颁布的零散、不成体系、操作性不强的以“指导意见”“条例”“决定”等形式颁布的制度进行规范。三是从中等职业学校和企业层面分别建立专门的职业教育区域治理的相关制度和法规，明确政府、学校、社会主体等在中等职业教育治理中的权责、目标和手段等内容，切实保障中等职业教育区域治理有法可依、有章可循。另一方面，组建多层次的中等职业教育区域治理组织和机构，建立可以充分聚集区域内和区域外的多方治理力量，形成区域治理合力的多层次治理组织和机构。
（四）破除行政壁垒，健全区域治理机制和方式
首先，建立有效的区域对话协作机制。一是加强区域内地方政府之间的合作，消除无序竞争;二是加强政府与社会之间的协同，促进社会主体积极参与;三是加强学校与社会之间的合作，促进产教融合。其次，建立长效的区域合作育人机制。一方面，在中等职业学校内部，鼓励教师、学生、家长、企业代表等人士参与学校内部事务的决策;在区域中等职业教育有关事务上，在政府主导的条件下，大力倡导行业企业、社会组织、公众、社区等共同参与相关教育决策。另一方面，促进决策主体之间的相互监督。尤其要鼓励家长委员会、董事会等民主机构的成员及学生加入监督行列。最后，采用多样化的区域治理方式。改进当前的中等职业教育区域治理，改变区域治理主要以“单一治理”方式进行治理的局面，采用多种治理方式，如网络治理、多元治理和协商治理等。
（五）完善中职学校内部治理机制，提高区域治理能力
第一，要完善校长负责制。“校长负责制的实施，突显了校长的地位，校长成为学校权力的核心，掌握学校的人、财、物等。”[3]政府下放至中等职业学校的权力，容易集于校长一身，易产生权力腐败，以致政府不敢放权[4]。完善校长负责制，要转变校长的教育管理观念，依法明确校长行使权力的范围、内容、途径和限度，规范校长的行为。第二，应组建和完善校内民主机构，并确保其有序运转。在中等职业学校内部建立和完善董事会（理事会）、家长委员会、校务委员会和教职工代表大会等民主机构，加强民主管理、民主监督。更为重要的是要确保这些民主机构有序运转。第三，加强相关制度法规的建设，健全学校内部治理制度。第四，根据区域产业结构的调整变化，不断调整区域中等职业教育办学定位、专业结构、人才培养目标等。第五，提高中等职业学校的区域治理能力，特别是加强教师、学生参与中等职业学校治理的能力。
（六）建立协调服务性机构，充分发挥行业企业的作用
中等职业教育区域治理面临的一个重要问题是多元主体共同治理容易造成问责困境，出现“问而不责”的现象，权力的多中心容易引发权力冲突，造成治理失败。考虑到上述问题，本文试图建立一个有利于区域治理的协调性服务机构，即以政府为主导、学校为主体、社会积极参与的区域中等职业教育共享协调机构。区域中等职业教育共享协调机构通过政府部门、区域内中职学校、行业协会、企业代表、家长代表、相关专家等的情感联结形成共同的价值追求和目标。在区域中等职业教育共享协调机构内，政府是主导者，带头推动机构的组建;中等职业学校是主要的参与成员，执行机构内各项任务，主动分享教育资源，当然也可以吸纳有实力的高职院校和科研院所加入其中;行业协会、企业等社会主体是重要的参与者，积极参与机构内各项事务和活动的决策、监督、评价等行为。另外，组建区域中等职业教育共享协调机构并不容易，而维持机构的运转显得更为不易。因为对于协调机构的组建和维持，治理成本是一个不得不考虑的问题。因此，政府应在信息指导、咨询服务、政策等方面给予一定支持，在财政上提供必要支撑，确保区域中等职业教育共享协调机构的建立。
（七）整合多方资源，健全区域治理的外部条件
首先，合理有效地运用市场机制整合各种资源。一方面，在当前的市场经济体制下，中等职业教育区域治理处于市场的环境之中，与市场必然要发生很大的联系。因此，要实现中等职业教育区域治理的目标，不仅要引入市场，更要有效运用市场机制的功能，整合各方资源，促进区域中等职业教育资源共享共用，从而形成多元主体共同治理区域中等职业教育的局面。另一方面，在市场机制下，区域中等职业学校能够公平竞争，这有利于区域治理目标的实现。当然，市场机制是通过亚当斯密所说的“看不见”的手进行调节，但由于外部性和公共物品的存在等诸多因素，市场也会失灵，仅凭市场并不能确保资源配置的效率和社会福利的改进。因此，在引入市场机制的基础上，需要合理有效地运用之。其次，充分利用各方资源，为区域治理提供必要和充足的财政和技术支持。中等职业教育区域治理是一项系统而庞大的工程。经费、技术和资源等都是推进中等职业教育区域治理必不可少的外部条件。实际上，推进中等职业教育区域一体化发展实质上是要以“开放、包容”的态度，整合区域内的各项资源，充分利用区域整体优势，通过强强联合，以强带弱，以城带乡，形成资源共享、优势互补、合作共赢，进而实现职业教育资源的整合，发挥职教资源的集合效应。除了整合资源，形成资源集合效应外，要加大对财政的投入和技术指导的支持力度。一方面，呼吁政府加大对区域中等职业教育一体化的财政倾斜力度;另一方面，呼吁各界知名企业，尤其是参与校企合作的企业给予区域治理一定的经费支持，同时，鼓励社会爱心人士对区域中等职业教育的关注和支持。此外，充分利用现代信息化手段和社会舆论的作用，加强区域治理的宣传和推广，培育大数据区域治理思维;加强数据基础设施投入，推动区域治理数据公开;建立区域数据、信息交流与分享平台，促使“传统区域”向“智慧区域”转变。总而言之，利用现代信息化技术助推区域治理现代化。 参 考 文 献
[1]国务院办公厅关于深化产教融合的若干意见[Z].国办发[2017]95號，2017-12-05.
[2]国务院关于加快发展现代职业教育的决定[Z].国发[2014]19号，2014-05-02.
[3]李素敏，朱瑞刚.我国校长负责制实施研究[J].天津师范大学：社会科学版，2008（6）：70-72.
[4]尼古拉斯·亨利.公共行政与公共事务[M].项龙，译.北京：华夏出版社，2002：641.
The Problems of Secondary Vocational Education Regional Governance and the Improvement Strategies
——Taking W City Circle as an Example
Liu Yan
Abstract